TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA: TERCEIRO SETOR. CONVÊNIO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA EM REGIME DE PRONTO ATENDIMENTO 24 HORAS. TERMO ADITIVO. PANDEMIA DA COVID-19. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA VANTAJOSIDADE ECONÔMICA. DEFICIÊNCIAS NA FORMAÇÃO E NO DETALHAMENTO DOS CUSTOS. METAS E INDICADORES DE DESEMPENHO. EFETIVA EXECUÇÃO DO OBJETO. PRESTAÇÃO DE CONTAS JULGADA REGULAR. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. POSSÍVEL CONFLITO DE INTERESSES NÃO COMPROVADO NOS ATUOS. RESSALVAS E RECOMENDAÇÕES. CÓPIA AO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL.

RELATÓRIO

Cuidam os autos do exame do Convênio nº 54/2021, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Amparo e a entidade Beneficência Portuguesa de Amparo, objetivando a prestação de serviços médicos de urgência e emergência (Pronto Atendimento), relativos ao exercício de 2021.

Foram autuados, até o momento, os seguintes processos conexos:

1) TC-000811.989.22-7 (autos principais): Exame do Convênio nº 054/2021, assinado em 26/02/2021;

2) TC-017498.989.22-7: Exame do Aditivo nº 01, assinado em 29/12/2021;

3) TC-000930.989.22-3: Prestação de Contas - Exercício 2021 – julgado regular com ressalvas e recomendações; e

4) TC-017500.989.22-3: Prestação de Contas - Exercício 2022 – em instrução.

Em análise, nesta oportunidade, os seguintes processos:

1) TC-000811.989.22-7 - Autos Principais

Trata-se de processo autuado para análise do Convênio nº 54/2021, celebrado em 26/02/2021, objetivando a execução, em regime de cooperação mútua, de programa de assistência à saúde destinado à prestação de serviços especializados de atendimento médico e hospitalar de urgência e emergência, em regime de pronto atendimento 24 horas, no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, com prazo inicial de 01/03/2021 até 31/12/2021 e recursos da ordem de R$ 2.754.473,20, provenientes de fontes municipal e federal.

A instrução da matéria (evento 29.5), a cargo da Unidade Regional de Presidente Prudente (UR-05), registrou as seguintes ocorrências:

- Ausência de demonstração da vantajosidade econômica do ajuste, diante da inexistência de avaliação adequada de custos e preços que justificasse os valores pactuados, sem documentação capaz de comprovar a compatibilidade dos preços praticados com os parâmetros de mercado;

- Falta de transparência na composição dos custos do convênio, uma vez que o Plano de Trabalho não apresentou memória de cálculo apta a demonstrar a formação dos preços e a distribuição dos recursos entre as diversas rubricas da parceria;

- Aglutinação de despesas de naturezas distintas — que englobavam plantões médicos, serviços laboratoriais, medicamentos, equipamentos de proteção individual e demais materiais de consumo — sem individualização dos respectivos custos e sem pesquisa de preços específica para cada item;

- Desproporcionalidade na composição dos custos do ajuste, haja vista que, segundo a análise da Fiscalização, apenas 45,09% dos recursos estariam relacionados aos serviços médicos propriamente ditos, enquanto 54,91% destinavam-se a materiais de consumo, medicamentos e serviços laboratoriais;

- Impossibilidade de aferição da compatibilidade dos valores pactuados com os preços de mercado, em razão da inexistência de cotação de preços e da ausência de detalhamento dos custos unitários dos serviços e insumos contemplados na parceria;

- Inadequação das metas qualitativas previstas no Plano de Trabalho, limitadas à capacitação permanente dos funcionários, sem definição das áreas a serem contempladas, dos profissionais envolvidos, da carga horária mínima exigida, do conteúdo programático ou de outros indicadores relacionados à qualidade dos serviços prestados, tais como satisfação dos usuários ou avaliação dos prontuários médicos;

- Inadequação das metas quantitativas, pois descritas de forma genérica e imprecisa por meio do indicador denominado “Taxa de Alcance da Produção Conveniada”;

- Ausência de proporcionalidade entre o desempenho obtido e os valores transferidos, uma vez que o Plano de Trabalho previa o repasse integral dos recursos mesmo na hipótese de alcance de apenas 70% da produção pactuada; e

- Previsão de mecanismo sancionatório brando, limitado à aplicação de penalidade de até R$ 2.000,00 em caso de descumprimento das metas qualitativas e quantitativas.

Os achados da equipe técnica ensejaram a expedição de notificações aos interessados, com abertura de prazo para apresentação de justificativas (evento 32.1). DOE-TCESP de 25/03/2022.

A Prefeitura Municipal de Amparo apresentou justificativas no evento 84.1.

Em relação à alegada ausência de avaliação adequada de custos, sustentou que a escolha da Beneficência Portuguesa decorreu de critérios técnicos e assistenciais, por se tratar de entidade de referência na região, dotada de estrutura hospitalar já implantada, corpo clínico multidisciplinar e equipe de enfermagem capacitada para atender satisfatoriamente às necessidades da população e aos objetivos do convênio.

Quanto aos apontamentos relativos à falta de transparência na composição dos custos, argumentou que as aquisições e contratações realizadas pela entidade observavam regulamento próprio de compras e contratações, o qual prevê qualificação de fornecedores, coleta de preços e seleção da proposta mais vantajosa. Acrescentou que a Secretaria Municipal de Saúde exigia, quando da prestação de contas, a apresentação dos instrumentos celebrados com recursos públicos e dos respectivos documentos comprobatórios, defendendo que os valores previstos no plano de trabalho foram estabelecidos com base nos parâmetros praticados no mercado.

No tocante às despesas de distintas naturezas em rubricas genéricas do Plano de Trabalho, asseverou que as despesas executadas guardavam consonância com as especificações pactuadas e foram devidamente comprovadas mediante documentação fiscal. Não obstante, reconheceu a pertinência do apontamento e consignou que o ponto demandava aperfeiçoamento, com a promessa de promover os ajustes necessários para sanar a deficiência identificada.

Sobre a alegada desproporcionalidade da composição dos custos, defendeu que as despesas realizadas se mostraram compatíveis com o projeto e com os serviços efetivamente executados, ressaltando que a prestação de contas evidenciava a regular aplicação dos recursos e a emissão das correspondentes notas fiscais.

Em relação à impossibilidade de aferição da compatibilidade dos preços com os valores de mercado, reiterou que as entidades conveniadas estavam obrigadas a observar regulamento próprio de compras, que exige a realização de, no mínimo, três cotações. Acrescentou que a Secretaria Municipal de Saúde vinha adotando medidas para adequação de seus procedimentos às orientações desta Corte, inclusive mediante capacitação de sua equipe técnica.

Quanto às críticas dirigidas às metas e aos critérios de avaliação previstos, alegou que, embora os indicadores pudessem aparentar insuficiente mensurabilidade, não houve prejuízo à assistência prestada à população, com a integral consecução do objeto conveniado. Argumentou, ainda, que a Lei Federal nº 14.189/2021 prorrogou, até 31/12/2021, a suspensão da obrigatoriedade de cumprimento das metas quantitativas e qualitativas dos prestadores de serviços vinculados ao Sistema Único de Saúde – SUS, circunstância que deveria ser considerada na análise da matéria.

Por fim, reconheceu a necessidade de aperfeiçoamento dos instrumentos de planejamento das parcerias, especialmente quanto ao detalhamento dos custos, à vinculação entre metas e valores pactuados e à demonstração da vantajosidade econômica dos ajustes. Informou, nessa seara, que providências já vinham sendo adotadas para adequação dos Planos de Trabalho futuros às recomendações do Tribunal.

Carlos Alberto Martins, Prefeito Municipal de Amparo, apresentou justificativas no evento 98.1.

Sustentou que o convênio foi celebrado em observância aos princípios constitucionais da Administração Pública e em atendimento ao dever estatal de garantir o acesso da população aos serviços de saúde, ressaltando a relevância do ajuste para a manutenção dos atendimentos de urgência e emergência prestados à população do Município.

Defendeu que a análise da matéria deveria considerar as circunstâncias práticas enfrentadas pela Administração e as exigências da política pública de saúde, invocando o artigo 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB para sustentar que a atuação do gestor deve ser examinada à luz das dificuldades concretas da gestão pública.

Quanto à escolha da entidade e à vantajosidade econômica do ajuste, argumentou que a Beneficência Portuguesa de Amparo era instituição tradicional e reconhecida na prestação de serviços hospitalares, e dispunha de estrutura física, corpo clínico multidisciplinar e equipe de enfermagem capacitada para atender adequadamente à demanda municipal. Acrescentou que a execução direta dos serviços pelo Município demandaria custos mais elevados com pessoal, estrutura e insumos, razão pela qual a parceria seria mais vantajosa para os cofres públicos.

Em relação aos apontamentos sobre a formação dos preços e a transparência dos gastos, destacou que a entidade mantinha Portal de Transparência contendo informações sobre convênios, demonstrações contábeis, relatórios financeiros e regulamento próprio de compras e contratações, cuja observância foi exigida pela Municipalidade para a aplicação dos recursos transferidos.

No tocante às metas pactuadas, afirmou que não houve prejuízo à execução do objeto nem à prestação dos serviços de saúde, sustentando que os recursos públicos foram regularmente aplicados e que as falhas apontadas pela Fiscalização possuiriam caráter meramente formal, passíveis de recomendação, sem potencial para comprometer a regularidade do ajuste.

Por fim, asseverou que a Administração atuou em conformidade com os princípios da legalidade, da boa-fé, da razoabilidade e da proporcionalidade, ante a inexistência de qualquer prejuízo ao erário ou à população beneficiária dos serviços conveniados. Requereu, destarte, o julgamento de regularidade da matéria.

2) TC-017498.989.22-7 – Aditivo

Trata-se de processo autuado para análise do 1º Termo de Aditamento ao Convênio nº 54/2021, firmado em 29/12/2021, com a finalidade de prorrogar a vigência do ajuste por mais dois meses, no período de 01/01/2022 a 28/02/2022, bem como autorizar o repasse de recursos adicionais no montante de R$ 550.894,64, correspondentes a duas parcelas de até R$ 275.447,32.

A instrução da matéria (evento 19.3), a cargo da Unidade Regional de Mogi Guaçu (UR-19), apurou a inexistência de novos apontamentos específicos relacionados ao aditamento, observando que o instrumento restringiu-se à prorrogação da vigência do convênio original e ao acréscimo dos recursos indispensáveis à continuidade da prestação dos serviços pactuados, sem alteração do valor máximo mensal anteriormente estabelecido.

Não obstante, consignou que as impropriedades apontadas no exame do Convênio nº 54/2021, anotadas no TC-000811.989.22-7, por força do princípio da acessoriedade, repercutiram sobre a análise do presente termo aditivo, uma vez que este se encontra diretamente vinculado ao ajuste principal.

Foi proferido despacho de notificação, com abertura de prazo para apresentação de justificativas (evento 23.1). DOE-TCESP de 02/11/2022.

Regularmente notificada, a Beneficência Portuguesa de Amparo apresentou justificativas no evento 51.1.

Sustentou que cumpriu integralmente as obrigações assumidas no âmbito da parceria, executando regularmente os serviços conveniados e apresentando a correspondente prestação de contas à Prefeitura Municipal de Amparo. Argumentou, ainda, que não haveria nos autos apontamentos específicos de irregularidade relacionados ao termo aditivo em exame, motivo pelo qual requereu o arquivamento do feito.

A Prefeitura Municipal de Amparo juntou esclarecimentos no evento 53.1, acompanhados das informações prestadas pela Secretaria Municipal de Saúde (evento 53.2).

Em síntese, reportou-se integralmente às razões de defesa já apresentadas nos autos principais (TC-000811.989.22-7), reiterando os argumentos anteriormente expendidos para afastar os apontamentos formulados pela Fiscalização em relação ao Convênio nº 54/2021.

Especificamente em relação ao termo aditivo, sustentou que a prorrogação da vigência do Convênio nº 54/2021 e a continuidade dos repasses mostraram-se necessárias para assegurar a manutenção ininterrupta dos serviços de pronto atendimento prestados à população.

Defendeu, por fim, que as falhas apontadas no exame do ajuste principal não possuiriam gravidade suficiente para comprometer sua regularidade e, consequentemente, não teriam o condão de macular o presente Termo Aditivo nº 01 por força do princípio da acessoriedade.

O Sr. Carlos Alberto Martins, Prefeito Municipal, apresentou justificativas no evento 57.1.

Inicialmente, reiterou integralmente as razões de defesa já apresentadas nos autos do TC-000811.989.22-7, tanto por ele próprio (evento 98) quanto pela Prefeitura Municipal de Amparo (evento 84). Consignou, ainda, que a Municipalidade juntou aos autos documentação complementar e esclarecimentos adicionais prestados pela Secretaria Municipal de Saúde, com vistas a reforçar as informações anteriormente apresentadas acerca da regularidade da parceria e da observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Especificamente em relação ao Termo Aditivo nº 01, destacou que a própria Fiscalização reconheceu a inexistência de novos apontamentos autônomos no instrumento aditivo, limitados a consignar que eventual irregularidade poderia decorrer, por acessoriedade, do desfecho atribuído ao Convênio nº 54/2021.

Nessa linha, sustentou que o aditamento observou os requisitos legais e atendeu ao interesse público ao assegurar a continuidade dos serviços de pronto atendimento prestados à população do Município, sem ocasionar qualquer prejuízo ao erário. Argumentou que o instrumento gozava de presunção de legitimidade e produzia regularmente seus efeitos enquanto não houvesse decisão definitiva declarando eventual irregularidade do ajuste principal.

Defendeu, assim, que a aplicação do princípio da acessoriedade ao caso concreto seria inadequada, uma vez que o Convênio nº 54/2021 ainda se encontrava em análise perante esta Corte e não havia sido declarado irregular, inexistindo, portanto, fundamento para comprometer a regularidade do presente Termo Aditivo.

Por determinação do então Relator, os autos foram encaminhados à Assessoria Técnico-Jurídica, atual DIPE, para manifestação.

Em sua análise[1], a área técnica ressaltou que as justificativas apresentadas pela Prefeitura Municipal de Amparo e pelo responsável não foram suficientes para afastar as impropriedades apontadas pela Fiscalização no exame do Convênio nº 54/2021.

A unidade destacou, inicialmente, que não houve avaliação adequada dos custos e preços que subsidiassem a celebração da parceria, observando que a Origem se limitou a justificar a escolha da entidade conveniada com base em sua estrutura hospitalar e na alegação de que a execução direta dos serviços pelo Município seria mais onerosa, sem, contudo, apresentar elementos objetivos capazes de demonstrar a vantajosidade econômica do ajuste.

Consignou, ainda, que a ausência de racionalidade e transparência na composição dos custos comprometeu a definição de parâmetros objetivos para avaliação da adequação dos valores pactuados, enfatizando a inexistência de demonstrativo detalhado dos custos unitários envolvidos e de plano de trabalho suficientemente estruturado para permitir a aferição da economicidade da avença.

Reputou inadequada a aglutinação, em uma mesma composição de custos, de despesas de natureza diversa, como serviços médicos, serviços laboratoriais, medicamentos, equipamentos de proteção individual e materiais de consumo, circunstância que dificultou a comparação dos preços praticados com os valores de mercado e comprometeu a análise da razoabilidade dos gastos previstos. Observou que a maior parcela dos recursos previstos no ajuste destinava-se a materiais de consumo, medicamentos e serviços laboratoriais, superando os dispêndios relacionados aos serviços médicos propriamente ditos, composição considerada desproporcional e desarrazoada diante do objeto pactuado.

Quanto às metas previstas, destacou a ausência de indicadores adequadamente mensuráveis, aptos a permitir a avaliação objetiva dos resultados alcançados, bem como a inadequação do modelo de remuneração adotado, que assegurava o repasse integral dos recursos mesmo diante do atingimento de apenas 70% da produção pactuada.

Também considerou branda a previsão de penalidade máxima de R$ 2.000,00 para hipóteses de descumprimento das metas estabelecidas, valor tido como desproporcional em relação ao montante mensal transferido à entidade.

Diante dessas considerações, concluiu que as falhas identificadas comprometiam a regularidade do Convênio nº 54/2021 e, por força do princípio da acessoriedade, também do 1º Termo de Aditamento firmado em 29/12/2021, manifestando-se pela irregularidade de ambos os instrumentos.

Na sequência, os autos foram encaminhados à Secretaria-Diretoria Geral – SDG para manifestação

Ao analisar[2] conjuntamente o Convênio nº 54/2021 e o respectivo 1º Termo de Aditamento, reconheceu a pertinência dos apontamentos da Fiscalização quanto à necessidade de maior detalhamento dos custos, à individualização das despesas e ao aperfeiçoamento do Plano de Trabalho.

Ressaltou que a aferição de custos na área da saúde era matéria complexa e que a própria Municipalidade reconheceu a necessidade de aprimorar os instrumentos de planejamento e de transparência dos ajustes futuros.

Consignou que seria recomendável o aperfeiçoamento dos critérios de avaliação de desempenho, especialmente mediante a adoção de mecanismos que vinculassem, de forma proporcional, os repasses financeiros ao efetivo cumprimento das metas quantitativas e qualitativas estabelecidas.

Registrou que, em princípio, os apontamentos relativos à formação dos custos e às metas não seriam suficientes, por si sós, para conduzir à reprovação do Convênio nº 54/2021.

Todavia, anotou que a análise definitiva da matéria dependia do esclarecimento de possível situação de conflito de interesses envolvendo o Sr. Fernando Gabriel Cazotto, que exerceu o cargo de Secretário Municipal de Saúde e, posteriormente, assumiu a presidência da Beneficência Portuguesa de Amparo, inclusive mediante a sua participação na formalização do termo aditivo.

Em razão dessa circunstância, entendeu necessária a realização de diligência complementar antes da emissão de posicionamento conclusivo acerca da regularidade do convênio e do aditamento.

Em razão das manifestações do DIPE e SDG, foi proferido despacho de notificação, com abertura de prazo para apresentação de justificativas. DOE-TCESP de 04/05/2023.

Instada, a Beneficência Portuguesa de Amparo apresentou novas justificativas e documentos no evento 138.1, em especial acerca do possível conflito de interesses apontado pela SDG envolvendo o Sr. Fernando Gabriel Cazotto.

A entidade esclareceu que, à época da celebração do Convênio nº 54/2021, o mesmo exercia exclusivamente o cargo de Secretário Municipal de Saúde, não possuindo qualquer vínculo jurídico com a entidade.

Sustentou que o ajuste foi firmado pela Sra. Silvana Jaqueline de Oliveira Marchezine, cujo mandato perdurou até o início de 2021, inexistindo identidade de representantes entre os partícipes quando da formalização da parceria.

Aduziu que Fernando passou a integrar a diretoria da instituição em novembro de 2021, ocasião em que foi eleito Diretor-Presidente para o mandato de 2021 a 2025, após deixar o cargo de Secretário Municipal de Saúde em maio de 2021, circunstância que afastava eventual conflito de interesses na celebração do convênio.

Por fim, informou que referido agente não possuía vínculo com a Santa Casa Anna Cintra, outra entidade hospitalar atuante no Município, o que reiterava a inexistência de situação apta a caracterizar conflito de interesses. Requereu, assim, o julgamento de regularidade do Convênio nº 54/2021 e do respectivo Termo Aditivo.

A Prefeitura Municipal de Amparo apresentou novas justificativas nos eventos 146.1 e 146.2 dos autos principais.

Esclareceu que o Sr. Fernando Gabriel Cazotto mantinha vínculo com a Beneficência Portuguesa de Amparo antes de assumir o cargo de Secretário Municipal de Saúde, haja vista ter exercido a função de Presidente da entidade no mandato compreendido entre 24/01/2019 e 24/01/2021, conforme ata de eleição juntada aos autos.

Acrescentou, contudo, que não havia qualquer vínculo do referido agente com a organização social quando da celebração do Convênio nº 54/2021, tampouco com a Santa Casa Anna Cintra, afastando, em seu entendimento, a caracterização de conflito de interesses apontada durante a instrução.

Por fim, reiterou as justificativas anteriormente apresentadas nos autos, sem acrescentar novos elementos em relação aos apontamentos da Fiscalização acerca do Convênio nº 54/2021 e de seu aditivo.

O Sr. Carlos Alberto Martins, Prefeito Municipal, apresentou novas justificativas no evento 177.1 dos autos principais.

No tocante ao possível conflito de interesses envolvendo o Sr. Fernando Gabriel Cazotto, sustentou que a situação apontada não se verificou no caso concreto. Alegou que, quando da celebração do Convênio nº 54/2021, o referido agente exercia exclusivamente o cargo de Secretário Municipal de Saúde, enquanto a presidência da Beneficência Portuguesa de Amparo era ocupada pela Sra. Silvana Jaqueline de Oliveira Marchezine.

Acrescentou que o Sr. Fernando deixou a Secretaria Municipal de Saúde em maio de 2021 e somente assumiu a presidência da entidade em novembro do mesmo ano, inexistindo concomitância entre as funções exercidas.

Em cumprimento ao despacho de 07/08/2023, os autos retornaram ao Departamento de Instrução Processual Especializada – DIPE para reanálise da matéria à vista das justificativas e documentos posteriormente apresentados pelos interessados[3].

Inicialmente, a unidade técnica consignou que o possível conflito de interesses envolvendo o Sr. Fernando Gabriel Cazotto — que atuou como Secretário Municipal de Saúde e, posteriormente, assumiu a presidência da Beneficência Portuguesa de Amparo — não constituía questão de natureza econômico-financeira, motivo pelo qual deixou de se manifestar sobre o tema, reiterando o entendimento já externado em parecer anterior.

Sobre os demais apontamentos, ratificou integralmente a conclusão anteriormente adotada pela área econômica, entendendo que as justificativas apresentadas não foram suficientes para afastar as impropriedades apontadas durante a instrução.

Ao final, concluiu pela irregularidade do Convênio nº 54/2021 e, por força do princípio da acessoriedade, também do 1º Termo de Aditamento firmado em 29/12/2021.

Os autos foram redistribuídos a este Julgador em decorrência da Resolução nº 12/2025, que promoveu a redefinição das competências internas desta Corte em função do valor da matéria.

Foi proferido despacho, considerando a manifestação técnica do DIPE, com notificação das partes e interessados para apresentarem as justificativas. DOE-TCESP de 09/03/2026.

A Beneficência Portuguesa de Amparo apresentou novas justificativas no evento 240.1 dos autos principais.

Inicialmente, destacou a relevância social da parceria, ressaltando que o Convênio nº 54/2021 viabilizou a prestação ininterrupta de serviços médicos e hospitalares de urgência e emergência à população do Município de Amparo, sustentando que a execução do objeto ocorreu de forma satisfatória e sem apontamentos relacionados à aplicação irregular dos recursos públicos.

Quanto às falhas apontadas pelo DIPE, argumentou que a alegada ausência de avaliação adequada de custos e preços não poderia ser imputada à conveniada, uma vez que a definição dos parâmetros financeiros do ajuste competiria ao Poder Público Municipal. Acrescentou que os valores pactuados refletiam as necessidades concretas da prestação de serviços de urgência e emergência, caracterizada pela manutenção de estrutura permanente, disponibilidade contínua de profissionais e fornecimento ininterrupto de insumos, medicamentos e suporte diagnóstico, inexistindo demonstração de sobrepreço, superfaturamento ou dano ao erário.

Em relação à ausência de detalhamento dos custos e à alegada falta de transparência na composição financeira do ajuste, sustentou que os valores pactuados guardavam correspondência com a estrutura efetivamente necessária à execução do objeto e foram previamente aprovados pelo Município, além de acompanhados durante toda a vigência da parceria, sem impugnações por parte da Administração.

No tocante à aglutinação de despesas de naturezas distintas, defendeu que a composição adotada decorreu da própria dinâmica operacional dos serviços de urgência e emergência, nos quais despesas com atendimento médico, medicamentos, exames laboratoriais, equipamentos e materiais de consumo são interdependentes e indispensáveis à adequada prestação dos serviços de saúde.

Sobre a desproporcionalidade da composição dos custos, argumentou que a significativa participação de despesas com medicamentos, insumos e apoio diagnóstico seria compatível com a realidade dos serviços de pronto atendimento, inexistindo nos autos elementos técnicos aptos a demonstrar inadequação da estrutura de custeio ou prejuízo aos cofres públicos.

Quanto às metas previstas no Plano de Trabalho, sustentou que os indicadores adotados mostraram-se adequados à natureza do objeto e que a entidade cumpriu integralmente as obrigações assumidas, sem registros de descumprimento ou reprovação por parte da Prefeitura Municipal de Amparo. Defendeu, ainda, que eventual necessidade de aperfeiçoamento dos mecanismos de avaliação configuraria falha meramente formal, incapaz de comprometer a regularidade material da execução da parceria.

Relativamente aos critérios de desempenho e às penalidades estabelecidas, alegou que tais disposições foram definidas consensualmente pelas partes e que a discussão seria irrelevante para o caso concreto, tendo em vista o integral cumprimento das metas pactuadas e a inexistência de situação que demandasse a aplicação de sanções.

Por fim, sustentou que o Convênio nº 54/2021 e o respectivo Termo Aditivo nº 01 alcançaram integralmente suas finalidades, sem ocorrência de dano ao erário ou prejuízo à prestação dos serviços públicos de saúde, requerendo o julgamento de regularidade dos ajustes ou, subsidiariamente, que eventuais impropriedades fossem relevadas como falhas de natureza formal, com expedição de recomendações.

Em atendimento à notificação, a Prefeitura Municipal de Amparo apresentou novas justificativas nos eventos 249.1 e 249.2 dos autos principais.

Preliminarmente, sustentou que as conclusões do DIPE não evidenciaram qualquer prejuízo ao erário nem comprometimento da finalidade pública do ajuste, defendendo que as impropriedades apontadas teriam natureza meramente formal e não seriam suficientes para justificar a reprovação do Convênio nº 54/2021 e do respectivo Termo Aditivo nº 01.

Em relação à alegada ausência de avaliação adequada de custos e preços, argumentou que realizou análise de viabilidade da parceria, concluindo que a execução indireta dos serviços mediante convênio mostrava-se mais eficiente e econômica do que a prestação direta pelo Município. Acrescentou que, na área da saúde, a aferição de custos não se limitava à elaboração de planilhas detalhadas, em razão da variabilidade da demanda e da complexidade operacional dos serviços, sustentando que os valores pactuados foram definidos com base em parâmetros regionais, experiências anteriores da Administração e na capacidade operacional da entidade conveniada.

Os demais argumentos relativos à ausência de detalhamento dos custos, à aglutinação de despesas, à desproporcionalidade na composição dos custos, às metas e indicadores de desempenho, ao critério de pagamento integral mediante alcance de 70% das metas pactuadas e à limitação da penalidade contratual ao valor de R$ 2.000,00 foram reiterados nos mesmos termos já expendidos em manifestações anteriores, sem acréscimo de novos elementos.

Por fim, informou que os serviços conveniados foram efetivamente prestados à população, que não houve dano ao erário nem enriquecimento indevido da entidade e que os apontamentos remanescentes possuem natureza predominantemente formal, o que fundamentaria o julgamento de regularidade da matéria ou, subsidiariamente, de regularidade com recomendações.

O Sr. Carlos Alberto Martins, Prefeito Municipal, apresentou novas justificativas no evento 262.1.

Em relação à ausência de avaliação adequada de custos e preços, à aglutinação de despesas, à desproporcionalidade da composição dos custos, às metas pactuadas, ao critério de pagamento integral mediante atingimento de 70% das metas e à limitação da penalidade contratual ao valor de R$ 2.000,00, reiterou, em essência, os argumentos já apresentados pela Municipalidade nos eventos anteriores, sem introduzir novos elementos de defesa.

Como justificativa nova em relação às anteriormente apresentadas, conferiu especial destaque à jurisprudência desta Corte de Contas, colacionando precedentes nos quais falhas relacionadas ao planejamento, à definição de metas, à pesquisa de preços e a outras impropriedades formais em parcerias na área da saúde foram relevadas ou conduzidas ao campo das recomendações, em razão da efetiva execução do objeto, da ausência de dano ao erário e da inexistência de má-fé dos responsáveis.

Sustentou que situação semelhante ocorreria no caso concreto, uma vez que os serviços conveniados foram integralmente prestados à população e não houve notícia de desvio de finalidade ou malversação dos recursos públicos. Por fim, reiterou que as impropriedades apontadas durante a instrução possuíam natureza formal, defendendo que a matéria fosse julgada regular, ou, subsidiariamente, regular com recomendações, à vista da efetiva execução do objeto.

Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica.

É a síntese do necessário.

DECISÃO

Em julgamento, o Convênio nº 54/2021, firmado em 26/02/2021 entre a Prefeitura Municipal de Amparo e a Beneficência Portuguesa de Amparo, objetivando a prestação de serviços especializados de atendimento médico e hospitalar de urgência e emergência em regime de pronto atendimento 24 horas, bem como o respectivo 1º Termo de Aditamento, celebrado em 29/12/2021, destinado à prorrogação da vigência da parceria e ao acréscimo de recursos para assegurar a continuidade da execução do objeto.

As prestações de contas dos recursos transferidos no âmbito da parceria constituem objeto de processos próprios. Registra-se que a prestação de contas relativa ao exercício de 2021, autuada no TC-000930.989.22-3, foi julgada regular com ressalvas e recomendações.

Passo à análise dos apontamentos.

Inicialmente, é necessário contextualizar as circunstâncias excepcionais que cercaram a celebração e a execução do Convênio nº 54/2021 e de seu respectivo 1º Termo de Aditamento.

O ajuste foi firmado em 26/02/2021 e vigorou, após a prorrogação promovida pelo Aditivo nº 01, até 28/02/2022.

Trata-se, portanto, de parceria executada durante um dos períodos mais críticos da pandemia de Covid-19, especialmente entre os meses de março e junho de 2021, quando o sistema público de saúde enfrentou elevadas taxas de internação, aumento da mortalidade, escassez de insumos médicos e intensa pressão sobre a rede assistencial.

Também merece destaque que, durante o período de vigência do ajuste, encontravam-se em vigor normas federais editadas especificamente para mitigar os efeitos da crise sanitária sobre os prestadores de serviços vinculados ao Sistema Único de Saúde – SUS. Nesse sentido, a Lei Federal nº 13.992/2020, posteriormente prorrogada pela Lei Federal nº 14.189/2021, autorizou, em caráter excepcional, a manutenção dos repasses financeiros aos prestadores de serviços de saúde conveniados ao SUS independentemente do cumprimento das metas quantitativas e qualitativas contratualizadas, reconhecendo expressamente as dificuldades de aferição de desempenho durante a emergência sanitária.

À vista desse cenário excepcional, entendo possível relevar, sob recomendações, as impropriedades relacionadas à definição e mensuração das metas qualitativas e quantitativas, à previsão de pagamento integral mediante o atingimento parcial das metas pactuadas e à alegada desproporcionalidade de despesas de distintas naturezas na composição dos custos da parceria.

No que concerne aos apontamentos relativos à ausência de demonstração da vantajosidade econômica da parceria e às deficiências verificadas na formação dos custos que subsidiaram a celebração do convênio, cumpre destacar que a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que tais questões constituem requisitos essenciais para a celebração de parcerias destinadas à execução de serviços públicos de saúde por entidades do Terceiro Setor.

Não se trata de formalidade procedimental, mas de elementos indispensáveis ao planejamento da parceria, por meio dos quais a Administração Pública deve justificar, de forma objetiva e documentada, que a transferência da execução dos serviços para entidade privada representa alternativa mais eficiente e vantajosa do que sua realização direta pelo Poder Público.

Para tanto, exige-se a elaboração prévia de estudos técnicos e demonstrativos de custos capazes de evidenciar a composição dos valores repassados, com a discriminação dos custos unitários e globais dos serviços a serem executados, vinculados às metas pactuadas. Tais elementos permitem não apenas aferir a economicidade da avença, mas também avaliar a razoabilidade dos valores contratados, a adequação dos repasses públicos e a eficiência da política pública implementada.

Não por outra razão, esta Corte tem reiteradamente decidido que a ausência de demonstração da vantajosidade econômica e a deficiência na formação dos custos constituem falhas graves aptas, em regra, a comprometer a regularidade de convênios, contratos de gestão e demais instrumentos congêneres celebrados na área da saúde[4].

As críticas formuladas pelos órgãos de instrução procedem, uma vez que a documentação acostada aos autos não evidencia a realização de estudos que demonstram a vantajosidade econômica da parceria em comparação à eventual execução direta. Do mesmo modo, a composição financeira do ajuste não foi acompanhada de planilhas que permitissem identificar, com precisão, os custos unitários dos serviços prestados e os critérios utilizados para a formação dos valores pactuados.

Não obstante, as peculiaridades do caso concreto recomendam solução diversa daquela ordinariamente adotada por esta Corte em hipóteses semelhantes.

Conforme já consignado, o Convênio nº 54/2021 foi celebrado e executado durante o período mais agudo da pandemia de Covid-19, em contexto de elevada pressão sobre o sistema público de saúde e sob a vigência de normas excepcionais editadas para assegurar a continuidade da prestação dos serviços assistenciais. Além disso, a prestação de contas relativa ao exercício de 2021, apreciada nos autos do TC-000930.989.22-3, foi julgada regular, ocasião em que restou reconhecido a efetiva execução do objeto, a adequada aplicação dos recursos transferidos e a inexistência de dano ao erário.

A análise conjunta desses elementos revela que, embora o planejamento da parceria tenha apresentado deficiências, não foram identificados sobrepreço, superfaturamento, desvio de finalidade, enriquecimento indevido da entidade ou prejuízo aos cofres públicos.

Nessas circunstâncias, entendo que as impropriedades relacionadas à vantajosidade econômica e à formação dos custos, embora graves e passíveis de comprometer a regularidade da matéria em situações ordinárias, podem ser excepcionalmente alçadas ao campo das ressalvas e recomendações, à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como das diretrizes contidas nos artigos 21 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.

Por fim, quanto ao apontamento relativo ao conflito de interesses envolvendo o Sr. Fernando Gabriel Cazotto, os elementos constantes dos autos demonstram que referido agente possuía vínculo pretérito com a entidade, vez que exerceu sua presidência anteriormente à celebração do Convênio nº 54/2021. Após o término de seu mandato junto à instituição, em janeiro de 2021, assumiu o cargo de Secretário Municipal de Saúde. Posteriormente, após sua exoneração do cargo público, em maio de 2021, voltou a exercer a presidência da entidade em novembro do mesmo ano, ocasião em que atuou na qualidade de representante legal da conveniada por ocasião da celebração do 1º Termo de Aditamento, firmado em 29/12/2021.

Embora a sucessão dos cargos ocupados pelo interessado não seja, por si só, suficiente para caracterizar irregularidade ou invalidar os atos praticados, é inegável que a situação revela fragilidades nos mecanismos de governança e nos procedimentos destinados à prevenção de potenciais conflitos de interesses, fator que recomenda especial cautela por parte da Administração Pública na formalização de futuras parcerias de natureza semelhante.

A questão merece atenção porque o mesmo agente, em momentos distintos, participou da relação jurídica tanto na esfera da Administração Municipal quanto na beneficiária dos recursos públicos, cenário apto a suscitar dúvidas quanto à observância dos princípios da moralidade administrativa, da impessoalidade e da transparência, ainda que não haja demonstração concreta de atuação irregular.

Todavia, não identifico, nos autos, evidências suficientes para concluir que o Sr. Fernando Gabriel Cazotto tenha direcionado a celebração do Convênio nº 54/2021, influenciado indevidamente a escolha da instituição parceira ou atuado para favorecê-la em detrimento de outras eventualmente disponíveis à Administração.

Também não foram produzidos elementos capazes de demonstrar que a ocorrência apontada tenha resultado em benefício indevido ao interessado e/ou à terceiros, em prejuízo aos cofres públicos.

Nessas condições, o apontamento não se mostra suficiente para fundamentar a reprovação da matéria, motivo pelo qual pode ser relevado, sob ressalvas e recomendações.

Não obstante, dada a relevância dos fatos e os limites da cognição exercida por esta Corte de Contas, entendo pertinente o encaminhamento de cópia desta decisão ao Ministério Público do Estado de São Paulo, órgão dotado de instrumentos investigativos mais amplos e adequados para a apuração dos fatos trazidos pelo órgão de auditoria.

RECOMENDO à Prefeitura Municipal que, nas futuras parcerias celebradas com entidades do Terceiro Setor na área da saúde:

a) elabore, previamente à celebração dos ajustes e respectivos aditamentos, estudos técnicos capazes de demonstrar, de forma documentada, a vantajosidade econômica da parceria em relação à eventual execução direta dos serviços pela Administração Pública;

b) promova a adequada formação dos custos da parceria, mediante a elaboração de planilhas contendo os custos unitários e globais dos serviços, insumos, materiais, medicamentos, exames e demais despesas custeadas com recursos públicos, de modo a permitir a aferição da economicidade dos valores pactuados;

c) realize pesquisas de mercado e levantamentos comparativos de preços aptos a justificar os valores previstos nos planos de trabalho e nos instrumentos de parceria, mantendo nos autos os respectivos elementos comprobatórios;

d) aperfeiçoe a estruturação dos Planos de Trabalho, estabelecendo metas quantitativas e qualitativas objetivas, mensuráveis e passíveis de aferição periódica, acompanhadas de indicadores de desempenho adequados à avaliação dos resultados alcançados;

e) adote mecanismos de remuneração e avaliação que guardem efetiva correlação entre os recursos repassados e o grau de cumprimento das metas pactuadas, observados os princípios da eficiência, da economicidade e da “accountability”;

f) estabeleça cláusulas sancionatórias proporcionais à relevância financeira e operacional das parcerias celebradas, de forma a assegurar instrumentos efetivos de controle e responsabilização em caso de descumprimento das obrigações assumidas;

g) aperfeiçoe os mecanismos de transparência, governança e gestão de riscos das parcerias, adotando medidas destinadas à prevenção de potenciais conflitos de interesses envolvendo agentes públicos e dirigentes de entidades conveniadas;

h) observe rigorosamente as orientações, recomendações e entendimentos consolidados por esta Corte de Contas acerca da formalização, execução, monitoramento e avaliação das parcerias firmadas com entidades do Terceiro Setor.

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO REGULARES, com ressalvas e recomendações, o Convênio nº 54/2021, celebrado em 26/02/2021, e o respectivo 1º Termo de Aditamento, firmado em 29/12/2021.

DETERMINO à Prefeitura Municipal que observe e adote as providências necessárias ao atendimento das recomendações consignadas no corpo desta decisão.

DETERMINO, ainda, o encaminhamento de cópia da decisão ao Ministério Público do Estado de São Paulo, para ciência e adoção das providências que entender cabíveis.

EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas.

Registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado;

Na sequência, encaminhe-se cópia desta decisão ao Ministério Público do Estado de São Paulo; e

Cumpridas as providências, ao Arquivo.

São Paulo, 3 de junho de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos no corpo da sentença, JULGO REGULARES, com ressalvas e recomendações, o Convênio nº 54/2021, celebrado em 26/02/2021, e o respectivo 1º Termo de Aditamento, firmado em 29/12/2021. DETERMINO à Prefeitura Municipal que observe e adote as providências necessárias ao atendimento das recomendações consignadas no corpo desta decisão. DETERMINO, ainda, o encaminhamento de cópia da decisão ao Ministério Público do Estado de São Paulo, para ciência e adoção das providências que entender cabíveis. EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas. Registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.  Publique-se.