TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DA CONSELHEIRA SUBSTITUTA - AUDITORA - SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES (11) 3292-3891 - gabsm@tce.sp.gov.br

Em exame, o Convênio nº 036/2020, celebrado em 25.06.2020 entre a Prefeitura Municipal de Birigui e a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui, no valor de R$ 382.752,92, destinado à prestação de serviços de assistência médica hospitalar em casos suspeitos de Covid-19, com recursos oriundos da União, nos termos da Lei Federal nº 13.995/2020 e da Portaria nº 1.393/2020 do Ministério da Saúde.

Também em análise, a Prestação de Contas, no valor de R$ 382.863,44 (sendo R$ 382.752,92, de repasse, e R$ 110,52, de aplicação financeira), do ajuste mencionado.

Compulsando os autos, a UR-01 concluiu em sua manifestação que os apontamentos de irregularidades, abaixo listados, comprometem o convênio examinado:

Item 6 a)

- Ausência de justificativa plausível para a previsão de despesas, tendo em vista que já contidas no âmbito de outros Convênios e não houve comprovação quantitativa do aumento dos gastos gerais devido ao Coronavírus, caracterizando duplo pagamento para o mesmo objeto, principalmente em função da significativa diminuição da quantidade de atendimentos;

- Seleção de despesas específicas referentes à pandemia proporcionando o entendimento equivocado de aumento de gastos gerais por desconsiderar a gestão como um todo, impossibilitando a compensação entre os valores;

Item 11

- Realização de diversos Convênios com o mesmo objeto, cujos demonstrativos de custos, em cada um, são apresentados parcialmente, ou seja, listando somente os valores de cada Convênio, em detrimento da apresentação dos valores totais em cada rubrica (todos os repasses e todas as despesas), dificultando o controle e dimensionamento dos custos e do orçamento geral da Conveniada por parte dos controles internos e externos;

Item 14

- Inobservância do rito de processamento da despesa, em descumprimento do artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64, que veda a realização de despesa sem o prévio empenho;

Item 20.b

- Inexistência de metas qualitativas e indicadores (fonte de informação) que permitam aferir a qualidade do serviço conveniado;

Item 20.d

- Apresentação, no Plano de Aplicação de Recursos Financeiros, de estimativa contendo valores sintéticos por tipo de despesa, sem o necessário detalhamento de cada rubrica ou dos custos de cada atividade e sem qualquer mensuração de quantidade e/ou parâmetro de orçamentação, o que inviabiliza a verificação da compatibilidade dos preços praticados com o mercado e prejudica o trabalho dos órgãos de controle interno e externo;

- Impossibilidade de se estabelecer a confrontação do plano de aplicação dos recursos com as metas operativas deste ajuste, pois não há o estabelecimento da quantidade de atendimentos/consultas a serem executados devidamente dimensionados aos valores apresentados;

Item 24

- Descumprimento da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), pela ausência de divulgação integral das informações relacionadas à Transparência, cujo cumprimento foi orientado por esta Casa através dos Comunicados SDG nº 016/2018 e SDG nº 018/2018.

Quanto à prestação de contas, referente ao exercício de 2020, do convênio em exame, em relatório de encerramento do exercício, a auditoria desta e. Corte de Contas destacou ocorrências relacionadas à: 

ITEM 1 – EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA

- Apresentação incompleta do Relatório Anual de execução das atividades, bem como não comprovação da publicação das informações concernentes à execução deste Convênio; - Não apresentação do relatório governamental da análise da execução do Convênio previsto no item VIII, artigo 189 das Instruções nº 01/2020; - Ausência de representação fidedigna e descontrole contábil/financeiro caracterizado pelos diferentes valores apresentados na demonstração de receitas e despesas mensais em comparação com o documento anual.

ITEM 1.1.1 – DAS METAS QUANTITATIVAS

- Metas quantitativas já previstas em outros Convênios; - Não apresentação de pareceres da Comissão de Avaliação e Fiscalização; - Evidências de que a Municipalidade simplesmente transferiu recursos públicos à Entidade, sem acompanhar de forma efetiva o desenvolvimento das atividades, bem como sem identificar a produção e relacioná-la aos custos dos serviços prestados.

ITEM 1.1.2 – DAS METAS QUALITATIVAS

- Ausência de definição de metas qualitativas, com prejuízo à avaliação da vantajosidade e da qualidade dos serviços prestados através deste Convênio.

ITEM 2.2.1 – DESPESAS APRESENTADAS EM MAIS DE UM CONVÊNIO

- Apresentação das mesmas notas fiscais nas prestações de contas de diversos Convênios, caracterizando duplo pagamento para o mesmo objeto, em descumprimento dos princípios da economicidade e da moralidade administrativa, resultando em prejuízo para a Administração Pública e sociedade; - Glosa e devolução proposta de R$ 23.479,49.

ITEM 3 - PEÇAS CONTÁBEIS

- Registro global, nas peças contábeis, das receitas e despesas, não havendo individualização por ajuste, prejudicando a análise da fiscalização no tocante à correta contabilização dos recursos repassados;

- Opinião com ressalva emitida pela empresa de auditoria independente sobre as demonstrações contábeis da Entidade devido à ausência de controle de seu ativo imobilizado e impossibilidade de realização da revisão da vida útil de acordo com a NBC TG 27, em contrariedade aos princípios da transparência e da representação fidedigna;

- Passivo a descoberto da Entidade Conveniada, caracterizando risco na execução do ajuste firmado pelo Poder Público com a Conveniada.

ITEM 4 – OUTRAS VERIFICAÇÕES

- Ausência de negativa de contratação de cônjuges ou companheiros da Conveniada, até o segundo grau, em linha reta, colateral ou por afinidade, nem de agentes políticos de poder, membros do Ministério Público ou dirigentes de órgão ou entidade da Administração Pública celebrante bem como seus respectivos cônjuges, companheiros ou parentes, até o segundo grau, em linha reta, colateral ou por afinidade;

- Inércia do Controle Interno, no que pese os apontamentos de razoável gravidade realizados neste e em outros Convênios firmados com a Conveniada, a exemplo do Convênio nº 01/2018 (TC-025405.989.20) e do Convênio s/nº de 2016 (TC-025401.989.20);

- Realização de diversos Convênios com o mesmo objeto, cujos demonstrativos de custos, em cada um, são apresentados parcialmente, ou seja, listando somente os valores de cada Convênio, em detrimento da apresentação dos valores totais em cada rubrica (todos os repasses e todas as despesas), dificultando o controle e dimensionamento dos custos e do orçamento geral da Conveniada por parte dos controles internos e externos;

- Descumprimento da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), pela ausência de divulgação integral das informações relacionadas à transparência.

ITEM 5 – ATENDIMENTO ÀS INSTRUÇÕES E/OU RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS

- Atendimento de requisição somente por meio de processo de controle de prazo.

Oportunizados os pronunciamentos, a Prefeitura Municipal de Birigui apresentou justificativas e postulou pelo seu acatamento, nos seguintes termos:

Sustentou, em síntese, a regularidade dos convênios firmados com a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui para enfrentamento da pandemia da Covid-19.

Argumentou que os ajustes foram fundamentais para o atendimento não apenas da população local, mas também da região, uma vez que pacientes de diversos municípios foram atendidos pela conveniada, demandando ampliação de insumos, equipamentos e estruturas voltadas ao isolamento e ao tratamento da Covid-19.

Defendeu que os recursos utilizados tiveram origem federal, provenientes da Lei Federal nº 13.995/2020, e foram direcionados pelo próprio Ministério da Saúde à Santa Casa, conforme Portarias ministeriais. Informou que o critério de distribuição dos valores levou em consideração o quantitativo de leitos SUS cadastrados no CNES.

A Municipalidade afirmou ainda que notificou a conveniada para adoção de providências destinadas ao saneamento das irregularidades apontadas pela Fiscalização.

Quanto às críticas relacionadas à transparência, destacou que a Santa Casa apresentou certidão do Tribunal de Contas indicando inexistência de penalidades em seu desfavor, bem como certidão do GAECO de Araçatuba informando não haver investigação criminal contra a entidade. Acrescentou que foi apresentado roteiro prático de acesso ao Portal da Transparência da conveniada, cujo layout seria semelhante ao utilizado pelo próprio TCESP.

Ao final, requereu o acolhimento das justificativas e o julgamento regular dos convênios e prestações de contas, ou, subsidiariamente, que eventuais impropriedades fossem relevadas mediante recomendações.

A Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui sustentou, em sua defesa, que o Convênio nº 036/2020 foi celebrado em um contexto absolutamente excepcional decorrente da pandemia da Covid-19, afirmando que a situação vivenciada em 2020 era caótica, imprevisível e comparável a um cenário de guerra. Segundo a entidade, o enfrentamento da pandemia exigiu decisões urgentes e imediatas voltadas à preservação da vida, não sendo possível exigir, naquele momento, a elaboração de estudos técnicos, econômicos e financeiros detalhados antes da aplicação dos recursos.

A defesa argumentou que todos os valores recebidos foram integralmente empregados na finalidade prevista no ajuste, qual seja, o combate à Covid-19, especialmente para aquisição de medicamentos, materiais hospitalares, equipamentos de proteção individual e demais insumos necessários ao atendimento da população. Alegou, ainda, que os recursos foram insuficientes diante da elevada demanda regional, destacando que a Santa Casa era o único hospital de referência para atendimento de dezoito municípios da microrregião de Birigui.

Quanto ao apontamento de ausência de justificativa plausível para as despesas e eventual duplicidade de pagamentos em razão da existência de outros convênios com objeto semelhante, a entidade afirmou que não havia sobreposição irregular, mas sim utilização legítima de recursos federais emergenciais previstos na Lei Federal nº 13.995/2020, destinados especificamente ao enfrentamento da pandemia. Sustentou também que a redução dos atendimentos ambulatoriais e das internações ordinárias não significou redução dos custos hospitalares, pois os serviços continuaram disponíveis à população e houve aumento expressivo das despesas relacionadas aos pacientes acometidos pela Covid-19.

A Santa Casa defendeu ainda que as metas quantitativas e qualitativas estavam temporariamente suspensas por força da Lei Federal nº 13.992/2020 e de suas posteriores prorrogações, razão pela qual não seria possível exigir indicadores e parâmetros tradicionais de desempenho durante o período emergencial. Nesse contexto, alegou que a inexistência de metas qualitativas e indicadores não configuraria irregularidade.

Em relação ao Plano de Aplicação de Recursos Financeiros, argumentou que a apresentação de valores sintéticos por tipo de despesa decorreu da urgência da situação sanitária e que, apesar da ausência de maior detalhamento técnico, não houve desvio de finalidade, irregularidade material ou comprometimento da análise da aplicação dos recursos.

No tocante à transparência, a entidade contestou a conclusão da fiscalização, afirmando que seu portal eletrônico continha todas as informações exigidas pelos Comunicados SDG nº 016/2018 e nº 018/2018, incluindo dados relativos a estatuto, dirigentes, repasses, contratos, relatórios e demonstrações contábeis. Alegou que o sistema de transparência foi desenvolvido com base em modelos utilizados por outras organizações sociais e inspirado no próprio layout do portal do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

A defesa também criticou referências feitas pela fiscalização à Operação “Raio-X”, afirmando que a Santa Casa não figurava como entidade impedida de receber recursos públicos nem era objeto de investigação criminal formal, juntando certidões nesse sentido.

Ao final, requereu o acolhimento integral das justificativas, com o julgamento de regularidade do convênio e dos atos praticados, ou, subsidiariamente, que eventuais impropriedades fossem apenas objeto de recomendações.

Quanto às justificativas apresentadas pelo Sr. Cristiano Salmeirão, ex-prefeito municipal, os principais pontos articulados foram:

Preliminarmente, sustentou a incompetência do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo para análise do ajuste, sob o argumento de que os recursos utilizados eram integralmente federais, oriundos da Lei nº 13.995/2020. Defendeu que a competência fiscalizatória seria do Tribunal de Contas da União, citando o artigo 71, inciso VI, da Constituição Federal e precedentes do próprio TCE-SP que determinaram o arquivamento de processos envolvendo verbas federais.

No mérito, afirmou que a celebração do convênio decorreu da situação emergencial causada pela pandemia, diante da insuficiência estrutural da Administração Municipal para absorver a elevada demanda por serviços de saúde. Ressaltou que a Santa Casa de Birigui era o único hospital da microrregião com estrutura de média complexidade, possuindo leitos hospitalares, UTIs, salas cirúrgicas e equipamentos aptos ao atendimento regional de aproximadamente 184 mil habitantes.

Argumentou que a urgência sanitária exigiu medidas rápidas e excepcionais, destacando que nenhum ente federativo estava preparado para a crise provocada pela Covid-19. Segundo a defesa, o convênio foi essencial para garantir a continuidade dos serviços públicos de saúde e possibilitou a ampliação da capacidade de atendimento hospitalar.

Em acréscimo, sustentou que os recursos repassados foram integralmente aplicados em ações de enfrentamento da pandemia, especialmente na aquisição de medicamentos, insumos e materiais hospitalares. Alegou que houve aumento significativo dos custos operacionais em razão da ampliação dos serviços de saúde, contratação de profissionais e encarecimento de insumos médicos e oxigênio.

Quanto à ausência de metas qualitativas e quantitativas, defendeu que a Lei Federal nº 13.992/2020 suspendeu a obrigatoriedade dessas metas para prestadores de serviços do SUS durante a pandemia. Acrescentou que, em serviços de saúde, especialmente em contexto pandêmico, não seria possível prever quantitativamente a demanda de pacientes, devendo o Município assegurar atendimento integral a todos os casos apresentados.

Sobre o apontamento de ausência de prévio empenho, alegou a incidência da excepcionalidade prevista no §1º do artigo 60 da Lei nº 4.320/64, afirmando que a situação emergencial e a natureza do recurso federal justificariam a flexibilização procedimental.

Em relação às falhas de transparência, afirmou que tanto o Município quanto a Santa Casa disponibilizavam as informações necessárias em seus portais eletrônicos, sustentando que a Fiscalização não especificou objetivamente quais dados estariam ausentes.

Sobre a prestação de contas examinada, argumentou que os recursos foram regularmente aplicados na aquisição de medicamentos, materiais hospitalares e equipamentos de proteção, sem comprovação de dano ao erário ou prejuízo aos usuários do sistema de saúde.

A defesa também enfatizou a impossibilidade de responsabilização pessoal do ex-Prefeito sem comprovação de dolo ou erro grosseiro, com fundamento no artigo 28 da LINDB e no Decreto Federal nº 9.830/2019. Argumentou que não houve má-fé, negligência grave ou atuação dolosa na condução do convênio.

Por fim, requereu o reconhecimento da incompetência do TCE-SP para análise do ajuste ou, subsidiariamente, o reconhecimento da regularidade do convênio, diante do interesse público envolvido e da aplicação dos recursos no combate à Covid-19.

A ex-Secretária Municipal de Saúde de Birigui, Marian Fátima Nakad, defendeu, igualmente, a regularidade do Convênio nº 036/2020, sustentando que os recursos federais repassados à Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui foram utilizados legitimamente no enfrentamento da pandemia da Covid-19.

A defesa argumentou que a fiscalização incorreu em equívoco ao apontar ausência de justificativa plausível para a previsão das despesas e possível duplicidade de pagamentos em razão da existência de outros convênios. Segundo Marian Fátima, a pandemia era fato público e notório, com elevado número de mortes e forte pressão sobre o sistema de saúde, razão pela qual seria plenamente justificável a utilização integral dos recursos recebidos da União para enfrentamento da crise sanitária.

Sustentou que a Santa Casa era o único hospital conveniado apto a prestar atendimento à população local e regional no âmbito do SUS, ressaltando que, embora tenha ocorrido redução de atendimentos ambulatoriais e internações ordinárias durante a pandemia, os serviços permaneceram integralmente disponíveis à população, em observância aos princípios da continuidade, universalidade e gratuidade do serviço público de saúde.

Afirmou também que os recursos transferidos possuíam natureza vinculada, decorrente da Lei Federal nº 13.995/2020, cuja finalidade específica era possibilitar às Santas Casas atuação coordenada no combate à Covid-19. Nesse contexto, alegou não haver irregularidade na existência de múltiplos convênios, pois a situação excepcional exigia união de esforços das diferentes esferas de governo.

Quanto ao apontamento referente à seleção de despesas específicas da pandemia e ao alegado aumento indevido de gastos, a defesa sustentou que os recursos federais tinham destinação própria e obrigatória, não sendo possível simplesmente deixar de utilizá-los ou devolvê-los em razão da existência de outras fontes de custeio municipal.

Em relação à ausência de metas qualitativas e quantitativas, Marian Fátima alegou que tais exigências estavam suspensas por força da Lei Federal nº 13.992/2020, posteriormente prorrogada, em razão da excepcionalidade do período pandêmico. Defendeu que seria irrazoável exigir, naquele contexto emergencial, estudos técnicos aprofundados, planejamento detalhado ou estabelecimento prévio de metas e indicadores.

Sobre a alegada inobservância do artigo 60 da Lei nº 4.320/64, referente ao prévio empenho da despesa, argumentou que a matéria não era atribuição direta da Secretaria Municipal de Saúde, mas da área de finanças e orçamento do Município. Ainda assim, sustentou que o §1º do referido dispositivo legal admitiria excepcionalidades em situações emergenciais como a enfrentada durante a pandemia.

No tocante às questões relativas à transparência, afirmou que eventuais falhas no Portal da Transparência da conveniada já teriam sido corrigidas e que as informações relativas aos repasses estavam disponíveis em conformidade com a Lei de Acesso à Informação e com os Comunicados SDG nº 016/2018 e nº 018/2018. Acrescentou que a matéria sequer se inseria diretamente em suas atribuições funcionais.

Ao final, requereu o acolhimento integral das justificativas, com o julgamento de regularidade do repasse, da aplicação dos recursos e dos atos praticados, ou, subsidiariamente, que eventuais impropriedades fossem objeto apenas de recomendações.

Instado a se manifestar, o DIPE (Departamento de Instrução Processual Especializada) pronunciou-se por intermédio dos eventos nº 214 (TC 26613.989.20-1) e 169 (do TC 26747.989.20-0).

Após análise da instrução processual, concluiu pela irregularidade do Convênio nº 036, de 25/06/2020, e pela regularidade de parte dos repasses.

Na sequência, o d. Ministério Público de Contas acolheu os apontamentos da Fiscalização, destacando a ausência de detalhamento adequado no Plano de Aplicação de Recursos Financeiros, contendo apenas valores sintéticos por tipo de despesa, sem discriminação de custos unitários, quantitativos ou parâmetros de orçamentação. Tal deficiência inviabilizou a verificação da compatibilidade dos preços praticados com os valores de mercado e comprometeu a atuação dos órgãos de controle interno e externo.

Também foi apontada a impossibilidade de confrontar os recursos aplicados com metas operacionais efetivamente definidas, em razão da inexistência de quantitativos de atendimentos ou consultas vinculados aos valores repassados. O MPC ressaltou, ainda, a inexistência de metas qualitativas e indicadores de desempenho capazes de aferir a qualidade e os resultados dos serviços prestados.

O Ministério Público de Contas também criticou a existência de diversos convênios celebrados com objetos semelhantes, cujos demonstrativos de custos eram apresentados de forma fragmentada. Segundo o órgão, tal prática dificultava o controle global das despesas da entidade conveniada e poderia gerar entendimento equivocado sobre aumento de gastos, além de risco de duplicidade de pagamentos para o mesmo objeto.

Quanto ao processamento da despesa pública, consignou o descumprimento do artigo 60 da Lei nº 4.320/64, uma vez que o empenho da despesa ocorreu posteriormente à celebração do convênio, contrariando a exigência de prévio empenho. Criticou, ainda, o descumprimento da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), pois a Santa Casa não disponibilizou adequadamente em seu sítio eletrônico as informações relativas ao Convênio nº 036/2020 e à aplicação dos recursos públicos recebidos.

O MPC reconheceu a gravidade do contexto pandêmico e a relevância regional da Santa Casa como hospital de referência para 18 municípios, bem como admitiu que a situação emergencial poderia justificar certa flexibilização procedimental. Contudo, ressaltou que a excepcionalidade da pandemia não afastava integralmente as exigências legais mínimas relacionadas ao planejamento, à definição de critérios de medição, à transparência e à prestação de contas.

No mais, sobre a Prestação de Contas do repasse realizado no exercício de 2020, o Parquet destacou, entre os principais apontamentos, a ausência de definição adequada de metas qualitativas e quantitativas, deficiência na fiscalização e no controle interno, descumprimento da Lei de Acesso à Informação, falhas contábeis, ausência de documentos obrigatórios e, especialmente, a ocorrência de pagamento em duplicidade de despesas, caracterizando prejuízo ao erário.

Ao final, considerando que as justificativas apresentadas não foram suficientes para afastar as irregularidades identificadas pela Fiscalização, o Ministério Público de Contas opinou pela irregularidade do Convênio nº 036/2020 e da Prestação de Contas. Opinou, ainda, pela aplicação de multas ao gestor.

É o relatório.

DECISÃO

Em preliminar, verifico que foram respeitados os princípios do contraditório e da ampla defesa, de modo que aos responsáveis pelo Órgão Público e pela Contratada foram assinalados prazos para que, tomando conhecimento de todo o processado, apresentassem os esclarecimentos de interesse considerados oportunos.

Trata-se do exame do Convênio nº 036/2020, celebrado em 25/06/2020 entre a Prefeitura Municipal de Birigui e a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui, no valor de R$ 382.752,92, com recursos federais oriundos da Lei Federal nº 13.995/2020, que “dispõe sobre a prestação de auxílio financeiro pela União às Santas Casas e Hospitais Filantrópicos, sem fins lucrativos, que participam de forma complementar do Sistema Único de Saúde (SUS), no exercício de 2020, com o objetivo de permitir-lhes atuar de forma coordenada no combate à pandemia da Covid-19”.

De início, oportuno registrar que, apesar da fonte de recursos prevista para os desembolsos possuir origem federal, a apreciação da matéria insere-se na competência desta e. Corte de Contas pelos fundamentos explanados na Nota Técnica SDG nº 156/2020 e na Nota Técnica nº 03/2020 da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil – ATRICON, bem como na jurisprudência desta Casa, nos termos destacados pelo Ministério Público de Contas.

Anoto, ainda, que o presente ajuste guarda estreita relação com o Convênio nº 035/2020, tratado no TC 026501.989.20, firmado na mesma data, entre as mesmas partes e com idêntica finalidade, circunstância ressaltada pela Fiscalização. Acrescento que na oportunidade julguei irregulares tanto o Convênio nº 035/2020 quanto a prestação de contas dos recursos repassados. Em que pese a interposição de recurso (TC 15404.989.24-6), a decisão foi mantida, transitando em julgado aos 05/11/2024.

Quanto à matéria em exame, embora as defesas tenham sustentado que a excepcionalidade da pandemia justificaria a flexibilização de exigências formais e a ampliação dos gastos na área da saúde, remanescem irregularidades graves capazes de comprometer a regularidade do ajuste.

A Fiscalização demonstrou que não houve comprovação quantitativa suficiente do efetivo aumento global das despesas decorrentes da pandemia, especialmente diante da significativa redução dos atendimentos ambulatoriais e das internações hospitalares observada no período, circunstância igualmente registrada no exame do Convênio nº 35/2020.

Conforme consignado no relatório fiscalizatório, houve aumento dos repasses à entidade conveniada sem correspondente reavaliação das metas e da capacidade instalada, em desacordo com as diretrizes previstas no artigo 32 da Portaria de Consolidação MS/GM nº 2/2017.

Também permanece a crítica relativa à realização de diversos convênios com o mesmo objeto, cujos demonstrativos de custos foram apresentados de forma fragmentada, sem consolidação global das receitas e despesas da entidade, dificultando o adequado controle por parte dos órgãos de fiscalização interna e externa.

Verifico, ademais, que o Plano de Aplicação de Recursos Financeiros limitou-se à apresentação de valores sintéticos por tipo de despesa, sem o detalhamento das rubricas, dos quantitativos, dos custos unitários ou dos parâmetros de formação de preços, inviabilizando a verificação da compatibilidade dos preços praticados com o mercado.

Do mesmo modo, não foram estabelecidas metas quantitativas adequadamente dimensionadas, tampouco metas qualitativas e indicadores aptos a aferir a efetividade e a qualidade dos serviços conveniados.

As alegações defensórias no sentido de que a Lei Federal nº 13.995/2020 teria afastado a obrigatoriedade de metas não merecem acolhimento, pois a norma referida apenas suspendeu a manutenção de metas previamente pactuadas, não dispensando a necessidade de definição mínima dos parâmetros de execução do ajuste.

Repiso que o aumento do repasse, sem a correspondente reavaliação das metas e da capacidade instalada, a multiplicidade de convênios com o mesmo objeto e a fragilidade do plano de aplicação de recursos são apontamentos que, de forma conjunta, impedem a aferição segura da correlação entre as receitas recebidas e os gastos efetivamente realizados pela entidade.

A questão da multiplicidade dos convênios, como bem avaliado pelo DIPE, configura situação que “exigia das partes maior grau de transparência e detalhamento quanto à composição dos custos e à efetiva necessidade dos repasses envolvidos”.

Nesse ponto, avalio que os demonstrativos de custos apresentados parcialmente no âmbito de cada convênio celebrado entre as partes dificultaram o controle e dimensionamento dos custos e do orçamento geral da conveniada por parte dos controles internos e externos.

Reconheço a necessidade de celebração de diversos convênios com a Santa Casa de Birigui por se tratar, como esclarecido pela ex-Secretária de Saúde, o único Hospital que atende aos 18 municípios da microrregião de Birigui. Contudo, a ausência de adequada consolidação e individualização das receitas e despesas vinculadas a cada ajuste compromete irremediavelmente a transparência e a aferição da correta aplicação dos recursos públicos.

No mais, também subsiste a irregularidade relativa à inobservância do artigo 60 da Lei nº 4.320/64, uma vez que o empenho da despesa ocorreu em 30.06.2020, posteriormente à celebração do ajuste em 25.06.2020. Reforço que a excepcionalidade da situação pandêmica não autorizava o afastamento da regra geral do prévio empenho.

No tocante à transparência, restou evidenciado pela Fiscalização e corroborado pelo Ministério Público de Contas que não houve divulgação integral das informações relativas ao convênio em exame, especialmente contratos, valores pagos aos prestadores de serviços e relatórios físico-financeiros de acompanhamentos, em afronta à Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) e aos Comunicados SDG nºs 16/2018 e 18/2018.

Cumpre observar, ainda, que a contratação em exame também foi mencionada no contexto das investigações decorrentes da denominada Operação “Raio-X”, envolvendo supostos desvios de recursos públicos na área da saúde relacionados à conveniada, fato registrado nos autos pela Fiscalização e pelo Ministério Público de Contas.

Dessa forma, ainda que reconhecida a gravidade da crise sanitária vivenciada no período e a relevância dos serviços prestados pela entidade, as falhas verificadas comprometem a transparência, a economicidade, a mensuração dos resultados e a adequada demonstração da regular aplicação dos recursos públicos.

Nessas condições, acompanhando as manifestações da Fiscalização, do DIPE e do d. Ministério Público de Contas, julgo irregular o Convênio nº 036/2020, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Birigui e a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui.

Quanto ao exame da prestação de contas do exercício de 2020, na soma de R$ 382.863,44, as ocorrências apontadas pela Fiscalização são suficientemente graves para impor o juízo de irregularidade.

A meu ver, a prestação de contas está contaminada, de início, pelos vícios contidos no ajuste, notadamente quanto à falta de definição de metas quantitativas.

Ademais, a documentação examinada pela auditoria indicou precariedade no registro e no controle dos recursos repassados no bojo do convênio, visto que houve: i) apresentação incompleta do Relatório Anual de execução das atividades; ii) ausência de apresentação do relatório governamental da análise da execução do convênio previsto no item VIII, artigo 189 das Instruções nº 01/2020; e iii) representação contábil-financeira não fidedigna e descontrole contábil e financeiro, caracterizados pelos diferentes valores apresentados na demonstração de receitas e despesas mensais em comparação com o documento anual.

As peças contábeis da entidade beneficiária são frágeis e insuficientes, não havendo sequer a individualização de receitas e despesas por ajuste, situação que prejudica a análise da fiscalização no tocante à correta contabilização dos recursos repassados.

Inclusive, a falta de individualização dificulta a identificação de uma mesma despesa contabilizada para mais de um convênio, podendo gerar eventuais pagamentos em duplicidade para o mesmo objeto.

Essa situação, inclusive, foi identificada pela Fiscalização, ao realizar a comparação das notas fiscais apresentadas na prestação de contas do convênio em tela (nº 36/2020) com a prestação de contas de outros convênios firmados com a mesma entidade.

Recordo que em 2020 a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui tinha ao menos 18 (dezoito) convênios para custeio de atendimento de pacientes pelo SUS no hospital de média e alta complexidade mantido pela  Santa Casa de Birigui.

O confronto de notas fiscais realizado pela auditoria evidenciou a ocorrência de pagamentos em duplicidade no valor de R$ 23.479,49. Embora a área técnica deste Tribunal tenha atestado, à vista dos esclarecimentos da defesa, a restituição de parte dos valores indevidamente pagos, tal circunstância não afasta a constatação de grave deficiência nos mecanismos de controle e acompanhamento dos recursos públicos, em uma atuação que desafia princípios basilares da Administração Pública, tais quais a economicidade e a moralidade.

É importante destacar que, embora a prestação de contas em exame se refira a recursos no montante de R$ 382.863,44, as falhas identificadas não podem ser analisadas de forma isolada. O relacionamento institucional entre a Prefeitura Municipal de Birigui e a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui envolveu, em 2020, diversos convênios que totalizaram previsão de repasses superior a R$ 41 milhões. Nesse contexto, era exigível da Administração Municipal a adoção de mecanismos de controle ainda mais rigorosos, o que não se verificou no caso concreto.

Dessa forma, à vista do que consta nos autos, JULGO IRREGULARES o Convênio nº 036/2020, de 25/06/2020, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Birigui e a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui, no valor global de R$ 382.752,92, destinado à prestação de serviços de assistência médica hospitalar em casos suspeitos de Covid-19, com recursos oriundos da União, nos termos da Lei Federal nº 13.995/2020 e da Portaria nº 1.393/2020 do Ministério da Saúde e a prestação de contas dos recursos repassados, referente ao exercício de 2020, com acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para:

1. Aguardar o prazo recursal;

1. Juntar ou certificar;
2. Comunicar à Câmara Municipal de Birigui remetendo-lhes cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93;
3. Comunicar à Prefeitura Municipal de Birigui, remetendo-lhe cópia da sentença, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII do mesmo diploma legal;
4. Oficiar ao Ministério Público Estadual e Ministério Público Federal.

2. Após, ao arquivo.

GCSA/SCMM, 03 de junho de 2026.

GAB. SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES

Conselheira Substituta - Auditora

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EXTRATO: Pelo exposto na sentença, JULGO IRREGULARES o Convênio nº 036/2020, de 25/06/2020, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Birigui e a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Birigui, no valor global de R$ 382.752,92, destinado à prestação de serviços de assistência médica hospitalar em casos suspeitos de Covid-19, com recursos oriundos da União, nos termos da Lei Federal nº 13.995/2020 e da Portaria nº 1.393/2020 do Ministério da Saúde e a prestação de contas dos recursos repassados, referente ao exercício de 2020, com acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se

GCSA/SCMM, 03 de junho de 2026.

GAB. SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES

Conselheira Substituta - Auditora