GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os autos da prestação de contas de repasse entre a Prefeitura Municipal de Guapiara e Instituto Santa Dulce, em 2022, no valor de R$ 3.324.678,56.

O relatório da Auditoria apontou (evento 16.33):

a) Quarteirização dos serviços médicos, por meio de outra pessoa jurídica, detentora de contrato genérico e não precedido de consistente pesquisa de preços, em descumprimento ao Contrato de Gestão e ao próprio Regulamento de Compras e Contratação de Pessoal da Entidade;

b) Não detalhamento dos documentos fiscais, com individualização por fonte de recursos;

c) Diferença paga a maior no valor de R$ 98.400,00 entre o valor das notas fiscais e os detalhamentos dos serviços médicos prestados;

d) Não apresentação do detalhamento das notas fiscais, contendo os serviços prestados e os valores pagos a cada médico no exercício de 2022, no período de 01 a 06/2022 e 08 a 12/2022;

e) Incompatibilidade de horários e recebimento concomitante no mesmo período, não restaram comprovados serviços no PSF (R$ 14.500,00) e na Diretoria Técnica (R$ 5.000,00) pela Dra. Paula Cristina Garcia Ferreira;

f) Pagamento de encargos patronais pela entidade mesmo sendo imune à contribuição para a seguridade social;

g) As Unidades de Saúde da Família não contam com médico, no mínimo 5 dias da semana;

h) Falhas na fiscalização por parte do órgão concessor;

i) A entidade responde ação trabalhista no valor de R$ 52.083,32; j) As folhas de ponto dos médicos não registram o horário de entrada e saída, dificultando a verificação do cumprimento da jornada e da compatibilidade de horários (Pronto Socorro, PSF, Visitas, Diretoria Técnica e Ambulatório);

k) As unidades de PSF não disponibilizam canais de atendimento de ouvidoria e de pesquisa de satisfação dos usuários;

l) As folhas de ponto, assim como a escala do médico Carlos Alberto dos Santos Mariano não estavam no ESF Vila Ribeiros;

 m) Contratação de pessoal para trabalhar para a entidade no município de Guapiara não foi precedida de processo seletivo, ainda que simplificado, em descumprimento ao Contrato de Gestão e ao próprio Regulamento de Contratação de Pessoal da Entidade;

n) Não emissão do Termo de Ciência e de Notificação e da Declaração de Atualização Cadastral de todos os responsáveis.

Notificados os responsáveis (evento 19), a entidade enviou justificativas alegando o que segue (evento 65):

1) Quarteirização A forma de contratação das OS são mais flexíveis e não podem ser confundidas com transferências das obrigações contratuais assumidas, pois disto não se trata. Em verdade, o próprio escopo legislativo dessas parcerias público-privadas vem sendo construído exatamente neste sentido de possibilitar uma melhor dinâmica para que os serviços sejam prestados de forma mais eficiente aos cidadãos. A categoria profissional dos médicos, como é notório, representa a mais alta qualificação com vários anos de estudo e de especialização, e, por isso mesmo detendo alta capacidade intelectual e diretiva de suas atividades. Os vínculos formados raramente se encaixam nas demais categorias profissionais celetistas e mesmo outrora os concursos públicos hodiernamente não são preenchidos e há a necessidade imperiosa de serem atendidas as grades de plantões e as especialidades médicas. Assim, a contratação por meio de pessoa jurídica é a que permite a melhor flexibilidade para os médicos, que podem ser substituídos em qualquer eventualidade e principalmente sem prejuízo no atendimento dos pacientes.

Não houve qualquer falha na contratação da BEM-ESTAR, precedida dos procedimentos administrativos de praxe e dentro do escopo contratual e do preço de mercado para tal mister, dentro das especificidades do contrato firmado.

1.1) Diferença pagamento à maior de R$ 98.400,00 Não ocorreu qualquer pagamento a maior nas notas fiscais 175 e 176, conforme documentos ora acostados (notas e comprovantes de pagamento).

1.2) Exercício 2022 não detalhamento por médico Todos os documentos pertinentes ao faturamento dos serviços prestados são encaminhados à Prefeitura para exame e pagamento.

2) Incompatibilidade de horários e recebimento concomitante no mesmo período Não ocorreu qualquer pagamento dobrado à profissional médica Dra. Paula Cristina Garcia Ferreira, bem como a nenhum outro profissional. Sua remuneração foi realizada estritamente de acordo com as horas trabalhadas.

3) Pagamento de encargos profissionais e contribuição à seguridade social A questão tributária é sempre tratada de acordo com as disposições legais que regem a matéria. A ilação de que haveria imunidade que onerou o contrato e retirou a vantajosidade do repasse por não deter a OS do certificado CEBAS que lhe daria imunidade, deve ser analisada sob esse prisma, já que não depende da OS tal reconhecimento no prazo da sua solicitação, e é certo que os tributos incidentes em qualquer operação são recolhidos ao erário público, não havendo qualquer inadimplência nesse sentido.

4) As Unidades Saúde Família não contam com médicos 5 dias da semana Tal parcial descumprimento se deu por conta da imperiosa necessidade de se remanejar os profissionais médicos para atendimento no Hospital, ante o enfrentamento da pandemia mundial da COVID-19. Logo, não havia demanda na USF e havia necessidade de reforçar as sobrecarregadas equipes do Hospital, ante o acréscimo da demanda por atendimento médico emergencial.

5) Falhas na fiscalização do órgão concessor Está justificativa cabe ao ente contratante responder, mas de antemão a OS contratada reitera que cumpriu todas obrigações do contrato firmado, logo o parecer emitido favorável foi apenas consonância desta situação. O fato de haver uma ação trabalhista não dá a conotação de qualquer desatendimento, sendo que o direito de processar e o equivalente de se defender está estabelecido em nossa Carta Magna, no direito a ampla defesa e ao contraditório. Toda a contratação de pessoal é procedida de procedimento seletivo simplificado, com publicidade em site, análise de currículos e entrevistas; tanto é assim, que o atendimento prestado foi de excelência, o que somente seria possível com uma eficiente contratação e gestão das equipes profissionais. As questões atinentes ao controle das escalas, é sempre aferida pela fiscalização e nunca ocorreu de não haver profissional no atendimento.

6) Esta justificativa cabe ao ente contratante responder, mas a OS contratada reitera que está ciente de todos os termos.

O sr. José Matheus Rodolfo de Freitas, ex-Prefeito, por seu representante, respondeu que a contratação ocorreu em um cenário excepcional, marcado pelos efeitos da pandemia de COVID-19, o que teria exigido medidas urgentes da Administração Pública para garantir o atendimento à população.

Alegou ainda que o gestor não atuou diretamente nas falhas apontadas pela Auditoria nem na gestão, fiscalização e acompanhamento do contrato, atribuições que foram desempenhadas por setores técnicos e pela Secretaria Municipal de Saúde. Também afirmou que não houve dolo, má-fé, dano ao erário ou nexo causal entre a conduta do manifestante e as impropriedades identificadas.

A suposta ausência de pesquisa de preços na contratação de profissionais médicos, embora possa representar descumprimento de regra interna, não teria gerado prejuízo, sobrepreço ou falha grave, devendo eventual irregularidade ser tratada apenas como recomendação. Também afirmou que a falta de detalhamento nos documentos fiscais e nas folhas de ponto não significa ausência de prestação dos serviços, já que não houve paralisação das unidades de saúde, o objeto contratual teria sido efetivamente cumprido e houve melhora dos indicadores da saúde municipal.

Outro ponto central é o pedido para que as falhas apontadas sejam tratadas como meras irregularidades formais, passíveis de enquadramento no campo das recomendações, e não como motivo para punição. Para isso, invocou os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e segregação de funções, além dos artigos 20, 22 e 23 da LINDB, defendendo que a análise deve considerar as consequências práticas da decisão e as dificuldades concretas enfrentadas pelo gestor em contexto pandêmico (evento 105).

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

DO QUE SE PODE RELEVAR

Quanto às pendências formais apontadas, a entidade deve proceder ao preenchimento adequado e ao envio dos documentos por todos os responsáveis constantes do Termo de Ciência e Notificação, inclusive por meio da Declaração de Atualização Cadastral.

Em relação aos canais de atendimento, a entidade deve promover a criação e o funcionamento adequado dos canais de atendimento de ouvidoria e de pesquisa de satisfação dos usuários.

Apesar de a contratação de médicos ter previsão de ocorrer por meio de processo seletivo, conforme o Contrato de Gestão e o Regulamento de Contratação de Pessoal da Entidade, essa exigência pode ser flexibilizada em razão da situação excepcional decorrente da pandemia.

Além disso, esse tipo de contratação já foi alvo de análise por este Tribunal, situação em que o relator concluiu não ter havido a terceirização da totalidade dos serviços pactuados nem qualquer ilicitude flagrante na contratação de serviços por intermédio de empresas terceirizadas, veja: 

No tocante à subcontratação de serviços médicos pela entidade contratada, é de se considerar que a temática já foi enfrentada em outras oportunidades por este Tribunal de Contas, a exemplo do seguinte julgado: “Com relação à contratação de médicos terceirizados, não há, no meu entendimento, nenhuma ilegalidade flagrante, em vista de que o próprio convênio previu a possibilidade. Ademais, o próprio mercado atua desta maneira, seja pela ausência de interesse do profissional de se ver vinculado diretamente a um único nosocômio, seja pela redução dos custos da operação, que nesta modalidade se tornam menos onerosos ao hospital.

Certo é, no entanto, que o sucesso da parceria não depende desta ou daquela forma de contratação dos médicos, mas da administração, do gerenciamento e do controle das atividades prestadas por todos os profissionais envolvidos. (TC-003011/003/11, 2ª Câmara, sessão de 12/5/2015, de relatoria do Conselheiro Substituto Alexandre Manir Figueiredo Sarquis/grifei).”

Ademais, o próprio mercado atua desta maneira, seja pela ausência de interesse do profissional de se ver vinculado diretamente a um único nosocômio, seja pela redução dos custos da operação, que nessa modalidade se tornam menos onerosos.

Quanto à observação sobre contrato genérico e não precedido de consistente pesquisa de preços na contratação de médicos, em descumprimento ao Contrato de Gestão e ao próprio Regulamento de Compras e Contratação de Pessoal da Entidade, apesar de novamente a pandemia servir como condição excepcional, a entidade deve buscar seguir as regras que criou para seleção de médicos. Acrescente-se que os contratos devem ser detalhados, com informações que permitam a verificação dos serviços prestados, com os devidos quantitativos e valores.

DO QUE ESTÁ IRREGULAR

Acerca do pagamento de encargos patronais no total de R$ 799.755,92 pela entidade por inação em solicitar a imunidade prevista constitucionalmente, o Instituto respondeu que “a ilação de que haveria imunidade que onerou o contrato e retirou a vantajosidade do repasse por não deter a OS do certificado CEBAS que lhe daria imunidade, deve ser analisada sob esse prisma, já que não depende da OS tal reconhecimento no prazo da sua solicitação [...]”.

A entidade falhou tanto no pagamento dos valores como na falta de conhecimento sobre o tema, que é de sua responsabilidade. O valor, quase R$ 800 mil, é bastante relevante e poderia ter sido aplicado no objeto do ajuste.

A ação trabalhista, no valor de R$ 52.083,32, apresenta um potencial passivo que deve ser tratado com prioridade, buscando-se evitar o seu prolongamento e promover uma solução rápida e eficaz.

Outros apontamentos dizem respeito à gestão do trabalho médico, notadamente a ausência de folhas de ponto e de escala para determinado profissional, bem como registros de frequência com inconsistências nos horários de entrada e saída. Verificou-se, ainda, a ocorrência de Unidades de Saúde da Família sem cobertura médica por, ao menos, cinco dias na semana, além de incompatibilidades de jornada e indícios de recebimento concomitante em períodos coincidentes, como visto acima. Soma-se a isso a não apresentação do detalhamento das notas fiscais, com discriminação dos serviços efetivamente prestados e dos valores pagos a cada médico.

Ressalta-se o caráter excepcional dessas irregularidades, recomendando-se expressamente a adoção de medidas corretivas imediatas, de modo a prevenir sua repetição e assegurar a adequada conformidade dos procedimentos administrativos e assistenciais.

A Auditoria verificou diferença paga a maior no valor de R$ 98.400,00 entre o valor das notas fiscais e os detalhamentos dos serviços médicos prestados à empresa “Bem estar e Saúde” e as justificativas não sanam a questão, pois só apresentam as notas fiscais e os comprovantes de transferência (evento 65.1).

Quanto à médica Paula Cristina Garcia Ferreira, não restaram comprovados serviços no PSF (R$ 14.500,00) e na Diretoria Técnica (R$ 5.000,00) e a entidade se limitou a responder que não houve pagamento dobrado a qualquer profissional.

Tais irregularidades não podem ser relevadas, visto que a entidade não apresentou provas sobre as suas respostas. A somatória do valor é de R$ 117.900,00.

Por fim, as falhas na fiscalização pela Prefeitura indicam deficiências no planejamento e na organização administrativa, especialmente no que se refere à definição clara de indicadores de desempenho, à realização de fiscalizações periódicas e à adoção de instrumentos de responsabilização. A ausência de atuação sistemática e preventiva compromete a transparência e a responsabilização dos agentes envolvidos.

Portanto, a ineficiência na fiscalização por parte do órgão concessor reflete não apenas lacunas operacionais, mas também o descumprimento de princípios fundamentais da administração, com impactos diretos na governança, na qualidade dos serviços públicos e na proteção do interesse coletivo.

Isso posto, nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR a prestação de contas sob análise, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Condeno a beneficiária à devolução de R$ 117.900,00 (cento e dezessete mil e novecentos reais), devidamente corrigidos e atualizados desde a data do repasse, nos termos da legislação local.

Informe-se ainda que, nos termos da Resolução n. 01/2011, a íntegra deste processo poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para:

a.  Vista no prazo recursal.

b.  Juntar ou certificar.

c.  Notificar pessoalmente os responsáveis para recolhimento aos cofres públicos, no prazo de 30 dias, da quantia de R$ 117.900,00 (cento e dezessete mil e novecentos reais), devidamente atualizada.

d. Após o trânsito em julgado, persistindo o débito, encaminhe-se cópia da presente sentença à Prefeitura para que, ante o disposto no artigo 85 da lei Complementar nº 709/93, adote providências visando a sua necessária cobrança, amigável ou judicial, e inscrevendo-a, se for o caso, na dívida ativa municipal.

e. Comunicar à Câmara Legislativa remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

AMFS-07

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR a prestação de contas sob análise, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Condeno a beneficiária à devolução de R$ 117.900,00 (cento e dezessete mil e novecentos reais), devidamente corrigidos e atualizados desde a data do repasse, nos termos da legislação local.  Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS-07