GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os autos da prestação de contas de repasse entre a Secretaria de Estado da Saúde Coordenadoria de Gestão Orçamentária e Financeira – CGOF e a Associação de Proteção e Assistência à Maternidade e à Infância de Registro – APAMIR – Hospital São João, em 2021, no valor de R$ 2.542.002,19.

De início, informo que o Convênio nº 293/20, relativo a esta prestação de contas, foi julgado regular com recomendação (TC-11239.989.20).

O relatório da Auditoria apontou (evento 19.11):

Item 1 – EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA DO CONVÊNIO

a) Relatório das atividades realizadas no exercício de 2021 não apresenta resultados atingidos com recursos do convênio;

b) Relatório apresentado pela Unidade Gestora Estadual destaca o não cumprimento pela conveniada de cláusulas propostas;

c) Consta como saldo para aplicação no exercício R$ 895.573,21 aplicados fora do objeto no exercício anterior, os quais foram julgados irregulares tanto pela convenente quanto pelo Tribunal, mas não foram devolvidos nem aplicados no objeto no exercício;

d) Aplicação de R$ 231.825,30 fora do objeto do convênio, que, somados aos recursos aplicados irregularmente no exercício anterior, totalizam R$ 1.155.071,61;

e) Somente 54,56% dos recursos recebidos foram aplicados no objeto do convênio;

f) 87,6% das despesas do convênio referem-se a despesas com pessoal, de forma que se trata essencialmente de intermediação de mão-de-obra;

g) Parecer conclusivo da Secretaria de Saúde reporta irregularidade parcial da prestação de contas.

Item 1.1 – EXECUÇÃO DO CONVÊNIO

a) Não apresentação dos resultados das metas pactuadas no Convênio;

b) Prejuízo à análise da execução do Plano de Trabalho em relação ao previsto, em razão da falta de detalhamento no Plano de Trabalho.

Item 1.2 – PARECER CONCLUSIVO DO PODER PÚBLICO • Parecer conclusivo reporta irregularidade parcial na prestação de contas.

Item 2.1 – RECEITAS • Conta bancária não utilizada exclusivamente para movimentação dos recursos do convênio, em razão das transferências de recursos entre várias contas bancárias da entidade.

Item 2.2 – DESPESAS Item 2.2.1 – Plantões médicos com carga horária superior a 24 horas seguidas • Realização frequente de plantões médicos em carga horária superior a 24 horas consecutivas por médicos plantonistas. Plantões de até 72 horas ininterruptas, totalizando 372 horas em excesso ou o montante de R$ 49.083,23 pagos por jornadas cumpridas com irregularidades.

Item 3 - PEÇAS CONTÁBEIS DA CONVENIADA

a) Patrimônio Líquido apresenta somente a conta Patrimônio Social com saldo negativo, não discriminando os resultados do exercício em exame e os resultados acumulados de exercícios anteriores;

b) Situação financeira desfavorável da Conveniada, apresentando Patrimônio Líquido negativo e baixo nível de liquidez.

Item 4 – OUTRAS VERIFICAÇÕES

a) Tópico 2 - Não indicação no corpo de documentos originais das despesas do número do convênio e do órgão público convenente;

b) Tópico 5.2 - Despesas com serviços médicos significativamente superiores ao previsto no plano de trabalho;

c) Tópico 13 – Emissão de Parecer Conclusivo Favorável pelo Conselho Fiscal, sem apresentação de qualquer análise;

d) Tópico 14 – Desatendimento à Lei Federal nº 12.527/2011 pela entidade e pelo órgão concessor, bem como desatendimento ao inciso II do art. 154 das Instruções 01/2020 e ao Comunicado SDG nº 016/2018 pelo órgão concessor.

Item 5 - ATENDIMENTO ÀS INSTRUÇÕES E/OU RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS

a) Não atendimento às Instruções 01/2020: Relatório de atividades não apresenta os resultados alcançados; documentos fiscais sem a identificação do ajuste; não divulgação de informações do ajuste e da prestação de contas pela Convenente.

Notificados os responsáveis (evento 22), a APAMIR enviou justificativas alegando, em resumo, o que segue (evento 46):

O Hospital São João/APAMIR é uma unidade de atendimento de baixa e média complexidade que destina mais de 95% de seus serviços ao SUS, atendendo, por meio do DRS XII de Registro/SP, 15 municípios do Vale do Ribeira — uma das regiões mais carentes do estado. O hospital atua de forma complementar à rede local, sendo responsável por um dos maiores volumes de internações SUS da região, com serviços em clínica médica, cirúrgica, obstetrícia e UTI adulto, além de integrar redes importantes como Urgência/Emergência, Rede Cegonha e Atenção Psicossocial.

A instituição se destaca como referência regional em maternidade de baixo risco, oftalmologia e consultas ambulatoriais em diversas especialidades, realizando mensalmente milhares de atendimentos, internações, cirurgias e partos. Apesar da relevância, os recursos repassados pelo SUS são insuficientes para cobrir os custos operacionais, tornando essencial a complementação financeira por meio de convênios com a Secretaria Estadual da Saúde, que garantem a continuidade dos serviços prestados.

Durante a pandemia de Covid-19, entre março de 2020 e dezembro de 2021, as metas contratuais foram suspensas por legislação federal, permitindo a manutenção dos repasses financeiros. Nesse período, o hospital priorizou o atendimento aos pacientes com Covid-19, ampliando sua estrutura com novos leitos de enfermaria e UTI. Mesmo diante de dificuldades como afastamento de profissionais e aumento da demanda, a instituição manteve suas atividades, tornando-se referência regional no cuidado aos casos da doença.

A APAMIR enfrentou grave crise financeira, agravada pela inflação, falta de reajustes e redução de recursos, acumulando dívidas e déficit. Ainda assim, os valores recebidos via convênio foram integralmente aplicados na manutenção dos serviços, incluindo pagamento de profissionais e encargos, garantindo a continuidade do atendimento à população. Como entidade filantrópica, com equipe multidisciplinar e mais de 370 colaboradores, o hospital desempenha papel essencial na saúde regional, evitando o colapso da rede pública local.

A Secretaria da Saúde informou que orientou a entidade sobre Plano de Trabalho, sugeriu a busca de causas das falhas apontadas e as respectivas soluções, além de ajustes em Planos futuros. Informou ainda que o Plano de Trabalho é padrão para as entidades do estado, que as notas têm o carimbo do convênio e que orientou o Conselho Fiscal a orientar pareceres mais detalhados (evento 52).

O sr. Adolfo Bittencourt, Presidente da APAMIR em 2021, respondeu (evento 58).

Item 1 – EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA DO CONVÊNIO

a) A entidade demonstrou que superou a meta de internações (129 realizadas frente a 56 previstas) em função da ampliação de leitos durante a pandemia de Covid-19, período em que as metas contratuais estavam legalmente suspensas, mantendo-se apenas os repasses financeiros. O hospital priorizou o atendimento à Covid-19, criando leitos adicionais de enfermaria e UTI.

b) A interpretação da Unidade Gestora Estadual é considerada incorreta, pois diverge dos dados reais de atendimento do SUS e do relatório apresentado, sendo que o parecer da DRS XII confirmou o cumprimento das metas qualitativas e quantitativas.

c) O ex-presidente Adolfo Bittencourt só assumiu a gestão em 05/04/2021, sem saldo financeiro na conta, não podendo ser responsabilizado por atos ou falhas anteriores à sua posse.

d) As despesas mencionadas foram realizadas antes da posse do ex-presidente, não podendo ser atribuídas a ele.

e) A conclusão de que apenas 54,56% dos recursos foram aplicados em 2021 é equivocada, pois considera saldo de 2020, que não integra as receitas do exercício analisado.

f) O termo “serviços médicos” é genérico e engloba diversos serviços terceirizados de saúde; a maior parte dos custos refere-se à mão de obra médica, sendo esse o principal objetivo do convênio.

g) A irregularidade apontada refere-se a despesas realizadas antes da gestão do ex-presidente, não sendo atribuível a ele.

Item 1.1 - Execução do Convênio

a) Já esclarecido no item “a” anterior.

b) O Plano de Trabalho segue modelo padrão da Secretaria de Saúde, e a entidade apresentou documentação detalhada (contratos, notas, relatórios), suficiente para comprovar a execução e afastar alegações de falta de clareza.

Item 1.2 - Parecer do Poder Público

a) Já respondido no item “g”.

Item 2.1 - Receitas

a) Devido a bloqueios judiciais e crise financeira, a entidade transferia temporariamente recursos entre contas de convênios para pagar despesas urgentes, com devolução no mesmo mês, evitando indisponibilidade de valores.

Item 2.2 - Despesas

Item 2.2.1 (Plantões acima de 24h)
a) Os plantões prolongados ocorreram por escassez de profissionais durante a pandemia em região vulnerável, garantindo a continuidade do atendimento. Os serviços foram efetivamente prestados, justificando os pagamentos, sem ilegalidade, sendo solicitado, se necessário, revisão dos cálculos de devolução para considerar apenas períodos de descanso não cumpridos.

Item 3 - Peças Contábeis

a) O patrimônio líquido negativo decorre da adoção da norma ITG 2002, que incorpora o resultado (déficit/superávit) ao patrimônio social.

b) A situação financeira deficitária é atribuída à falta de reajustes da tabela SUS, aumento de custos e redução de recursos, já reconhecida pela fiscalização.

Item 4 - Outras Verificações

a) Embora as notas fiscais não tenham sido emitidas com o número do convênio, os documentos originais foram devidamente identificados com carimbo, atendendo às exigências.

b) A ampliação dos serviços na pandemia elevou os custos, especialmente com médicos, mas todas as despesas seguiram o objeto do convênio.

c) A prestação de contas contém documentação e detalhamento suficientes para análise, sem necessidade de aprofundamento adicional.

d) A entidade não possuía portal eletrônico à época, estando em processo de adequação.

Item 5 - Atendimento ao Tribunal de Contas

a) As falhas apontadas vêm sendo corrigidas e, embora mereçam ressalvas, não configuram desvio de finalidade nem justificam reprovação das contas.

A PFE opinou pela regularidade parcial da matéria (evento 83).

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Quanto à informação disponível na internet, a Auditoria indicou que os dados estão expostos de forma resumida sobre o ajuste na página do governo do Estado destinada à transparência (http://www.transparencia.sp.gov.br/) e que o acesso aos documentos ocorre após diversas etapas de busca. Verifiquei a dificuldade relatada pela Auditoria (em 21.05.2026) e, de fato, existem poucos documentos disponíveis. A informação disponibilizada deve ser mais completa, conforme determinam as Instruções deste Tribunal.

Em relação à conta bancária a entidade confirmou que não era exclusiva, uma vez que, em razão da grave crise financeira enfrentada, os saldos, por vezes, eram transferidos para contas de outros convênios da instituição para o pagamento de despesas imediatas, com posterior devolução dentro do mesmo mês, evitando, assim, bloqueios judiciais. Compreendo a estratégia adotada para a utilização dos recursos, contudo, à luz dos princípios de controle e transparência administrativa, é fundamental que a entidade mantenha suas obrigações financeiras regularizadas. Tal prática contribui para uma prestação de contas mais clara, além de mitigar riscos de perdas decorrentes de múltiplas movimentações bancárias.

Acerca da indicação do número do convênio e do órgão público convenente nos documentos originais das despesas, ela foi realizada de forma manuscrita, em desacordo com as Instruções deste Tribunal. Entretanto, tal impropriedade pode ser excepcionalmente relevada, uma vez que a identificação foi efetivamente realizada, bem como em razão das dificuldades operacionais decorrentes do período pandêmico. Recomendo, entretanto, que, em situações futuras, a identificação seja efetuada em conformidade com as normas vigentes, a fim de evitar apontamentos dessa natureza.

No que se refere às questões contábeis analisadas, a Auditoria verificou que a entidade apresenta irregularidades há diversos exercícios, como a ausência de discriminação do valor utilizado vindo do exercício anterior. Constatou ainda a ocorrência de patrimônio líquido negativo, baixo nível de liquidez e passivo a descoberto no montante de R$ 26.159.763,43.

A APAMIR justificou que o resultado negativo decorre, principalmente, da ausência de reajustes na tabela do SUS, frente aos efeitos da inflação e ao aumento dos custos dos serviços de saúde. Além disso, destacou os diversos contingenciamentos e reduções financeiras nos convênios de subvenção sofridos pela entidade ao longo dos últimos anos.

Ainda que o contexto pandêmico colabore com a situação, a entidade precisa readequar suas receitas e despesas para assegurar sua saúde financeira e ter possibilidade de continuar suas atividades, que são essenciais.

A Auditoria também destacou a emissão de parecer conclusivo favorável pelo Conselho Fiscal, sem a devida análise ou justificativa técnica, bem como sem mencionar a aplicação irregular dos recursos apontada. O documento apenas indica exatidão parcial na aplicação dos recursos (evento 19.7). Acredito que o parecer precisa conter conteúdo relevante, de modo a evitar que se torne apenas um instrumento pro forma. Deste modo, um parecer sem o devido conteúdo não faz a avaliação financeira necessária para demonstrar a real situação da entidade.

Quanto ao Plano de Trabalho, ele estabeleceu metas em termos percentuais, enquanto o relatório de atividades apresentou o seu cumprimento em números absolutos, o que prejudicou a adequada avaliação dos resultados. A Auditoria destacou, ainda, que os números informados das metas foram idênticos aos de 2020. Ademais, o Plano de Trabalho não detalha a quantidade de profissionais necessários à execução do Convênio, tampouco discrimina o número de médicos por especialidade e os horários de cobertura, limitando-se à descrição genérica de “prestação de serviços médicos na especialidade de clínica médica”.

A justificativa apresentada para o não cumprimento das metas restringiu-se à legislação vigente à época da pandemia, o que pode ser acatado.

Destaco que, em razão das restrições impostas pela pandemia de COVID-19, foi editada a Lei nº 13.992/2020, a qual suspendeu, no período de 01.03.2020 a 30.06.2022, a exigência de manutenção das metas quantitativas e qualitativas pactuadas pelos prestadores de serviços de saúde, de qualquer natureza, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Referida norma assegurou às entidades parceiras o recebimento integral dos valores contratualizados, circunstância que, de forma excepcional, permite relevar a falha constatada.

Extraio trecho de sentença no mesmo sentido:

Quanto à execução parcial das despesas previstas para o exercício em exame e o não atingimento das metas quantitativas e qualitativas propostas no Plano de Trabalho, plausível a alegação da Prefeitura de que, diante das dificuldades impostas pela situação emergencial da Covic-19, foi necessário reprogramar o atendimento e o direcionamento das prioridades. Cabe registrar que a Lei Federal nº 13.992/2020 suspendeu por 120 (cento e vinte) dias, a contar de 1º/03/2020, a obrigatoriedade da manutenção das metas quantitativas e qualitativas contratualizadas pelos prestadores de serviço de saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), prazo que acabou se estendendo até 31/12/2021, na forma da Lei Federal nº 14.189/2021. (TC-15293.989.24, Exmo. Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho, com trânsito em julgado em 07/04/2025)

A Auditoria também apontou que 87,6% das despesas se referem a gastos com pessoal, além da ocorrência recorrente de plantões médicos superiores a 24 horas consecutivas, com casos de até 72 horas ininterruptas, totalizando 372 horas excedentes e R$ 49.083,23 pagos por essas jornadas irregulares.

A APAMIR alegou, quanto ao valor questionado, ter prestado contas, declarando sua utilização para pagamento de médicos, folha de pagamento e encargos sociais.

É compreensível analisar o pagamento de médicos a maior e acima do permitido especialmente no contexto da pandemia de COVID-19, quando houve uma demanda extraordinária por profissionais de saúde e a necessidade de respostas rápidas do sistema médico. Nesse período crítico, valores adicionais e até vinculados a outros gastos foram utilizados como forma de garantir atendimento, suprir carências urgentes e manter a continuidade dos serviços essenciais. Assim, torna-se importante considerar as circunstâncias excepcionais vividas, avaliando esses pagamentos com base na urgência e na complexidade do momento.

Quanto aos saldos questionados, a Unidade Gestora Estadual elaborou relatório governamental acerca da execução do objeto do Convênio (RAG – Relatório Anual de Gestão, evento 1.7), no qual destacou que a conveniada “não cumpriu na sua totalidade o proposto (...), estando em desacordo com as cláusulas pactuadas” e mencionou o saldo de R$ 895.573,21 não gasto e não devolvido (evento 1.7).

Porém, em relação a este saldo, extraio trecho de prestação de contas de repasse entre as mesmas partes, no exercício anterior, que determinou a devolução do montante e foi parcelada em acordo entre a Secretaria e a APAMIR:

O próprio Parecer Conclusivo elaborado pelo Convenente antecipa essa conclusão, ao reprovar duas condutas no âmbito das prestações de contas: o fato de a Entidade não ter aplicado os recursos repassados em caderneta de poupança ou fundo de curto de prazo, deixando de auferir rendimentos financeiros entre maio e dezembro de 2020, e a utilização de saldo autorizado para aplicação no exercício subsequente, no total de R$ 895.573,211, para custear despesas próprias imediatas.

Mesmo após apresentação de justificativas pela Entidade, tanto a Procuradoria da Fazenda do Estado como o Procurador do Estado Chefe compartilham de mesmo entendimento e opinam pela reprovação parcial das contas, em função exatamente das falhas suscitadas.

Em tempo, cabe enfatizar que a Associação de Proteção e Assistência à Maternidade e à Infância de Registro – APAMIR, nas razões de defesa, prenunciou intenção de devolver o numerário parceladamente, reconhecendo a inadequação dos atos em perspectiva.

Assim, diante de instrução unânime pela aprovação parcial da matéria, conforme Parecer Conclusivo, relatório técnico elaborado pela UR-12 e manifestações da Procuradoria da Fazenda do Estado e do Procurador do Estado Chefe, a teor do disposto no artigo 2º, XVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, VOTO pela regularidade da PRESTAÇÃO DE CONTAS DE 2020 decorrente do Convênio nº 293/2020, celebrado entre COORDENADORIA DE GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA – CGOF e ASSOCIAÇÃO DE PROTEÇÃO E ASSISTÊNCIA À MATERNIDADE E À INFÂNCIA DE REGISTRO – APAMIR, referente à parcela de R$ 750.279,52, e pela reprovação e restituição do montante constituído pelo saldo autorizado para aplicação no exercício seguinte (R$ 895.573,211) acrescido da quantia que teria sido auferida estivesse a verba devidamente aplicada entre maio e dezembro de 2020, corrigidos e atualizados14 nos termos da legislação vigente. (TC-5912.989.22, Exmo. Marco Aurélio Bertaiolli, trânsito em julgado em 05.02.2024) (grifos meus)

O Parecer Conclusivo, por sua vez, opinou pela regularidade parcial da matéria, no montante de R$ 1.386.930,58, em contraposição a R$ 1.155.071,61 considerados irregulares (evento 1.20). Neste caso, o valor de R$ 1.155.071,61 foi classificado como não aplicado nem transferido para o exercício seguinte. Entretanto, não havia saldo remanescente em conta ao final do período, tampouco houve devolução dos recursos.

Tal montante coincide com pagamentos de R$ 923.246,31 para salários, férias e encargos e R$ 231.825,30 para gastos com serviços médicos, que constam em tabela discriminados como aplicados entre 2020 e 2021 (evento 1.21). Assim, em relação ao saldo para devolução, o valor R$ 895.573,21, utilizado sem autorização, já foi cobrado pela Secretaria e entendo que esse valor possa ser subtraído do valor a devolver no presente exercício, R$ 1.155.071,61, que totaliza R$ 259.498,40 a restituir.

Isso posto, nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR a prestação de contas sob análise, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Condeno a beneficiária à devolução R$ 259.498,40 (duzentos e cinquenta e nove mil, quatrocentos e noventa e oito reais e quarenta centavos), devidamente corrigidos e atualizados desde a data do repasse, nos termos da legislação local, ficando proibido de novos recebimentos até que regularize sua situação perante este Tribunal, nos moldes do artigo 103 da LC n° 709/93.

Informe-se ainda que, nos termos da Resolução n. 01/2011, a íntegra deste processo poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para:

a. Vista no prazo recursal.

b. Juntar ou certificar.

c. Oficiar o atual Secretário para que encaminhe a este Tribunal comprovantes de que adotou providências em face do julgamento desfavorável, sob pena de imposição da sanção prevista do artigo 104, inciso III, da citada Lei Complementar, sem embargo de comunicação do fato ao DD. Ministério Público do Estado.

d. Comunicar à Assembleia Legislativa, remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

AMFS-07

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR a prestação de contas sob análise, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93 e condenando a beneficiária à devolução de R$ 259.498,40 (duzentos e cinquenta e nove mil, quatrocentos e noventa e oito reais e quarenta centavos), devidamente corrigidos e atualizados desde a data do repasse, nos termos da legislação local. A entidade fica impedida de receber novos repasses até a regularização das providências aqui demonstradas, nos termos do art. 103 do mesmo diploma legal. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS-07