Trata-se de contratação firmada entre a UGA III – HOSPITAL INFANTIL DARCY VARGAS e a empresa LABINBRAZ COMERCIAL LTDA., destinada à “aquisição de testes para exames de bioquímica com comodato de aparelho”.

O ajuste teve origem no Pregão Eletrônico n.º 23/2024, de tipo menor preço, formalizado pelo Contrato Administrativo n.º 39/2024, no valor global estimado de R$ 127.079,40, com vigência de 06 (seis) meses, a contar da assinatura da avença, consumada em 22.05.2024 (evento 1.10 do TC – 017.951/989/24).

Conforme sentença publicada no DOE-TCESP em 03.04.2025 e com trânsito em julgado em 30.04.2025, o procedimento licitatório e a decorrente avença foram julgados regulares (eventos 103.1, 108.1 e 164.1 do TC – 017.951/989/24).

Em 13.11.2024, sobreveio o 1.º Termo Aditivo, que teve por objeto acrescer valor ao contrato, no percentual de 25%, correspondente a R$ 31.769,85 (evento 1.6 – TC – 012.742/989/25).

A Unidade de Instrução opinou pela irregularidade do aditamento, porquanto constatadas as seguintes ocorrências: a) ausência de parecer jurídico; b) falta de autorização prévia pela autoridade competente; e c) descumprimento do artigo 107 da Lei Federal n.º 14.133/2021 (eventos 22.9 a 22.11 – TC – 012.742/989/25).

A Auditoria de Controle Externo de Instrução procedeu ao Acompanhamento da Execução Contratual, tendo registrado, na conclusão dos seus relatórios, ocorrências, conforme a seguir resumidamente exposto, as quais comprometeriam a matéria:

Acompanhamento n.º 01 (25.09.2024): a) não elaboração de relatório resumido das intercorrências mensais, conforme termo de referência; b) alterações informais nas quantidades e nos tipos de testes contratados, promovidas verbalmente junto à contratada, com entregas desacompanhadas de nota fiscal, comprometendo a regularidade e a rastreabilidade da execução contratual; c) produtos já faturados sem a correspondente entrega, sendo o acompanhamento realizado por meio de controle paralelo mantido pela gestora, à margem dos registros formais do contrato; e d) desequilíbrio na execução contratual, com fornecimento de itens em quantidades superiores e inferiores às previstas, sem a devida formalização de alteração, evidenciando deficiência de planejamento e afronta às disposições da Lei de Licitação (eventos 16.7 a 16.9 – TC – 018.035/989/24).

Acompanhamento n.º 02 (05.02.2025): a) entrega de reagentes fora do prazo contratual; e b) pendência de celebração de aditivo para prorrogação contratual e modificação do objeto (eventos 63.10 a 63.12 – TC – 018.035/989/24).

Acompanhamento n.º 03 (18.08.2025): a) entrega de reagentes fora do prazo contratual; b) pendência de celebração de aditivo para prorrogação contratual e modificação do objeto; e c) pagamento após a celebração do termo de encerramento contratual (eventos 93.4 a 93.6 – TC – 018.035/989/24).

Em 20.01.2025, as Contratadas assinaram o Termo de Encerramento do Contrato 39/2024 (evento 1.4 – TC – 012.746/989/25).

A Fiscalização pugnou pela irregularidade do ajuste, ante a realização de pagamento de despesas após o encerramento da contratação (evento 1.4 – TC – 012.746/989/25).

Unificada a instrução processual, por despacho apregoado no DOE-TCESP em 08.10.2025, as Contratantes e os Responsáveis foram notificados, a fim de que tomasse conhecimento das ocorrências levantadas pela Unidade de Instrução e apresentassem alegações de interesse (eventos 25.1 e 37.1 – TC – 017.951/989/24).

Em resposta, a Contratada apresentou razões e documentos (eventos 40.1 a 40.5 – TC – 017.951/989/24).

Sustentou, em síntese, que sua atuação pautou-se pela boa-fé, cooperação e compromisso com a continuidade do serviço público essencial, inexistindo dolo, prejuízo ao erário ou descumprimento contratual relevante.

Disse que, quanto às alegadas alterações verbais e variações de quantitativos, tais condutas decorrem da própria natureza dinâmica do ambiente hospitalar, estando, ademais, amparadas pelo Termo de Referência, que admite solicitações por via informal e fornecimento conforme a necessidade da unidade.

Alegou ainda, sobre o fornecimento em quantidades divergentes, que os ajustes foram pontuais e motivados por demandas urgentes, seguindo orientações da gestão, sem qualquer prejuízo à Administração.

Aduziu, quanto ao faturamento antecedente à entrega, que tal prática decorreu da limitação de espaço físico do hospital, sendo os materiais mantidos sob guarda da contratada, prontos para entrega imediata, sem vantagem indevida e com assunção do risco pelo particular.

Asseverou, sobre os pagamentos posteriores ao encerramento contratual, que tais atos dizem respeito à gestão financeira da Administração, não afastando a obrigação de pagamento por serviços já executados.

Ponderou, por fim, quanto às falhas formais nos termos aditivos, que tais vícios são imputáveis exclusivamente à Administração, à qual incumbe observar os trâmites legais internos, não cabendo ao prestador particular de serviços auditar a regularidade desses procedimentos.

Concluiu pugnando pelo reconhecimento da regularidade de sua conduta, com afastamento dos apontamentos ou, subsidiariamente, pela relevação de eventuais falhas formais, à luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

A Origem encaminho ofício, com justificações (evento 48.1 – TC – 012.469/989/25).

Em resumo, expôs que o ajuste foi regularmente empenhado e posteriormente acrescido, com integral liquidação e pagamento das obrigações contratuais, à vista de entregas devidamente atestadas pelo gestor, consoante documentação encartada aos autos.

Pormenorizou que a ocorrência apontada circunscrever-se-ia a caso isolado, atinente à Nota Fiscal nº 226322, cuja apresentação tardia ao setor competente ensejou atraso no pagamento, sem, contudo, infirmar a regularidade material da despesa.

Invocou as disposições contratuais relativas à vigência, notadamente a previsão de prorrogação automática quando não concluído o objeto, bem como a formalização subsequente por meio de termo aditivo, sustentando a continuidade jurídica do ajuste.

Atribui o descompasso temporal verificado a lapso administrativo, que retardou o processamento interno da despesa já autorizada, afastando, por conseguinte, qualquer irregularidade na execução ou prejuízo ao erário.

Reconheceu, de outra parte, inconsistências no Termo de Encerramento, reputando-o inadequado quanto à fixação da vigência e ao conteúdo consignado, motivo pelo qual anuncia sua desconsideração, com subsequente reelaboração e republicação no Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP.

Esclareceu, ademais, que o contrato foi inscrito em restos a pagar, o que explica a dissociação entre o encerramento formal e a quitação integral das obrigações.

Por fim, apresentou escusas pelo ocorrido e reafirmou sua disposição em promover os ajustes necessários, pugnando, implicitamente, pela relevação da impropriedade apontada.

Nos termos regimentais, a Procuradoria da Fazenda do Estado emitiu parecer opinativo (evento 55.1 – TC – 017.951/989/24).

Assentou, em síntese, quanto ao Primeiro Aditivo, que a ausência de parecer jurídico prévio, de autorização expressa da autoridade competente e de demonstração formal da vantajosidade, em desalinho com o artigo 107 da Lei Federal nº 14.133/2021, consubstancia vícios de natureza essencial, aptos a comprometer a validade do ato administrativo.

Sublinhou que tais exigências não se revestem de mero formalismo, mas constituem garantias estruturantes da legalidade, da segurança jurídica e da economicidade, impondo à Administração o dever de prévia e adequada instrução do procedimento.

Acresceu, ainda, que a presunção de legitimidade dos atos administrativos não dispensa a observância dos requisitos legais, nem admite sua convalidação a posteriori, sendo irrelevante, para fins de saneamento, a invocação de boa-fé das partes ou a ausência de prejuízo imediato ao erário.

Enfatizou, outrossim, que o aditamento atingiu o limite legal de acréscimo contratual, o que reforça a imprescindibilidade de controle prévio de juridicidade e de demonstração inequívoca da vantajosidade.

Diante desse cenário, concluiu pela insanabilidade dos vícios apontados, propugnando pela irregularidade do ato.

No tocante ao Termo de Encerramento, consignou que a realização de pagamentos após o encerramento contratual, embora configure incorreção, não macula a validade do ajuste, porquanto não se relaciona à formação do vínculo, mas à etapa de liquidação e pagamento da despesa, tratando-se de falha administrativa de cunho operacional.

Destacou que os serviços já haviam sido devidamente prestados e atestados, subsistindo a obrigação de pagamento pela Administração, à luz do princípio do adimplemento contratual, bem como do disposto no artigo 92, § 7º, da Lei Federal nº 14.133/2021.

Ressaltou, ainda, o reconhecimento da falha pela Origem e o compromisso de regularização, circunstâncias que, conjugadas, autorizariam a relevação da impropriedade, mediante recomendações voltadas ao aperfeiçoamento dos controles de liquidação e tempestividade dos pagamentos.

Quanto à Execução Contratual, reconheceu que, não obstante a natureza dinâmica e imprevisível do ambiente hospitalar, que demanda respostas céleres e ajustadas às necessidades assistenciais, tal flexibilidade não afasta o dever de observância das formalidades legais.

Anotou que as alterações de quantitativos, prazos e condições de fornecimento, ainda que motivadas por demandas emergenciais, devem ser formalizadas por meio de instrumentos adequados, notadamente termos aditivos, nos limites e condições previstos no artigo 125 da Lei de Licitação.

Observou, ademais, a ausência de registros sistematizados das intercorrências contratuais, bem como inconsistências entre faturamento, entrega e controle de estoques, a evidenciar fragilidades nos mecanismos de acompanhamento e fiscalização.

Não obstante tais apontamentos, ponderou que não restou demonstrado prejuízo ao erário nem desvio de finalidade, tendo a execução atendido, em substância, ao interesse público subjacente, qual seja, a continuidade do serviço de saúde.

À vista disso, reputou a execução poderia ser tomada como regular, com recomendações dirigidas ao aprimoramento da governança contratual, notadamente quanto à formalização tempestiva das alterações, à adoção de controles documentais fidedignos, à elaboração de relatórios periódicos de execução e ao fortalecimento dos mecanismos de gestão e fiscalização do ajuste.

Nenhum dos atos em apreço foi selecionado para análise pelo Ministério Público de Contas, nos termos do Ato Normativo PGC/MPC-SP n.º 6/2014, publicado no DOESP em 08.02.2014 (eventos 51.1 e 57.1 – TC – 017.951/989/24).

Encerrada a instrução processual, retornaram os feitos conclusos a este Conselheiro Substituto-Auditor para sentenciamento (eventos 58 a 59 – TC – 017.951/989/24).

Eis o relatório.

Segue-se para a decisão.

Pesem embora o juízo parcialmente desfavorável da Procuradoria da Fazenda do Estado, o conjunto integral das matéria comporta juízo de regularidade com ressalva.

Com efeito, o 1.º Termo Aditivo, conquanto maculado por imperfeições procedimentais, notadamente a ausência de manifestação jurídica prévia e de demonstração formal da compatibilidade dos preços aditados com os praticados no mercado, não se revelou instrumento de lesão ao erário, nem tampouco veículo de desvio de finalidade.

Ao revés, dos elementos constantes dos autos infere-se que o aditamento foi precedido de memorando de requisição regularmente subscrito pela autoridade máxima da Administração, contou com o aceite da Contratada e com a indispensável reserva de recursos, tendo sido, ademais, formalmente celebrado em 13.11.2024 e devidamente publicizado no Portal Nacional de Contratações Públicas - PNCP, em estrita observância aos cânones da transparência administrativa (eventos 1.2 a 1.7 – TC – 012.742/989/25).

Cumpre notar, com maior acuidade técnica, que o instrumento em apreço, embora qualificado como “prorrogação”, não consubstancia, em sua essência, prorrogação de prazo, mas sim verdadeira alteração quantitativa do objeto contratual, evidenciada pelo acréscimo de 25% do valor inicialmente pactuado, o que revela impropriedade terminológica na sua redação, sem, contudo, infirmar a validade material do ajuste.

Não se ignora que a Lei Federal n.º 14.133/2021 exige rigor na instrução dos aditamentos contratuais. Todavia, não se pode abstrair que, no caso concreto, tratou-se de contratação de reduzida expressão econômica, inserida em contexto hospitalar, cujo dinamismo reclama soluções céleres e pragmáticas.

O curto lapso temporal entre a celebração do ajuste originário e o aditamento afasta, com razoável segurança lógica, a hipótese de substancial alteração nos preços de mercado, sobretudo quando mantidos os valores originalmente pactuados, o que, em linha de experiência comum, antes sugere estabilidade, quando não decréscimo, dos custos.

Nessa linha, ainda que ausente demonstração formal de vantajosidade, é possível extrair, das circunstâncias fáticas delineadas, a sua verificação em termos materiais, o que permite qualificar a falha como vício de instrução, e não como causa de invalidade do ato.

Some-se a isso que o aditamento operado insere-se nos limites legais de alteração quantitativa do objeto contratual, não se tratando, como já explicado, de prorrogação de prazo, mas de ampliação da prestação inicialmente ajustada, circunstância que, longe de infirmar o vínculo, antes evidencia a continuidade material da execução, em consonância com o interesse público subjacente.

Assim, as incorreções verificadas no aditamento, conquanto não desprezíveis, não se elevam à categoria de vícios insanáveis, podendo, com maior adequação, ser lançadas no campo das ressalvas, como advertência à Administração para o estrito cumprimento das formalidades legais.

No que respeita à execução contratual, as ocorrências anotadas, nomeadamente alterações informais de quantitativos, deficiências de registro, entregas em desconformidade temporal e fragilidades no acompanhamento, evidenciam, sem dúvida, debilidade nos mecanismos de controle e fiscalização. Contudo, conforme avalizado pela Procuradoria da Fazenda do Estado, não restou demonstrado prejuízo ao erário, tampouco desvio de finalidade, tendo o objeto contratual sido efetivamente cumprido, em consonância com o interesse público primário de continuidade do serviço de saúde.

A natureza peculiar do ambiente hospitalar, volátil, urgente e frequentemente imprevisível, explica, ainda que não justifique integralmente, a flexibilidade operacional observada. Tal circunstância mitiga a gravidade das impropriedades, mas não as exonera de censura, devendo igualmente ser consignadas sob a forma de ressalvas.

No tocante ao denominado termo de encerramento contratual, e à realização de pagamentos após sua formalização, importa assentar que tal ocorrência não traduz irregularidade substancial, porquanto a obrigação já se encontrava constituída e devidamente atestada, sendo o pagamento superveniente mero ato de adimplemento, apto apenas a extinguir prestação anteriormente formada, sem comprometer a validade do ajuste.

A esse respeito, tudo indica que houve impropriedade formal na indicação da data de 20.01.2025 como termo final da vigência contratual, tratando-se, em verdade, da data de assinatura do instrumento de recebimento definitivo, impropriamente intitulado como “termo aditivo de encerramento”.

O conteúdo do referido ato não deixa dúvida de que se tratou de ateste de cumprimento integral do objeto, mediante concessão de quitação recíproca entre as partes, e não de instrumento constitutivo de extinção contratual propriamente dita.

Ainda assim, a boa técnica administrativa recomenda que a Administração aguarde a plena satisfação de todas as obrigações, principais e acessórias, antes de formalizar o encerramento contratual, de modo a preservar a coerência temporal dos atos e a integridade dos registros.

Também aqui, pois, a impropriedade assume feição meramente operacional, comportando relevação, sem prejuízo de determinação corretiva.

Ante o exposto e o que mais consta dos autos, nos termos do disposto no artigo 2.º, XVIII e 25, II, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993 c.c. o artigo 57, III, do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGAM-SE REGULARES COM RESSALVA o 1.º Termo Aditivo de 13.11.2024 e a Execução Contratual, tratados, respectivamente, nos TCs – 012.742/989/25 e 018.035/989/24. Ainda, TOMA-SE CONHECIMENTO do Termo Aditivo de Encerramento de 20.01.2025, instruído no TC - 012.746/989/25.

DETERMINA-SE à Origem que: 

a) proceda à adequada instrução dos futuros aditamentos contratuais, com a prévia manifestação jurídica e a expressa demonstração da vantajosidade da contratação, em observância aos ditames da Lei Federal n.º 14.133/2021;

b) implemente mecanismos eficazes de acompanhamento e fiscalização da execução contratual, com a elaboração sistemática de relatórios de intercorrências, bem como com a estrita correlação entre faturamento, entrega e controle de estoques;

c) aperfeiçoe os procedimentos de liquidação e pagamento das despesas, de modo a evitar dissociações temporais entre a execução do objeto, o reconhecimento da obrigação e a sua quitação financeira.

ADVIRTA-SE a Origem de que a reincidência em falhas da mesma natureza poderá ensejar juízo mais gravoso em futuras apreciações.

Tratando-se de procedimento eletrônico, em consonância com a Resolução TCE-SP nº 1/2011, a íntegra desta decisão, bem como dos demais documentos que integram os autos, poderá ser obtida mediante cadastramento obrigatório e regular no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, acessível na página https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para que certifique o trânsito em julgado.

2. Após, ao arquivo.

GCSASW, em 30 de Abril de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04