GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame a Tomada de Preços nº 2/2022 e o Contrato nº 383/2022, no valor de R$ 363.473,20, firmado entre a Prefeitura Municipal de Santo Antônio da Alegria e a Construtora Aumaris Ltda, tendo como objeto a execução de Infraestrutura Turística - Rua da Gastronomia.

Também em análise os Termos Aditivos nº 17/2023, de 28/03/2023 (TC-00016941.989.23), nº 35/2023, de 24/09/2023 (TC-00012962.989.24), nº 40/2023, de 16/11/2023 (TC-00012963.989.24), n.º 41/2023, de 27/11/2023 (TC-00012966.989.24); n.º 04/2024, de 22/01/2024 (TC-00012967.989.24) e o Termo de Recebimento Definitivo, de 11/03/2024 (TC-00012971.989.24).

Da licitação e do contrato (TC-00000394.989.23)

A Fiscalização, quando da análise da licitação e do contrato, apontou as seguintes falhas que entendeu comprometerem a regularidade do procedimento licitatório e do ajuste (evento 22.8):

1. ausência de comprovação de publicidade do aviso do edital de licitação em jornal diário de grande circulação no estado, em prejuízo ao disposto no inciso III do artigo 21 da Lei Federal nº 8.666/93 - item 9 da planilha deste relatório;
2. protocolização ou recolhimento da garantia para participação no certame junto à tesouraria municipal, em inobservância à Súmula nº 38 deste E. Tribunal de Contas - item 12;
3. o edital deixou de fixar as parcelas de maior relevância em capacidade técnico-profissional, não observando a Súmula nº 23 deste Tribunal, bem como o inciso I do § 1º c/c o § 2º, ambos do artigo 30 da Lei Federal nº 8.666/93 - item 13.2;
4. subjetividade editalícia para fins de análise da comprovação da boa situação financeira da licitante, em desatendimento ao § 5º do artigo 31 da Lei Federal nº 8.666/93 - item 14;
5. vedação à participação no certame de empresas em processo de recuperação judicial, em detrimento à Súmula nº 50 deste Tribunal - item 15.2;
6. a ata da sessão pública do certame indica que não foi observado o prazo legal para interposição de recurso, em prejuízo ao quanto previsto no item 10 do edital - item 26;
7. subjetividade quanto ao prazo para pagamento à contratada - item 40;
8. o contrato não contou com cláusula sobre critérios, data-base e periodicidade de reajustamento dos preços, em inobservância ao inciso III do artigo 55 da Lei Federal nº 8.666/93 - item 40.
9. o Projeto Básico não observou o regramento contido no inciso I do § 2 o do artigo 40 da Lei Federal nº 8.666/93, combinado com as Orientações Técnicas do IBRAOP OIT 01/2006 e OIT 08/2020 - item 44.

Também relacionou as seguintes impropriedades com proposta de recomendações à Origem:

1. o edital fez menção a objeto estranho ao certame - item 8 da planilha deste relatório;
2. ausência de cláusula contratual acerca dos critérios de atualização monetária no caso de inadimplemento de pagamento pela Administração, conforme estabelece o artigo 55, inciso III, da Lei Federal nº 8.666/93 - item 40;
3. o contrato não dispõe de cláusula sobre garantia contratual, embora prevista no edital, em inobservância ao disposto no inciso VI do artigo 55 da Lei Federal nº 8.666/93 - item 42;
4. o seguro garantia apresentado não abrange todo o prazo de vigência do contrato, contrariando exigência editalícia - item 42.

Face ao Despacho incluído no evento 26 foi fixado prazo aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A Prefeitura apresentou os seguintes esclarecimentos no evento 62:

Justificou que todas as suas atividades foram realizadas em estrita observância aos preceitos legais, princípios constitucionais e administrativos, sempre visando o interesse público. Em relação aos apontamentos da fiscalização do Tribunal de Contas, a municipalidade esclareceu que as falhas identificadas são de caráter formal ou meros equívocos cometidos por servidores, que não maculam a legalidade e regularidade da contratação.

Especificamente, quanto à vedação editalícia à participação de empresas em recuperação judicial, a Prefeitura destacou que não houve impedimento à participação de licitantes, pois a certidão negativa de recuperação judicial foi aceita pela comissão de licitação, e que o Prefeito determinou ao Departamento de Licitações que observem rigorosamente as Súmulas do Tribunal de Contas nos novos procedimentos licitatórios, evitando a repetição dessas exigências indevidas.

Sobre outras impropriedades, como ausência de cláusulas contratuais sobre reajustamento e garantia, erros de digitação no edital, e ausência de publicação em jornal de grande circulação, a Prefeitura explicou que tais falhas são formais, não causaram prejuízo ao certame ou à execução da obra, e foram corrigidas em procedimentos posteriores. Também ressaltou que a obra está sendo executada conforme previsto, sem falhas, e que os licitantes não apresentaram impugnações ou recursos relacionados a essas questões.

Por fim, a Prefeitura pediu escusas pelos apontamentos, destacando que nos novos procedimentos licitatórios não mais ocorrerão tais equívocos, o que poderá ser verificado em futuras fiscalizações e vistorias, e requereu que os apontamentos sejam relevados, considerando que não houve prejuízo aos participantes ou à administração pública.

1º Termo Aditivo nº 17/2023 (TC-00016941.989.23)

O 1º termo de aditamento, assinado em 28/03/2023, teve como finalidade prorrogar a vigência do ajuste por mais 180 dias - de 28/03/2023 a 24/09/2023, ratificando as demais cláusulas do contrato primário.

A equipe de auditoria entendeu que o aditivo em exame tem a sua regularidade comprometida pelo princípio da acessoriedade, posto decorrer de licitação e contrato considerados irregulares em análise preliminar da Fiscalização, e em razão do seguinte apontamento (evento 15.4):

• ausência de cobertura de garantia contratual para o período de prazo prorrogado, em detrimento ao item 16, alínea “e” do edital do processo licitatório - item 16 do relatório.

Face ao Despacho incluído no evento 19,  foi fixado prazo aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A Prefeitura, representada pelo Prefeito Municipal Sr. Ricardo da Silva Sobrinho (evento 26), alega que as supostas falhas identificadas são meras irregularidades formais ou pequenos equívocos, sem impacto na qualidade da gestão ou prejuízo aos cofres públicos e à população. Ressalta que a obra está transcorrendo normalmente e será concluída conforme previsto, com todos os serviços necessários sendo executados e que falhas eventualmente ocorridas não decorreram de má-fé, mas sim de dificuldades enfrentadas, como a paralisação judicial das obras entre agosto de 2022 e maio de 2023, o que motivou a prorrogação do prazo contratual.

Quanto à ausência de cobertura de garantia contratual para o período prorrogado, a defesa explica que tal situação decorreu da paralisação judicial das obras, que não foi causada pela empresa contratada, e que a Municipalidade não aplicou a garantia para o prazo adicional em razão dessa circunstância. Destaca-se que a empresa depositou o valor da garantia original e que não houve prejuízo ao Município. A decisão judicial favorável à Municipalidade em junho de 2023 confirmou a regularidade do procedimento.

Por fim, a Prefeitura reafirma que todos os apontamentos foram devidamente respondidos com justificativas pertinentes, que as providências necessárias estão sendo adotadas para sanar quaisquer inconsistências futuras e que os apontamentos devem ser relevados, pois não maculam a legalidade, a moralidade ou a eficiência da contratação e da execução da obra, que é de grande importância para o desenvolvimento turístico e econômico do município.

2º Termo Aditivo (TC-00012962.989.24)

O 2º termo aditivo, firmado em 24/09/2023, teve como finalidade prorrogar a vigência do ajuste por mais 120 dias - de 24/09/2023 a 22/01/2024.

A equipe de fiscalização entendeu que a impropriedade verificada não compromete o termo de aditamento em exame, sem prejuízo de constituir proposta de recomendação à origem no sentido de que, em situações análogas (evento 14.1):

• se atente à exigência de atualização da garantia contratual pela contratada - item 16 do relatório.

3º Termo Aditivo (TC-00012963.989.24)

O 3º termo aditivo de n° 40/2023, firmado em 16/11/2023, teve como finalidade suprimir o valor contratual em R$ 3.743,25, ficando o valor final do contrato atualizado em R$ 359.729,95.

A auditoria entendeu que a impropriedade verificada não compromete o termo de aditamento em exame, sem prejuízo de constituir proposta de recomendação à origem no sentido de que, em situações análogas (evento 14.1):

• publicar todos os termos aditivos / modificativos dos contratos administrativos, em observância aos princípios da publicidade e da transparência - item 14 do relatório.

4º Termo Aditivo (TC-00012966.989.24)

O 4º termo aditivo de nº 41/2023, firmado em 27/11/2023, teve como finalidade acrescentar serviços no valor de R$ 11.410,73, ficando o valor final do contrato atualizado em R$ 371.140,68.

A auditoria entendeu que a impropriedade verificada não compromete o termo de aditamento em exame, sem prejuízo de constituir proposta de recomendação à origem no sentido de que, em situações análogas (evento 14.1):

• se atente à exigência de complementação da garantia contratual pela contratada no caso de aditivos que acresçam serviços - item 16 da planilha deste relatório.

5º Termo Aditivo (TC-00012967.989.24)

O 5º Termo aditivo de nº 04/2024, firmado em 22/01/2024, teve como finalidade prorrogar a vigência do ajuste por mais 120 dias - de 22/01/2024 a 22/05/2024.

A auditoria verificou que o aditivo em exame está formalmente em ordem (evento 14.1).

Termo de Recebimento Definitivo (TC-12970.989.24)

O termo de recebimento definitivo, assinado em 11/03/2024, tinha como finalidade atestar o recebimento definitivo do objeto do Contrato.

A auditoria verificou que o termo de recebimento está formalmente em ordem (evento 14.1).

A ATJ se manifestou pela regularidade da licitação, do contrato e dos termos examinados (eventos 88 do TC-00000394.989.23; 46 do TC-00016941.989.23 e 34 dos TCs 000012962.989.24, 00012963.989.24, 00012966.989.24; 00012967.989.24 e 00012970.989.24).

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Licitação e contrato (TC- 00000394.989.23)

Inicialmente, afasto a crítica relativa à ausência de comprovação de publicidade do aviso do edital de licitação em jornal diário de grande circulação no estado, visto que a defesa comprovou a publicação no evento 62.3.

Do recolhimento da garantia

No que se refere ao recolhimento da garantia para a participação no certame junto à tesouraria municipal em contrariedade com a Súmula nº 38 deste Tribunal de Contas, a exigência se reveste de gravidade tendo em vista que pode ter afastado potenciais participantes do certame.

Porém, a falha pode ser objeto de ressalvas  diante da previsão expressa do edital – item 6.7, "e",  sobre a possibilidade de apresentação de fiança bancária ou seguro garantia diretamente no envelope de documentação relativa à qualificação econômico-financeira, dispensando a entrega exclusiva na tesouraria municipal.

Ademais, não houve questionamentos acerca da matéria, impugnação ao edital e representações quanto à previsão.

Além disso, a municipalidade reconheceu o erro e se comprometeu a saná-lo em próximas contratações.

Também vejo que os demais aspectos relacionados à garantia atenderam a legislação em vigor.

Das parcelas de maior relevância

No que tange à ausência de previsão expressa no edital acerca das parcelas de maior relevância técnica e valor significativo — exigência prevista no art. 30, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/93 (e mantida pela Lei nº 14.133/21) — cumpre analisar o impacto real de tal omissão sobre o caráter competitivo do certame.

Compulsando os autos, verifico que a falha administrativa não assumiu contornos de cláusula restritiva. Pelo contrário, a ausência de delimitação dessas parcelas tende a ampliar, e não a restringir, o universo de possíveis competidores, uma vez que não foram impostas barreiras técnicas específicas que poderiam afastar empresas aptas a executar o objeto.

Prova disso é o fato de que três empresas participaram e que a inabilitação de uma das proponentes ocorrida no curso do processo não guardou qualquer relação com a referida omissão editalícia.

Portanto, em que pese a imperfeição formal do edital, não vislumbro má-fé ou direcionamento por parte da Administração, cabendo recomendações para que passe a definir de forma clara e objetiva as parcelas de maior relevância técnica e valor significativo do objeto, em estrita observância ao que preceitua o artigo 67, § 1º da Lei nº 14.133/21.

Do prazo de pagamento

Conforme identificado pela equipe de auditoria, tanto o Edital quanto o Contrato não apresentaram informações acerca do prazo para pagamento, configurando violação direta ao artigo 40, inciso XIV, da Lei 8.666/93.

Todavia, tal irregularidade admite mitigação, visto que a execução contratual não apresentou problemas práticos decorrentes dessa lacuna.

Além disso, constato a existência de cronograma físico-financeiro, documento que possibilita a visualização dos prazos para execução da obra e os respectivos desembolsos financeiros. Embora não substitua as informações obrigatórias previstas no artigo 40, inciso XIV, alínea “a”, da Lei 8.666/93, entendo que pode atenuar a falha apontada, ressaltando que a nova Lei de Licitações, nº 14.133/21, não estabelece um prazo específico para pagamento, como previsto na Lei nº 8.666/93.

Do reajustamento dos preços

Quanto à inobservância do artigo 55, inciso III, da Lei nº 8.666/93 — referente à falta de critérios de reajuste, data-base e atualização por atraso de pagamento —, a irregularidade pode ser relevada e convertida em recomendação.

Esta medida justifica-se pela ausência de prejuízos práticos, visto que o contrato não sofreu alterações de valor para reajustamento, nem houve problemas registrados durante sua vigência. Como o edital previa um período de execução de 12 meses, a formulação de preços pelas licitantes não foi prejudicada, sendo necessária apenas a recomendação para que tais cláusulas sejam incluídas em próximas contratações.

Do Projeto Básico

No que tange ao Projeto Básico, considerado "extremamente simplificado", verificou-se a ausência de peças fundamentais, tais como plantas de forma e de fundações, detalhamento de estacas e armaduras completas, além da omissão total do projeto relativo ao elemento metálico do pórtico.

Entretanto, ao confrontar a falha documental com a realidade fática, a inspeção in loco realizada pela fiscalização constatou que as bases e os pilares de concreto armado dos pórticos — localizados na entrada e saída da via — foram devidamente executados (evento 14.10 do TC-00000557.989.23 – acompanhamento da execução contratual).

Além disso, tal circunstância deve ser ponderada à luz da baixa complexidade e da reduzida monta da obra, fatores que, embora não supram o rigor legal, mitigam os riscos diante da simplicidade da intervenção.

Todavia, tal circunstância não exime as irregularidades orçamentárias decorrentes da precariedade técnica. Subsiste a impossibilidade de atestar, com a segurança jurídica necessária, se o preço orçado guarda compatibilidade com os valores de mercado.

Diante das impropriedades técnicas e orçamentárias verificadas nos autos, e com o intuito de prevenir a reincidência de falhas que comprometam a transparência e a economicidade dos gastos públicos, alço o apontamento ao campo das ressalvas, determinando à origem o aprimoramento da elaboração de projetos básicos e a vinculação do orçamento às memórias de cálculo detalhadas.

Da comprovação da boa situação financeira da licitante

A ausência de comprovação da boa situação financeira da empresa, por meio do cálculo dos índices contábeis previstos no edital e devidamente justificados no processo administrativo da licitação, configura descumprimento ao disposto no § 5º do artigo 31 da Lei Federal nº 8.666/93.

Entretanto, embora esta comprovação seja requisito legal e editalício indispensável para a habilitação do licitante, analisando o caso concreto, a falha pode ser relevada, especialmente, diante da ausência de irregularidades na execução contratual e da entrega da obra em conformidade com as condições pactuadas.

Da vedação à participação de empresas em processo de recuperação judicial

Errou a administração quanto à proibição da participação de empresas que estivessem em processo de falência extrapolando as disposições dos artigos 31, II e 78, IX da Lei nº 8666/93, na medida em que só se poderia coibir a participação de empresas com falência decretada.

Tal entendimento, consolidado pela Súmula 50 deste Tribunal, é no sentido de que se deve permitir a participação de empresas em tal condição, com apresentação de certidão positiva, desde que demonstrado o Plano de Recuperação da empresa já homologado pelo juízo competente.

Em que pese a irregularidade, verifico que a origem se comprometeu a corrigir a falha em futuros editais e que não houve impugnações ao edital ou inabilitações relacionadas à exigência durante o certame. Recomendo que a administração retire esta restrição dos futuros editais de contratação da Prefeitura.

Do prazo legal para interposição de recurso

A ausência de manifestação formal das empresas participantes acerca da desistência do direito recursal, especialmente quando estas se ausentam da sessão pública, não exime a Administração Pública do dever de observar rigorosamente as disposições editalícias relativas ao processamento dos recursos, em especial as previstas nas alíneas “a” e “b” do item 10 do edital.

Vale ressaltar que, ainda que as empresas não tenham questionado a conduta administrativa no momento oportuno ou posteriormente, a Administração deve garantir o direito ao contraditório e à ampla defesa, assegurando a suspensão do certame até o julgamento definitivo dos recursos ou até a renúncia expressa das licitantes ao direito de recorrer.

No caso em análise, a homologação do certame no mesmo dia da sessão pública, sem registro formal de desistência dos recursos pelas licitantes, configura irregularidade procedimental, pois contraria o rito previsto no edital e no art. 109, da Lei nº 8.666/93, e compromete a transparência e a segurança jurídica do processo licitatório.

Diante disso, julgo que a ocorrência constitui motivo de ressalva ao procedimento, com recomendação para que a Administração adote medidas que garantam a suspensão dos atos subsequentes até o encerramento definitivo da fase recursal, assegurando a regularidade e a transparência indispensáveis ao processo licitatório.

1º Termo Aditivo nº 17/2023 (TC-00016941.989.23) e 2º Termo Aditivo (TC-00012962.989.24) e 4º Termo Aditivo (TC-00012966.989.24)

Da garantia contratual

A auditoria apontou a ausência de cobertura de garantia para o período em que o prazo foi prorrogado, configurando inobservância ao item 16, alínea “e”, do instrumento convocatório.

Embora, no caso examinado, a obra tenha sido entregue sem intercorrências, a ausência de garantia expõe o erário a riscos desnecessários em caso de abandono da obra ou vícios construtivos não sanados.

Assim, diante do cumprimento satisfatório do objeto, entendo que a impropriedade não possui gravidade suficiente para macular os termos. Recomendo, contudo, que a Administração passe a exigir o comprovante de renovação da garantia contratual antes de assinar qualquer aditamento de prazo, de modo a evitar lapsos na proteção do ajuste.

3º Termo Aditivo (TC-00012963.989.24)

Da publicação

No que tange à falta de publicidade do termo aditivo, é cediço que a omissão de sua publicação oficial configura inobservância aos princípios da transparência e da publicidade inerentes aos atos da Administração Pública.

Todavia, no caso em apreço, verifico que o objeto contratual foi integralmente executado e entregue em estrita conformidade com as condições pactuadas. 

Considerando, portanto, que a prestação do serviço foi satisfatoriamente cumprida e que não restou demonstrado prejuízo à competitividade ou ao patrimônio público, relevo a irregularidade, sem prejuízo da expedição de recomendação à Origem para que, em futuras contratações, adote medidas rigorosas de controle a fim de assegurar a tempestiva publicação dos atos administrativos, garantindo a plena observância aos preceitos constitucionais e legais que regem a matéria.

Pelo exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos da Resolução n. 12/2025 deste Tribunal, JULGO REGULARES com ressalvas e recomendações a Tomada de Preços nº 2/2022, o Contrato nº 383/2022, de 28/03/2022 e os 1º ao 5º termos aditivos. CONHEÇO do Termo de Recebimento Definitivo, assinado em 11/03/2024.

RECOMENDO à Prefeitura que: 1. passe a definir de forma clara e objetiva as parcelas de maior relevância técnica e valor significativo do objeto, em estrita observância ao que preceitua o artigo 67, § 1º da Lei nº 14.133/21; 2. inclua em próximos contratos cláusulas contendo critérios de reajuste, data-base e atualização por atraso de pagamento; 3. retire a vedação à participação de empresas em processo de recuperação judicial dos futuros editais de contratação; 4. adote medidas que garantam a suspensão dos atos subsequentes até o encerramento definitivo da fase recursal, assegurando a regularidade e a transparência indispensáveis ao processo licitatório; 5. passe a exigir o comprovante de renovação da garantia contratual antes de assinar qualquer aditamento de prazo, de modo a evitar lapsos na proteção do ajuste; 6. adote medidas rigorosas de controle a fim de assegurar a tempestiva publicação dos atos administrativos, garantindo a plena observância aos preceitos constitucionais e legais que regem a matéria.

DETERMINO à Prefeitura que, em próximos processos de contratação, aprimore a elaboração de projetos básicos e a vinculação do orçamento às memórias de cálculo detalhadas.

Esta decisão não alcança eventual ato pendente de apreciação e/ou decisão por esta Corte.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado.

2. Após, ao arquivo.

AMFS/09

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES com ressalvas e recomendações a Tomada de Preços nº 2/2022, o Contrato nº 383/2022, de 28/03/2022 e os 1º ao 5º termos aditivos. CONHEÇO do Termo de Recebimento Definitivo, assinado em 11/03/2024. RECOMENDO à Prefeitura que: 1. passe a definir de forma clara e objetiva as parcelas de maior relevância técnica e valor significativo do objeto, em estrita observância ao que preceitua o artigo 67, § 1º da Lei nº 14.133/21; 2. inclua em próximos contratos cláusulas contendo critérios de reajuste, data-base e atualização por atraso de pagamento; 3. retire a vedação à participação de empresas em processo de recuperação judicial dos futuros editais de contratação; 4. adote medidas que garantam a suspensão dos atos subsequentes até o encerramento definitivo da fase recursal, assegurando a regularidade e a transparência indispensáveis ao processo licitatório; 5. passe a exigir o comprovante de renovação da garantia contratual antes de assinar qualquer aditamento de prazo, de modo a evitar lapsos na proteção do ajuste; 6. adote medidas rigorosas de controle a fim de assegurar a tempestiva publicação dos atos administrativos, garantindo a plena observância aos preceitos constitucionais e legais que regem a matéria. DETERMINO à Prefeitura que, em próximos processos de contratação, aprimore a elaboração de projetos básicos e a vinculação do orçamento às memórias de cálculo detalhadas. Esta decisão não alcança eventual ato pendente de apreciação e/ou decisão por esta Corte. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS/09