TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: Concorrência pública. Serviços de capina elétrica, roçagem de áreas verdes e poda de árvores. Especificação exclusiva de metodologia. Admissibilidade mediante justificativa técnica plausível. Vedação normativa ao uso de herbicidas em logradouros públicos. Ausência de demonstração quantitativa do saldo econômico da solução contratada. Ressalva. Aglutinação de serviços em lote único. Complementaridade operacional Razoabilidade. Competitividade assegurada. Planejamento da fonte de recursos. Regular com ressalvas.

RELATÓRIO

Cuidam os autos da análise da Concorrência Pública nº 015/2021, realizada pela Prefeitura Municipal da Estância Balneária de Praia Grande, e decorrente Contrato nº 217/2022, firmado com a empresa Pronus Ambiental Ltda., no valor de R$ 6.451.007,49, para a execução de serviços de capina elétrica nas vias pavimentadas, roçagem de áreas verdes e poda de árvores do Município.

O acompanhamento da execução do ajuste, tratado nos autos do eTC 1211/989/26-4, se encontra em fase de instrução e será objeto de apreciação em oportunidade futura.

A licitação foi conduzida na modalidade concorrência pública, tipo menor preço global, com fundamento na Lei Federal nº 8.666/1993.

O orçamento estimado pela Administração para a contratação dos serviços foi fixado em R$ 6.501.461,18, conforme planilha de referência (evento n. 1.7) elaborada para o certame, cujo valor global decorre da soma dos custos relativos à capina elétrica, roçagem de áreas verdes e poda de árvores com destinação de resíduos.

O certame contou com a participação de 6 (seis) empresas proponentes na sessão de abertura realizada em 28 de setembro de 2022. Das seis participantes, 5 (cinco) foram habilitadas e 1 (uma) foi inabilitada por não atender às exigências documentais do edital. No curso do julgamento das propostas, foi interposto 1 (um) recurso, que foi provido, resultando na desclassificação de mais uma empresa.

Ao final do certame, restaram 4 (quatro) propostas válidas, sagrando-se vencedora a Pronus Ambiental Ltda. com o valor global de R$ 6.451.007,49.

O contrato foi assinado em 14 de dezembro de 2022, com prazo de 12 meses.

A Unidade Regional de Santos – UR-20, responsável pela instrução da matéria, opinou pela irregularidade do certame e do contrato, apontando em seu relatório no evento n. 53.6 as seguintes impropriedades:

(a) definição de objeto licitatório relacionado ao uso de tecnologia específica e patenteada, ainda pouco difundida na região, sem justificativa técnica baseada em estudo comparativo que indicasse a modalidade escolhida como a proposta mais vantajosa, em prejuízo ao art. 7º, § 5º, da Lei Federal nº 8.666/1993;

(b) indícios de direcionamento técnico, corroborados pela restritividade do mercado capaz de operacionalizar o serviço licitado e agravados pela não subdivisão do objeto em lotes, em prejuízo ao art. 23, § 1º, da mesma lei;

(c) considerável prejuízo ao caráter competitivo do certame, que obteve apenas seis proponentes, em confronto com até 41 registrados em licitações similares de roçagem e poda, em infringência ao art. 3º, caput, da Lei nº 8.666/1993 e aos princípios da eficiência e da economicidade;

(d) ausência de comparação prévia entre a capina elétrica e outras metodologias disponíveis segundo critério de custo-benefício;

(e) falhas no planejamento da fonte de recursos, com utilização do Tesouro municipal para despesas previstas com recursos federais, em prejuízo à Lei de Responsabilidade Fiscal; e

(f) não encaminhamento para autuação dos termos aditivos assinados em modificação ao contrato, em prejuízo ao art. 100 das Instruções nº 01/2024 deste Tribunal.

Regularmente notificadas, apresentaram justificativas e razões de defesa a responsável Soraia Mourão Milan (evento n. 83.1) e a empresa Pronus Ambiental Ltda. (evento n. 80.1), ambas representadas por seus patronos.

Os interessados sustentam que a especificação da capina elétrica não configura preferência injustificada, mas resposta tecnicamente adequada às limitações normativas vigentes, uma vez que as Notas Técnicas ANVISA nº 04/2016 e CVS/Toxicovigilância nº 01/2017 vedam o uso de herbicidas em logradouros públicos, restringindo significativamente as metodologias admissíveis. Acrescentam que a capina elétrica apresenta vantagem técnica objetiva sobre a roçagem mecanizada por atuar no sistema radicular, conferindo maior durabilidade ao resultado e reduzindo a frequência das intervenções ao longo do contrato, o que representa menor custo global para a Administração. Quanto ao art. 7º, §5º, da Lei 8.666/93, argumentam que a norma se volta a serviços de informática e não se aplica à espécie, e que, mesmo extraindo-se o princípio subjacente, a motivação técnica apresentada nos autos seria suficiente para atendê-lo.

Sobre a aglutinação em lote único, defendem que os três serviços — capina elétrica, roçagem e poda — são componentes operacionalmente integrados de uma política de zeladoria urbana, com atuação complementar e simultânea sobre espaços contíguos, o que torna a divisão em lotes tecnicamente ineficiente. Sustentam que o fracionamento triplicaria a carga de fiscalização, criaria conflito de cronogramas entre contratadas distintas e eliminaria economias de escala, ressaltando que o edital previa consórcio e subcontratação, assegurando o acesso de empresas sem tecnologia própria de capina elétrica.

No tocante à competitividade, rechaçam a comparação com licitações sem exigência tecnológica específica por se tratar de objetos distintos, invocam jurisprudência da própria Corte no sentido de que seis proponentes são suficientes para garantir competitividade e economicidade, e destacam que o preço contratado foi reconhecido pela própria Fiscalização como compatível com os parâmetros definidos pela Administração.

No que respeita ao planejamento da fonte de recursos, sustenta a defesa da Sra. Soraia Milan que o próprio Relatório de Instrução, em seu item 6, declarou expressamente não haver enquadramento nos arts. 15, 16 e 17 da LRF, o que afasta as exigências mais rigorosas aplicáveis à criação de novas despesas ou a despesas continuadas.

Por fim, reconhecem a impropriedade formal no não encaminhamento dos termos aditivos, mas sustentam que tal falha não tem aptidão para contaminar o juízo de regularidade da licitação e do contrato originais, devendo ser tratada no campo das recomendações.

Os autos tramitaram pelo Ministério Público de Contas nos termos regimentais.

É o relatório.

DECIDO

Em julgamento a Concorrência Pública nº 015/2021 e o Contrato nº 217/2022, firmados pela Prefeitura Municipal da Estância Balneária de Praia Grande com a Pronus Ambiental Ltda., tendo por objeto a prestação de serviços de capina elétrica em vias pavimentadas, roçagem de áreas verdes e poda de árvores.

A execução contratual, em análise no eTC 1211/989/26-4, será objeto de apreciação em oportunidade futura.

O certame foi processado na modalidade concorrência pública, tipo menor preço, sob a regência da Lei Federal nº 8.666/1993.

O núcleo da problemática reside na suficiência da motivação para a especificação exclusiva da capina elétrica como metodologia obrigatória do objeto licitatório.

O art. 7º, § 5º, da Lei Federal nº 8.666/1993 veda a realização de licitação cujo objeto inclua bens e serviços sem similaridade ou de especificações exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável. A norma não proíbe a especificação exclusiva — permite-a, condicionada à demonstração de motivação técnica adequada. No caso sob exame nestes autos, a Administração apresentou dois argumentos: O primeiro é a vedação normativa (ANVISA e Centro de Vigilância Sanitária do Estado de São Paulo) à capina química em ambientes urbanos de livre circulação que afastam do espectro de alternativas disponíveis o método tradicionalmente mais utilizado para o controle de vegetação em vias públicas. O segundo é a afirmação de que a capina elétrica, por atuar mediante indução de descarga elétrica no sistema radicular da planta, apresenta durabilidade superior à da roçagem mecanizada convencional, que realiza apenas o corte da parte aérea.

Verifico, portanto, que a justificativa técnica demonstra que a capina elétrica dura mais que a alternativa mecanizada disponível. O que, de todo modo, não resta assente nestes autos é a comprovação de que essa diferença de duração, cotejada com o custo unitário de cada intervenção sobre o mesmo perímetro urbano, resulta efetivamente em menor dispêndio global para o erário.

Em outros termos: restou demonstrado que a durabilidade da tecnologia de capinagem escolhida pela Administração Municipal é maior; não restou demonstrado que o saldo econômico final — considerada a relação entre a frequência reduzida e o custo unitário mais elevado do serviço elétrico frente à roçagem mecanizada — é favorável à solução contratada.

De todo modo, considerando a ampla competição observada na disputa, entendo quer tal fato comporta ser alçado ao campo das ressalvas.

A reunião dos três serviços em lote único encontra amparo na complementaridade operacional demonstrada nos autos: cada serviço incide sobre parcela distinta do mesmo território — a capina nas junções pavimentadas, a roçagem nas áreas verdes, a poda no estrato arbóreo —, com execução simultânea em muitos logradouros, de modo que a separação geraria conflito de cronogramas e diluição de responsabilidade. A discricionariedade conferida pelo art. 23, §1º, da Lei nº 8.666/1993 foi exercida dentro dos limites da razoabilidade, e a previsão de consórcio e subcontratação ampliava o universo de participantes aptos. Quanto à competitividade, a jurisprudência consolidada desta Corte reconhece seis proponentes como suficientes para assegurar competitividade e economicidade

No que respeita ao planejamento da fonte de recursos, o próprio Relatório de Instrução, em seu item 6, declarou expressamente que a contratação não implica criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental nem despesa corrente de caráter continuado — hipóteses dos arts. 15, 16 e 17 da LRF que atrairiam as exigências mais rigorosas daquele diploma —, razão pela qual declarou o item prejudicado.

A utilização de recursos do Tesouro municipal em substituição à fonte federal inicialmente prevista não configura, por si só, irregularidade censurável, na medida em que a LRF exige dotação e disponibilidade financeira, não a imutabilidade da fonte ao longo da execução contratual. Não obstante, a extensão da substituição verificada nos autos vai além do ajuste pontual inerente à dinâmica orçamentária ordinária: a previsão inicial contemplava R$ 7,16 milhões integralmente custeados por fonte federal, mas apenas R$ 237 mil foram efetivamente empenhados com essa origem — menos de 4% do total previsto —, tendo o restante sido suprido por Tesouro municipal sem que tal cenário estivesse planejado. Essa substituição quase integral revela falha relevante de planejamento orçamentário, agravada pela ausência, nos autos, de qualquer explicação sobre as razões pelas quais os repasses federais não se concretizaram — circunstância que impede distinguir entre frustração de receita alheia à vontade do gestor e desídia na captação dos recursos previstos.

Assim, a questão comporta registro como ressalva, com determinação à Origem para que adote, em contratações futuras, maior cautela no planejamento orçamentário, evitando estruturar contratos com dependência majoritária de transferências federais cuja concretização não esteja assegurada.

Quanto ao não encaminhamento dos termos aditivos para autuação, alço o fato igualmente ao campo das ressalvas.

Assim sendo, e nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte,JULGO REGULAR COM RESSALVAS a Concorrência Pública nº 015/2021 e o Contrato nº 217/2022, firmados pela Prefeitura Municipal da Estância Balneária de Praia Grande com a Pronus Ambiental Ltda.

Por fim, registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de processo Eletrônico (e- TCESP), na página www4.tce.sp.gov.br/etcesp/, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório, para as providências de praxe. Decorridos os prazos legais, ao Arquivo.

EXTRATO: Assim sendo, e nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte,JULGO REGULAR COM RESSALVAS a Concorrência Pública nº 015/2021 e o Contrato nº 217/2022, firmados pela Prefeitura Municipal da Estância Balneária de Praia Grande com a Pronus Ambiental Ltda.

Por fim, registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de processo Eletrônico (e- TCESP), na página www4.tce.sp.gov.br/etcesp/, mediante regular cadastramento.

Publique-se.