TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: Concorrência. Contrato de obra pública. Revitalização de rodovia vicinal. Recursos conveniados. Defasagem orçamentária. Falhas de planejamento e gestão. Interferência de concessionária ferroviária. Aditamentos. Reajuste irregular. Autotutela administrativa. Preliminar de ilegitimidade passiva. Acolhimento parcial. Regularidade com ressalvas. Irregularidade. Conhecimento.

RELATÓRIO

• TC-022706.989.22-5 – Concorrência nº 008/2022 e Contrato nº 495/2022 – Prefeitura Municipal de Fernandópolis e JR Santa Fé Pavimentação e Construções Ltda. – objeto: execução de obras de infraestrutura e revitalização da Rodovia Vicinal Carlos Gandolfi.
• TC-022781.989.22-3 – Acompanhamento de Execução Contratual do Contrato nº 495/2022.
• TC-009424.989.24-2 – 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022.
• TC-013227.989.24-1 – 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022.
• TC-015550.989.24-8 – Termo de Anulação do 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022.
• TC-021214.989.24-6 – 3º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022.
• TC-012379.989.25-4 – 4º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022.
• TC-018164.989.25-3 – 5º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022.
• TC-00001441.989.26-6 – 6º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/202

Responsáveis:

• Pela Contratante: André Giovanni Pessuto Cândido, Prefeito Municipal de Fernandópolis, autoridade que autorizou o certame, homologou e adjudicou o resultado e assinou o Contrato nº 495/2022.
• Pela Contratada: João Batista Zocaratto Junior, proprietário da JR Santa Fé Pavimentação e Construções Ltda.

Apreciam-se nesta oportunidade a Concorrência nº 008/2022 e o Contrato nº 495/2022, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Fernandópolis e a empresa JR Santa Fé Pavimentação e Construções Ltda., tendo por objeto a execução de obras de infraestrutura e revitalização da Rodovia Vicinal Carlos Gandolfi, no trecho entre a Avenida Amadeu Bizelli e a Universidade Brasil, com fornecimento de material e mão de obra, com recursos oriundos do Convênio nº 101817/2022, firmado com a Secretaria de Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo.

O feito foi redistribuído a esta Relatoria em outubro de 2025 em razão das novas atribuições estabelecidas pela Resolução n. 12/2025.

Passo ao relato individualizado dos processados.

1 – TC-022706.989.22-5 – Concorrência nº 008/2022 e Contrato nº 495/2022

A licitação foi instaurada pela Prefeitura Municipal de Fernandópolis por meio do Edital nº 023/2022 (Processo Administrativo nº 269/2022), na modalidade Concorrência nº 008/2022, do tipo menor preço, com critério de julgamento pelo valor global e regime de execução por empreitada por preço global, regida pela Lei Federal nº 8.666/93 e suas alterações.

O objeto consistiu na contratação de empresa especializada para execução de obras de infraestrutura e revitalização da Rodovia Vicinal Carlos Gandolfi, com recursos oriundos de convênio com a Secretaria de Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo (Termo de Convênio nº 101817/2022).

O valor estimado foi de R$ 5.397.461,26, com base em planilha orçamentária lastreada na tabela CDHU nº 184, de novembro de 2021, com desoneração (evento 1, doc. 40).

O edital foi publicado em 5 de agosto de 2022 (evento n. 1.11), e agendada a entrega e abertura dos envelopes para 8 de setembro de 2022.

Não houve impugnações ao edital.

Compareceram 3 proponentes, todos habilitados, sem inabilitações, desclassificações ou interposição de recursos.

Após a homologação e adjudicação, foi assinado em 22/09/2022 o Contrato nº 495/2022, pelo valor de R$ 5.316.406,49, e prazo de execução de 720 dias, com vigência prevista até 11/09/2024 (evento 1, docs. 130, 140 e 160).

A instrução da matéria coube à diligente equipe da UR-11 – Fernandópolis, que trouxe o seguinte apontamento (evento 26):

a) Adoção de planilha orçamentária defasada, com lastro temporal superior a seis meses entre a data-base dos dados utilizados (novembro de 2021 – tabela CDHU 184) e a abertura do processo licitatório (5 de agosto de 2022), em ofensa ao artigo 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/93 e à jurisprudência do TCESP.

Notificados, compareceram a Prefeitura de Fernandópolis (Procuradoria Geral), a Secretaria de Obras e os engenheiros Vitor Seleguin e Weligton Braz.

A Origem justificou a defasagem orçamentária pelo fato de a planilha ter sido aprovada pelo Estado na tabela CDHU 184 em abril de 2022, com convênio firmado em 27/05/2022, sendo que qualquer atualização posterior exigiria reabertura do processo estadual — inviável no período eleitoral.

Argumentou ainda que o interesse de três empresas na licitação demonstra que os valores não tornavam a obra inexequível. Quanto ao BDI, a documentação foi apresentada após diligência, sustentando a Origem que tal conduta não prejudicou a obtenção da proposta mais vantajosa.

Os engenheiros informaram suas exonerações — Vitor Seleguin em 20/06/2023, para assumir cargo no TJ-SP, e Weligton Braz em 05/03/2025 — declarando não deter, desde então, competência funcional nem acesso às informações da obra.

O DIPE, manifestando-se no evento 69.1, concluiu pela gravidade da falha no planejamento inicial, evidenciada pela ausência de levantamento adequado do terreno, que resultou em alterações contratuais, atrasos e paralisações, ressalvando que as demais questões poderiam ser tratadas como recomendações. Registrou ainda que o desconto de 1,50% ofertado na licitação foi aplicado aos acréscimos extracontratuais, com correspondente redução da diferença percentual entre o valor contratado e o preço de referência, preservando a vantajosidade contratual.

Os autos tramitaram regularmente pelo Ministério Público de Contas (evento 183.1).

2 – TC-022781.989.22 – Acompanhamento da Execução do Contrato nº 495/2022

O valor inicial do contrato era de R$ 5.316.406,49, atualizado para R$ 5.748.891,98, com vigência prorrogada até 4 de janeiro de 2026.

A Ordem de Início dos Serviços foi emitida em 31 de outubro de 2022.

A instrução da matéria coube à diligente equipe da UR-11 – Fernandópolis, que realizou cinco visitas de acompanhamento: visita nº 1, em 29 de novembro de 2022 (evento 19); visita nº 2, em 14 de setembro de 2023 (evento 47.7); visita nº 3, em 26 de março de 2024 (evento 62.5); visita nº 4, em 15 de janeiro de 2025 (evento 77.7); e visita nº 5, em 18 de setembro de 2025 (evento 100.13).

Na visita nº 2, a fiscalização concluiu pela regularidade, com recomendação quanto à área de vivência do canteiro em desacordo com a NBR nº 12.284/91 e ao atraso no início da obra, com medições liquidadas representando apenas 30% do total contratado ao atingir 50% do prazo.

Na visita nº 3, concluiu pela irregularidade, em razão da paralisação da obra sem justificativa suficiente, da manutenção das deficiências do canteiro e da constatação de que, com 80% do prazo contratual decorrido, as medições liquidadas representavam ainda apenas 30% do objeto.

Na visita nº 4, concluiu novamente pela irregularidade, tendo sido constatados obra sem plena atividade, com apenas quatro trabalhadores em campo e ausência do preposto da contratada, atraso na execução em relação ao cronograma, acúmulo de entulho e desativação da área de vivência do canteiro.

Na visita nº 5, a fiscalização concluiu pela irregularidade da execução contratual, identificando os seguintes apontamentos:

a) divergência de R$ 9.303,04 entre os valores constantes do contrato firmado com a empresa executora e aqueles reconhecidos pelo órgão concedente no âmbito do respectivo convênio, decorrente da diferença entre o valor reprogramado pelo 1º Termo Aditivo (R$ 5.333.503,60) e os valores reconhecidos nas medições (R$ 5.324.200,56), divergência não identificada pelo setor de engenharia da Administração;

b) ausência de termo formal específico para ratificação do acordo entre contratante e contratada quanto às alterações decorrentes da interferência da concessionária Rumo Malha Paulista S.A., que em fevereiro de 2025 oficializou a construção de viaduto rodoviário na Rodovia Vicinal Carlos Gandolfi, exigindo a demolição de estruturas já construídas pela contratada, com compromisso de compensação em massa asfáltica no valor de R$ 1.200.605,55 — conduta que evidencia fragilidade nos controles administrativos e afronta aos princípios da formalidade e da segurança jurídica;

c) celebração do 4º Termo Aditivo, acrescendo R$ 415.388,38 ao valor contratual para recapeamento em via paralela àquela contemplada no contrato, não prevista no edital de licitação nem no projeto inicial, mesmo existindo o referido acordo de compensação de massa asfáltica previsto para ser recebido da concessionária;

d) divergência de R$ 442.813,01 entre o valor de compensação disponibilizado pela concessionária (R$ 1.200.605,55) e o montante apurado pela Origem como referente à área demolida (R$ 757.792,54);

e) registro de glosas no montante de R$ 38.937,46 como deduções de serviços não executados, as quais se referem, na realidade, a ajuste consensual entre as partes para supressão de parte do contrato, sem formalização por termo específico;

f) impropriedades estruturais e de conservação na obra atestada como concluída em 23 de junho de 2025, constatadas no relatório fotográfico da visita nº 5, incluindo placas de concreto do canteiro central trincadas e levantadas, guias e sarjetas quebradas e desalinhadas, desgaste asfáltico com buracos e deformações, acúmulo de entulho, ausência de gramado em áreas de contenção com risco de desmoronamento, ferragens expostas em vigas de concreto, deformação na rotatória principal e ausência de revitalização em rotatória contemplada no projeto inicial e no 4º Termo Aditivo;

g) as falhas identificadas ocasionaram atraso na liquidação e no pagamento dos serviços executados pela contratada, em razão da não efetivação dos repasses vinculados ao convênio pelo órgão concedente, que ainda não emitiu laudo referente à medição final dos serviços.

Notificados, compareceram os engenheiros Weligton Braz (exonerado em 05/03/2025) e Vitor Seleguin (exonerado em 20/06/2023), ambos declarando ausência de competência funcional e acesso ao processo após suas saídas. O Sr. Vitor Seleguin informou ainda ter protocolado, em 15/12/2025, pedido de atualização formal dos responsáveis técnicos junto ao TCE-SP (Protocolo nº 41.622/2025).

A Prefeitura, por meio do Ofício nº 006/2026 – SMOIHU, respondeu aos apontamentos: a divergência de R$ 9.303,04 refere-se a serviços de topografia retirados da planilha conveniada pelo concedente em agosto de 2024, custeados pela contrapartida municipal e medidos em dezembro de 2025; a ausência de termo formal sobre o acordo com a Rumo Malha Paulista decorre de que a demolição ocorreu em trecho já executado, sem alteração do objeto, e o pagamento será feito mediante termo específico; o 4º Termo Aditivo e o acordo com a Rumo têm objetos distintos — o aditivo tratou de recapeamento com equipamentos de grande porte, enquanto a compensação da concessionária limitou-se ao fornecimento de massa asfáltica para tapa-buracos com equipamentos de pequeno porte; a divergência de R$ 442.813,01 decorre do fato que o Termo de Compromisso foi estimado antes do levantamento topográfico, ao passo que os R$ 757.792,54 resultaram de medição definitiva com base nos projetos as built, sem prejuízo ao município; as glosas de R$ 38.937,46 decorrem de aferição técnica com base no levantamento topográfico e nos projetos as built, em conformidade com o Manual de Convênios do Estado.

Quanto às impropriedades estruturais, informou que as placas trincadas já foram reparadas; o desgaste asfáltico apontado refere-se à pista sentido Oeste/Leste, preexistente e fora do escopo contratual; o entulho foi removido pelo Loteamento Alto Village; os taludes com grama morta serão objeto de notificação à contratada; os indícios de desmoronamento no passeio estão sendo levantados; as ferragens expostas integram viaduto executado pelo mesmo loteamento, fora do contrato; e a rotatória da Av. Amadeu Bizelli foi concluída, com registro fotográfico de janeiro de 2026.

A contratada JR Santa Fé sustentou que a obra foi integralmente executada, com Termo de Recebimento Provisório emitido em 06/10/2025 e conclusão física atestada em 23/06/2025, sem ressalvas. Negou abandono, inexecução ou penalidades, atribuindo atrasos e paralisações à Administração, em razão da ausência de marcos topográficos, divergências no projeto executivo e mora na formalização dos aditivos.

Os autos tramitaram regularmente pelo Ministério Público de Contas (evento 202.1)

3 – TC-009424.989.24-2 – 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022

O 1º Termo Aditivo foi assinado em 25 de março de 2024, e teve por finalidade a reprogramação de serviços constantes da planilha orçamentária inicial, com acréscimos de R$ 1.374.843,24 (25,86%) e supressões de R$ 1.357.633,19 (25,54%), resultando em acréscimo líquido de R$ 17.097,11 ao valor contratado, equivalente a 0,322% do valor inicial.

A instrução da matéria coube à diligente equipe da UR-11 – Fernandópolis, que concluiu pela irregularidade do termo aditivo (evento 15), apontando:

a) Reprogramação de serviços constantes da planilha orçamentária inicial, com modificação nos quantitativos de 19 dos 20 itens originais e inclusão de 22 novos serviços, totalizando acréscimo de R$ 889.972,86 (16,74% do valor contratado), sugerindo significativa revisão do escopo inicialmente previsto para a obra e falhas no planejamento, em afronta aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência;

b) Acréscimos contratuais de serviços não previstos inicialmente no edital da licitação, decorrentes de falhas no projeto inicial, sem submissão ao necessário procedimento licitatório, em afronta ao princípio da proposta mais vantajosa para a administração, nos termos dos arts. 2º, 3º e 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/1993, e ao princípio da economicidade previsto no art. 70 da Constituição Federal.

A Prefeitura, por sua Procuradoria, compareceu no evento n. 36, alegando que a reprogramação decorreu da necessidade de adequar o projeto executivo à realidade física do terreno, após novo levantamento planialtimétrico realizado pela contratada com supervisão municipal.

Justificou que o projeto original fora elaborado com base em levantamento topográfico do FEHIDRO, ante o prazo exíguo de cerca de 15 dias imposto pelo Estado para submissão dos projetos como condição à liberação dos recursos. O novo levantamento revelou divergências em áreas, volumes e serviços de recapeamento — este parcialmente já executado pelo DER-SP em 2022, fato desconhecido à época.

Aduziu que os acréscimos foram recomendados pelo próprio Estado, que aprovou a reprogramação, e que os preços na tabela CDHU 184 são inferiores aos de nova licitação, com diferença de 23,18% em desfavor da Administração caso se optasse por novo certame. Invocou ainda as circunstâncias de atuação limitada dos agentes públicos, nos termos do art. 22 da LINDB.

O DIPE, no evento 58.1, concluiu pela gravidade da falha no planejamento inicial — ausência de levantamento adequado do terreno, que gerou alterações contratuais, atrasos e paralisações —, mas afastou a transfiguração do objeto, por não terem sido alteradas a essência contratual nem as características essenciais da obra. Verificou que o desconto de 1,50% foi aplicado aos acréscimos extracontratuais, com redução da diferença percentual entre o valor contratado e o preço de referência, preservando a vantajosidade. As demais questões, inclusive as relativas ao reajuste, foram indicadas como recomendações, condicionando eventual reajuste futuro à comprovação de que os atrasos não decorreram de responsabilidade da contratada.

Os autos tramitaram regularmente pelo Ministério Público de Contas (evento 162.1).

4 – TC-013227.989.24-1 – 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022

O 2º Termo Aditivo, assinado em 05/06/2024, aplicou reajuste contratual de 4,1715% — calculado com base no INPC/IBGE e com efeitos retroativos a 22/09/2023 — sobre o saldo remanescente do contrato, resultando em acréscimo de R$ 185.029,75.

A instrução da matéria coube à diligente equipe da UR-11 – Fernandópolis, que concluiu pela irregularidade do ajuste (evento 15.2), apontando:

a) ausência de assinatura do ordenador de despesas ou do contador responsável na nota de empenho emitida para formalização do aditamento;

b) divergência entre o saldo remanescente considerado pela Administração para fins de incidência do reajuste (R$ 4.435.547,40) e aquele efetivamente apurado pela equipe de fiscalização (R$ 3.721.484,51), resultando em diferença de R$ 714.062,89 — decorrente da inclusão, na base de cálculo, de serviços posteriormente acrescidos pelo 1º Termo Aditivo, firmado apenas em março de 2024, os quais não integravam o saldo pendente de execução na data-base do reajuste;

c) aplicação prematura do reajuste, dado que a execução efetiva da obra somente teria se iniciado em junho de 2023, após período de paralisação solicitado pela contratada, de modo que o reajuste financeiro, à luz da própria interpretação constante do parecer jurídico municipal, somente poderia incidir a partir de julho de 2024, correspondente ao 13º mês de execução efetiva;

d) ausência de atualização da garantia contratual, exigida pela cláusula oitava do ajuste originário, sem que a Administração comprovasse o reforço correspondente ao acréscimo financeiro promovido pelo aditamento.

Regularmente notificada, a Prefeitura Municipal informou que, após reavaliação interna e diante dos questionamentos formulados pela Fiscalização, decidiu anular o Termo de Reajuste, providência formalizada no TC-015550.989.24-8.

O DIPE reconheceu que o reajuste, conforme formalizado, incidiu sobre medições anteriores ao marco temporal contratual, especialmente a terceira medição (outubro/2023). Divergiu parcialmente da fiscalização ao entender que o reajuste sobre os itens acrescidos pelo 1º Termo Aditivo era compatível com os parâmetros contratuais e legais, por terem sido adotados os mesmos referenciais da tabela CDHU 184. Concluiu que o reajuste seria tecnicamente devido a partir da medição de novembro/2023 — 13º mês contado da Ordem de Serviços —, e não sobre a medição de outubro/2023. Registrou ainda que as justificativas para o atraso de sete meses no início da obra e para a paralisação após a terceira medição foram insuficientes, comprometendo a transparência da execução.

Diante da anulação administrativa do termo de reajuste pela Origem, o DIPE ponderou que as impropriedades remanescentes poderiam ser tratadas como recomendações, destacando a necessidade de melhor comprovação das causas dos atrasos e paralisações e de registros mais detalhados sobre a execução contratual.

Os autos tramitaram regularmente pelo Ministério Público de Contas (evento 153.1).

5- TC-015550.989.24 – Termo de Anulação do 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022

O Termo de Anulação foi assinado em 4 de julho de 2024, se referindo ao 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022, este no valor de R$ 185.029,75.

A anulação foi motivada pela conclusão administrativa de que a execução efetiva do objeto contratual ainda não havia ultrapassado o prazo de 12 meses exigido para fins de reajuste.

A equipe técnica da UR-11, em instrução datada de 1º de agosto de 2024, concluiu pela ausência de irregularidades no termo de anulação examinado, registrando que as justificativas apresentadas pela Administração foram consideradas aceitáveis.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo D. Ministério Público de Contas (evento n. 128.1).

6 – TC-021214.989.24-6 – 3º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022

O 3º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022, assinado em 02 de outubro de 2024, teve por finalidade a prorrogação do prazo de vigência contratual para 06 de setembro de 2025.

A instrução da matéria coube à diligente equipe da UR-11 – Fernandópolis (evento 28.1), que concluiu que os apontamentos identificados não comprometem o Termo Aditivo examinado, podendo ser objeto de recomendação:

a) a justificativa para prorrogação da vigência contratual não foi apresentada de forma clara o suficiente, evidenciando falhas de planejamento e gestão da Administração, já apontadas em relatórios referentes ao acompanhamento da execução contratual e ao termo aditivo anterior;

b) a prorrogação foi efetivada 21 dias após o término da vigência contratual, refletindo deficiência no planejamento e na organização por parte da contratante;

c) ausência de comprovante de garantia contratual referente ao período de 23 de setembro de 2023 a 10 de setembro de 2024, conforme já sinalizado na análise do 2º Termo Aditivo (TC-013227.989.24-1), posteriormente anulado (TC-015550.989.24-8). A nova apólice de seguro-garantia apresentada, no valor de R$ 266.675,18, cobre apenas o período de 11 de setembro de 2024 a 06 de setembro de 2025.

A Prefeitura, por sua Procuradoria Geral (evento 64), fundamentou a prorrogação no art. 57, §1º, I, da Lei nº 8.666/93, destacando que a reprogramação contou com aprovação da Secretaria de Desenvolvimento Regional do Estado.

A Secretaria de Obras, pelo Ofício nº 196/2025 – SMOIHU, esclareceu que a contratada solicitou conferência de medidas e volumes de movimentação de terra para identificação dos marcos topográficos, o que demandou nova verificação topográfica e elaboração de novo projeto executivo, além de reprogramação formal perante o ente concedente estadual. Esses fatores inviabilizaram a execução conforme o projeto inicial e reduziram o ritmo dos serviços, justificando a prorrogação.

A formalização tardia foi atribuída ao elevado volume de demandas simultâneas e ao quadro reduzido de servidores, informando que a atualização da garantia contratual foi providenciada pela contratada.

A contratada (evento 84.3) sustentou que a prorrogação foi necessária para recompor o prazo suspenso por fatos imputáveis exclusivamente à Administração — mora no fornecimento do projeto executivo adequado e ausência de formalização tempestiva dos ajustes. Argumentou que a formalização após o término do prazo original não desnatura a legalidade do ato, invocando ainda o art. 79, §5º, da Lei nº 8.666/93, que prevê prorrogação automática do cronograma em caso de impedimento ou paralisação.

Os autos tramitaram regularmente pelo Ministério Público de Contas (evento 128.1).

7 – TC-012379.989.25-4 – 4º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022

O 4º Termo Aditivo, assinado em 23/06/2025, acresceu R$ 415.388,38 (7,81%) ao contrato para incluir serviços de recapeamento asfáltico em trecho não contemplado no objeto original da licitação — a Avenida João Santo, entre as Avenidas dos Arnaldos e Amadeu Bizelli, incluindo as rotatórias.

O valor atualizado do ajuste passou a ser de R$ 5.748.891,98.

A instrução da matéria coube à diligente equipe da UR-11 – Fernandópolis (evento 1.10), que concluiu que o apontamento identificado compromete o Termo Aditivo examinado:

a) acréscimo contratual por inclusão de serviços em trecho não contemplado no edital de licitação, sem a comprovação técnica da ocorrência de fatos supervenientes que justificassem a ampliação do objeto originalmente contratado, em desacordo com a jurisprudência desta Corte e em afronta aos princípios do planejamento e da obrigatoriedade de licitar.

Regularmente notificada, a Prefeitura Municipal compareceu aos autos (evento n. 29), sustentando amparo no art. 65, inciso I, alínea "b", da Lei nº 8.666/93 e alegando fatos supervenientes imprevisíveis à época da elaboração do projeto básico (2021): intensa movimentação de maquinário pesado decorrente da construção de dois viadutos pela RUMO Logística entre o final de 2024 e início de 2025, chuvas intensas, desgaste natural da pavimentação e crescimento urbano acelerado na região, que tornaram a Avenida João Santo praticamente intransitável.

Invocou, ainda, jurisprudência desta Corte no sentido de que o aditamento destinado a corrigir falhas no projeto básico pode ser considerado regular, inclusive com afastamento do princípio da acessoriedade (TC-007966.989.21-2).

A Secretaria Municipal de Obras, por meio de Ofício Especial – SMOIHU, acrescentou que a execução pelo aditivo mostrou-se economicamente mais vantajosa do que a contratação pelos preços da Ata de Registro de Preços nº 188/2024, com equipamentos e maquinários da contratada já mobilizados nas proximidades.

A contratada compareceu aos autos (evento n. 91.3), sem abordar os apontamentos específicos deste processado.

Os autos tramitaram regularmente pelo Ministério Público de Contas (evento 129.1).

8 – TC-018164.989.25-3 – 5º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022

O 5º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022, assinado em 22 de setembro de 2025, teve por finalidade a prorrogação da vigência contratual por 120 dias a partir de 06 de setembro de 2025, sem alteração de valor.

O valor atualizado do contrato, à época, era de R$ 5.748.891,98.

A instrução da matéria coube à diligente equipe da UR-11 – Fernandópolis (evento 1), que concluiu pela irregularidade do Termo Aditivo examinado, apontando:

a) a prorrogação foi efetivada 16 dias após o término da vigência contratual, ocorrido em 06 de setembro de 2025, refletindo deficiência no planejamento e na organização por parte da contratante — ressalvando, contudo, que a jurisprudência desta Corte tem relevado falhas semelhantes em processos análogos (TC-021952/026/11 e TC-000426/019/13);

b) a Garantia de Execução do Contrato não teve sua vigência prorrogada para acompanhar a extensão do prazo contratual, o que fragiliza a segurança do ajuste e expõe a Administração ao risco de não poder acionar a garantia em caso de inadimplemento ou prejuízos decorrentes da execução, especialmente diante da ausência de formalização da conclusão contratual.

Regularmente notificada, compareceu aos autos a Sra. Fátima Regina Pupim, Diretora de Divisão na Secretaria Municipal da Fazenda, responsável pelas prestações de contas de convênios estaduais (evento 95.1), sustentando que sua atuação possui natureza estritamente burocrática, limitando-se ao registro documental e elaboração da prestação de contas, sem autonomia decisória para deliberar sobre a execução dos convênios, autorizar despesas, firmar contratos ou ordenar pagamentos, e requerendo que tais circunstâncias fossem consideradas na análise do processo.

Os autos tramitaram regularmente pelo Ministério Público de Contas (evento 108.1).

9 – TC 00001441.989.26-6 - 6º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022

O 6º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022, assinado em 22 de janeiro de 2026, teve por objeto a prorrogação do prazo de pagamento de serviços executados, sem alteração do valor contratual ou do prazo de execução do ajuste.

A instrução da matéria coube à diligente equipe da UR-11 – Fernandópolis (evento 11.3), que concluiu que os apontamentos identificados comprometem o Termo Aditivo examinado:

a) Alteração contratual realizada após a execução integral do objeto e o encerramento de sua vigência, que ocorreu em 4 de janeiro de 2026, sem a correspondente prorrogação do prazo do ajuste;

b) As alterações dos serviços já executados e o eventual ressarcimento pela concessionária não foram formalizados por instrumentos contratuais próprios;

c) Falhas no planejamento e na gestão contratual, caracterizadas pela adoção tardia de termo aditivo para disciplinar efeitos já consumados, pela ausência de formalização tempestiva das intercorrências relevantes e pela condução de providências materiais sem o necessário respaldo contratual.

Regularmente notificada, a Prefeitura Municipal compareceu aos autos por sua Procuradoria Geral, sustentando que o 6º aditivo limita-se à prorrogação do prazo de pagamento, uma vez que a obra foi integralmente concluída em 23 de junho de 2025, conforme Termo de Recebimento Definitivo. Esclareceu que as intervenções da concessionária Rumo Malha Paulista S.A. resultaram na demolição de estruturas já executadas e na consequente glosa dos valores pelo órgão concedente, e que os encargos financeiros correspondentes foram assumidos pelo Município mediante dotação orçamentária própria, sem prejuízo de posterior ressarcimento junto à concessionária, invocando os artigos 20, 21 e 22 da LINDB.

A contratada corroborou a integral execução e entrega do objeto em 23 de junho de 2025, restando pendentes apenas os trâmites de liquidação e o adimplemento dos valores devidos.

Os autos seguiram o trâmite regimental pelo d. Ministério Público de Contas.

DECIDO

Apreciam-se nesta oportunidade a Concorrência nº 008/2022 e o Contrato nº 495/2022, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Fernandópolis e a empresa JR Santa Fé Pavimentação e Construções Ltda., tendo por objeto a execução de obras de infraestrutura e revitalização da Rodovia Vicinal Carlos Gandolfi, no âmbito do Convênio nº 101817/2022 firmado com a Secretaria de Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo, bem como os respectivos termos aditivos e o acompanhamento da execução contratual.

Inicialmente, passo à análise da preliminar de ilegitimidade passiva arguida pelos Engenheiros Vitor Evandro R. Seleguin e Weligton Rodrigo Braz e pela Sra. Fátima Regina Pupim.

O Sr. Vitor Evandro R. Seleguin sustenta que foi exonerado do cargo em 20 de junho de 2023, para assumir função no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, e que, desde então, não detém competência funcional nem acesso às informações relacionadas à obra. Informa ainda ter protocolado, em 15 de dezembro de 2025, pedido de atualização formal dos responsáveis técnicos junto a esta Corte (Protocolo nº 41.622/2025), requerendo que tais circunstâncias sejam consideradas na análise do processo e que seja excluído de eventual responsabilização pelos fatos apurados após sua saída.

O Sr. Weligton Rodrigo Braz alega, no mesmo sentido, que foi exonerado em 5 de março de 2025 e que, a partir dessa data, não possui competência funcional nem acesso ao processo ou às informações da obra, razão pela qual não poderia ser responsabilizado por fatos ou omissões ocorridos após o encerramento de seu exercício.

A Sra. Fátima Regina Pupim, defende que sua atuação possui natureza estritamente burocrática, limitando-se ao registro documental e à elaboração da prestação de contas dos convênios estaduais perante o concedente, sem qualquer autonomia decisória para deliberar sobre a execução dos convênios, autorizar despesas, firmar contratos ou ordenar pagamentos, requerendo que tais circunstâncias sejam consideradas na análise do processo e que seja excluída de eventual responsabilização.

Ponderadas as alegações dos peticionários, passo ao exame da preliminar.

No plano constitucional, o art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal submete ao controle externo todo aquele que, a qualquer título, utilize, gerencie ou administre recursos públicos, independentemente de hierarquia ou natureza do vínculo funcional. Todavia, a responsabilização individual de servidor que não ostenta a condição de agente político exige, no atual estágio do direito administrativo sancionador, a demonstração cumulativa de conduta funcional relacionada ao ato irregular, nexo de causalidade entre essa conduta e a irregularidade apurada e, ao menos, culpa configurada.

Nesse sentido, o art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro — com a redação conferida pela Lei nº 13.655/2018 — estabelece que o agente público responde pessoalmente apenas em caso de dolo ou erro grosseiro, entendido este como aquele inescusável pelo padrão mínimo de diligência exigível do profissional medianamente cuidadoso.

Essa moldura normativa impõe que a responsabilidade de cada agente seja rigorosamente delimitada pelo seu efetivo perímetro funcional e pelo período em que exerceu as atribuições relacionadas aos fatos examinados, sendo vedada a responsabilização reflexa ou em cascata por atos praticados fora de sua alçada decisória ou após o término de seu exercício.

Posto isto, quanto ao Sr. Vitor Evandro R. Seleguin, os Termos de Ciência e Notificação juntados aos autos demonstram que exerceu a função de gestor e fiscal técnico do Contrato nº 495/2022 desde sua celebração, em setembro de 2022, até sua exoneração em 20 de junho de 2023. As visitas de fiscalização realizadas durante seu período de exercício não geraram apontamento de irregularidade grave, sendo que a visita nº 2, que apontou recomendações, foi realizada em setembro de 2023, portanto após sua saída. Não há nexo causal entre sua atuação e as irregularidades apuradas nas fases subsequentes do contrato.

Desta feita, acolho a preliminar quanto ao Sr. Vitor Evandro R. Seleguin, reconhecendo sua ilegitimidade passiva em relação às irregularidades apuradas a partir de julho de 2023, sem prejuízo de sua responsabilidade pelos atos praticados durante o efetivo exercício do cargo, relativamente aos quais os autos não registram irregularidade que lhe seja imputável.

Quanto ao Sr. Weligton Rodrigo Braz, exerceu a função de gestor e fiscal técnico do contrato no período subsequente à saída do Sr. Seleguin até sua exoneração em 5 de março de 2025.

As visitas nº 3 e nº 4, que concluíram pela irregularidade da execução contratual — com obra paralisada, canteiro desativado e atraso expressivo em relação ao cronograma —, foram realizadas durante seu exercício, em março de 2024 e janeiro de 2025, respectivamente. Há, portanto, nexo entre sua função e as irregularidades apuradas nesse período.

Indefiro a preliminar quanto ao Sr. Weligton Braz relativamente ao período compreendido entre julho de 2023 e março de 2025, ressalvando, contudo, que não há neste julgamento qualquer determinação de devolução de valores, e que as consequências de sua manutenção no polo passivo limitam-se ao registro formal de sua participação nos fatos examinados, integralmente observadas as regras do direito administrativo para responsabilização individual de servidor não detentor de poder decisório, especialmente o disposto no art. 28 da LINDB. Acolho a preliminar quanto aos fatos posteriores a março de 2025, período em que não mais exercia qualquer atribuição sobre o contrato.

Quanto à Sra. Fátima Regina Pupim, os Termos de Ciência e Notificação juntados aos autos revelam que foi formalmente arrolada como responsável em todos os instrumentos a partir do 1º Termo Aditivo, sempre na condição de responsável pela prestação de contas de convênios, na qualidade de Diretora de Divisão da Secretaria Municipal da Fazenda, tendo assinado os respectivos termos de ciência. Sua responsabilidade, todavia, é funcionalmente circunscrita: não lhe compete deliberar sobre a execução física da obra, autorizar despesas, firmar contratos ou ordenar pagamentos. Responde exclusivamente pelos atos relacionados à organização, correção e tempestividade da prestação de contas perante o concedente estadual no âmbito do Convênio nº 101817/2022. Acolho parcialmente a preliminar, para excluí-la de responsabilidade quanto aos apontamentos de natureza técnica, decisória e contratual, mantendo seu arrolamento apenas quanto aos aspectos diretamente ligados à prestação de contas do convênio, nos quais os autos não evidenciam conduta dolosa ou erro grosseiro nos termos do art. 28 da LINDB, circunstância que afasta qualquer consequência de maior gravidade em relação à sua pessoa.

Superadas as preliminares, passo à análise do mérito.

Pois bem.

Em exame nesta oportunidade estão a licitação, o contrato, os seis termos aditivos e o acompanhamento da execução contratual relativos às obras de infraestrutura e revitalização da Rodovia Vicinal Carlos Gandolfi, no Município de Fernandópolis, financiadas com recursos do Convênio nº 101817/2022.

A matéria envolve contratação de obra pública de porte significativo — valor contratual inicial de R$ 5.316.406,49, chegando a R$ 5.748.891,98 após os aditamentos —, executada em ambiente de complexidade técnica e institucional relevante, marcada por interferências externas de monta, como a intervenção da concessionária Rumo Malha Paulista S.A., e por restrições inerentes à dinâmica dos convênios estaduais.

Quanto à Concorrência nº 008/2022 e ao Contrato nº 495/2022, o certame foi regularmente conduzido, com publicação do edital, participação de três proponentes, todos habilitados, sem impugnações, desclassificações ou recursos, com adjudicação pelo menor preço global e formalização do contrato em 22 de setembro de 2022.

O apontamento central da fiscalização diz respeito à defasagem da planilha orçamentária, lastreada na tabela CDHU nº 184, de novembro de 2021, com intervalo superior a oito meses até a abertura do certame em agosto de 2022, em desacordo com o art. 43, IV, da Lei nº 8.666/93 e com a jurisprudência consolidada desta Corte. Observo aqui que contexto em que se produziu atenua substancialmente sua gravidade: o projeto foi aprovado pelo Estado com base nessa mesma tabela em abril de 2022, o convênio foi firmado em maio de 2022, e qualquer atualização posterior exigiria a reabertura do processo estadual, e ainda em contexto de período eleitoral. O desconto de 1,50% ofertado pela licitante vencedora foi aplicado inclusive aos acréscimos extracontratuais, preservando a vantajosidade da contratação, conforme reconhecido pelo DIPE.

Ademais, o comportamento inflacionário do período de excedeu os 06 (seis) aceitados por esta Corte de Contas, em se tratando do diferencial de datas da coleta de preços e deflagração do ato convocatório, não teve expressão suficiente a mascarar os dados lançados nas planilhas orçamentárias, o que comporta relevação, em caráter excepcional.

A participação de três proponentes sem impugnação ao edital corrobora que os preços praticados não comprometiam a executabilidade da obra. Cuida-se, portanto, de irregularidade de planejamento decorrente de constrangimento institucional documentado, sem prejuízo ao erário demonstrado, passível de ressalva com recomendação de que, em futuras contratações vinculadas a convênios estaduais, o Município providencie tempestivamente a atualização da base de cálculo orçamentária ou consigne formalmente no processo administrativo a impossibilidade de fazê-lo, com as razões que a justificam.

Quanto ao 1º Termo Aditivo, a reprogramação de 19 dos 20 itens da planilha original evidencia fragilidade grave no projeto básico, elaborado com levantamento topográfico insuficiente em razão de prazo exíguo imposto pelo concedente estadual. Acolho aqui o parecer do DIPE, que reconheceu que não houve transfiguração do objeto contratual, que a essência da obra foi preservada, e que o desconto de 1,50% foi mantido nos acréscimos, preservando a vantajosidade. Não há evidência de superfaturamento nem de desvio de finalidade.

A falha de planejamento observada comporta ser alçada ao campo das ressalvas.

Quanto ao 2º Termo Aditivo, resta evidente sua irregularidade: o reajuste contratual de 4,1715% foi aplicado sobre base de cálculo incorreta, com incidência sobre medições anteriores ao marco temporal contratual e sobre saldo que incluía serviços acrescidos pelo 1º Termo Aditivo que ainda não integravam o contrato à época da data-base do reajuste, resultando em diferença apurada de R$ 714.062,89 em favor da contratada sem amparo contratual ou legal. Todavia, a própria Administração, ao ser confrontada com os questionamentos da fiscalização, reconheceu o vício e exerceu seu poder-dever de autotutela, anulando o instrumento antes que qualquer pagamento com base no valor viciado fosse efetivado.

Quanto ao Termo de Anulação do 2º Termo Aditivo, a equipe técnica da UR-11 não identificou irregularidades. O ato de anulação é regular, decorre do exercício legítimo do poder de autotutela da Administração e está lastreado em fundamentação compatível com os vícios identificados no instrumento anulado. Tomo conhecimento do presente processo.

Quanto ao 3º Termo Aditivo, a prorrogação contratual por 360 dias apresentou as seguintes irregularidades: justificativa insuficiente para a prorrogação, formalização 21 dias após o término da vigência, e lacuna na cobertura da garantia contratual entre setembro de 2023 e setembro de 2024. A formalização tardia da prorrogação representa falha de planejamento e gestão. A ausência de cobertura de garantia por período expressivo fragiliza a segurança do ajuste, expondo a Administração ao risco de não poder acionar o instrumento em caso de inadimplemento.

Não havendo prejuízo demonstrado e tendo a execução prosseguido sem solução de continuidade, os apontamentos são passíveis de ressalva, com recomendação de que o Município implemente controle sistemático dos vencimentos contratuais e das apólices de garantia.

Quanto ao 4º Termo Aditivo, o acréscimo de R$ 415.388,38 para recapeamento asfáltico da Avenida João Santo — trecho não contemplado no edital original — situa-se dentro do limite legal do art. 65, §1º, da Lei nº 8.666/93, correspondendo a 7,81% do valor inicial. O apontamento central aqui reside na ausência de comprovação técnica robusta de fato superveniente imprevisível que justificasse a inclusão de novo trecho no objeto contratual, nos termos do art. 65, I, "b", da mesma lei.

Neste ponto, os elementos apresentados pela Origem — intensa movimentação de maquinário pesado da Rumo Logística entre o final de 2024 e início de 2025, desgaste acelerado da via e condições de quase intransitabilidade — são plausíveis e parcialmente corroborados pelo contexto geral dos autos. A economicidade em relação à Ata de Registro de Preços nº 188/2024, com equipamentos já mobilizados nas proximidades, foi demonstrada pela Secretaria Municipal de Obras. Há precedente desta Corte admitindo aditamento para correção de falhas do projeto básico, inclusive com afastamento do princípio da acessoriedade (TC-007966.989.21-2). Considerando o conjunto desses fatores, entendo que o apontamento pode ser alçado a ressalva, com recomendação expressa de que, em situações análogas, o Município formalize tecnicamente, com laudos e registros fotográficos datados, a ocorrência dos fatos que justificam a situação.

No que diz respeito ao 5º Termo Aditivo, a prorrogação de 120 dias formalizada em 22 de setembro de 2025 apresenta os mesmos vícios de tempestividade e de garantia já apontados no 3º Aditivo — formalização 16 dias após o vencimento e ausência de prorrogação da garantia de execução —, aos quais se aplicam integralmente os fundamentos já expostos. Ressalvo as falhas com as mesmas recomendações.

O  6º Termo Aditivo, celebrado em 22 de janeiro de 2026 após o encerramento da vigência contratual ocorrido em 4 de janeiro de 2026, teve por objeto disciplinar o prazo de pagamento dos serviços executados e demolidos em razão da interferência da concessionária Rumo Malha Paulista S.A. Do ponto de vista estritamente formal, a alteração de contrato extinto é juridicamente controvertida, sendo o instrumento adequado, em rigor, um acordo extrajudicial autônomo ou, se necessário, ação judicial de liquidação. A invocação dos arts. 20, 21 e 22 da LINDB pela Origem é pertinente ao contexto — situação emergente e atípica causada por terceiro, sem precedente na história do ajuste —, mas a demonstração das circunstâncias impeditivas da adoção do procedimento formalmente correto foi apenas parcial. Considerando a ausência de elementos, nestes autos, que indiquem prejuízo ao erário, alço ao campo das severas ressalvas.  

Por fim, no que diz respeito ao Acompanhamento da Execução Contratual, a análise do conjunto probatório, contudo, revela que parte significativa dos atrasos e intercorrências decorreu de fatores com grau relevante de externalidade: a necessidade de novo levantamento topográfico em razão de divergências no projeto original elaborado pelo FEHIDRO; a interferência da concessionária Rumo Malha Paulista S.A., que em fevereiro de 2025 determinou a demolição de estruturas já construídas para viabilizar a construção de viaduto ferroviário; e as dificuldades na obtenção de repasses vinculados ao convênio estadual.

Os apontamentos remanescentes, alço-os ao campo das ressalvas.

Ressalvo, de forma especial, e DETERMINO que o Município adote as providências administrativas e, se necessário, judiciais, para o ressarcimento dos valores correspondentes às estruturas demolidas pela concessionária Rumo Malha Paulista S.A..

Assim sendo, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte, julgo regulares com ressalvas a Concorrência nº 008/2022 e o Contrato nº 495/2022, formalizado entre a Prefeitura Municipal de Fernandópolis e a empresa JR Santa Fé Pavimentação e Construções Ltda. (TC-022706.989.22-5), o Acompanhamento da Execução Contratual (TC-022781.989.22-3), o 1º Termo Aditivo (TC-009424.989.24-2), o 3º Termo Aditivo (TC-021214.989.24-6), o 4º Termo Aditivo (TC-012379.989.25-4), o 5º Termo Aditivo (TC-018164.989.25-3) e o 6º Termo Aditivo (TC-00001441.989.26-6) ao Contrato nº 495/2022, com as ressalvas e recomendações indicadas na fundamentação. Julgo irregular o 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022 (TC-013227.989.24-1), reconhecendo que a Administração exerceu seu poder-dever de autotutela ao anular o instrumento antes da produção de efeitos financeiros, o que afasta a aplicação das sanções previstas nos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/96.

Tomo conhecimento do Termo de Anulação do 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022, formalizado entre a Prefeitura Municipal de Fernandópolis e a empresa JR Santa Fé Pavimentação e Construções Ltda. (TC-015550.989.24-8).

Ressalvo, de forma especial, e DETERMINO que o Município adote as providências administrativas e, se necessário, judiciais, para o ressarcimento dos valores correspondentes às estruturas demolidas pela concessionária Rumo Malha Paulista S.A.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e os interessados poderão ter acesso à íntegra desta decisão e demais documentos por meio do Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento.

Publique-se.

Ao Cartório para as providências de sua alçada.

Notifiquem-se os responsáveis do teor dessa decisão.

Arquivem-se ao final.

EXTRATO: Assim sendo, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte, julgo regulares com ressalvas a Concorrência nº 008/2022 e o Contrato nº 495/2022, formalizado entre a Prefeitura Municipal de Fernandópolis e a empresa JR Santa Fé Pavimentação e Construções Ltda. (TC-022706.989.22-5), o Acompanhamento da Execução Contratual (TC-022781.989.22-3), o 1º Termo Aditivo (TC-009424.989.24-2), o 3º Termo Aditivo (TC-021214.989.24-6), o 4º Termo Aditivo (TC-012379.989.25-4), o 5º Termo Aditivo (TC-018164.989.25-3) e o 6º Termo Aditivo (TC-00001441.989.26-6) ao Contrato nº 495/2022, com as ressalvas e recomendações indicadas na fundamentação. Julgo irregular o 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022 (TC-013227.989.24-1), reconhecendo que a Administração exerceu seu poder-dever de autotutela ao anular o instrumento antes da produção de efeitos financeiros, o que afasta a aplicação das sanções previstas nos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/96.

Tomo conhecimento do Termo de Anulação do 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 495/2022, formalizado entre a Prefeitura Municipal de Fernandópolis e a empresa JR Santa Fé Pavimentação e Construções Ltda. (TC-015550.989.24-8).

Ressalvo, de forma especial, e DETERMINO que o Município adote as providências administrativas e, se necessário, judiciais, para o ressarcimento dos valores correspondentes às estruturas demolidas pela concessionária Rumo Malha Paulista S.A.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e os interessados poderão ter acesso à íntegra desta decisão e demais documentos por meio do Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento.

Publique-se.