TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

          Em exame a Concorrência nº 1/2024 e o Contrato Administrativo nº 23/2024 da Superintendência de Água, Esgotos e Meio Ambiente de Votuporanga – SAEV AMBIENTAL, tendo por objeto o fornecimento de materiais, equipamentos e mão de obra, para a execução de barramento com transposição de talvegue para equalização de água de drenagem pluvial e amortecimento de solidos no manancial de abastecimento do Município, localizado no córrego Marinheirinho, a montante da represa de captação “Prefeito Luiz Garcia de Haro”.

          O relatório de instrução elaborado pela Unidade Regional de Fernandópolis concluiu que as seguintes falhas comprometeram a regularidade da matéria:

a) Ausência de elaboração do plano de contratações anual, em prejuízo ao disposto no artigo 22 do Decreto Municipal nº 15.631/2023, e no artigo 12, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021, inviabilizando a análise acerca da previsão e da compatibilidade da contratação com o planejamento da autarquia;

b) Falta de elaboração do termo de referência, anteprojeto e projeto básico, em descumprimento ao artigo 6º, incisos XXIII a XXV, da Nova Lei de Licitações e Contratos (NLLC);

c) Falhas na definição dos critérios de medição, com possibilidade de comprometer a adequada fiscalização e controle da execução contratual;

d) O cronograma físico-financeiro não atende aos requisitos de clareza e objetividade necessários para o acompanhamento adequado do andamento da obra;

e) Desobediência ao disposto no artigo 115, § 4º, da Lei nº 14.133/2021, devido à falta de obtenção dos licenciamentos ambientais necessários antes da divulgação do edital;

f) O Estudo Técnico Preliminar não atende aos requisitos estabelecidos pelo inciso I do caput do artigo 18 da NLLC ao não evidenciar claramente o problema a ser resolvido e a melhor solução, dificultando a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação;

g) Planejamento deficitário, culminando em definição inadequada do objeto da contratação, que apresenta falta de clareza sobre responsabilidades e custos entre a obra de barramento e a de travessia (ponte), possivelmente recaindo indevidamente toda a responsabilidade financeira sobre a Saev Ambiental;

h) Descumprimento do artigo 54, caput, da Lei nº 14.133/2021, em decorrência da ausência de divulgação do edital e da rerratificação do edital, bem como de seus anexos, no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP);

i) A exigência específica de capacidade técnica profissional em obras de arte em concreto pré-moldado (ponte) não se coaduna com as atividades legais da autarquia, não encontra amparo legal e contraria o entendimento consolidado na Súmula nº 30 deste E. Tribunal;

j) Desatendimento do artigo 18, inciso IV, da Lei nº 14.133/2021, em face da não apresentação do percentual dos Encargos Sociais (ES) incidentes na atividade;

k) Descumprimento do preceituado no artigo 18, inciso IV, e no artigo 56, § 5º, da NLCC, em virtude da não apresentação da composição da taxa das Bonificações e Despesas Indiretas (BDI);

l) Inobservância do artigo 59, § 5º, da Lei nº 14.133/2021, em razão da não exigência de garantia adicional, em montante equivalente à diferença entre o preço proposto e o valor de referência da licitação;

m) Omissões de cláusulas contratuais importantes, especificamente em relação aos critérios e periodicidades de medição, ao cronograma detalhado, à matriz de risco, ao prazo para resposta ao pedido de repactuação de preços e ao prazo de garantia mínima do objeto, conforme exigências contidas no artigo 92, incisos VI, VII, IX, X e XIII, respectivamente, da Lei nº 14.133/2021.

          A autarquia municipal apresentou justificativas para os apontamentos, que sintetizo:

a) A ausência de elaboração do Plano de Contratações Anual (PCA) para o exercício de 2024 se deve ao fato de que esse foi seu ano de elaboração, já que, por força do Decreto Municipal nº 15.640/23, a Lei nº 14.133/2021 só passou a ser aplicada no município de Votuporanga em 1º de janeiro de 2024, ou seja, imediatamente após o encerramento da ultratividade das Leis 8.666/93 e 10.520/02 garantida pela MP 1167/23 e pela Lei Complementar nº 198/23;

b) a Lei nº 14.133/21 estabelece de forma alternativa e não cumulativa a especificação do objeto consistente em obras e serviços de engenharia em termo de referência OU projeto básico; no processo licitatório em análise, foi sim realizado o Projeto Básico contendo os seguintes elementos: o Projeto de Implantação, Memorial Descritivo e de Cálculo, Cronograma Físico-Financeiro, Planilha Orçamentária e o Projeto Executivo;

c) O cronograma físico-financeiro foi elaborado de maneira detalhada para assegurar que as etapas planejadas coincidam com as realizadas, estabelecendo as porcentagens a serem atingidas, e as medições são fundamentadas nas informações da planilha orçamentária, que especifica as quantidades previstas para cada serviço, incluindo a descrição precisa das unidades a serem utilizadas na medição (como metros cúbicos, metros lineares ou outras unidades específicas); a adoção desse critério assegura que os pagamentos sejam realizados apenas com base no que foi efetivamente executado;

d) O cronograma físico-financeiro, como apresentado, não deve ser analisado isoladamente, pois faz parte de um conjunto de peças técnicas que compõem o planejamento e a execução da obra. Ele está adequadamente alinhado à planilha orçamentária, que detalha todos os aspectos construtivos do projeto;

e) é importante destacar a diferença entre o objeto licitado em análise, o qual consiste em um barramento, das obras civis de barragens e diques, razão pela qual, conforme manifestação da própria CETESB (anexa), o objeto licitado não necessita de licenciamento ambiental; anexada, também, a Declaração de Viabilidade de Implantação, emitido pelo o DAEE (atualmente SP Águas) para o empreendimento;

f) O ETP identifica e descreve claramente o problema a ser resolvido, que é a mitigação de impactos como o assoreamento do reservatório de água bruta do município e a necessidade de garantir a qualidade e a quantidade de água potável para o município; a solução técnica escolhida foi baseada em estudos de viabilidade e análises de alternativas de mercado e o posicionamento conclusivo do ETP deixa claro que essa é a mais adequada para atender à necessidade identificada;

g) A SAEV Ambiental é responsável pela execução do barramento com transposição de talvegue, voltado para o controle de sedimentos e a melhoria da qualidade da água no manancial de abastecimento. A Prefeitura de Votuporanga, por sua vez, conduzirá uma etapa posterior, que aproveitará a estrutura existente para pavimentação, obras complementares urbanísticas e acabamentos, visando melhorar a mobilidade urbana e integrar os bairros adjacentes;

h) A Concorrência Eletrônica nº 01/2024 foi registrada no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) no dia 25 de março de 2024;

i) A escolha do requisito se baseou na similaridade da complexidade técnica envolvida na execução de pontes, viadutos, passarelas ou similares com os serviços previstos no escopo da obra em questão; processo de pré-moldagem do concreto e a necessidade de uma infraestrutura e superestrutura adequadas exigem habilidades técnicas especializadas, as quais são comparáveis às requeridas para a execução dos serviços previstos no projeto;

j) Ao elaborar o orçamento, foram utilizadas bases referenciais amplamente reconhecidas no setor, como o SINAPI e o SICRO, que, além de fornecerem os valores unitários e totais para cada item da obra, já incluem os encargos sociais de forma embutida em sua composição;

k) A empresa contratada apresentou uma composição detalhada do BDI que atendeu a todos os requisitos exigidos pela SAEV Ambiental, e que foi cuidadosamente analisada pela comissão de licitação, que verificou sua conformidade com o Acórdão TCU 2622/2013 conforme cita o manual de Obras do Tribunal de Contas doEstado de São Paulo;

l) Sobre o art. 59, §5º, da Lei Federal n. 14.133/21, é importante ressaltar que a expressão “este último” se refere a 85% do valor orçado e não ao total orçado pela Administração, assim, a garantia adicional foi devidamente prestada;

m) as únicas cláusulas não previstas em contrato são aquelas que não se aplicam ao caso concreto, nos exatos termos do art. 92, da Lei 14.133/21 que ao longo de alguns incisos utiliza a expressão “quando for o caso”.

          O MPC teve vista regimental dos autos, restituindo-os para prosseguimento.

          É o necessário relatório.

Decisão

          Primeiramente, acolho as justificativas do órgão contratante a respeito da elaboração do plano de contratações anual, da divulgação do edital no PNCP, do teor do estudo técnico preliminar e da indicação do BDI no orçamento estimado.

          Entendo que os Anexos I-A, I-B, I-C e I-D do edital corresponderam ao exigido nos itens 5.1 a 5.5 da Orientação Técnica - IBR 001/2006 do IBRAOP, atendendo a exigência legal de projeto básico, e que a conjugação dos dados da planilha orçamentária e do cronograma físico-financeiro viabilizam a emissão de laudos de medição mensais, em conformidade com a cláusula 4.3 do contrato.

          Em que pesem as aceitáveis explicações da autarquia para o descumprimento de incisos do art. 92 da Lei nº 14.133/21, entendo pertinente que, em futuras contratações da espécie, seja estipulada com clareza a periodicidade das medições, o que recomendo.

Discordo da metodologia de cálculo adotada no caso concreto para a garantia adicional prevista no § 5º do art. 59 da Lei nº 14.133/21, pois a interpretação de que o dispositivo se refere à diferença entre o valor total estimado da contratação e o valor da proposta é mais favorável à Administração Pública. Considerando interpretações divergentes[1], no entanto, acato a justificativa da Origem.

Passo a expor as razões para a reprovação da matéria.

          O posicionamento técnico da CETESB anexado às razões de defesa de modo algum mitiga o desatendimento ao art. 45, inciso II, e art. 115, § 4º, da Lei nº 14.133/21, pois reitera a obrigatoriedade consignada no estudo técnico preliminar e no parecer jurídico de obtenção das autorizações para a supressão arbórea e intervenção em Área de Preservação Permanente (APP), ao alertar que “faz-se necessária obtenção prévia da devida autorização para intervenção em Áreas de Preservação Permanente, eventual corte de árvores isoladas e/ou supressão de vegetação nativa, mediante compensação ambiental nos termos da legislação vigente”.

          Acompanho o entendimento da Fiscalização de que houve inadequada definição do objeto no edital, como execução de barramento com transposição de talvegue para equalização de água de drenagem pluvial e amortecimento de sólidos em manancial de abastecimento.

Um barramento consiste em maciço - de terra, gabião ou concreto, por exemplo - cujo eixo principal esteja num plano que intercepte um curso d’água e respectivos terrenos marginais, alterando suas condições de escoamento natural, formando reservatório de água a montante.[2]

          O objeto descrito nos projetos acostados aos autos se mostra consideravelmente mais complexo que tal definição, incluindo a construção de duas pontes sobre o canal de água, identificadas pelas denominações “dispositivo 1” e “dispositivo 2” nos desenhos e plantas, na planilha orçamentária e no cronograma físico-financeiro da obra.

          A própria exigência de capacidade técnica profissional em obras de arte em concreto pré-moldado como condição de habilitação no certame, justificada em termos genéricos pela autarquia, evidencia a parcela de maior relevância do objeto licitado, qual seja a construção de pontes.

A omissão de parte substancial da definição do objeto no texto principal do edital afronta o princípio da transparência, consagrado no art. 5º da Lei nº 14.133/21.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo irregulares a Concorrência nº 1/2024 e o Contrato Administrativo nº 23/2024, com a recomendação à Superintendência de Água, Esgotos e Meio Ambiente de Votuporanga – SAEV AMBIENTAL consignada no corpo desta decisão, e aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.   

GCS-A, 20 de maio de 2026.