TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Responsáveis

Pela Contratante (Prefeitura Municipal de Praia Grande):

• José Américo Franco Peixoto — Secretário Municipal de Trânsito, que autorizou o certame, homologou a licitação e assinou a Ata de Registro de Preços n. 146/2024 (eventos 1.13 e 1.23 do TC-016233.989.24-3)
• Rodrigo Santana — Secretário Municipal de Esporte e Lazer,

Pela Contratada:

• Comercial Pride Logística Ltda. (CNPJ 29.127.328/0001-55)

Apreciam-se em conjunto, a licitação promovida pela Prefeitura Municipal de Praia Grande e a Representação que lhe é conexa, ambas referentes ao Pregão Eletrônico n. 314/2023, Processo Administrativo n. 14.456/2022, cujo objeto foi o registro de preços para locação de caminhões guincho com fornecimento de mão de obra e combustível por hora produtiva.

A matéria foi redistribuída a este Relator nos termos da Resolução n. 12/2025, que redefiniu competências para julgamento  no âmbito desta Corte de Contas.  

O processo licitatório foi autuado sob o TC-016233.989.24-3 por determinação do então Conselheiro Relator Dr. Dimas Ramalho, nos autos da Representação (TC-007117.989.24-4, evento 41.1), que determinou a instrução do certame e do ajuste dele decorrente em processo apartado, sob sua Relatoria.

A instrução da matéria coube à diligente equipe da UR-20.

1 — TC-007117.989.24-4 — Representação de Ely Carlo Leuthauser

Os autos abrangem petição, recebida como Representação, formulada pelo Sr. Ely Carlo Leuthauser com pedido de medida cautelar  inaudita altera pars para a suspensão imediata do Pregão Eletrônico n. 314/2023 — Processo Administrativo n. 14.456/2022 — e, caso já assinado, do contrato administrativo dele decorrente, apontando possíveis irregularidades no certame instaurado pela Prefeitura Municipal de Praia Grande para registro de preços destinado à locação de caminhões guincho com fornecimento de mão de obra e combustível por hora produtiva.

Em síntese, o Representante alega que a Municipalidade estava na iminência de assinar contrato com licitante que ofertou valor quase 237% superior (R$ 147,50/hora) ao da licitação então vigente (R$ 62,25/hora), ao invés de proceder à renovação do contrato anterior, em afronta aos Princípios da Legalidade e da Economicidade.

Critica a utilização do Sistema de Registro de Preços para contratação de serviços de natureza continuada, em clara oposição ao entendimento sumulado por esta Corte, e sugere a ocorrência de conluio entre as licitantes em razão da inexistência de propostas na fase de lances, com sete empresas participantes.

Ao final, o Representante formulou os seguintes pedidos:

a) recebimento, conhecimento e processamento da Representação, com deferimento do pedido de medida cautelar — inaudita altera pars — determinando a suspensão do Pregão Eletrônico n. 314/2023, no estado em que se encontrasse, até o julgamento definitivo de mérito;

b) caso já assinado o contrato administrativo, a suspensão do contrato oriundo do Pregão Eletrônico n. 314/2023 e de sua execução, até o julgamento definitivo de mérito;

c) alternativamente, caso entendesse pela impossibilidade de deferimento nos termos anteriores, que fosse determinado ao Município que procedesse às correções necessárias no instrumento convocatório, com sua devida republicação e reabertura de novos prazos, possibilitando a participação de novas empresas; e

d) caso não fosse esse o entendimento, a declaração de nulidade do instrumento convocatório e de todos os atos administrativos dele decorrentes, com a anulação do procedimento licitatório.

O pedido cautelar não foi deferido. O então Conselheiro Relator, Dr. Dimas Ramalho, por despacho exarado no evento 41.1, determinou a autuação de processo para a instrução do Pregão Eletrônico n. 314/2023 e da Ata de Registro de Preços decorrente.

A auditoria promovida pela UR-20, em seu relatório encartado aos autos no evento n. 56.1, concluiu pela procedência das alegações no que se refere à utilização indevida do Sistema de Registro de Preços na contratação de serviços de natureza continuada, nos seguintes termos:

a) A presente Representação foi objeto de análise em conjunto com a licitação e a Ata de Registro de Preços naqueles autos, manifestando-se esta Auditoria pela procedência das alegações no que se refere à utilização indevida de sistema de registro de preços na contratação de serviços de natureza continuada (Súmula TCESP n. 31).

Em sede de defesa, após regular notificação, comparece aos autos o Sr. José Américo Franco Peixoto, Secretário Municipal de Trânsito à época (evento n. 96.1). Sustenta a utilização do SRP como via adequada ao enfrentamento da problemática relacionada à impossibilidade de definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração Municipal, uma vez que os serviços são prestados conforme surgem as necessidades.

Pondera, com relação à anterior contratação, objeto de comparação pelo Representante, que os escopos são distintos. Segundo relata, “ O Pregão Presencial n.º 166/2020 continha um único lote/item: a locação de caminhão plataforma, com a quantidade mínima de 11.000 horas (p. 7 do evento 1.2). A seu turno, o Pregão Eletrônico n.º 314/2023 buscou registrar preços de, pelo menos, 3 itens/lotes (e com quantitativos significativamente superiores): I – locação de caminhão guincho plataforma (25.000 horas); II – locação de caminhão guincho de grande porte (10.006 horas); e III – locação de caminhão guincho lança (10.000 horas) (cf. pp. 37 do evento 1.4). Ressalvado melhor juízo, o único item assemelhado é o primeiro, mas com 14.000 horas a mais”. No mais, relembra o lapso temporal decorrido entre as contratações e afirma que a licitação impugnada contou com regular disputa.

Os autos tramitaram pelo Ministério Público de Contas, nos termos regimentais.

2— TC-016233.989.24-3 — Pregão Eletrônico n. 314/2023 e Ata de Registro de Preços n. 146/2024

A Prefeitura Municipal de Praia Grande, por sua Secretaria de Trânsito, conduziu o Pregão Eletrônico n. 314/2023, do tipo menor preço unitário,  para registro de preços destinado à locação de caminhões guincho com fornecimento de mão de obra e combustível por hora produtiva.

O certame foi regido pela Lei Federal n. 10.520/2002, com aplicação subsidiária da Lei n. 8.666/93.

O objeto licitado foi dividido em 3 itens/lotes, da seguinte forma:

• Item 01 — Locação de caminhão guincho plataforma (25.000 horas) \
• Item 02 — Locação de caminhão guincho de grande porte (10.006 horas)
• Item 03 — Locação de caminhão guincho lança (10.000 horas)

O item em pauta nestes autos é o n.01 — caminhão guincho plataforma, cuja estimativa foi de 25.000 horas a R$ 187,55/hora, totalizando R$ 4.688.750,00, com base em pesquisa de preços realizada junto a três empresas do ramo (evento 1.5).

O edital n. 314/2023 (eventos 1.15 a 1.18) foi publicado no DOE, no Diário do Litoral e na Folha de São Paulo em 13/12/2023.

A sessão pública foi designada para 29/12/2023 (evento 1.15).

Participaram sete proponentes para o item 01 (evento 1.20). Deste lote, sagrou-se vencedora a empresa Comercial Pride Logística Ltda., e a JLE Locações e Transportes Ltda. venceu a disputa dos lotes 2 e 3.

Não houve interposição de recursos. A homologação foi publicada em 21/02/2024 (evento 1.23).

A Ata de Registro de Preços n. 146/2024 foi firmada em 29/02/2024 com a Comercial Pride Logística Ltda., registrando o valor de R$ 147,50/hora para 25.000 horas, totalizando R$ 3.687.500,00, com vigência de 12 meses (evento 1.24).

Ao conduzir a instrução da matéria, a diligente equipe da UR-20 trouxe os seguintes apontamentos (evento n. 24.6):

a) A exigência de prestação de serviços em turnos de 12 horas conforme escalas mensais fixadas pela Administração, com estimativa equivalente a três caminhões em operação ininterrupta por doze meses, associada à existência de contratação anterior com objeto idêntico (Contrato n. 017/2021, prorrogado até o limite de 60 meses com fundamento no art. 57 da Lei n. 8.666/93), evidencia prestação de serviço de natureza continuada, incompatível com o Sistema de Registro de Preços, em ofensa à Súmula n. 31 desta Corte;

b) O Estudo Técnico Preliminar (ETP) foi precário: a análise comparativa entre aquisição e locação utilizou variáveis metodologicamente incompatíveis, sem o necessário detalhamento dos custos unitários (salários, encargos, combustível, manutenção), inviabilizando a demonstração da vantajosidade da locação em detrimento da execução direta;

c) A exigência do item 4.1.6.4 do Edital — comprovação de posse de no mínimo três caminhões plataforma mediante apresentação de documentação dos veículos — foi restritiva, por impedir a participação de licitantes com outros meios legais de disponibilização, em desacordo com a jurisprudência desta Corte (TC-001805.989.15 e TC-007012.989.19-0);

d) A exigência do item 14.1.11 do Edital — frota com no máximo quatro anos de uso, sem justificativa técnica — teve potencial restritivo à competitividade, igualmente em desacordo com a jurisprudência desta Corte;

e) A ausência de orçamento detalhado em planilhas com a composição dos custos unitários, além de contrariar o art. 7º, §2º, II, da Lei Federal n. 8.666/93, resultou em variação de 70,54% entre as cotações pesquisadas, impedindo a adequada avaliação da compatibilidade dos preços com o mercado;

f) A não utilização do preço da contratação anterior vigente (R$ 68,69/hora) como parâmetro do orçamento estimativo comprometeu o referencial de preços, fazendo com que o valor estimado (R$ 187,55/hora) superasse em 173,04% o preço do contrato anterior, e o valor adjudicado (R$ 147,50/hora) o superasse em 114,73%.

Regularmente notificados, compareceram aos autos a Prefeita Municipal Sra. Raquel Auxiliadora Chini (evento 36.1) e o ex-Secretário Municipal de Trânsito Sr. José Américo Franco Peixoto.

Em síntese, as defesas sustentaram: exclusão da responsabilidade da Prefeita, por não ter subscrito os atos licitatórios; licitude do uso do SRP, pois o serviço, embora finalístico, teria quantitativos imprevisíveis, enquadrando-se nas hipóteses do art. 3º dos Decretos n. 7.892/2013 e 63.722/2018; diferenças de escopo e contexto entre o pregão de 2020 e o de 2023 (três itens, 25.000 horas, impactos inflacionários e de mercado); suficiência do ETP, que demonstrou a inviabilidade da prestação direta; que a exigência de frota recaiu sobre posse, não propriedade; que a limitação de quatro anos visou garantir qualidade e segurança do serviço; que a pesquisa de preços atendeu às exigências do Decreto n. 10.024/2019; e que a diferença de preços em relação ao contrato anterior decorre de fatores exógenos.

Os autos tramitaram pelo Ministério Público de Contas, nos termos regimentais (EVENTO N. 123.1).

É a síntese.

DECIDO.

Examinam-se em conjunto a Representação formulada por Ely Carlo Leuthauser em face do Pregão Eletrônico n. 314/2023, promovido pela Prefeitura Municipal de Praia Grande para registro de preços de locação de caminhões guincho, e o próprio certame com a Ata de Registro de Preços dele decorrente, cuja instrução foi determinada nos autos da Representação.

De proêmio, aprecio a preliminar suscitada pela Sra. Raquel Auxiliadora Chini, Prefeita Municipal de Praia Grande, que postulou sua exclusão da responsabilidade pelos atos examinados, sob o fundamento de que não participou da condução do procedimento, pois o edital, a homologação do certame e a assinatura da Ata de Registro de Preços n. 146/2024 foram subscritos pelos Secretários José Américo Franco Peixoto e Rodrigo Santana, invocando o precedente firmado no TC-000269.020.15. A preliminar não comporta acolhimento.

A descentralização administrativa, mesmo que autorizada por lei, não expurga do processo de responsabilização a pessoa do delegante. Não há confundir delegação de competência com delegação de responsabilidade: o Chefe do Executivo responde pelos atos praticados no âmbito do Poder Executivo, quer pelo exercício de funções privativas e indelegáveis, quer pelo dever de direção, supervisão e escolha das pessoas sobre quem recairá a delegação. Esta Corte tem admitido, em algumas hipóteses, o afastamento de eventuais efeitos pecuniários sancionatórios quando, além da delegação, o Chefe do Executivo não tiver firmado nenhum dos atos do procedimento examinado — o que não afasta, em nenhuma hipótese, sua responsabilidade administrativa. Ressalte-se que o próprio precedente invocado pela defesa não excluiu a responsabilidade administrativa do Prefeito — apenas cancelou a sanção pecuniária, exatamente por não ter ele subscrito nenhum dos atos examinados.

Os Secretários José Américo Franco Peixoto e Rodrigo Santana, por sua vez, não ocupam posição meramente derivada nessa cadeia de responsabilidade. Titulares de cargos em comissão de direção superior, dotados de competências próprias e autonomia administrativa na condução de suas pastas, respondem de forma primária e direta pelos atos que subscreveram no exercício de atribuições que lhes eram legalmente próprias, e não como executores de determinação hierárquica. É nessa hipótese — de irregularidades verificadas e, especialmente, de eventual apuração de prejuízo ao erário — que se impõe a individualização precisa dos limites de atuação de cada agente e a consequente responsabilização na medida de sua participação concreta nos atos viciados.

É legítimo, portanto, o chamamento da Sra. Raquel Auxiliadora Chini aos autos na condição de corresponsável administrativa, ressalvada, diante da não subscrição de nenhum dos atos licitatórios, eventual consequência de natureza pecuniária.

Indefiro a preliminar de ilegitimidade suscitada.

Superada a preliminar, passo ao mérito.

O ponto central que domina o exame de ambos os processos é a utilização do Sistema de Registro de Preços para a contratação de serviços de natureza continuada, questão que deve ser enfrentada prioritariamente por ser determinante para o julgamento conjunto.

O SRP é instrumento jurídico destinado a contratações cujos quantitativos são incertos ou cuja demanda é imprevisível — situações em que a Administração não sabe se contratará, nem quanto. Assim, há a expectativa de compra, que pode ou não se concretizar. Registra-se um preço, e as contratações ocorrem conforme a necessidade surgir, podendo inclusive não ocorrer. Corresponde, assim, a instrumento adequado para aquisições fracionadas, demandas sazonais ou objetos em que a Administração genuinamente não consegue definir previamente o volume a ser consumido. É por tal razão que a ata tem vigência máxima de 12 meses, sem possibilidade de prorrogação — porque não se concebe a perpetuação de um instrumento de expectativa: se a necessidade é permanente, o caminho é o contrato.

Vale registrar, ainda, que o resultado financeiro obtido num SRP depende diretamente da qualidade do planejamento da Administração. Um edital bem formulado, com orçamento detalhado e objeto claramente definido, é capaz de produzir preços competitivos; mas quando há oscilação de mercado ou indefinição nos quantitativos, há grandes chances de se precificar a incerteza. Essa é mais uma razão pela qual o SRP é estruturalmente inadequado para serviços contínuos: além de juridicamente vedado, pode ser economicamente desvantajoso para a Administração quando utilizado fora de sua finalidade.

A Súmula n. 31 desta Corte veda expressamente a utilização do SRP para contratação de serviços de natureza continuada, e sua razão de ser é exatamente essa incompatibilidade estrutural: serviços contínuos pressupõem necessidade certa e permanente, que demanda contrato com prazo definido, fiscalização continuada e as garantias próprias da contratação direta — inclusive a possibilidade de prorrogação por até 60 meses, que o SRP não comporta.

No caso concreto, os elementos dos autos denotam a natureza continuada do objeto, observada no próprio instrumento firmado entre as partes.

A Ata de Registro de Preços n. 146/2024, em seus termos e condições, revela uma estrutura operacional incompatível com a lógica do SRP. O Parágrafo 15º da Cláusula Sexta estabelece que os serviços serão prestados em turno de 12 horas por caminhão, de acordo com escala mensal elaborada entre dias definidos de cada mês, antecedente à prestação, assinada pelo Secretário responsável e pelo representante da empresa contratada. A Cláusula Nona determina que a contratada execute os serviços nas datas, horários e locais determinados pela Secretaria Requisitante, de imediato ao recebimento da escala. O Parágrafo 8º da Cláusula Sexta impõe à contratada a obrigação de substituir os veículos em no máximo duas horas diante de qualquer problema mecânico.

O que esses dispositivos revelam é que a ata operou como um contrato de disponibilidade permanente de frota. Os caminhões estavam alocados no município, em turnos fixos, com escala mensal prévia elaborada e assinada pelas partes, com obrigação de substituição imediata em caso de falha. Não havia acionamento eventual conforme a necessidade surgisse — havia prestação ininterrupta, programada com antecedência, mês a mês. A imprevisibilidade que justificaria o SRP não existia na prática da execução contratual.

O argumento defensivo de que o serviço teria quantitativos imprevisíveis — pois não se saberia antecipadamente quantas remoções ocorreriam em cada turno — não afasta a irregularidade. A imprevisibilidade relevante para o SRP é a incerteza sobre se e quanto será contratado, não a variação natural na execução de um serviço cuja prestação é permanente e programada. O número de remoções em cada turno varia, mas a necessidade de ter os caminhões disponíveis, em turnos fixos, todos os dias, é absolutamente certa e permanente — tanto que a escala era elaborada mensalmente pela própria Administração e assinada pelas partes antes do início de cada período.

Conquanto reconhecida a irregularidade na adoção do Sistema de Registro de Preços para serviços de natureza continuada, o exame das circunstâncias concretas não revela prejuízo ao erário. Vejamos:  a ata já se encontra encerrada, com vigência expirada em 29/02/2025. O certame contou com ampla participação — sete licitantes para o item 01 —, o valor adjudicado (R$ 147,50/hora) ficou abaixo do estimado pela própria Administração (R$ 187,55/hora), e, embora a pesquisa de preços tenha sido realizada sem o detalhamento de custos unitários que seria o ideal, não há nos autos indícios de sobrepreço que comprometam o resultado financeiro da contratação. A comparação com o contrato anterior, cujo objeto é idêntico no que se refere ao caminhão guincho plataforma, revela diferença de preço expressiva em termos percentuais, mas deve ser contextualizada: o intervalo entre os dois certames foi de aproximadamente três anos, período que abrangeu inflação relevante, choque nos preços de combustíveis e reajustes nos custos de mão de obra, fatores que impactam diretamente a composição do preço desse tipo de serviço.

A irregularidade fica registrada, sem que se imponham, contudo, consequências de natureza patrimonial.

Passo ao exame das demais irregularidades verificadas no certame.

O Estudo Técnico Preliminar foi precário na metodologia: a comparação entre aquisição e locação utilizou variáveis incompatíveis, sem o detalhamento dos custos unitários que permitiria avaliação objetiva da vantajosidade. A conclusão pela locação é razoável e compatível com a prática administrativa — e nesse ponto a defesa tem razão —, mas a fragilidade de sua demonstração será consignada como ressalva.

A exigência de comprovação de frota mínima mediante apresentação de documentação dos veículos aponta, na prática, para a propriedade como critério de habilitação, o que a jurisprudência desta Corte reputa restritivo. A limitação de quatro anos de uso da frota, sem justificativa técnica documentada, enquadra-se no mesmo padrão. Ambas serão consignadas como ressalvas, dado que o certame contou com ampla participação e não se demonstrou prejuízo concreto à competitividade.

A ausência de orçamento detalhado em planilhas com custos unitários e a não utilização do preço da contratação anterior como parâmetro são impropriedades que serão igualmente consignadas como ressalvas. O valor adjudicado ficou abaixo do estimado, o certame contou com sete participantes, e a diferença em relação ao contrato anterior deve ser contextualizada pelo decurso de três anos e pelos fatores inflacionários do período.

Quanto à Representação, as alegações de sobrepreço e de conluio não encontram suporte suficiente nos autos. No que se refere ao preço, embora o objeto do item 01 seja idêntico ao do certame anterior — o que tornaria a comparação em tese válida —, o intervalo de três anos entre os dois certames, marcado por inflação relevante e choques no mercado de combustíveis, aliado ao fato de que o valor adjudicado ficou abaixo do estimado em sessão com ampla participação, afasta a caracterização de sobrepreço antijurídico. O alegado conluio, por sua vez, não encontra qualquer elemento nos autos que o demonstre.

A Representação é, portanto, procedente unicamente quanto à utilização indevida do SRP para serviços de natureza continuada — ponto confirmado pela instrução e já analisado —, e improcedente quanto aos demais.

A Representação é, portanto, parcialmente procedente, apenas no que se refere à utilização indevida do Sistema de Registro de Preços para contratação de serviços de natureza continuada,  e improcedente quanto ao sobrepreço e ao alegado conluio.

Assim sendo, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO IRREGULARES o Pregão Eletrônico n. 314/2023 e a Ata de Registro de Preços n. 146/2024, firmada com a Comercial Pride Logística Ltda., em razão da utilização indevida do Sistema de Registro de Preços para contratação de serviços de natureza continuada, em afronta à Súmula n. 31 deste Tribunal.

JULGO PROCEDENTE, em parte, a Representação formulada por Ely Carlo Leuthauser no TC-007117.989.24-4, especificamente quanto à utilização indevida do SRP para serviços de natureza continuada, e IMPROCEDENTE quanto aos demais fatos trazidos.

Recomendo à Prefeitura Municipal de Praia Grande que, em futuras contratações de natureza similar, observe: a vedação ao uso do Sistema de Registro de Preços para serviços de natureza continuada, nos termos da Súmula n. 31 desta Corte; a elaboração de Estudo Técnico Preliminar com metodologia comparativa adequada e detalhamento dos custos unitários envolvidos; a abstenção de exigência de propriedade de frota como critério de habilitação; a necessidade de justificativa técnica para limitação de idade de veículos; e a realização de orçamento estimativo em planilhas de custos unitários, utilizando como parâmetro os preços de contratações anteriores vigentes.

Nos termos da Resolução n. 01/2011 desta Corte, a Origem, a contratada e os demais interessados poderão ter acesso integral aos autos por meio do Sistema de Processo Eletrônico — e-TCESP, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para as providências de sua alçada, expedindo-se os ofícios de notificação ao Representante.

Arquivem-se ao final.

EXTRATO: Assim sendo, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO IRREGULARES o Pregão Eletrônico n. 314/2023 e a Ata de Registro de Preços n. 146/2024, firmada com a Comercial Pride Logística Ltda., em razão da utilização indevida do Sistema de Registro de Preços para contratação de serviços de natureza continuada, em afronta à Súmula n. 31 deste Tribunal.

JULGO PROCEDENTE, em parte, a Representação formulada por Ely Carlo Leuthauser no TC-007117.989.24-4, especificamente quanto à utilização indevida do SRP para serviços de natureza continuada, e IMPROCEDENTE quanto aos demais fatos trazidos.

Recomendo à Prefeitura Municipal de Praia Grande que, em futuras contratações de natureza similar, observe: a vedação ao uso do Sistema de Registro de Preços para serviços de natureza continuada, nos termos da Súmula n. 31 desta Corte; a elaboração de Estudo Técnico Preliminar com metodologia comparativa adequada e detalhamento dos custos unitários envolvidos; a abstenção de exigência de propriedade de frota como critério de habilitação; a necessidade de justificativa técnica para limitação de idade de veículos; e a realização de orçamento estimativo em planilhas de custos unitários, utilizando como parâmetro os preços de contratações anteriores vigentes.

Nos termos da Resolução n. 01/2011 desta Corte, a Origem, a contratada e os demais interessados poderão ter acesso integral aos autos por meio do Sistema de Processo Eletrônico — e-TCESP, mediante regular cadastramento.

Publique-se.