TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Balanço geral. Autarquia municipal de saneamento. Exercício de 2024. Déficit orçamentário de -87,79%, amparado por superávit financeiro anterior, decorrente de investimento relevante não previsto na LOA. Resultados financeiro e econômico superavitários. Fragilidades no planejamento, controle interno e gestão patrimonial. Obras paralisadas com regularização via aditivos. Inefetividade na cobrança da dívida ativa. Histórico reiterado de ressalvas. Regularidade com ressalvas e recomendações.

SÍNTESE DO APURADO

Aspectos Quantitativos

Aspectos Qualitativos

Indicadores Operacionais de Saneamento[1]

RELATÓRIO

Tratam os autos do exame do Balanço Geral do exercício de 2024 do Serviço Autônomo de Água e Esgoto de Cerquilho – SAAEC, autarquia municipal integrante da Administração Indireta, apresentado nos termos do parágrafo único do artigo 27 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

O Serviço Autônomo de Água e Esgoto de Cerquilho foi instituído pela Lei Municipal nº 883, de 26 de novembro de 1979, com a finalidade de operar, manter, conservar e explorar, diretamente, os serviços de água potável e de esgotos sanitários, bem como exercer quaisquer outras atividades relacionadas com os sistemas públicos de água e esgotos, compatíveis com as leis gerais e especiais.

A fiscalização consignou que a entidade executa diretamente tais serviços, realizando atividades operacionais compatíveis com suas atribuições legais, incluindo manutenção de redes, ligações de água e esgoto, reparos, análises de água e serviços correlatos.

A estrutura administrativa e diretiva não apresentou irregularidades formais relevantes no período.

As atividades desenvolvidas no exercício mostraram-se compatíveis com as finalidades institucionais da Autarquia.

Foram apontadas impropriedades nos seguintes aspectos: planejamento orçamentário; controle interno; obras paralisadas; resultado da execução orçamentária; dívida ativa; despesas de capital; tesouraria e bens patrimoniais; horas extras; cargos em comissão; fidedignidade dos dados no Sistema Audesp; e atendimento às recomendações desta Corte.

A instrução da matéria coube à Unidade Regional de Sorocaba – UR-09, que registrou as seguintes ocorrências:

A.3.1. Atividades desenvolvidas no exercício: fragilidades no planejamento, com indicadores inadequados — adoção de percentual para o programa "Emissário Ribeirão da Serra", cuja medição natural é em metros ou quilômetros; existência de programas com meta estimada zerada; programa governamental excessivamente abrangente (nº 009 – Políticas de Gestão de Saneamento), cujo desmembramento conferiria maior transparência e aderência ao artigo 48 da LRF.

A.4. Controle interno: ausência de segregação de funções, considerando que a função de Controlador Interno é exercida pelo Contador da Autarquia, em desconformidade com o artigo 67 das Instruções TCESP nº 01/2024 e com os artigos 31, 70 e 74 da Constituição Federal.

A.5. Obras paralisadas: dois contratos relevantes com paralisação registrada — Contrato nº 015/2022 (execução de interceptores de esgoto, valor inicial de R$ 2.691.861,70, pago R$ 2.512.274,81, paralisado em 11/04/2024, com interesse de rescisão por parte da contratada) e Contrato nº 016/2024 (implantação do emissário de efluente tratado, valor de R$ 21.460.000,00, pago R$ 10.609.801,36, paralisado em fevereiro de 2025 por divergência técnica relativa à presença de rocha não prevista em projeto); ausência de atualização tempestiva no Sistema Audesp; inobservância ao artigo 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

B.1.1. Resultado da execução orçamentária: déficit orçamentário de R$ 19.161.714,57 (-87,79%), decorrente da abertura de créditos adicionais suplementares no montante de R$ 25.225.482,87 (134,18% da despesa inicialmente fixada), motivada principalmente pela execução do emissário de efluente (R$ 21.460.000,00), não previsto na LOA/2024.

B.2.3. Dívida ativa: ausência de inscrição de novos créditos e de recebimentos no exercício; dívida estabilizada em R$ 756.397,58; inexistência de protesto extrajudicial, de inclusão em órgãos de proteção ao crédito, de programa de parcelamento e de controle das dívidas prescritas; inobservância aos artigos 13 e 58 da LRF.

B.3.1. Despesas de capital/investimentos: execução de investimento relevante sem previsão inicial na LOA, evidenciando falha de planejamento.

B.3.2.1. Precatórios judiciais: ausência de pagamento no exercício, com saldo inalterado de R$ 87.729,04.

B.7. Tesouraria, almoxarifado e bens patrimoniais: itens de material permanente sem plaqueta de identificação; ausência de Termo de Responsabilidade atualizado (art. 94 da Lei Federal nº 4.320/64); ausência de realização e atualização do inventário físico.

B.9.1.1. Pagamento de horas extras: dispêndio de R$ 483.171,31, sendo 72,69% concentrados em cargos operacionais com 14 vagas não providas; ocorrências de carga extraordinária superior a 100 horas mensais por servidor; ausência de concurso público desde 2015, denotando inadequado planejamento na gestão de pessoal.

B.9.3. Nomeação para cargos em comissão: 4 cargos em comissão sem descrição normativa clara das atribuições, sem evidência de características de direção, chefia e assessoramento, em desconformidade com o artigo 37, inciso V, da Constituição Federal.

D.2. Fidedignidade dos dados no Sistema Audesp: divergências entre os dados informados pela origem e aqueles apurados no Sistema Audesp, especialmente quanto às obras paralisadas.

E.3. Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e recomendações do TCESP: não atendimento integral às recomendações expedidas nos exercícios anteriores, notadamente quanto ao planejamento de investimentos e à reestruturação organizacional.

Após regular notificação, a Entidade apresentou justificativas.

Quanto ao planejamento, sustentou que as inconsistências decorrem de critérios metodológicos adotados pelo Município na elaboração das peças orçamentárias, não comprometendo a efetividade das ações nem a transparência, pugnando pela conversão do apontamento em recomendação.

No que se refere ao controle interno, alegou limitação estrutural de pessoal, comum em autarquias de pequeno porte, informando a publicação do Concurso Público nº 01/2025, que prevê o provimento inédito do cargo de Controlador Interno.

Quanto ao resultado orçamentário, argumentou que o déficit encontra-se plenamente amparado por superávit financeiro anterior e decorreu da necessidade de execução de obra essencial ao saneamento básico.

Sobre as obras paralisadas, aduziu que as paralisações não decorreram de inércia administrativa, mas de fatores externos: pedido de rescisão pela contratada (Contrato 015/2022) e presença de maciço rochoso imprevisto (Contrato 016/2024), juntando aditivos que demonstram a retomada das obras. Petição posterior (evento seguinte) confirmou a execução com os devidos aditivos.

Em relação à dívida ativa, alegou ausência de procuradores próprios no quadro, informando que o Concurso nº 01/2025 contempla o cargo de Procurador Jurídico.

Quanto às demais irregularidades (bens patrimoniais, horas extras, cargos em comissão, Sistema Audesp), sustentou que se tratam de falhas de natureza formal, sem prejuízo ao erário, igualmente endereçadas pelo referido concurso e por providências administrativas em curso.

Ao final, pugnou pelo julgamento das contas pela regularidade ou, subsidiariamente, pela regularidade com ressalvas.

As contas dos três últimos exercícios apreciados por esta Corte tiveram o seguinte desfecho:

2023 – TC-002309.989.23 – Regular com ressalvas e recomendações – Relator: Auditor Substituto de Conselheiro Valdenir Antonio Polizeli – Sentença de 06/08/2024 – Trânsito em julgado em 30/08/2024.

Ressalvas:

• Inconsistência na contabilização do saldo inicial dos precatórios judiciais;
• Divergências nas informações prestadas ao Sistema Audesp.

Recomendações:

• Intensificar diligências junto aos poderes executivo e legislativo locais para aprovação da nova legislação local que rege as atribuições e requisitos dos cargos comissionados da Autarquia;
• Adotar medidas eficazes a fim de não incorrer no pagamento de horas extras excessivas.

Alerta: advertência ao responsável de que o eventual descumprimento das recomendações poderá configurar reincidência e ensejar julgamentos mais severos, com imposição de multa pessoal, nos termos do §1º do artigo 33 e do §1º do artigo 104, ambos da LCE nº 709/93.

2022 – TC-002097.989.22 – Regular com ressalvas – Relatora: Auditora Silvia Cristina Monteiro Moraes – Sentença de 15/01/2024 – DOE de 18/01/2024 – Trânsito em julgado em 16/02/2024.

Ressalvas:

• Falta de encaminhamento de documentos pelo Sistema Audesp;
• Falta de efetividade no recebimento da dívida ativa;
• Cargos em comissão sem definição das atribuições em norma específica e sem características de direção, chefia e assessoramento;
• Elevado pagamento de horas extras;
• Divergências nas informações prestadas ao Sistema Audesp;
• Inobservância às recomendações e Instruções desta Corte.

2021 – TC-002698.989.21 – Regular com ressalvas – Relator: Auditor Josué Romero – Sentença de 09/11/2022 – DOE de 18/11/2022 – Trânsito em julgado em 16/12/2022.

Ressalvas:

• Indicadores das peças de planejamento sem observância a requisitos legais;
• Divergência entre os dados da Origem e aqueles enviados ao Sistema Audesp.

Recomendações:

• Melhor planejamento na elaboração do orçamento de investimentos;
• Acompanhamento pela Fiscalização do Projeto de Reestruturação Organizacional e Modelo de Organograma e de Governança protocolado na Prefeitura Municipal de Cerquilh

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas.

É a síntese.

DECIDO

Cuidam os autos do exame do Balanço Geral do exercício de 2024 do Serviço Autônomo de Água e Esgoto de Cerquilho – SAAEC, autarquia municipal integrante da Administração Indireta incumbida da prestação direta dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Município.

Antes de adentrar na análise das impropriedades apuradas, cabe contextualizar a natureza jurídica e operacional da entidade. O SAAEC é autarquia municipal de saneamento com receita própria, que opera em regime de autofinanciamento, sujeita às regras orçamentárias públicas e às diretrizes do Marco Legal do Saneamento. Sua avaliação deve levar em conta não apenas os aspectos formais da gestão, mas também o cumprimento de sua missão finalística essencial — garantir à população o acesso à água tratada e ao esgotamento sanitário. Sob tal prisma, a fiscalização consignou que as atividades desenvolvidas no exercício se mostraram compatíveis com as finalidades institucionais da Autarquia.

Sob o aspecto financeiro, o exercício registrou déficit orçamentário de expressiva magnitude — R$ 19.161.714,57, equivalente a -87,79% da receita realizada. A análise desse resultado, contudo, denota que o déficit não decorreu de desequilíbrio estrutural das finanças da autarquia, nem de descontrole das despesas correntes, mas da abertura de créditos adicionais suplementares no montante de R$ 25.225.482,87 — correspondente a 134,18% da despesa inicialmente fixada —, motivada principalmente pela execução do investimento de R$ 21.460.000,00 referente à implantação do emissário de efluente tratado entre a ETE Capuava e o Rio Tietê, não previsto na LOA/2024. Os créditos adicionais foram cobertos pelo superávit financeiro do exercício anterior, que totalizava R$ 22.240.774,03, procedimento expressamente autorizado pelo artigo 43, §1º, inciso I, da Lei nº 4.320/1964.

O resultado financeiro do exercício permaneceu superavitário em R$ 3.140.877,55, e o resultado econômico também foi positivo em R$ 4.914.504,17, preservando-se saldo patrimonial sólido de R$ 131.701.756,82, sem risco à solvência da entidade.

A circunstância, contudo, evidencia falha de planejamento orçamentário. O SAAEC dispunha de superávit financeiro acumulado de R$ 22 milhões ao final de 2023 e já tinha ciência da necessidade de execução do investimento — tanto que o contratou no decorrer do exercício. A não inclusão desse investimento na LOA original, portanto, não se explica por imprevisibilidade, mas por deficiência no processo de elaboração das peças orçamentárias. O apontamento merece registro como ressalva, com reiteração da recomendação de aprimoramento do planejamento orçamentário, após a ponderação do fato de que a execução se deu dentro da legalidade, com cobertura por recursos próprios acumulados e sem prejuízo ao equilíbrio financeiro da entidade.

No tocante ao controle interno, a ausência de segregação de funções — com o Controlador exercendo cumulativamente as atribuições contábeis — é impropriedade que se repete no histórico da entidade e configura desconformidade com o artigo 67 das Instruções TCESP nº 01/2024 e com os artigos 31, 70 e 74 da Constituição Federal. A defesa apresentou justificativa razoável quanto à limitação estrutural do quadro funcional. A publicação do Concurso Público nº 01/2025, com previsão de provimento inédito do cargo de Controlador Interno, constitui providência concreta, a ser acompanhada em futuras inspeções.

Quanto às obras paralisadas, no caso do Contrato nº 015/2022, a paralisação decorreu de pedido de rescisão pela contratada por dificuldade de fornecimento de insumos, tendo a Autarquia procedido à notificação extrajudicial da empresa. A situação foi posteriormente superada mediante celebração do 5º Termo Aditivo, assinado em 17 de abril de 2025, com prorrogação da vigência por 12 meses, demonstrando que o contrato se encontra em execução.

No caso do Contrato nº 016/2024, referente à implantação do emissário de efluente tratado, a paralisação decorreu de divergência técnica relativa à presença de solo de 3ª categoria em trecho de escavação não previsto no projeto original. A Autarquia conduziu estudos técnicos que embasaram a celebração do 2º Termo Aditivo, assinado em 10 de outubro de 2025, pelo qual se reconheceu formalmente a ocorrência, acrescendo-se valor ao contrato para, dentre outros, a execução das escavações em solo rochoso. O contrato encontra-se em execução.

A ausência de atualização tempestiva no Sistema Audesp é falha a ser alçada ao campo das recomendações.

Registro o descumprimento do artigo 45 da LRF como ressalva, em razão da existência de obras inconclusas no exercício, atenuada pela demonstração de atuação administrativa diligente na resolução das pendências contratuais.

No que se refere à dívida ativa, a estagnação do estoque — sem inscrições e sem recebimentos ao longo de todo o exercício, saldo inalterado em R$ 756.397,58 — evidencia inefetividade arrecadatória em desconformidade com os artigos 13 e 58 da LRF. A ausência de protesto extrajudicial, de programa de parcelamento e de controles das dívidas prescritas agrava o quadro. A justificativa de inexistência de procuradores próprios no quadro não exclui a impropriedade. O provimento do cargo de Procurador Jurídico, cuja previsão no Concurso Público nº 01/2025 foi noticiada pela própria Autarquia em sua defesa, constitui providência concreta que deverá corrigir a deficiência histórica apontada, situação a ser verificada em futuras inspeções.

Sobre o pagamento de horas extras, o dispêndio, concentrado em tarefas a serem realizadas por ocupantes cargos operacionais com 14 vagas não providas, decorre da ausência de recomposição do quadro de pessoal ao longo dos anos. O excesso habitual de horas extras, além do impacto financeiro, denota fragilidade na gestão de recursos humanos. O Concurso Público nº 01/2025, que contempla o provimento das vagas operacionais deficitárias, constitui providência concreta para equacionamento estrutural da questão.

Quanto aos cargos em comissão, a ausência de descrição normativa clara das atribuições dos 4 cargos nomeados, sem evidência de características de direção, chefia ou assessoramento, configura desconformidade com o artigo 37, inciso V, da Constituição Federal e com a jurisprudência reiterada desta Corte. Alço ao campo das ressalvas.

As demais impropriedades, alço-as ao campo das recomendações.

Por todo o exposto, com supedâneo no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS, nos termos do artigo 33, inciso II, c.c. o artigo 35 da Lei Complementar nº 709/93, as contas do exercício de 2024 do Serviço Autônomo de Água e Esgoto de Cerquilho – SAAEC, quitando os responsáveis.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e os interessados poderão ter acesso à íntegra desta decisão e demais documentos por meio do Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento.

Publique-se.

Ao Cartório para as providências de sua alçada. Após, ao arquivo.

EXTRATO: 

Por todo o exposto, com supedâneo no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS, nos termos do artigo 33, inciso II, c.c. o artigo 35 da Lei Complementar nº 709/93, as contas do exercício de 2024 do Serviço Autônomo de Água e Esgoto de Cerquilho – SAAEC, quitando os responsáveis.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e os interessados poderão ter acesso à íntegra desta decisão e demais documentos por meio do Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento.

Publique-se.