PROCESSO:	TC-00013111.989.25-7
ENTIDADE:	INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DO MUNICÍPIO DE OSASCO - IPMO ADVOGADO: ADMAR GONZAGA NETO (OAB/DF 10.937) / MARCELLO DIAS DE PAULA (OAB/DF 39.976)
MUNICÍPIO:	OSASCO
RESPONSÁVEL:	FRANCISCO CORDEIRO DA LUZ FILHO - PRESIDENTE À ÉPOCA E ATUAL
EM EXAME:	APOSENTADORIA (34)
EXERCÍCIO:	2024
INTERESSADO:	MARCOS ANTÔNIO MEDINA
INSTRUÇÃO:	DF-08 / DSF-I

EMENTA: ATOS DE PESSOAL. APOSENTADORIA. GUARDA CIVIL MUNICIPAL. OSASCO. REGIME ESPECIAL. LEI MUNICIPAL (LC 391/2021). INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO. ART. 40, § 4º-B, CF/88 (EC 103/2019). ADPF/1095 STF. CATEGORIA NÃO INTEGRA ROL TAXATIVO DO ART. 40, § 4º-B DA CF/88. MODULAÇÃO DE EFEITOS. DECISÕES TCESP. SEGURANÇA JURÍDICA. APOSENTADORIAS CONCEDIDAS NA VIGÊNCIA DA LEI MUNICIPAL 391/2021. PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. LEGALIDADE E REGISTRO.

Formalizados os autos para exame de ato concessório de aposentadoria promovido pelo Instituto de Previdência do Município de Osasco, em 2024, consoante planilha SisCAA de evento 12.2.

Trata-se de aposentadoria especial concedida ao ex-servidor Marcos Antônio Medina, de corrente do exercício do cargo de Guarda Civil Municipal, conforme Portaria nº 135/2024.

Promovido o exame da matéria, a diligente equipe técnica que oficiou nos autos concluiu a análise no sentido da ilegalidade da jubilação, posto que fundamentada em regra declarada inconstitucional, consoante medida liminar concedida na ADI nº 2324164- 82.2024.8.26.0000, extinta sem decisão de mérito em decorrência da promulgação da Lei complementar 439, que revogou os artigos por ela questionados da LC 391/2021: artigos 4°, 16 e o § 2º do artigo 18.

Destaca o órgão técnico que a principal irregularidade apontada cinge-se à aposentadoria com requisitos de idade e tempo de contribuição inferiores aos exigidos para a generalidade dos servidores, que não encontra respaldo na Constituição Federal, notadamente após a Emenda Constitucional nº 103/2019, que, por meio do artigo 40, § 4º-B[1], da Carta Magna, estabeleceu um rol taxativo de carreiras da área de segurança pública que podem usufruir de regras de aposentadoria especiais devido à natureza de risco de suas atividades, e os Guardas Civis Municipais não foram contemplados nesse rol.

Esclarece que, que a Lei Federal nº 13.675/2018 (que criou o Sistema Único de Segurança Pública) e a decisão do STF na ADPF nº 995 (trata da legitimidade da atuação dos guardas como integrantes do sistema de segurança, mas não estende a eles prerrogativas previdenciárias de outras carreiras) não se aplicam à concessão de direitos previdenciários específicos, bem como, que a interpretação do julgamento da ADI nº 7.494 pelo STF, reiterou o caráter taxativo do rol constitucional para aposentadorias especiais por atividade de risco, bem assim, a concessão de medida liminar na ADI Estadual nº 2324164-82.2024.8.26.0000 suspendeu a eficácia dos dispositivos da lei municipal de Osasco que criaram o regime diferenciado para os Guardas Civis.

Acrescenta que, em análise perfunctória do processo, própria do pedido liminar, verifica-se que os dispositivos impugnados violam norma de reprodução obrigatória da Constituição Federal, ao estabelecer aposentadoria especial a servidor não enquadrado nas exceções do artigo 40, § 4º, da Carta Magna. Inclusive, antes mesmo da edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, que alterou o sistema de Previdência Social, o E. Supremo Tribunal Federal já havia julgado, em sede de repercussão geral, o Tema 1057, que estabelece que “os guardas civis não possuem direito constitucional à aposentadoria especial por exercício de atividade de risco prevista no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal”. A alteração constitucional que se seguiu não incluiu a classe dos Guardas Civis nas exceções à vedação do § 4º do artigo 40 da Constituição Federal, de modo que, à primeira vista, permanece a vedação. Nesse sentido, precedente do E. Supremo Tribunal Federal: [ADI nº 7.494] (...)

Diante das conclusões desfavoráveis da Fiscalização, assinou-se prazo à origem e responsáveis para que adotassem medidas para o fiel cumprimento da Lei e/ou apresentassem suas razões ou justificativas (evento 15.1).

O Instituto de Previdência do Município de Osasco - IPMO apresentou justificativas albergadas ao evento 37.

Defendeu que a concessão de aposentadoria a Guarda Civil Municipal teve base na Lei Complementar Municipal nº 391/2021, reputada inconstitucional pela fiscalização por criar um regime especial não previsto no rol taxativo do art. 40, § 4º-B da Constituição Federal.

Que a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2324164-82.2024.8.26.0000, que questionava os dispositivos da referida lei municipal foi extinta sem resolução de mérito, em face da revogação dos artigos impugnados pela Lei Complementar Municipal nº 439/2024, implicando na inexistência de um juízo de valor definitivo do Poder Judiciário sobre a constitucionalidade da norma original com aptidão para irradiar efeitos ex tunc.

Invocou o princípio do tempus regit actum, argumentando que, à época da concessão da aposentadoria, a Lei Complementar Municipal nº 391/2021 estava em plena vigência, cabendo ao IMPO - que não possui competência para realizar controle de constitucionalidade - cumpri-la, sob pena de incorrer em improbidade por negativa de aplicação da norma vigente.

Citou precedente desta Corte de Contas (TC-016813.989.18-3) que teria validado aposentadoria em situação análoga, com base no mesmo princípio e na segurança jurídica, conforme o art. 24 da LINDB.

Argumentou sobre a inexistência de incompatibilidade do regime especial da GCM com a Constituição Federal, conforme decisão do STF na ADPF nº 995, que reconheceu as Guardas Municipais como integrantes do Sistema de Segurança Pública, seguida pelos julgados RE 846854 e RE 608588, que atestam a atuação das guardas em atividades de segurança e policiamento.

Por fim, e de forma subsidiária, pleiteou a modulação dos efeitos da decisão, com fundamento nos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da boa-fé administrativa, visando garantir a manutenção dos atos de aposentadoria já concedidos sob a égide da Lei Complementar nº 391/2021, enquanto vigente, evitando-se prejuízos aos servidores que agiram de boa-fé, e aplicando-se eventuais novas diretrizes apenas prospectivamente (efeito ex nunc).

No evento 57.1, o Instituto apresenta razões de defesa complementares, versando sobre a superveniência de “fato novo relevante”, consistente na consolidação do entendimento desta Corte no sentido da legalidade das aposentadorias concedidas a Guardas Civis Municipais, com fundamento na Lei Complementar Municipal nº 391/2021, exarados nos processos:

Em primeira instância: TC-021193.989.24-1 (MMC), TC-021202.989.24-0 (JR), TC-021204.989.24-8 (VAP), TC-021208.989.24-4 (JR), TC-021210.989.24-0 (VAP), TC-021211.989.24-9 (MMC), TC-021220.989.24-8 (MMC), TC-021223.989.24-5 (JR), TC-021226.989.24-2 (VAP), TC-021230.989.24-6 (VAP), TC-021232.989.24-4 (MMC), TC-021234.989.24-2 (JR), TC-021246.989.24-8 (JR), TC-021247.989.24-7 (MMC).

Em grau recursal: TC-010057.989.25-3 (RO do TC-021215.989.24-5), TC-010059.989.25-1 (RO do TC-021224.989.24-4), TC-015380.989.25-1 (RO do TC-021195.989.24-9), TC-018068.989.25-0 / TC-018071.989.25-5 (RO do TC-021218.989.24-2), TC-018070.989.25-6 (RO do TC-021221.989.24-7), TC-018072.989.25-4 (RO do TC-021231.989.24-5), TC-018988.989.25-7 (RO do TC-021205.989.24-7), TC-018989.989.25-6 (RO do TC-021213.989.24-7), TC-018991.989.25-2 (RO do TC-021222.989.24-6), TC-019001.989.25-0 (RO do TC-021244.989.24-0).

Os autos tramitaram pelo d. Ministério Público de Contas nos termos regimentais (evento 64.1).

Em exame ato concessório de aposentadoria em favor de Marcos Antônio Medina, no cargo de Guarda Civil Municipal, exarado no exercício de 2024, pelo Instituto de Previdência do Município de Osasco, com fundamento no art. 18 da Lei Complementar Municipal nº 391/2021, conforme Planilha SisCAA anexada ao evento 12.2.

A questão gera controvérsia em torno do reconhecimento das Guardas Civis Municipais como categoria integrante das forças de segurança pública, que, contudo, não integram o rol taxativo do art. 40, § 4º-B da Constituição Federal.

O atual entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre a aposentadoria especial de guardas municipais é desfavorável à categoria, visto que o reconhecimento de que os Guardas Municipais integram o Sistema Único de Segurança Pública não avançou sobre direitos previdenciários, a teor do decidido na ADPF 995[2]. E a ADPF 1095 não alterou esse cenário — ao contrário, o consolidou.

O STF já havia fixado posição no Tema 1057[3] da Repercussão Geral no sentido de que guardas municipais não têm direito à aposentadoria especial com base em atividade de risco. A Corte entendeu que o artigo 40, § 4º-B, da Constituição Federal traz um rol taxativo das categorias que podem ser beneficiadas, como policiais civis, federais e penais, não incluindo os guardas municipais. Por isso, não seria possível estender esse direito por analogia ou interpretação judicial.

Com o julgamento da ADPF 1095[4], em 2025, o STF reafirmou essa orientação de forma ainda mais forte, agora no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade, o que confere maior alcance e efeito vinculante à decisão.

O Tribunal rejeitou a tese de equiparação entre guardas municipais e policiais, mesmo diante das alegações de que exercem atividades de risco semelhantes. Também deixou claro que a simples periculosidade da função não é suficiente para garantir aposentadoria especial, sendo indispensável previsão constitucional ou lei complementar específica.

Além disso, a decisão reforçou que Estados e Municípios não podem instituir, por conta própria, regimes de aposentadoria especial para guardas municipais sem respaldo na Constituição. Assim, a ADPF 1095 teve como efeito prático “fechar” as possibilidades de reconhecimento desse direito pela via judicial, consolidando a jurisprudência já existente.

O Ministro Alexandre de Moraes divergiu do voto do relator, em defesa da possibilidade de reconhecer a aposentadoria especial com base no risco da atividade e na isonomia com outras forças de segurança, mas essa posição ficou vencida.

Em síntese, o cenário atual é de consolidação do entendimento de que guardas municipais não têm direito à aposentadoria especial por atividade de risco, salvo eventual mudança constitucional ou edição de lei complementar que passe a prever expressamente esse benefício.

A Origem alega fato novo relevante, consistente na consolidação de entendimento deste Tribunal no sentido da legalidade das aposentadorias concedidas a Guardas Civis Municipais com fundamento na Lei Complementar Municipal nº 391/2021.

De fato, a concessão de aposentadoria especial de Guardas Civis Municipais do Município de Osasco, sob a égide da Lei Complementar Municipal nº 391/2021, tem sido objeto de reiteradas análises por esta E. Corte de Contas com desfecho favorável, que embora divergente do entendimento da Corte suprema sedimentado na ADPF 1095, não o confronta, posto que o alicerce de todas as decisões mencionadas não adentra a questão do direito à aposentadoria especial por seu mérito, e sim, apenas reconhecem a legalidade das aposentadorias especiais concedidas à categoria sob a vigência da Lei Municipal nº 391/2021 com baliza no princípio tempus regit actum em resguardo à segurança jurídica.

Nada obstante, curvo-me ao amplo repertório jurisprudencial desta Corte de Contas, já mencionado alhures, que tem exarado juízo de regularidade a casos análogos.

Nesta senda, encurto razões, para, com esteio no princípio da colegialidade, conceder registro ao ato concessório de aposentadoria em apreço nos autos.

Diante do exposto, com fundamento no artigo 73, § 4º da constituição Federal e na Resolução nº 02/2021 deste Tribunal, JULGO LEGAL o ato concessório de aposentadoria em exame e determino o consequente registro, nos termos do artigo 2º, inciso VI da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais mencionados poderão ter acesso aos autos no Sistema de processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br/etcesp/processo-eletronico, mediante regular cadastramento.

GCSA-ACS, 11 de Maio de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS
CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

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[1] § 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.

[2] EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E SEGURANÇA PÚBLICA. ART. 144, §8º, DA CONSTITUIÇÃO. RECONHECIMENTO DAS GUARDAS MUNICIPAIS COMO ÓRGÃO DE SEGURANÇA PÚBLICA. LEGÍTIMA OPÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL AO INSTITUIR O SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA (LEI N° 13.675/18). PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

[3] EMENTA: Recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Guarda civil municipal. Aposentadoria especial. Risco da atividade. Impossibilidade. Ausência de legislação específica. Periculosidade não inerente à atividade. Ausência de omissão inconstitucional. Existência de repercussão geral. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. Tese: Os guardas civis não possuem direito constitucional à aposentadoria especial por exercício de atividade de risco prevista no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal.

[4] EMENTA: Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Aposentadoria especial. Guarda Municipal. Taxatividade do rol inscrito no art. 40, § 4º-B, da CF. Impossibilidade de ampliação. Pedidos julgados improcedentes. I. Caso em exame 1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta com objetivo de conferir interpretação conforme à Constituição (i) à Lei Complementar 51/1985, em ordem a enquadrar os guardas municipais em suas disposições e, subsidiariamente, (ii) ao art. 40, § 4º-B, do texto constitucional, de modo a obrigar os municípios a editarem leis que assegurem aos guardas municipais o direito à aposentadoria especial. II. Questão em discussão 2. Há três questões em discussão: (i) saber se é cabível arguição de descumprimento de preceito fundamental para impugnar, cumulativamente, ato normativo anterior à Constituição Federal e disposição atual do próprio texto constitucional, incluída mediante emenda; (ii) saber se o julgamento da ADPF 995/DF configura motivo legitimador da superação da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, para, assim, assegurar aos guardas municipais o direito à aposentadoria especial inscrita no art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal; (iii) saber se existe obrigação constitucional para os municípios legislarem a respeito da aposentadoria especial dos guardas municipais. III. Razões de decidir 3. Preliminar. Legitimidade ativa ad causam. Reconhecida a legitimidade ativa ad causam da Associação dos Guardas Municipais do Brasil – AGM Brasil. No caso, AGM Brasil demonstrou ser associação de âmbito nacional, formada por profissionais da mesma categoria, cujos fins institucionais estão vinculados à promoção de direitos e interesses de guardas municipais. Na espécie, ficou comprovada a pertinência temática, porquanto se postula o direito à aposentadoria especial desses agentes públicos. Por outro lado, a Associação Nacional de Altos Estudos de Guarda Municipal – ANAEGM não tem como finalidade precípua a defesa dos direitos e interesses dos integrantes das guardas civis, mas, sim, a promoção do ensino da atividade policial e de segurança pública, o que leva ao reconhecimento de sua ilegitimidade. 4. Preliminar. Cabimento da ADPF. Uma vez que incabível ação direta de inconstitucionalidade em face de direito pré-constitucional, alinhado ao fato de existir, no caso, impugnação cumulada de direito pré-constitucional e de disposição atual da Constituição Federal, incluída por emenda, há de se reconhecer a possibilidade de utilização da ADPF para veicular essa espécie de impugnação. 5. Mérito. Delimitação do quanto decidido na ADPF 995/DF. O Plenário desta Corte, no julgamento da ADPF 995/DF, deu interpretação conforme à Constituição ao art. 4º da Lei 13.022/2014 e ao art. 9º da Lei 13.675/2018, em ordem a declarar a inconstitucionalidade de “todas as interpretações judiciais que excluem as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública”. Não conferiu, entretanto, às guardas municipais integral isonomia com os demais órgãos de segurança pública, mesmo porque existem peculiaridades relevantes quanto ao regime jurídico a que estão submetidos tais órgãos, não sendo possível, desse modo, conceder isonomia absoluta às respectivas carreiras. 6. Mérito. Rol taxativo. O art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal encerra rol taxativo, de modo que somente admite a instituição, mediante lei complementar editada pelo respectivo ente federado, de aposentadoria com critérios diferenciados quanto à idade e ao tempo de contribuição para (i) os agentes penitenciários, (ii) os agentes socioeducativos, (iii) os policiais da Câmara dos Deputados (CF, art. 51, IV), (iv) os policiais do Senado Federal (CF, art. 52, XIII), (v) os policiais federais (CF, art. 144, I), (vi) os policiais rodoviários federais (CF, art. 144, II), (vii) os policiais ferroviários federais (CF, art. 144, III) e (viii) os policiais civis (CF, art. 144, IV). Precedentes. 7. Mérito. Impossibilidade de caracterização por categoria profissional ou ocupação. A pretensão veiculada nesta ADPF não encontra amparo, por igual, no art. 40, § 4º-C, da Constituição Federal, pois não se admite presunção de exposição a agentes nocivos à saúde pelo mero enquadramento profissional ou ocupacional, sendo indispensável a comprovação de efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos. 8. Mérito. Ausência de fonte de custeio. Diante da necessidade de solvibilidade do sistema de previdência e de adimplemento das obrigações assumidas, somente se mostra admissível a criação, a majoração e a extensão de benefício previdenciário com a elaboração de plano próprio com a devida indicação da fonte de custeio e medidas compensatórias, especialmente quando se constata a inexistência de lacuna constitucional. IV. Dispositivo 9. Pedidos julgados improcedentes.