TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA: REPASSES AO TERCEIRO SETOR – SUBVENÇÃO – EXERCÍCIO DE 2019 – SANTA CASA DE MISERICÓRDIA – INTERVENÇÃO MUNICIPAL PROLONGADA – FALHAS NO CONTROLE FINANCEIRO – NÃO COMPROVAÇÃO DE SALDO – SAQUES SEM COMPROVAÇÃO – DESVIO DE FINALIDADE – DEFICIÊNCIA NO PLANO DE TRABALHO – AUSÊNCIA DE RELATÓRIO DE ATIVIDADES – FRAGILIDADE CONTÁBIL E PATRIMONIAL – IRREGULARIDADE FISCAL – JULGAMENTO PELA IRREGULARIDADE SEM IMPUTAÇÃO DE DÉBITO.

RELATÓRIO

Cuidam os autos da prestação de contas de repasses ao terceiro setor, sob a forma de subvenção, referentes ao exercício de 2019, concedidos pela Prefeitura Municipal de Salesópolis à Santa Casa de Misericórdia Frederico Ozanan, no montante de R$ 2.867.714,39.

O objeto do ajuste visou à prestação de serviços de saúde em regime de Pronto Atendimento, Urgência e Emergência, observada a sistemática de referência do Sistema Único de Saúde (SUS).

O valor total dos repasses, consideradas todas as fontes de recursos, correspondeu a R$ 4.283.601,59. Todavia, nestes autos, foi analisado apenas aquele cuja fonte é municipal, no montante de R$ 2.867.714,39, conforme destacado a seguir:

Cumpre destacar que a entidade beneficiária se encontrava sob intervenção administrativa municipal desde 12/03/2013, prorrogada sucessivamente ao longo dos exercícios, sem que fossem alcançados resultados concretos quanto à superação das deficiências estruturais, financeiras e operacionais que motivaram a medida, persistindo quadro de precariedade das instalações e agravamento da situação econômico-financeira. Soma-se a isso a existência de Ação Civil Pública nº 0000256-72.2013.8.26.0523 proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, voltada à apuração de irregularidades no atendimento de urgência e emergência, bem como o reconhecimento, nos próprios atos administrativos, de que a estrutura hospitalar se mostrava inadequada, insuficiente e obsoleta, evidenciando a ausência de medidas efetivas por parte da Administração para a solução definitiva das impropriedades constatadas.

A Unidade Regional de São José dos Campos – UR-07 emitiu o Relatório (evento 13.1), no qual apontou as seguintes ocorrências:

i) Ausência de Lei Específica para a Concessão do Repasse:

- Os repasses, no montante de R$ 2.867.714,39, foram realizados sem autorização por lei específica, limitando-se a Administração em fundamentar as transferências por Decretos vinculados à intervenção;

- Tal prática afrontou o art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige autorização legislativa específica para concessão de subvenções, bem como os arts. 16 e 17 da Lei nº 4.320/64, que condicionam a despesa à demonstração de interesse público, critérios objetivos e condições de funcionamento da entidade;

ii) Intervenção Municipal prolongada, sem atingimento ou monitoramento dos fins previstos:

- A entidade encontrava-se sob intervenção municipal desde 2013, com sucessivas prorrogações, sem evidência de recuperação financeira ou administrativa;

- Não foram identificados indicadores, relatórios técnicos ou mecanismos de monitoramento capazes de aferir o cumprimento dos objetivos da intervenção; e

- O cenário revelou violação aos princípios da eficiência e da economicidade (art. 37 da CF/88), bem como às diretrizes de governança previstas na Lei nº 13.019/2014.

iii) Caracterização de Transferência Financeira Pura e Simples:

- Os repasses realizados no exercício não observaram os requisitos que caracterizam a subvenção social, tendo assumido, na prática, a natureza de transferência financeira direta para custeio da entidade, visto que das receitas auferidas, 99,58% referiam-se aos repasses de recursos públicos efetivados pela Administração Pública e pela ausência de vinculação a metas e resultados;

iv) Plano de Trabalho Deficiente e Ausência de Relatório de Atividades com detalhamento do serviço prestado:

- O Plano de Trabalho não apresentou memória de cálculo para definição dos valores repassados, bem como não foram estabelecidas metas quantitativas e qualitativas, tampouco indicadores de aferição de resultados;

- Ausência de detalhamento dos serviços (especialidades médicas, exames, capacidade operacional, estrutura física);

- Inexistência de Relatório de Atividades apto a demonstrar a execução do objeto pactuado;

v) Não comprovação do valor disponível em conta corrente específica no final do exercício e divergência documental:

- Embora tenha sido informado o recebimento de recursos no montante de R$ 2.867.714,39 ao longo do exercício, não foi possível identificar, a partir dos documentos apresentados, qual foi o saldo remanescente após a execução das despesas;

- Verificou-se, ainda, a existência de divergências relevantes entre os valores consignados no Demonstrativo Integral de Receitas e Despesas -DIRD, os extratos bancários e os registros contábeis da entidade, sem a correspondente conciliação;

- Portanto, os saldos finais indicados nesses documentos não guardam correspondência entre si, impedindo a validação da movimentação financeira, restando indeterminado o montante efetivamente existente na conta específica ao término do exercício;

- Tal falha comprometeu a fidedignidade das informações prestadas e configura afronta às Instruções nº 02/2016 do TCESP, bem como aos princípios da transparência, da rastreabilidade e da adequada prestação de contas;

vi) Saques e pagamentos de cheques sem comprovação da despesa:

- Identificados saques e pagamentos por meio de cheques no montante de R$ 656.076,65, sem comprovação documental da despesa correspondente;

- Ausência de registro dessas movimentações no DIRD e inexistência de notas fiscais ou recibos;

- Violação ao art. 53 da Lei nº 13.019/2014, que prioriza movimentação eletrônica, além de afronta aos princípios da transparência e da rastreabilidade;

vii) Despesas sem comprovação e sem medição, inclusive folha de pagamento:

a) Quarteirização de serviços médicos sem comprovação: pagamentos à empresa Vida Care Serviços Médicos Ltda., no valor de R$ 1.487.054,96, sem relatórios de plantões, controle de frequência ou documentos que comprovem a efetiva prestação dos serviços, com violação ao dever de comprovação da despesa pública (art. 70 da CF/88);

b) Serviços de lavanderia por preço fixo: pagamentos à empresa Lavale S/C Ltda., no total de R$ 58.500,00, sem medição por volume (peso) ou controle de execução, em afronta aos princípios da economicidade e da eficiência;

c) Folhas de pagamento não encaminhadas: ausência de documentação comprobatória da folha de pagamento, inviabilizando a verificação dos gastos com pessoal, em desacordo com as normas de prestação de contas do TCESP;

d) Benefícios sem comprovação (vales e cestas): despesas de R$ 92.298,76 com cestas básicas e vales-transporte sem comprovação de entrega aos beneficiários, em violação ao princípio da comprovação da despesa e da finalidade pública;

viii) Ausência de identificação nos comprovantes de gastos: Documentos fiscais sem identificação do tipo de repasse, número do ajuste, órgão repassador e fonte dos recursos, em descumprimento das Instruções nº 02/2016 do TCESP, o que prejudica a rastreabilidade e o controle dos recursos públicos.

ix) Contratos com valores não justificados: Ausência de pesquisa de preços e de justificativa econômica para as contratações realizadas, em violação ao princípio da economicidade (art. 70 da CF/88) e às diretrizes da Lei nº 13.019/2014, evidenciando fragilidade na gestão contratual e risco de sobrepreço.

x) Inventário incompleto e irregularidades no ativo imobilizado: Inventário patrimonial incompleto e sem comprovação dos critérios de avaliação dos bens, em inobservância às normas contábeis (CPC 27 / IAS 16) e às Instruções do TCESP;

xi) Dívidas de longo prazo: Existência de passivos relevantes sem plano de equacionamento, o que evidencia desequilíbrio financeiro estrutural da entidade, incompatível com a continuidade dos repasses sem controle;

xii) Pagamento de dívidas da entidade com recursos da subvenção: Utilização de recursos públicos para quitação de obrigações pretéritas (FGTS e encargos), desvinculadas da finalidade assistencial, ou seja, com desvio de finalidade, em afronta aos arts. 16 e 17 da Lei nº 4.320/64;

xiii) DIRD em desacordo com o modelo normativo: Demonstrativo apresentado em desacordo com o Anexo RP-14 das Instruções nº 02/2016 do TCESP, com prejuízo à padronização e à análise técnica da prestação de contas.

xiv) Inobservância à Lei de Acesso à Informação: Ausência de divulgação adequada das informações relativas aos repasses e à execução dos recursos, em violação à Lei nº 12.527/2011 (LAI) e às diretrizes de transparência do TCESP.

Foi proferido Despacho pelo então julgador, no qual determinou-se a notificação dos responsáveis (evento 17.1) para que apresentassem esclarecimentos, especialmente quanto: i) à comprovação dos saques em espécie/cheques no montante de R$ 656.076,65, ou à restituição da quantia aos cofres públicos, devidamente atualizada pelo IPC-FIPE; ii) à comprovação dos serviços de lavanderia, no valor de R$ 58.500,00, mediante documentação hábil; iii) à apresentação da relação dos beneficiários das cestas básicas adquiridas, no montante de R$ 92.298,76; e iv) à demonstração dos serviços médicos prestados, com a juntada de documentos comprobatórios dos plantões realizados e respectivos controles de frequência.

A Prefeitura Municipal de Salesópolis apresentou suas justificativas (evento 56.1), sustentando, preliminarmente, que os apontamentos realizados não seriam suficientes para macular a integralidade das contas, devendo ser analisados à luz do contexto excepcional da intervenção administrativa na Santa Casa de Misericórdia Frederico Ozanan.

Destacou que a Santa Casa, única unidade hospitalar do Município e integralmente voltada ao atendimento pelo SUS, enfrentava grave crise de gestão desde 2011, culminando na vacância de sua diretoria e na impossibilidade de autoadministração. Nesse cenário, a intervenção decretada em 2013 configurou-se como medida imprescindível para assegurar a continuidade dos serviços públicos de saúde, diante do risco de paralisação das atividades hospitalares.

Esclareceu, ademais, que a manutenção da intervenção decorreu da impossibilidade fática de devolução da gestão à associação civil, em razão da ausência de diretoria regularmente constituída desde 2012, situação que inviabilizou a autoadministração da entidade. Informou que foram adotadas medidas para regularização jurídica da Santa Casa, incluindo a tentativa de convocação de assembleia geral para recomposição dos órgãos diretivos, a qual restou frustrada por exigências do cartório competente, culminando no ajuizamento de Ação Judicial (Processo nº 1000113-22.2020.8.26.0523), com vistas à nomeação de administrador provisório, a fim de viabilizar a eleição de nova diretoria e conselho fiscal.

No tocante à Ação Civil Pública nº 0000256-72.2013.8.26.0523, mencionada, sustentou que a demanda teve sentença de procedência em 2015, a qual determinou a prestação adequada, eficiente, contínua e segura dos serviços de saúde no Município, sob acompanhamento da Vigilância Sanitária. Aduziu que, no curso do cumprimento da sentença, foi apresentado relatório técnico que atestou a regularização dos serviços, o que ensejou a extinção do feito, com fundamento no art. 924, II, do CPC, em decisão de 24/11/2021. Argumentou, então, que o desfecho da ação demonstrava a efetividade das medidas adotadas pela Administração Municipal no âmbito da intervenção, afastando a conclusão de precariedade no atendimento prestado.

No tocante à gestão operacional, ressaltou a adoção de medidas de contenção de despesas, incluindo redução de custos com consumo de água e energia, controle de horas extras e regularização do pagamento de obrigações trabalhistas, com o propósito de reduzir o passivo e evitar a judicialização de demandas. Ademais, afirmou que, não obstante as dificuldades enfrentadas, houve melhoria na qualidade dos serviços prestados, conforme declaração da interventora e documentos juntados (ev. 56.14/56.17), evidenciando esforços da Administração para garantir atendimento adequado, contínuo e seguro à população.

Destacou que as medidas adotadas visam não apenas à manutenção dos serviços essenciais, mas também à gradual superação do regime de intervenção, com a futura devolução da gestão à entidade, tão logo sejam regularizadas suas condições jurídicas e administrativas.

No tocante à legalidade dos repasses e à ausência de formalização, argumentou que a situação não se enquadraria nas hipóteses da Lei nº 13.019/2014, por se tratar de requisição administrativa, caracterizada como ato unilateral do Poder Público em situação de perigo iminente, com fundamento doutrinário, sustentando que, nesse contexto, a estrutura da entidade teria sido incorporada, de fato, à própria Administração, afastando a necessidade de formalização típica de parcerias do terceiro setor.

Especificamente quanto à contratação de serviços médicos, sustentou a regularidade dos pagamentos, afastando a alegação de quarteirização indevida, ao argumento de que foram apresentados documentos comprobatórios, tais como escalas de plantão e registros de comparecimento dos profissionais.

No tocante aos serviços de lavanderia, justificou que a contratação por preço fixo se mostrou mais vantajosa economicamente, uma vez que a cobrança por quilo implicaria custos adicionais com transporte, tornando a alternativa menos eficiente.

Quanto às contratações de insumos e medicamentos, afirmou que eram precedidas de pesquisa de preços, com escolha do fornecedor que apresentasse a proposta mais vantajosa, em observância ao princípio da economicidade.

No que se refere à comprovação documental das despesas, informou a juntada de diversos documentos, dentre os quais: extratos bancários integrais da conta corrente nº 0013520-8 do Banco Bradesco (ev. 56.59/56.62), folhas de pagamento de todo o exercício de 2019 (ev. 56.58 e 56.18/56.28), respectivos recibos (ev. 56.29/56.40), contratos vigentes (ev. 56.53), escalas médicas e registros de frequência (ev. 56.41/56.42), além de documentos relativos à pesquisa de preços para aquisição de insumos (ev. 56.43/56.45) com o objetivo de demonstrar a regularidade das despesas.

Em relação ao passivo da entidade e ao pagamento de dívidas com recursos do repasse, a defesa sustentou que tais medidas visaram a evitar o agravamento da situação financeira e a multiplicação de demandas judiciais, destacando, como exemplo, a quitação de débitos de FGTS, o que contribuiria para a manutenção da regularidade trabalhista e da continuidade dos serviços.

No que se refere às falhas formais, como a inadequação do DIRD ao modelo previsto nas Instruções do TCESP, informou que já foram adotadas providências para correção nos exercícios subsequentes.

Por fim, quanto à transparência, alegou que as informações relativas aos repasses e à execução dos recursos encontram-se disponíveis no Portal da Transparência da Prefeitura, inexistindo prejuízo à publicidade, ainda que a entidade não possua sítio eletrônico próprio, em razão de limitações financeiras.

No evento 62.1, o Ministério Público de Contas solicitou a oitiva da Assessoria Técnica, setor de economia, a fim de que o referido órgão se manifestasse sobre as justificativas apresentadas pelos interessados em relação às ocorrências de ordem técnico-contábil apontadas pela Fiscalização.

A Santa Casa de Misericórdia Frederico Ozanan apresentou suas razões de defesa e documentos (evento 87).

Inicialmente, reiterou o contexto da intervenção municipal, afirmando que, embora submetida à gestão interventiva, manteve atuação pautada na legalidade e na moralidade, destacando que a situação institucional se encontrava em processo de regularização, com a nomeação judicial de administrador provisório no âmbito do processo nº 1000113-22.2020.8.26.0523, cujo trânsito em julgado ocorreu em 15/06/2020.

No tocante à Ação Civil Pública nº 0000256-72.2013.8.26.0523, alegou que houve cumprimento integral da obrigação imposta, com posterior extinção do feito e trânsito em julgado em 15/03/2022, circunstância que evidenciaria a regularidade dos serviços prestados.

Quanto à ausência de lei específica, sustentou que os repasses encontrariam respaldo na Lei Orçamentária nº 1.791/2018, cuja íntegra juntou no evento 87.9.

Em relação à não comprovação do saldo em conta específica e divergências documentais, afirmou que os documentos comprobatórios teriam sido apresentados nos eventos 56.59 a 56.62, com a finalidade de comprovar a regularidade da movimentação financeira.

No que concerne aos saques e pagamentos por cheques sem comprovação, informou ter encaminhado o Ofício SCMFO nº 094/2022 (ev. 87.3), no qual teriam sido prestados esclarecimentos acerca das circunstâncias das retiradas.

Sobre a alegada quarteirização de serviços médicos, negou sua ocorrência e afirmou que já constariam nos autos documentos comprobatórios da efetiva prestação dos serviços (eventos 56.42 e 56.43), além de ter apresentado, nesta oportunidade, relatório contendo escalas e registros de cumprimento dos plantões (ev. 87.6/87.7 e 87.13/87.15).

Quanto aos serviços de lavanderia, reiterou que a contratação por preço fixo foi a alternativa mais econômica, em razão da incidência de custos adicionais na contratação por peso, juntando comprovantes dos serviços prestados ao longo de todo o exercício de 2019 (ev. 87.4 e 87.10/87.11).

No tocante às folhas de pagamento, recibos, contratos e valores, informou que tais documentos já haviam sido apresentados pela Prefeitura nos eventos 56.17 a 56.40 e 56.53 a 56.57, ratificando sua validade como comprovação das despesas.

Relativamente à entrega de cestas básicas, sustentou que os benefícios foram efetivamente concedidos aos funcionários, tratando-se de direito trabalhista, e afirmou ter juntado comprovantes de entrega referentes a todo o exercício de 2019 (ev. 87.5 e 87.12).

Quanto ao inventário de bens, alegou que o documento existente estaria em conformidade com a legislação, mencionando o inventário juntado no evento 56.17, além de informar a determinação para elaboração de novo levantamento patrimonial, com identificação e valoração dos bens.

Sobre as dívidas de longo prazo, atribuiu sua origem a gestões anteriores, destacando que a atual administração adotou medidas de contenção de despesas e incremento de receitas, visando à recuperação financeira da entidade.

Quanto ao DIRD, informou que estava em processo de adequação às Instruções nº 02/2016, com regularização nos exercícios subsequentes.

Por fim, no tocante à transparência, alegou que, embora não possua sítio eletrônico próprio por limitações financeiras, as informações relativas aos repasses foram divulgadas no portal da Prefeitura e em meios físicos na própria entidade, não havendo prejuízo à publicidade.

Encaminhados os autos à Assessoria Técnico-Jurídica – ATJ (atual DIPE-Economia), sobreveio o Parecer encartado no evento 96.

Ao analisar os aspectos econômico-financeiros, o órgão técnico manifestou-se quanto aos apontamentos da Fiscalização, nos seguintes termos:

i) Da não comprovação do saldo em conta específica e divergências documentais: Consignou que não foi comprovado o saldo remanescente de R$ 65.629,94, indicado no DIRD como valor não aplicado ao final do exercício. Verificou que o extrato bancário apresentado evidenciou saldo de apenas R$ 11,75 em 31/12/2019, sem que houvesse explicação para a diferença. Identificou, ainda, registros paralelos de valores em outras contas (R$ 55,47 em aplicações financeiras e R$ 87.357,49 na Caixa Econômica Federal) e mantidos em espécie no caixa (R$ 74.652,65), sem a devida documentação comprobatória. Concluiu que as justificativas não foram suficientes, subsistindo a irregularidade, em afronta ao art. 25, §1º, da LCE nº 709/93.

ii) Dos saques em cheque sem comprovação da despesa: Reconheceu a ocorrência de saques no montante de R$ 656.076,65, sem correspondência no DIRD e sem comprovação documental das despesas: Considerou que a justificativa baseada em bloqueio judicial esclareceu a dinâmica dos saques, porém a situação evidenciava prática inadequada de gestão financeira. Entendeu que o apontamento não foi elidido, remanescendo a irregularidade, notadamente pelos indícios de utilização de recursos em espécie.

iii) Da contratação de serviços médicos (Empresa Vida Care): Reputou que as escalas médicas e os relatórios de frequência apresentados comprovaram a execução dos serviços e que o pagamento por valor fixo mensal não comprometeu a comprovação da sua efetiva prestação.

iv) Dos serviços de lavanderia por preço fixo: Reconheceu que os documentos apresentados comprovaram a execução dos serviços e considerou plausível a justificativa de economicidade na adoção do preço fixo. Todavia, apontou a ausência de estudo comparativo de preços.

v) Das folhas de pagamento e registros contábeis: Atestou que os documentos foram juntados e permitiram a conferência dos lançamentos no DIRD, concluindo que o apontamento foi integralmente afastado.

vi) Da entrega de cestas básicas e vale-transporte: Considerou comprovada a entrega das cestas básicas. Quanto ao vale-transporte, entendeu que, embora não tenham sido juntados comprovantes diretos, os indícios constantes das folhas de pagamento e dos repasses à empresa fornecedora evidenciaram a regularidade da despesa.

vii) Da pesquisa de preços e justificativa de contratações: Reconheceu a apresentação de planilhas de cotação. Contudo, observou a ausência de data e de identificação dos responsáveis pelas pesquisas. Não identificou sobrepreço, mas entendeu que a falha comprometia a transparência do procedimento.

viii) Do inventário patrimonial: Assinalou que o inventário apresentado não atendeu aos requisitos do CPC 27. Considerou que não foi possível validar os valores registrados no ativo imobilizado (R$ 508.771,37 em bens imóveis e R$ 330.250,91 em bens móveis). Destarte, concluiu que o apontamento não foi elidido, mantendo-se a irregularidade.

ix) Da situação econômico-financeira e do passivo da entidade: Destacou a existência de passivo a descoberto e índice de liquidez geral de 0,25. Ademais, observou que 73,28% das dívidas eram de curto prazo, enquanto 62,67% do ativo estava imobilizado, sem liquidez imediata. Considerou que a situação financeira permanecia crítica e sem solução efetiva no exercício em apreço.

x) Do pagamento de dívidas com recursos da subvenção: Atestou que recursos públicos foram utilizados para a quitação de débitos pretéritos, especialmente de FGTS, prática que violou frontalmente os arts. 16 e 17 da Lei nº 4.320/64.

xi) Da regularidade fiscal da entidade: Anotou a existência de débitos perante o FGTS, o INSS e as Fazendas Públicas. Concluiu que a entidade não preenchia as condições legais para o recebimento de recursos públicos.

Diante do conjunto dos achados, a Assessoria Técnica concluiu que subsistiram irregularidades relevantes, especialmente quanto: a) à não comprovação do saldo remanescente de R$ 65.629,94; b) à movimentação irregular por meio de saques; c) às falhas estruturais de controle financeiro, contábil e patrimonial; e d) à utilização indevida de recursos públicos para o pagamento de passivos pretéritos da entidade.

Em sequência, o Ministério Público de Contas, ao analisar o feito, emitiu Parecer (evento 100.1) no qual procedeu à distinção entre os apontamentos superados e aqueles remanescentes.

Inicialmente, consignou que poderiam ser relevadas as falhas relativas: i) às despesas com prestação de serviços, folha de pagamento, concessão de vale-transporte e aquisição de cestas básicas, diante dos documentos apresentados; e ii) à ausência de formalização adequada de pesquisas de preços, entendendo que, embora existentes impropriedades formais, não se evidenciou prejuízo ao erário.

Por outro lado, destacou que remanesceram irregularidades relevantes, não afastadas pelas justificativas apresentadas.

Nesse sentido, enfatizou a deficiência do Plano de Trabalho, que não contemplou detalhamento das especialidades médicas, dos exames ofertados, das metas qualitativas e quantitativas, tampouco apresentou plano de custos individualizado, circunstância que inviabilizou a aferição da economicidade e da efetividade do ajuste.

Apontou, igualmente, a ausência de Relatório de Atividades, ressaltando que a documentação apresentada se limitou a declarações genéricas, sem indicação dos quantitativos de serviços efetivamente realizados, em afronta à legislação de regência.

No campo financeiro, destacou a persistência de falhas graves, notadamente: i) a não comprovação do saldo em conta específica ao final do exercício, com divergências entre extratos, DIRD e balanço; ii) a utilização de múltiplas contas bancárias; iii) o registro de valores em caixa (R$ 74.652,65), em desacordo com as normas aplicáveis; e iv) a ausência de conciliação bancária capaz de justificar as inconsistências identificadas, inclusive quanto ao saldo não aplicado de R$ 65.629,94.

Assinalou, ainda, a ocorrência de saques em cheque sem comprovação, com indícios de movimentação de recursos em espécie, o que comprometia a rastreabilidade e a transparência na aplicação dos recursos públicos.

No tocante à situação econômico-financeira da entidade, destacou a manutenção de quadro deficitário, caracterizado por passivo a descoberto, índice de liquidez geral de 0,25 e elevada concentração de dívidas de curto prazo, além da utilização de recursos públicos para pagamento de passivos, em desacordo com os arts. 16 e 17 da Lei nº 4.320/64. Ressaltou, também, a existência de débitos perante FGTS, INSS e Fazendas Públicas, o que compromete a regularidade para recebimento de recursos públicos.

Apontou, ademais, a inconsistência do inventário patrimonial, que não permitiu validar os valores registrados nas demonstrações contábeis, bem como a persistência de falhas relacionadas à transparência e à adequada evidenciação das informações.

Por fim, ressaltou que diversas dessas impropriedades já haviam sido objeto de censura em exercícios anteriores (2014[1] e 2016[2]), evidenciando a reiteração de falhas estruturais na gestão dos recursos repassados.

Diante desse conjunto, o MPC, na qualidade de fiscal da lei, opinou pela irregularidade da prestação de contas.

Após redistribuição do feito e reabertura de prazo para alegações finais (evento 131.1), a Prefeitura Municipal de Salesópolis apresentou justificativas complementares (evento 165.1), nas quais reiterou, em síntese, a regularidade da aplicação dos recursos e buscou afastar a conclusão pela irregularidade sob enfoque econômico-financeiro.

Sustentou que os apontamentos da ATJ possuíam natureza predominantemente formal-contábil, não havendo qualquer indicação de desvio de finalidade, dano ao erário ou enriquecimento ilícito, ressaltando, inclusive, que a própria manifestação técnica não propôs a devolução de valores. Destacou que os recursos, no montante de R$ 2.867.714,39, foram integralmente destinados à manutenção do único hospital do Município, responsável por atendimento contínuo ao SUS, circunstância que justificaria a flexibilização na análise de eventuais impropriedades formais.

Quanto às divergências contábeis e financeiras, afirmou que os registros constantes da DRE, do DIRD, do Balanço Patrimonial e do Livro Diário evidenciaram a regular contabilização dos recursos. Argumentou que as divergências apontadas decorriam de aspectos operacionais e da dinâmica financeira da entidade, não implicando irregularidade material. Sustentou, ainda, que a movimentação bancária registrada refletiria despesas típicas da execução do objeto, como folha de pagamento, insumos e serviços médicos.

No que se refere ao registro de numerário em caixa, de R$ 74.652,65, defendeu que tal valor encontrava-se devidamente contabilizado no ativo circulante da entidade, não configurando ocultação de recursos, mas mera forma de registro contábil compatível com a realidade operacional.

Em relação aos saques por meio de cheques, argumentou que, embora a prática possa ser considerada inadequada sob o aspecto formal, as despesas correspondentes foram devidamente registradas no DIRD e nos documentos fiscais apresentados, ainda que não discriminada a forma de pagamento, o que não comprometia a comprovação dos dispêndios nem a rastreabilidade contábil.

Reiterou, ao final, que, apesar das fragilidades procedimentais apontadas, houve integral execução do objeto, com manutenção dos serviços de saúde à população, inexistindo qualquer prejuízo mensurável ao erário, razão pela qual pugnou pelo reconhecimento da regularidade das contas, com eventual ressalva, à luz dos princípios da razoabilidade e do interesse público.

O Ministério Público de Contas em nova manifestação (evento 174.1), reiterou seu parecer anterior e pugnou pela irregularidade da prestação de contas em exame.

É o relatório.

DECISÃO

Em julgamento, a prestação de contas de recursos públicos repassados no exercício de 2019 pela Prefeitura Municipal de Salesópolis à Santa Casa de Misericórdia Frederico Ozanan, no montante de R$ 2.867.714,39, para a prestação de serviços de saúde em regime de Pronto Atendimento, Urgência e Emergência, observada a sistemática de referência do Sistema Único de Saúde (SUS).

A instrução da matéria pela área técnica observou as normas procedimentais desta E. Corte de Contas, tendo sido assegurados aos interessados o contraditório e a ampla defesa.

Passo à análise do mérito.

De início, entendo que parte dos apontamentos registrados na instrução está justificada e pode ser objeto de recomendação, conforme reconhecido pela Assessoria Técnica e pelo Ministério Público de Contas.

Nesse passo, acolho, sob recomendações, os seguintes pontos: i) a comprovação das despesas com serviços médicos (Vida Care), cuja execução restou demonstrada por meio de escalas e relatórios de frequência apresentados pela defesa; ii) os gastos com pessoal, diante da apresentação das folhas de pagamento e respectivos registros contábeis; iii) a concessão de cestas básicas e vale-transporte, cuja destinação foi esclarecida por documentação idônea e descontos em folha que comprovam o benefício; e iv) os serviços de lavanderia, cuja execução foi comprovada, embora persista a recomendação para que futuras contratações apresentem estudo comparativo de preços entre o valor fixo e o peso (quilo).

No tocante à ausência de instrumento formal e de lei específica para a concessão dos repasses em 2019, verifico que a Origem fundamentou as transferências apenas em decretos de intervenção. Todavia, o contexto fático-jurídico superveniente, com a regularização das parcerias em exercícios posteriores nos moldes da Lei nº 13.019/14, autoriza que a falha seja relevada sob ressalvas.

No que se refere à intervenção municipal na Santa Casa local, cumpre reconhecer tratar-se de situação grave, cujo exame transcende a análise das contas do exercício de 2019, visto que alcança aspectos estruturais da gestão municipal do serviço público de saúde.

Conforme se depreende dos autos, a intervenção foi instaurada em 2013, sob o fundamento de assegurar a continuidade da prestação dos serviços hospitalares, diante do colapso administrativo da entidade. Todavia, verifico que a medida, de natureza excepcional e transitória, acabou por assumir caráter prolongado, sem que se tenha alcançado a recomposição da autonomia administrativa e financeira da entidade.

Com efeito, a intervenção administrativa não pode converter-se em mecanismo contínuo de gestão indireta de entidade privada, sob pena de desvirtuamento do regime jurídico aplicável ao terceiro setor e violação aos princípios da legalidade, eficiência e planejamento, notadamente o art. 37, caput, da Constituição Federal e o art. 1º, §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A despeito da gravidade, entendo que, no caso concreto, a questão pode ser, excepcionalmente, alçada a campo das ressalvas, em razão das notícias trazidas pela defesa, em especial das medidas administrativas e judiciais adotadas.

Nessa conformidade, RECOMENDO à Origem que adote providências estruturantes, a saber: i) elaboração de plano formal com metas e cronograma para o encerramento da intervenção; ii) regularização da governança institucional e órgãos diretivos; iii) avaliação técnico-econômica da viabilidade financeira da entidade; iv) saneamento financeiro e equacionamento do passivo; e v) fortalecimento do controle interno e da transparência, nos termos da Lei de Acesso à Informação e dos Comunicados desta Corte..

Por outro lado, remanesce um conjunto de impropriedades de natureza insanável, devidamente apuradas pela instrução técnica, aptas a comprometer a regularidade da matéria em exame.

Com efeito, restou evidenciada falha substancial no controle da movimentação financeira dos recursos públicos, consubstanciada na não comprovação do saldo remanescente de R$ 65.629,94, indicado no Demonstrativo Integral de Receitas e Despesas - DIRD, em confronto com os extratos bancários, que apontaram saldo de apenas R$ 11,75 ao final do exercício, sem a devida conciliação. Soma-se a isso a identificação de valores mantidos fora da conta específica, inclusive em espécie (R$ 74.652,65), bem como em contas e aplicações paralelas, sem documentação idônea que permitisse rastrear a integralidade dos recursos transferidos, o que evidencia quebra da unidade de tesouraria e da rastreabilidade financeira.

A situação se agrava pela constatação de saques e pagamentos por meio de cheques no montante de R$ 656.076,65, desacompanhados de documentação comprobatória e sem correspondência adequada no DIRD, circunstância que compromete a transparência dos dispêndios ao admitir a circulação de recursos públicos fora do sistema bancário formal.

Verifico, ainda, o desvio de finalidade na aplicação dos recursos públicos, na medida em que parcela dos valores transferidos foi utilizada para a quitação de passivos pretéritos da entidade, notadamente obrigações trabalhistas e débitos de FGTS, em afronta aos arts. 16 e 17 da Lei nº 4.320/64, que vedam a utilização de subvenções para cobertura de despesas estranhas ao objeto pactuado.

No tocante à execução do ajuste, restaram igualmente não sanadas as falhas relativas ao planejamento e à aferição do objeto, consistentes na deficiência do Plano de Trabalho, desprovido de metas quantitativas e qualitativas, detalhamento dos serviços e memória de cálculo dos custos, bem como na ausência de relatório de atividades idôneo, circunstâncias que inviabilizam a verificação da economicidade, eficiência e efetividade da aplicação dos recursos públicos.

Militam, ainda, em desfavor outras impropriedades relevantes, a saber: i) inconsistência do inventário de bens, elaborado em desacordo com as normas contábeis aplicáveis, impedindo a validação dos valores registrados no ativo imobilizado e comprometendo a confiabilidade das demonstrações financeiras; ii) grave situação econômico-financeira da entidade, caracterizada por passivo a descoberto e reduzida liquidez, revelando incapacidade estrutural de sustentabilidade; iii) irregularidade fiscal, consubstanciada na existência de débitos perante FGTS, INSS e Fazendas Públicas, situação incompatível com o recebimento de recursos públicos e iv) deficiências nas pesquisas de preços nas contratações, evidenciada pela apresentação de cotações sem data e sem identificação do responsável por sua elaboração, em afronta ao princípio da economicidade.

Assim, acompanho as conclusões dos órgãos técnicos, de modo que as impropriedades elencadas acima revelam deficiências estruturais no controle financeiro, na gestão contábil e na execução do objeto, comprometendo a rastreabilidade, a finalidade e a adequada prestação de contas dos recursos públicos.

No presente caso, deixo de determinar a devolução de valores, em razão das particularidades do caso concreto, notadamente pelo fato de a Santa Casa encontrar-se sob intervenção municipal, circunstância que tornaria a restituição mera transposição contábil entre contas da própria Prefeitura. Ademais, a assessoria especializada não apurou indícios de desvios ou malversação de recursos públicos.

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULARES as prestações de contas dos valores transferidos, no exercício de 2019, à Santa Casa de Misericórdia Frederico Ozanan, no montante de R$ 2.867.714,39. AFASTO, contudo, a condenação da entidade à restituição de valores, pelas razões consignadas nesta decisão.

DEIXO de aplicar a sanção de suspensão de recebimento de novos repasses, em face da essencialidade e relevância dos serviços de saúde prestados pela entidade no âmbito municipal.

DETERMINO às partes e aos atuais gestores que atendam às ressalvas e recomendações exaradas, com a advertência de que a reincidência nas mesmas impropriedades ensejará a aplicação de multa, nos termos do art. 104 da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Após o trânsito em julgado, ACIONE-SE o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2º da mencionada Lei Complementar.

EXCETUO os atos ainda pendentes de apreciação e/ou decisão por este Tribunal de Contas.

Nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão acessar os autos por meio do Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento no endereço eletrônico: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório, para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) após o trânsito em julgado, oficiar à Prefeitura e à Câmara Municipal, nos termos do art. 2º, incisos XVI e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993; e

c) encaminhar os autos à Secretaria-Diretoria Geral - SDG, para adoção das providências de sua alçada.

2. Cumpridas as determinações, arquivem-se os autos.

São Paulo, 11 de maio de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES as prestações de contas dos valores transferidos, no exercício de 2019, à Santa Casa de Misericórdia Frederico Ozanan, no montante de R$ 2.867.714,39. AFASTO, contudo, a condenação da entidade à restituição de valores, pelas razões consignadas nesta decisão. DEIXO de aplicar a sanção de suspensão de recebimento de novos repasses, em face da essencialidade e relevância dos serviços de saúde prestados pela entidade no âmbito municipal. DETERMINO às partes e aos atuais gestores que atendam às ressalvas e recomendações exaradas, com a advertência de que a reincidência nas mesmas impropriedades ensejará a aplicação de multa, nos termos do art. 104 da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Após o trânsito em julgado, ACIONE-SE o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2º da mencionada Lei Complementar. EXCETUO os atos ainda pendentes de apreciação e/ou decisão por este Tribunal de Contas. Nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão acessar os autos por meio do Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento no endereço eletrônico: www.tce.sp.gov.br/etcesp.  Publique-se.