TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

RELATÓRIO

Em exame a aplicação dos recursos municipais repassados no exercício de 2019 pela Prefeitura Municipal de Mairinque à entidade beneficiária Instituto Brasileiro de Cidadania - IBC, no valor de R$ 2.835.066,15, por meio do Contrato de Gestão nº 03/2017, objetivando a gestão, gerenciamento e execução de seis Unidades de Atenção Básica, para Estratégia da Saúde da Família e Programa de Agentes Comunitários de Saúde (UBSF), um Centro de Atenção Psicossocial (CAPS) e um Serviço de Residência Terapêutica no Município de Mairinque (RT).

A Equipe de Instrução, em relatório constante do evento 16.29, apontou as seguintes ocorrências:

- despesas (R$399.300,00) caracterizando remuneração de dirigentes da entidade (taxa de administração): 1) contratação de empresa para prestação de serviços de assessoria e consultoria administrativa, cujo sócio e prestador (Sr. Fernando Athayde Filho) figurou, até a data da assembleia geral ordinária realizada no dia 7/1/2019, na qualidade de Diretor Presidente da Entidade; 2) contratação de empresa para prestação de serviços de gerenciamento financeiro, cujo sócio e prestador (Sr. João Bento Coutinho Junior) foi eleito Diretor Presidente da Entidade por ocasião da assembleia geral ordinária realizada no dia 7/1/2019; 3) contratação de empresa para prestação de serviços de assessoria e consultoria em administração, cujo sócio e prestador (Sr. Marcelo Louback da Cunha) figura, desde 7/1/2019, na qualidade de Diretor Financeiro da Entidade, conforme ata da Assembleia Geral Ordinária, de 7/1/2019; 4) a contratação de empresa para prestação de serviços de assessoria administrativa e apoio estrutural, cuja sócia e prestadora (Sra. Joice da Silva Fernandes) figura, desde 2/12/2017, na qualidade de Diretora Administrativa da Entidade, conforme ata da Assembleia Geral Extraordinária nº 2, de 2/12/2017;

- despesas (R$187.000,00) sem efetiva comprovação e em valor superior ao praticado no mercado: 1) contratação de empresa para prestação de serviços de apoio administrativo e treinamentos específicos em valores acima dos padrões de mercado (R$ 5.000,00/mês), com relatórios de serviços genéricos e repetitivos (“feedbacks e reuniões através de telefone ou presenciais”, “visitas periódicas para tratativas de ocorrências”), não restando comprovadas as atividades realizadas; 2) contratação de empresa para prestação de serviços de consultoria e assessoria em valores muito superiores ao praticado no mercado (R$ 5.000,00/mês), cujos relatórios de serviços são genéricos e repetitivos (“análise de documentos”, “avaliação das atividades envolvidas no contrato de gestão”, etc.), não restando comprovadas as atividades realizadas; 3) contratação de empresa para prestação de serviços em manutenção civil em valores muito acima dos praticados no mercado (R$ 4.000,00/mês) para a realização de serviços como “troca de fechadura de porta”, “limpeza de caixa d’agua”, “troca de vidro quebrado”, não restando comprovadas as atividades realizadas; 4) contratação de empresa para prestação de serviços de assessoria contábil sem a devida apresentação dos relatórios de atividades realizadas, não restando comprovadas as atividades realizadas;

- despesas (R$143.823,23) sem relação com o objeto do ajuste: 1) contratação de empresa para prestação de serviços de locação de veículos, despesa que não guarda qualquer relação com o objeto do Contrato de Gestão em análise. 2) despesas mensais junto ao Aut Posto São Bartolomeu Ltda., localizado em Sorocaba, e não na cidade onde os serviços são realizados (Mairinque), não havendo relatórios que demonstrem a correlação de uso de veículos (e consequente compra de combustíveis) com as atividades objeto do Contrato de Gestão ora analisado, 3) ocorrência de diversos pagamentos em atraso, ensejando a aplicação de encargos moratórios, registrados na contabilidade da Entidade.

- parcelamento de contribuições previdenciárias em atraso (INSS), incluindo competências de exercício anterior, cujo montante atualizado à época alcançava a cifra de R$ 360.761,63 (considerando apenas o contrato de gestão da saúde), sendo pago R$76.247,15 no ano de 2019;

 Destacou ainda o pagamento de valores fixos mensais, a sequencialidade numérica de diversas notas fiscais,  os dados cadastrais de várias das empresas junto à Receita Federal vinculados ao mesmo escritório de contabilidade e a as datas de abertura das empresas a partir de setembro de 2017, evidenciando terem sido constituídas única e exclusivamente para  faturamento no âmbito do Contrato de Gestão. Dessa forma, considerou irregular o montante de R$ 730.123,23 e ressaltou que a Origem emitiu Parecer Conclusivo no sentido de atestar a regularidade da prestação de contas e o atendimento dos fins propostos no Contrato de Gestão, restando evidente a falta de eficiência e controle no uso dos recursos públicos por parte da Organização Social, impactando diretamente na efetividade dos serviços ofertados à população local e propôs a  devida devolução ao erário municipal e a aplicação do inciso II do artigo 30 da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14/1/1993.

Os interessados foram notificados a apresentar as justificativas de interesse, nos termos do artigo 29 da Lei Complementar Estadual nº 709/93 (eventos 27.1 e 91.1).

Compareceu aos autos o Sr. Anderson Oliveira Santos, Secretário Municipal de Saúde, e tão somente informou ter sido nomeado para o referido cargo em 05/01/2024 e em análise das notas fiscais verificou e deu fé aos apontamentos realizados pelo Tribunal de Contas (evento 39.1).

Veio aos autos também a entidade e, por seu procurador, apresentou suas justificativas. Asseverou que as contratações foram pautadas pela impessoalidade, utilizando-se critérios técnicos para tanto e que em momento algum os membros da Diretoria do IBC foram remunerados pela função executiva que exerciam, que não se confunde com a prestação de serviços efetivamente realizada. Salientou que a empresa Gustavo Vitório de Andrade Nunes iniciava suas atividades quando da celebração do contrato, mas estava lastreada na larga experiência de seu sócio e descreveu as atividades executadas, registrando que oferece soluções de prestação de contas de alta qualidade, mantém a reputação como parceiros confiáveis em questões financeiras e contábeis, praticando o justo preço pelos serviços prestados. No que se refere à empresa JMM Desenvolvimento Profissional Ltda, salientou prestar serviços de consultoria e assessoria em auditoria para o Instituto, diretamente por seus sócios e discriminou os serviços realizados. Relatou que a empresa Dirce de Almeida Guimarães prestou serviços de manutenção civil, com foco nas manutenções preventivas e corretivas de diversas áreas das instalações internas e externas, com o objetivo de garantir um ambiente seguro e funcional e que a empresa Pedroso & Associados Contabilidade Ltda tem sólida experiência de 15 anos e seus serviços contribuíram para a gestão financeira eficaz da unidade. Argumentou que todos os valores repassados foram criteriosamente empregados na realização do objeto contratado, que as despesas bancárias foram necessárias diante dos atrasos nos repasses à entidade e acostou aos autos os documentos de interesse (eventos 81.1 a 81.205).

O Sr. Antônio Alexandre Gemente, ex-Prefeito de Mairinque, esclareceu que assumiu a administração em 01/01/2021, não sendo parte responsável pela licitação, contrato, gestão e ordenação de despesa. Destacou que fez cessar desde o início de sua gestão qualquer crédito do contratado e enfatizou ter determinado o lançamento da cobrança dos valores glosados por esta Corte, que se encontram na Procuradoria Jurídica do Município (evento 110.1).

Retornando aos autos à equipe de instrução para análise da documentação acostada pela entidade, a fiscalização constatou que os documentos já haviam sido submetidos à sua apreciação durante a instrução inicial e que não identificou elementos novos que pudessem alterar as irregularidades apontadas, reiterando as conclusões lançadas inicialmente (evento 132.1).

O Sr. Ovídio Alexandre Azzini, Prefeito à época, compareceu aos autos e apresentou seus esclarecimentos. Em síntese, por seus procuradores, ressaltou que as impropriedades apontadas são inerentes à administração interna dos recursos pela Organização Social, e não de atos praticados direta e pessoalmente pelo ex-chefe do Executivo. Salientou que, em vista da multiplicidade de responsabilidades, a teoria in vigilando, que impõe a supervisão constante sobre as atividades dos agentes municipais é relativizada tanto pela doutrina quanto pela jurisprudência nacional e que, sendo certo que o parecer conclusivo do ajuste se deu com fulcro em parecer assertivo, elaborado pela gestora do contrato, Comissão de Acompanhamento e Fiscalização e Secretária Municipal de Saúde, inexistindo indícios de negligência e/ou erro grosseiro capazes de justificar a responsabilização pessoal do ex-Prefeito. Pontuou que o acompanhamento administrativo da execução envolveu critérios de análise, solicitação de esclarecimentos e adoção de medidas corretivas no âmbito da própria administração, concluindo-se pela regularidade da prestação de contas. Acrescentou que a entidade sustentou que as funções executivas dos diretores não se confundiam com os serviços contratados, discriminou o conteúdo material de parte relevante dos serviços prestados e consignou que todos os valores repassados foram criteriosamente empregados na execução do ajuste. Por fim, requereu que seja reconhecida a ilegitimidade passiva do ex-Prefeito, vez não demonstrado nexo causal entre as supostas irregularidades apontadas, bem como o julgamento pela regularidade do Contrato de Gestão (evento 174.1).

Encaminhado com vista ao d. Ministério Público de Contas, o processo não fora selecionado para análise específica, nos termos do artigo 1º, §5º do Ato Normativo PGC 006/2014, publicado no DOE de 08/02/2014 (eventos 85.1, 117.1 e 178.1).

É o relatório.

DECISÃO    

Decido com fundamento no artigo 57, VII do Regimento Interno deste Tribunal, com a nova redação dada pela Resolução nº 12/2025, publicada no DOE em 26/09/2025.

A matéria foi tratada pela Fiscalização à luz das Instruções vigentes à época e demais orientações desta e. Corte de Contas. Os interessados foram notificados a apresentar as alegações de interesse.

De início, deixo de acolher a solicitação de reconhecimento da ilegitimidade passiva do ex-Prefeito, vez que cabe sim ao chefe do Executivo a responsabilidade sobre as ações dos delegados, remanescendo à autoridade o dever de fiscalizar os atos de seus subordinados, diante da possibilidade de responsabilização por culpa in elegendo e/ou culpa in vigilando. Ademais, a mera transferência de recursos a entidade do terceiro setor não isenta o Poder Público de sua responsabilidade de fiscalizar e atestar a sua correta aplicação, o que não foi comprovado no presente caso.

No mérito, em que pese o esforço empreendido pela defesa, os elementos da instrução indicam que a matéria não reúne condições de ser aprovada na íntegra.

Os desembolsos em decorrência da contratação de empresas cujos sócios figuraram como diretores da entidade podem caracterizar pagamento de taxa de administração, vedada na Súmula nº 41 deste Tribunal. Conquanto não haja óbice ao pagamento de dirigentes da associação que efetivamente prestam seus serviços técnicos na entidade, não é o que ocorre no presente caso. Ainda que a defesa alegue que os serviços foram prestados (assessoria, consultoria administrativa e gerenciamento financeiro), as notas fiscais e relatórios contêm descrições vagas e repetidas e não constam nos autos a comprovação e detalhamento da efetiva prestação dos serviços por essas empresas, cabendo restituição dos recursos no valor total de R$399.300,00. Ademais, valores fixos, percentuais, corroboram a hipótese do pagamento de taxa de administração.

No mesmo sentido os desembolsos em decorrência da contratação de empresas de apoio administrativo e treinamentos, serviços de assessoria e consultoria, serviços em manutenção civil e assessoria contábil, com valores fixos mensais e sem a devida comprovação da prestação dos serviços, devendo ser restituído o montante de R$ 187.000,00. Reforça o cenário desfavorável, a observação da zelosa fiscalização de que grande parte dos mencionados prestadores de serviços possuíam dados cadastrais junto à Receita Federal do Brasil vinculados ao escritório de Contabilidade Pedroso & Associados Contabilidade Ltda. Outrossim, as datas de abertura das empresas e a sequencialidade numérica das notas fiscais podem evidenciar terem sido constituídas tão somente para faturamento no âmbito do Contrato de Gestão.

Ainda, foram identificadas despesas sem relação com o objeto do ajuste. Apesar das oportunidades para esclarecimentos, não foi justificada a contratação de empresas para a prestação de serviços de locação de veículos, bem como gastos mensais junto ao Posto São Bartolomeu Ltda, localizada na cidade de Sorocaba, e não na cidade onde os serviços são realizados, não havendo comprovação da correlação das referidas despesas com o objeto do Contrato de Gestão, cabendo a restituição do valor de R$ 52.020,54.

Houve também o desembolso com encargos moratórios, decorrentes de pagamentos em atraso, despesas que também não se coadunam com o objeto do ajuste (R$91.802,69). Não obstante a alegação da defesa de que foram decorrentes de atrasos nos repasses efetuados pelo Município, tal argumentação foi desacompanhada de documentos probatórios.

Por fim, o pagamento de R$76.247,15 ao INSS, referente ao parcelamento de contribuições previdenciárias em atraso, incluindo competências de exercício anterior, também não guarda pertinência com o objeto da avença. Entretanto, nesse caso, ainda que irregular por falta de previsão no Plano de Trabalho e por não representar despesas do exercício analisado, entendo não caber a devolução dos valores, vez que tais despesas são devidas e foram efetivamente desembolsadas, podendo a restituição do montante caracterizar enriquecimento ilícito da administração.

Assim, a ausência da comprovação da prestação de determinados serviços, agravada pela contratação de empresas pertencentes a diretores da entidade, tem o condão de macular a matéria, ensejando a restituição de valores. Não obstante as oportunidades para sanear as falhas, a defesa tão somente afirmou que os serviços foram prestados, alegação que não merece ser acolhida, vez que desacompanhada de documentos probatórios.

Sendo assim, acompanhando a manifestação da Fiscalização, nos termos do que dispõe a Constituição Federal, artigo 73, §4º e o artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com a redação dada pela Resolução nº 12/2025, JULGO REGULAR a aplicação dos recursos municipais repassados no exercício de 2019 pela Prefeitura Municipal de Mairinque à entidade beneficiária Instituto Brasileiro de Cidadania - IBC, no valor de R$ 2.028.695,77, por meio do Contrato de Gestão nº 03/2017, objetivando a gestão, gerenciamento e execução de seis Unidades de Atenção Básica, para Estratégia da Saúde da Família e Programa de Agentes Comunitários de Saúde (UBSF), um Centro de Atenção Psicossocial (CAPS) e um Serviço de Residência Terapêutica no Município de Mairinque (RT), dando-se, em consequência, quitação aos responsáveis com relação a esse montante. Por outro lado, JULGO IRREGULAR a aplicação no valor de R$ 806.370,38, condenando a entidade beneficiária à devolução do montante de R$ 730.123,23, devidamente corrigido. Deixo de condená-la à suspensão do recebimento de novos repasses em vista da relevância dos serviços prestados. No mais, determino que a Prefeitura adote providências no sentido de fiscalizar e monitorar rigorosamente a prestação dos serviços, realizando os pagamentos tão somente referentes aos serviços efetivamente realizados.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

 Ao Cartório para:

1. Publicar e aguardar o trânsito em julgado;
2. Oficiar à Câmara Municipal, nos termos do artigo XV do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº709/93;
3. Notificar pessoalmente o responsável pela entidade para recolhimento aos cofres públicos, no prazo de 30 (trinta dias), da quantia sentenciada, devidamente atualizada;
4. Encaminhar cópia da presente sentença ao atual Prefeito para que adote providências visando à necessária cobrança do débito, comunicando este Tribunal no prazo de 60 dias;
5. Encaminhar à SDG para cumprimento ao disposto na Deliberação SEI 13.122/2021-07;
6. Após, ao arquivo.