GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os autos da prestação de contas do convênio nº 01/2018 entre a Prefeitura Municipal de Birigui e a Irmandade Santa Casa de Misericórdia de Birigui, em 2022, com valor inicial de R$ 3.595.960,21.

Informo que o convênio nº 1/2018 e o 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º aditivos, aos quais estes autos se vinculam, foram julgados regulares com ressalva (TC-25405.989.20, TC-8234.989.21, TC-8235.989.21, TC-8236.989.21, TC-8237.989.21, TC-18203.989.22, TC-18208.989.22, TC-18211.989.22, TC-1614.989.23 e TC-19192.989.24).

O relatório de acompanhamento da Auditoria foi expedido com ressalva. Assim, tal órgão propôs o retorno do documento à própria unidade para efetivar sua continuação (evento 30.19).

O sr. Cristiano Salmeirão, ex-prefeito, alegou que não foi responsável pela execução desse exercício (evento 33).

Notificados os responsáveis (evento 36), a Santa Casa fez considerações sobre os apontamentos (evento 82), bem como a Prefeitura (evento 91).

Em seguida, a Auditoria apontou em seu relatório final (evento 124.12):

Item 1 – EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA DO CONVÊNIO: - Repasse de recursos por meio de dois ajustes (Convênio s/nº, de 2016 e Convênio nº 01/2018) objetivando a execução do mesmo objeto (custeio da Entidade), implicando na segregação das respectivas prestações de contas e inviabilizando um comparativo de custos (valores estimados x executados), o que impacta na verificação da economicidade da execução do objeto.

 2. Item - 1.1.1 – AVALIAÇÃO DAS METAS: - Inadequação da execução do objeto do Convênio, em relação à estimativa e formas explicitadas no Plano de Trabalho, havendo rubricas com variação de mais de 890%; - Impossibilidade de confrontar o custo unitário de cada atendimento – vez que inexistente no Plano de Trabalho – em relação ao custo verificado após a realização da despesa dentro do exercício; - Não atingimento das metas pactuadas no Plano de Trabalho, em relação aos atendimentos ambulatoriais (85,66%), não tendo ocorrido qualquer desconto. - Discordância das quantidades das metas elencadas no Plano de Trabalho em relação ao Relatório de Atividades.

Item 1.2 – PARECER CONCLUSIVO DO PODER PÚBLICO: - Ausência de acompanhamento e aprovação da Prestação de Contas por parte do Conselho Municipal de Saúde, em desatenção aos termos da Cláusula Quinta, item II, do Convênio nº 01/2018.

Item 2.2 – DESPESAS: - Impossibilidade de verificação de adequação do plano de custeio exclusivamente em relação ao Convênio nº 01/2018, em razão da utilização de outras fontes de recursos para execução do mesmo objeto.

Item 3 - PEÇAS CONTÁBEIS DA CONVENIADA: - Apresenta situação patrimonial negativa, configurando passivo a descoberto.

Item 4 – OUTRAS VERIFICAÇÕES: - Inexistência de comprovante de regularidade fiscal junto à Receita Federal e Dívida Ativa da União, bem como junto à Caixa Econômica Federal alusivo ao recolhimento do FGTS sobre a folha de pagamento (subitem 10); - Não emissão de pareceres dos Conselhos Administrativo e Fiscal relativos às demonstrações financeiras da Entidade, em desatenção aos artigos 20, inciso X, e 29, incisos I e II, do Estatuto da Entidade (subitem 13); - Ausência de divulgação integral das informações relacionadas ao ajuste no portal da Entidade, em contrariedade ao disposto na Lei de Acesso à Informação (Lei Federal nº 12.527/2011), bem como aos princípios da Publicidade e da Transparência, além de não atender as orientações traçadas nos Comunicados SDG nºs 16/2018, 19/2018 e 49/2020 (subitem 14).

Item 5 - ATENDIMENTO ÀS INSTRUÇÕES E/OU RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS: - Entrega intempestiva da prestação de contas, em desatendimento ao artigo 155 das Instruções 01/2020.

Notificados os responsáveis (evento 150), a Prefeitura alegou (evento 182):

[...]

Anexamos o relatório da Comissão de Avaliação e Monitoramento do exercício de 2022, o qual aponta uma média de 89,61 % para as metas de internação e ambulatorial.

Embora o Convênio prevê a aprovação da prestação de contas pelo Conselho Municipal de Saúde, é de competência do órgão a aprovação do plano de trabalho e seu apostilamento. O departamento do Terceiro Setor da Secretaria de Finanças é responsável pela conferência e análise das prestações de contas, enquanto a Comissão de Avaliação e Monitoramento realiza a fiscalização e emissão dos relatórios.

[...]

O ex-Prefeito, sr. Cristiano Salmeirão, novamente alegou que não era mais Prefeito em 2022, e não teve responsabilidade por essa execução (evento 183). No mesmo sentido o sr. Gilmar Trecco Cavaca, ex-Secretário da Saúde (evento 189).

Novamente notificados os responsáveis (evento 202), a Santa Casa alegou (evento 272):

[...]

Nesse sentido, ao observar os planos de trabalho dos dois convênios em comento, é possível identificar que as finalidades não se misturam, uma vez que o Convênio S/N 2016 é específico para o pagamento de folha e algumas despesas relacionadas, ou seja, custeio de funcionários, enquanto que o Convênio 01/2018 possui em seu plano de trabalho outras despesas relacionadas à manutenção do hospital, como por exemplo, materiais médicos, medicamentos, serviços de terceiros e despesa com alimentação.

[...]

Frisa-se que houve uma importante elevação da arrecadação e consequentemente nos repasses, uma vez que a entidade utilizou como comparativo o valor recebido no exercício anterior para elaboração do plano de trabalho, cujo valor em 2021 foi de R$ 5.133.492,32 (cinco milhões, cento e trinta e três mil, quatrocentos e noventa e dois reais e trinta e dois centavos), conforme planilha anexa. Dessa maneira, a entidade previu para o exercício de 2022 o valor de R$ 5.080.000,00 conforme consta no plano de trabalho, entretanto o recebimento foi de R$ 6.305.538,23 (seis milhões, trezentos e cinco mil, quinhentos e trinta e oito reais e vinte e três centavos), de fato muito acima do que o previsto, o que se deu em razão do aumento na arrecadação do ICMS. Tal situação era difícil de prever.

[...]

Em relação aos pagamentos realizados de forma fracionada, e em várias fontes de recurso é uma consequência da escassez de recursos financeiros, que a entidade vem enfrentando há vários anos. Dessa maneira, a entidade utiliza os recursos que tem no momento, de acordo com a necessidade atual. Em outras palavras, é complicado traçar um planejamento financeiro e seguir quando se falta recursos.

Sobre as diversas fontes de recurso, de fato isso acontece, isso porque as despesas financeiras de um hospital não são poucas, e é necessário reunir todas as fontes de recursos, sendo convênios, partículas e planos para que se consiga manutenir o hospital de forma a continuar a prestação de serviços à população.

[...]

Em relação aos pareceres dos Conselhos Administrativo e Fiscal, importante ressaltar que os mesmos estão afastados de suas atribuições haja vista a entidade estar sob intervenção municipal desde 25/02/2022, desta forma não há como providenciar o referido documento.

[...]

As informações relativas ao convênio estão devidamente lançadas na plataforma disponibilizada pela prefeitura e podem ser consultadas por meio do seguinte endereço: https://www.lei13019.com.br/inicial.php?orgao_id=36&orgao_nome=Prefeitur a%20Municipal%20de%20Birigui&orgao_estado=SP&orgao_cidade=Birigui&o rgao_logomarca=png&pasta=sp/birigui/.

Além disso, também são disponibilizadas informações no site da entidade, que podem ser consultadas por meio do seguinte endereço: https://santacasabirigui.com.br/unidade/convenio-01-2018-icms/.

[...]

O ex-Prefeito, sr. Cristiano Salmeirão, novamente alegou que não era mais Prefeito em 2022, não sendo responsável por tal execução (evento 292). No mesmo sentido o sr. Gilmar Trecco Cavaca, ex-Secretário da Saúde (evento 299).

O MPC opinou pela irregularidade da matéria (evento 306).

DECISÃO

De início, destaco que desde 2021, a Santa Casa se encontra sob intervenção, situação que perdura até os dias atuais.

A jurisprudência desta Casa anota que a intervenção não deveria se alongar por muito tempo, em virtude dos possíveis prejuízos causados à população:

Apesar de se poder afastar a questão, observo que a situação da requisição administrativa já perdura desde a edição do Decreto Municipal nº 5.115/18, datado de 10-09-18. Ainda, há notícias de que o Decreto Municipal nº 6.111/24, de 28-06-24, prorrogou até 30-06-25 o ato interventivo.

Nesse contexto, se nota que a situação começa a se alongar no tempo, trazendo preocupações quanto aos prejuízos ao interesse público que pode causar. Nesse sentido, destaco o voto do Conselheiro Dimas Ramalho nos autos do TC-002306/009/14, que peço vênia para reproduzir:

A intervenção visa assumir, recuperar e imprimir nova política de prestação dos serviços paralisados, com o saneamento das falhas, e, após solução de continuidade, dar fim ao processo intervencionista e devolver à Entidade a gestão de seu real objetivo estatutário. Trata-se, pois, de medida excepcional que deve perdurar apenas e tão somente pelo período necessário à regularização da situação.

Se essa excepcionalidade se prolonga com o tempo, por meio das sucessivas prorrogações, pode haver consequências que não são de interesse público. O Poder Público, sob o pretexto dessa intervenção, eis que subsiste a personalidade jurídica da titular que a sofreu, deixa de executar diretamente os serviços de saúde nos termos do art. 197 da Constituição Federal, e também deixa de realizar concurso público e de licitar nos termos da Lei Federal nº 8.666/93.

Ou seja, a medida não pode se tornar subterfúgio para que o Município fuja de seus deveres legais e constitucionais.

Recomendo, por isso, que a Prefeitura envide esforços para que a intervenção atinja seu objetivo, por meio do Decreto Municipal nº 6.544 de 07/12/07 e demais prorrogações, de normalizar as atividades de saúde complementar a cargo da Santa Casa, sem prejuízo da execução direta, de obrigação do Município. (Destaques no original)

Por conseguinte, entendo salutar recomendar à Prefeitura que envide esforços para normalizar as atividades de saúde complementar a cargo da Santa Casa, sem prejuízo da execução direta, de obrigação do Município. (grifos meus) (TC-22405.989.23, Exmo. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, publicado em 27.03.2025)

Registro outra manifestação acerca do assunto.

A bem da verdade, a emergência que ensejou a intervenção fundamenta-se muito mais na incúria da administração local, que há muitos anos não vem provendo, com insumos próprios, o fundamental serviço de saúde.

O que se tem, in concreto, é o socorro financeiro à combalida Santa Casa, no que concerne às suas dívidas passadas, consolidadas até fev/2022 e com escalonamento para pagamento até 2031 com recursos públicos.

Nada obstante, há que considerar que a intervenção tem base legal e foi referendada pelo Poder Judiciário, descabendo aqui, como já dito, quaisquer outras considerações de mérito.

Nada obstante, em função da continuidade da intervenção administrativa, com fundamento nos princípios basilares que regem a administração pública, insculpidos no caput do art. 37 da CF, ressalvo e recomendo à Administração local: i) que abrevie, na medida do possível o indesejável prolongamento da intervenção estatal na propriedade privada; ii) que estabeleça um plano de trabalho compatível, em unidade físicas e monetárias, de modo a permitir a qualquer cidadão e aos órgãos de controle, a comprovação da economicidade da prestação de serviços públicos por entidade do terceiro setor. (TC-24249.989.22, Exmo. Conselheiro Substituto – Auditor Antonio Carlos dos Santos, trânsito em julgado em 05.06.2023)

DO QUE SE PODE RELEVAR

No que se refere ao atraso na entrega da documentação, trata-se de questão que deve ser objeto de acompanhamento pela Prefeitura, considerando que o apontamento se repete ao longo de diversos exercícios.

Quanto às metas quantitativas, destaca-se que, em razão das restrições impostas pela pandemia de COVID-19, foi editada a Lei nº 13.992/2020, a qual suspendeu, no período de 01.03.2020 a 30.06.2022, a exigência de manutenção das metas quantitativas e qualitativas pactuadas pelos prestadores de serviços de saúde, de qualquer natureza, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Referida norma assegurou às entidades parceiras o recebimento integral dos valores contratualizados, circunstância que, de forma excepcional, permite relevar a falha constatada.

Extraio trecho de sentença no mesmo sentido:

Quanto à execução parcial das despesas previstas para o exercício em exame e o não atingimento das metas quantitativas e qualitativas propostas no Plano de Trabalho, plausível a alegação da Prefeitura de que, diante das dificuldades impostas pela situação emergencial da Covic-19, foi necessário reprogramar o atendimento e o direcionamento das prioridades. Cabe registrar que a Lei Federal nº 13.992/2020 suspendeu por 120 (cento e vinte) dias, a contar de 1º/03/2020, a obrigatoriedade da manutenção das metas quantitativas e qualitativas contratualizadas pelos prestadores de serviço de saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), prazo que acabou se estendendo até 31/12/2021, na forma da Lei Federal nº 14.189/2021. (TC-15293.989.24, Exmo. Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho, com trânsito em julgado em 07/04/2025)

Acerca da falta de aprovação da prestação de contas pelo Conselho Municipal de Saúde, a Prefeitura aduziu que quem realiza tal avaliação é o Departamento do Terceiro Setor da Secretaria de Finanças, enquanto a Comissão de Avaliação e Monitoramento realiza a fiscalização e a emissão dos relatórios.

Embora a Resolução nº 453/2012 do CNS ressalte a obrigatoriedade da existência do Conselho de Saúde, nos termos da Lei nº 8.142/1990, entendo que a fiscalização relatada pela Prefeitura, em tese, seria suficiente. Contudo, mais relevante do que a mera previsão de fiscalização é a sua efetiva realização, acompanhada da adoção de medidas corretivas concretas, o que, na prática, não se demonstrou efetivo. Acrescento que o mencionado Conselho consta no termo de Convênio como auxiliar na validação da prestação de contas (evento 1.19, TC-25405.989.20).

DO QUE ESTÁ IRREGULAR

No tocante à divulgação das informações relativas aos repasses nos portais eletrônicos do Município e da Entidade, a Santa Casa indicou em sua manifestação uma página que se encontra inativa (https://santacasabirigui.com.br/unidade/convenio-01-2018-icms/). Apurei em seu site (https://birigui.vtec.net.br/) documentos relativos a diversos ajustes, contudo, não foi localizada informação referente à prestação de contas ora analisada.

Além disso, a Santa Casa alegou que as informações estão no site da Prefeitura (https://www.lei13019.com.br/inicial.php?orgao_id=36&orgao_nome=Prefeitur a%20Municipal%20de%20Birigui&orgao_estado=SP&orgao_cidade=Birigui&o rgao_logomarca=png&pasta=sp/birigui/) (evento 272.1). Porém, somente encontrei informações gerais, como a distribuição de recursos por entidade.

Tratando-se de prestação de contas do exercício de 2022, tal circunstância não comporta relativização. Faz-se necessário, portanto, que a entidade proceda à atualização de seus convênios no seu site, bem como que a Prefeitura disponibilize informações específicas e individualizadas acerca dos repasses efetuados, do respectivo ajuste e das correspondentes prestações de contas. Todas as diligências realizadas em 24.04.2026.

Em relação à segregação do repasse em duas fontes, a Santa Casa alegou que “as finalidades não se misturam, uma vez que o Convênio s/nº 2016 é específico para o pagamento de folha e de algumas despesas correlatas, ou seja, custeio de pessoal, enquanto o Convênio nº 01/2018 contempla, em seu plano de trabalho, outras despesas relacionadas à manutenção do hospital, como materiais médicos, medicamentos, serviços de terceiros e despesas com alimentação”.

Reconheço que a sistemática adotada facilite a separação das despesas sob a ótica operacional, contudo, tal procedimento dificulta a análise da prestação de contas, na medida em que impede a consolidação das receitas e despesas vinculadas a um mesmo objeto. A situação mostra-se ainda mais gravosa considerando que o plano de trabalho e os relatórios de atividades apresentados nas prestações de contas também se encontram segregados por diferentes fontes, o que inviabiliza a apuração do custo unitário dos serviços e atividades contemplados em cada ajuste.

No relatório governamental relativo ao exercício de 2022, a Prefeitura descreveu: “Indicamos a necessidade da Irmandade Santa Casa de Misericórdia de Birigui elaborar uma planilha financeira contemplando todos os repasses sejam na competência municipal, estadual e federal, especificando por convênios os gastos para cada um, de forma a não ocorrer duplicidade de aplicação de recursos, bem como, metas qualitativas e quantitativas da prestação de serviços médicos-hospitalares” (evento 108.7). Portanto, a necessidade de melhoria na previsão, controle e acompanhamento dos repasses se mostra fundamental.

No mesmo sentido, quanto ao fracionamento do pagamento da despesa em várias fontes de recursos, o que não permite sua devida verificação. Conforme reconhecido pela Entidade, os “pagamentos realizados de forma fracionada, e em várias fontes de recurso é uma consequência da escassez de recursos financeiros, que a entidade vem enfrentando há vários anos. Dessa maneira, a entidade utiliza os recursos que tem no momento, de acordo com a necessidade atual. Em outras palavras, é complicado traçar um planejamento financeiro e seguir quando se falta recursos. Sobre as diversas fontes de recurso, de fato isso acontece, isso porque as despesas financeiras de um hospital não são poucas, e é necessário reunir todas as fontes de recursos, sendo convênios, partículas e planos para que se consiga manutenir o hospital de forma a continuar a prestação de serviços à população” (evento 272.1, fl. 13). 

No que se refere aos pareceres dos Conselhos Administrativo e Fiscal, a entidade informou que não foi possível a apresentação do referido documento em virtude de os órgãos se encontrarem afastados de suas competências, pois a entidade está sob intervenção municipal. Tal falha vai de encontro aos artigos 20, inciso X, e 29, incisos I e II, do Estatuto da Santa Casa (TC-025405.989.20-3, evento 1.10).

A Auditoria informou ainda que não foi enviado o “comprovante de regularidade fiscal junto à Receita Federal e Dívida Ativa da União, bem como junto à Caixa Econômica Federal alusivo ao recolhimento do FGTS sobre a folha de pagamento". Consoante reconhecido pela própria Santa Casa, a instituição não dispõe de recursos suficientes para arcar com as despesas tributárias que lhe são impostas. Não há, assim, como afastar o desacerto apurado (evento 272.1).

Foi observado ainda que a entidade apresentou déficit no exercício, o que agravou o resultado do Patrimônio Líquido, passando a ser negativo em R$ 33.179.821,00, em comparação ao saldo negativo de R$ 31.476.278,00 registrado no exercício de 2021. Tal variação representa um aumento de 5,41% no passivo a descoberto, indicando a situação difícil da entidade.

A entidade informou que a nova gestão vem adotando as providências consideradas pelo TCESP, bem como implementando ações corretivas, efetivas e concretas destinadas à correção de eventuais irregularidades. Apesar de relevante, o esclarecimento prestado não sana, por si só, as questões apontadas, tampouco afasta as irregularidades identificadas.

No que tange à variação entre o planejado e o executado, ficando o executado muito acima do planejado, a justificativa se referiu à forma de repasse praticado, 8% da cota parte do ICMS, deduzida a retenção do FUNDEB, o que resultou em repasse de valor maior do que o previsto e possibilidade de atendimento superior à prevista inicialmente. 

Em relação ao tema, teço a seguinte observação. A lei nº 141/12, em seu art. 7º estabelece:

Art. 7º.  Os Municípios e o Distrito Federal aplicarão anualmente em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 15% (quinze por cento) da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam o art. 158 e a alínea “b” do inciso I do caput e o § 3º do art. 159, todos da Constituição Federal. 

Dessa forma, o repasse referente a um percentual do ICMS implica que os valores sejam variáveis, em função da arrecadação, não necessariamente correspondendo ao percentual previsto na lei.

Ademais, verifica-se a ocorrência de inconstitucionalidade na vinculação de receitas de impostos a despesas específicas. O método adotado pela Prefeitura, ao destinar percentual do imposto a um beneficiário determinado, contraria o disposto no art. 167, inciso IV, da Constituição Federal, conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal. O procedimento correto consiste em alocar os recursos no Fundo Municipal de Saúde para Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) e, posteriormente, realizar a contratação ou convênio com a Santa Casa, em conformidade com o art. 199, §1º, da Constituição Federal e as normas do Sistema Único de Saúde (SUS).

De acordo com o Supremo Tribunal Federal, a "fixação apriorística de prioridades, para as quais partes das receitas orçamentárias devem ser necessariamente direcionadas, contraria a vedação à vinculação de receita de impostos a órgãos, fundos ou despesas constantes do art. 167, IV, da Constituição Federal" (ADI 6275, Exmo. Ministro Alexandre de Moraes, DJe 18/08/2020)

Isso posto, nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR a prestação de conta sob análise, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Deixo de condenar a beneficiária à devolução do valor por haver comprovação de sua aplicação.

Informe-se ainda que, nos termos da Resolução n. 01/2011, a íntegra deste processo poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para:

a.  Vista no prazo recursal.

b.  Juntar ou certificar.

e. Oficiar o atual Prefeito para que encaminhe a este Tribunal comprovantes de que adotou providências em face do julgamento desfavorável, sob pena de imposição da sanção prevista do artigo 104, inciso III, da citada Lei Complementar, sem embargo de comunicação do fato ao DD. Ministério Público do Estado.

f. Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

AMFS-07

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR a prestação de conta sob análise, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Deixo de condenar a beneficiária à devolução do valor por haver comprovação de sua aplicação. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS-07