TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Os autos foram a mim redistribuídos, em 28/04/2021, por força da Resolução TCESP nº 01/2021.

Está em exame o Pregão Presencial para Registro de Preços nº 58/2017, do tipo menor preço global por lote, levado à praça pela Prefeitura Municipal de Cajamar com o objetivo de eventual e futura aquisição de materiais de escritório, materiais escolares para reposição, materiais de artes, ofício, cursos, feiras, atividades e cursos de férias entre outros eventos de diversas Diretorias.

O objeto do certame foi dividido em 12 lotes, sendo o lote 1 composto por 65 itens; lote 2, 19 itens; lote 3, 60 itens; lote 4, 9 itens; lote 5, 15 itens; lote 6, 39 itens; lote 7, 30 itens; lote 8, 12 itens; lote 9, 36 itens; lote 10, 13 itens; lote 11, 23 itens e lote 12, 34 itens.

Do pleito licitatório resultou na celebração da Ata de Registo de Preços nº 08/2018, de 07/02/2018, da qual foi detentora a empresa RVS Comercial Eireli dos lotes 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11 e 12.

Da ARP nº 08/2018 decorreram:

1- Contrato nº 017/2018, de 13/03/2018, para a aquisição de 3.550 resma de papel sulfite, no valor de R$ 83.957,50;

2- Contrato nº 79/2018, de 16/08/2018, para a aquisição de 7.200 resma de papel sulfite, no valor de R$ 170.280,00;

3- Contrato nº 83/2018, de 13/09/2018, para a aquisição de materiais diversos dos lotes 1, 2, 5, 7, 8, 9, 11 e 12, no valor total de R$ 163.762,26;

4- Pedido de Compra nº 475/2018, de 17/10/2018, para aquisição de materiais diversos, no valor de R$ 16.393,00;

5- Pedido de Compra nº 484/2018, de 18/10/2018, para aquisição de materiais diversos, no valor de R$ 390.685,12;

6- Pedido de Compra nº 500/2018, de 19/10/2018, para aquisição de 2.000 caixas de papel sulfite multiuso, no valor de R$ 47.300,00;

7- Pedido de Compra nº 501/2018, de 19/10/2018, para aquisição de 1.800 caixas de papel sulfite multiuso, no valor de R$ 42.570,00;

8- Pedido de Compra nº 502/2018, de 19/10/2018, para aquisição de materiais diversos, no valor de R$ 10.348,30;

9- Pedido de Compra nº 503/2018, de 19/10/2018, para aquisição de materiais diversos, no valor de R$ 967.412,46;

10- Aditamento I ao Contrato nº 79/2018, de 14/08/2019, com a finalidade de prorrogar a vigência do contrato até 31/12/2019.

O edital foi publicado no DOE, no Jornal Agora e no sítio eletrônico do Município.

Houve pedidos de esclarecimentos por parte das empresas Procomp Distribuidora e Sixpel Informática e Material de Escritório Ltda, os quais foram respondidas pelo pregoeiro.

Manifestaram interesse no certame 14 (catorze) licitantes por meio do credenciamento, e o lote 1 recebeu 6 propostas; lote 2, 4 propostas; lote 3, 3 propostas; lote 4, 7 propostas; lote 5, 8 propostas; lote 6, 6 propostas; lote 7, 6 propostas; lote 8, 7 propostas; lote 9, 7 propostas; lote 10, 4 propostas, lote 11, 4 propostas e lote 12, 4 propostas.

Aberto os envelopes, após as fases de lances e negociação foram classificadas em primeiro lugar por lote:

- Lotes 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11 e 12 – RVS Comercial Eireli (1- R$ 451.817,91; 2- R$ 998.940,38; 3- R$ 547.994,04; 5- R$ 251.887,16; 6- R$ 359.939,15; 7- R$ 197.928,24; 8- R$ 1.749.655,24; 9- R$ 1.751.469,66; 11- R$ 260.695,82 e 12- R$ 944.858,40);

- Lote 4 – Mendes & Marques Distribuidora de Materiais Educacionais Ltda ME (4- R$ 220.901,60);

- Lotes 5, 8 e 9 – Union Escolar Indústria e Comércio Ltda EPP (5- R$ 211.914,12; 8- R$ 1.387.984,82 e 9- R$ 1.326.757,16) – posteriormente inabilitada;

- Lote 10 – L & C Comércio de Papelaria Ltda – EPP (10- R$ 94.997,72).

Em ato contínuo a empresa RVS manifestou interesse de interpor recurso contra a habilitação da empresa Union.

Apresentada as razões recursais e as contrarrazões, o recurso foi considerado procedente e inabilitou a licitante Union para os lotes 5, 8 e 9.

A 8ª Diretoria de Fiscalização, em seu trabalho acostado nos eventos 23.2, 23.19 e 23.20, opinou pela irregularidade da licitação, devido:

1- não foi justificada a necessidade da contratação, sobretudo para os itens que não se encaixam, de imediato, na genérica classificação de “material de escritório” - afronta ao artigo 3º, inciso I, da Lei do Pregão;

2- na elaboração do orçamento, deixaram de ser contemplados potenciais fornecedores de mercado e o preço referencial daí obtido ficou bem superior àquele que permitiria a obtenção de proposta mais vantajosa para a Administração - infração aos artigos 3º e 15, V, § 1º, da Lei de Licitações e Contratos;

3- não foram esclarecidos os critérios seguidos para a divisão de lotes nem os benefícios deles decorrentes. De todo modo, o resultado final, dada a baixa participação relativa de fornecedores no pregão e a grande concentração de lotes em um único vencedor, indica que tais critérios não foram satisfatórios e restringiram a concorrência – desrespeito ao artigo 3º, § 1º da Lei de Licitações e Contratos e o artigo 3º, inciso II, da Lei do Pregão;

4- Os preços negociados mostraram-se superiores àqueles de mercado, inclusive quando considerados os preços de compra no varejo. De uma amostra de apenas 3 itens do certame, num universo de 355, calculamos um potencial prejuízo de R$ 325.097,00 - ofensa ao artigo 3º da Lei de Licitações e Contratos;

5- inabilitações incoerentes em relação aos itens do edital que estabelecem os quantitativos dos atestados técnicos.

Já o TC-010138.989.19-9 abriga o Acompanhamento de Execução Contratual, no qual a Auditoria apontou:

-1ª Visita, de 06/05/2019 (eventos 14.2, 14.15 e 14.6):

- a agenda escolar não é de boa qualidade, as folhas são muito finas e transparentes;

- a textura da capa do caderno de cartografia (Lote 08 – item 6 – ARP 08/18), ao ser manuseado, não tem aspecto de capa dura conforme especifica o edital;

- o zíper da pasta de documentos não é fosco como se estabelecia em edital ( Lote 12 – item 22).

- 2ª Visita, de 22/09/2022 (eventos 211.10 e 211.11):

- não foram constatadas irregularidades na execução do objeto contratado.

Os desacertos trazidos pela Auditoria ensejaram notificação das partes contratantes, nos termos regimentais desta Casa (28.1, 34.1, 124.1, 136.1, 150.1, 151.1, 161.1, 164.1, 168.1 do TC-009253.989.19-8; eventos 21.1, 27.1, 117.1, 130.1, 143.1, 144.1 e 154.1 do TC-010138.989.19-9).

Após dilação do prazo inicial concedido, o Munícipio de Cajamar, por seu procurador, ofertou as justificativas acostadas no evento 69.1 do TC-009253.989.19-8.

Numa breve síntese, o peticionário disse que a aquisição se deu em virtude da necessidade de suprir a máquina administrativa de itens de papelaria inerentes à sua rotina, como também para recompor o estoque básico de material escolar, de artes e ofícios, provisão sazonal de feiras, palestras, workshops, atividades laborais, extracurriculares, cursos profissionalizantes, de capacitação, aperfeiçoamento e reforço escolar, tudo conforme solicitações encaminhadas à Divisão de Suprimentos pelas Diretorias de Saúde, Educação e Desenvolvimento Social.

Reforçou que o procedimento visava à satisfação do interesse público e a modalidade licitatória escolhida foi a mais adequada.

Em relação à divisão dos lotes, disse que a separação se deu por grupos homogêneos, leiloados pelo critério de menor preço por ote, poid entendeu que a segregação por itens inviabilizaria o ganho de escal e acrescentaria custos adicionais com gestão, fiscalização, logística, fluxo de pedidos, controle de entregas e estoques.

Ponderou que o critério menor preço por lote, foi adotada pela Diretoria de Licitações e Contratos após criteriosa análise das ramificações do mercado setorial, a fim de caracterizar a espécie e variedade de cada item, visando à composição de conjuntos homogêneos e lotes harmônicos, orientados aos respectivos nichos comerciais do ramo de papelaria e material escola, com divisão quatro grupos primários: material de escritório; material escolar, material eletrônico e material artístico.

Salientou que partindo dessa primeira divisão foi à segregação mais específica dos itens, com os lotes composto por: Materiais de escritório consumíveis (lote 1); Materiais de escritório duradouros (lote 12); Materiais de escritório de nicho reduzido (lote 11); Materiais de escritório – papelaria (lote 2); Material escolar de uso comum (lote 9); Material escolar – papelaria comum (lote 8); Material escolar – papelaria nicho reduzido (lote 3); Material de uso administrativo escolar (lote 7); Materiais escolares – colas e tintas para carimbo atóxicas (lote 5); Materiais escolares – EVA (lote 4); Materiais artísticos (lote 6) e Materiais eletrônicos (lote 10).

No tocante à elaboração do orçamento, refutou os apontamentos da Auditoria sob o argumento de que não seria dado à Administração Pública escolher seus fornecedores e muito menos adquirir bens num ambiente pouco regulamentado e de ampla informalidade como mercado varejista na internet.

Contextualizou que requereu orçamento com empresas do ramo, que já teriam participado de certames municipais, extraindo da média apurada os valores referenciais que estruturaram a regular cotação prévia de preços.

Ressaltou que os preços ofertados em sites comerciais da internet só valeriam num ambiente de negócios que a Administração não alcançaria, e nessa perspectiva, o comparativo feito pela Diretoria de Fiscalização careceria de consistência para descredenciar o procedimento formal, elaborado por criterioso planejamento técnico/jurídico, com objeto provindo de atributos que asseguram sua qualidade, padronização, ergonomia, funcionalidade, segurança e finalidade.

Reforçou a ideia de que o certame teve ampla competitividade, com efetiva disputa comercial.

Sobre as inabilitações incoerentes, disse que decorreram de regras estabelecidas na legislação vigente à época e, portanto, dentro dos padrões legais e dos verbetes sumulares desta Corte.

Pontuou a ausência de recursos acerca das inabilitações.

No que se refere à execução contratual, relatou que as agendas tinham padrões compatíveis com o uso e período de utilidade e atendeu aos requisitos mínimos estabelecidos pela ABNT e de acordo com o exigido no edital.

Sobre o caderno de cartografia, sublinhou que o responsável declarou que o item possuía capa dura, em consonância com o pedido no instrumento convocatório.

Por fim, em relação ao zíper da pasta para documentos, pouco se acrescentou.

Em ato contínuo, a contratada, apesentou suas justificativas abrigadas nos eventos 74.1 e 197.1 do TC-009253.989.19-8.

Em seguida e após a concessão de novo prazo, o Senhor Danilo Barbosa Machado, ex-Prefeito, por seus advogados, ofertou os argumentos carreados nos eventos 108.1 e 108.2 do TC-009253.989.19-8.

O peticionário, em linhas gerais, discorreu sobre o poder discricionário do Administrador Público e, no mais, a linha de defesa seguiu os parâmetros apresentados pela Origem.

A ex-Chefe do Executivo, por seus advogados, apresentou suas alegações no evento 156.2 e 160.1 do TC-009253.989.19-8,

Num primeiro momento, relatou ter sido responsável pela Prefeitura de Cajamar nos exercícios de 2017 e 2018, com as contas municipais aprovadas nesses períodos.

Noticiou que no exercício de 2014 o responsável foi o Senhor Daniel Ferreira da Fonseca e foi surpreendida com sua citação e requereu sua retirada do polo processual administrativo desta Casa.

Posteriormente, evento 160.1, a peticionária se disse indignada com os apontamentos da Auditoria, pois geriu o município de forma transparente, e que todas as aquisições de materiais escolares e serviços foram feitos dentro da mais pura legalidade, a cumprir com zelo as normas técnicas e administrativas dentro de sua gestão.

Sublinhou que a contratação em exame se fez necessária para atender as unidades escolares e departamentos da Secretaria de Educação no período de 12 (doze) meses.

Pontuou que a opção pelo critério de menor preço por lote foi adotada pela Diretoria de Licitações Contratos após criteriosa análise do mercado de materiais escolares e de escritório, a fim de caracterizar a espécie e variedade de cada item, a visar à composição de conjuntos homogêneos e lotes harmônicos.

Instada a se manifestar, o DIPE se posicionou pela regularidade (eventos 229.1 a 229.3):

- idoneidade da pesquisa de preços – em que pese a pesquisa prévia de preços pudesse ser mais abrangente, a constatação de divergência com as grandes redes de varejo encontra justificativa plausível nas exigências operacionais do ajuste e que o diferencial de preços evidenciados não configuraria, por si só, ofensa aos critérios de economicidade;

- inabilitações – sob o prisma econômico, a exclusão de licitantes que descumprem requisitos de habilitação ou sob os quais recaiam suspeitas de bula a sanções administrativas é medida de proteção ao erário

- da congruência dos itens fornecidos – as falhas reportadas aparentam possuir contornos estéticos e de leve intensidade; o relatório final atestou regular cumprimento do objeto.

O Ministério Público de Contas obteve vista regimental, nos termos do art. 1º, § 5º, do Ato Normativo nº 006/14- PGC.

É o relatório, passo a decidir.

DECISÃO

Em preliminar, indefiro o pedido da ex-Chefe do Executivo Municipal de Cajamar, Senhora Dalete de Oliveira, para que seja retirada do polo processual, por ser a autoridade que subscreveu a Ata de Registro de Preços nº 08/2018 e o Contrato nº 017/2018.

Afora isso, o fato da Primeira Câmara, sessão de 05/05/2020, ter emitido parecer favorável à aprovação das contas da Prefeitura Municipal de Cajamar, exercício de 2018, não a excluiu de responsabilidade dos demais atos praticados.

Tanto assim, que o parecer textualmente registra a aprovação das contas, excetuando-se, ainda, os atos, porventura, pendentes de julgamento neste E. Tribunal.

Superada a preliminar, a matéria em exame merece aprovação.

A questão que poderia macular todo o procedimento licitatório diz respeito à pesquisa prévia de preços, pois a Administração ao efetuar o levantamento como três empresas atuantes no mercado teria, deliberadamente, excluído grandes redes varejistas, a exemplo das empresas Kalunga, Gimba e Lojas Americanas, o que teria gerado orçamento estimativo supervalorizado.

Registro, como bem posicionou o DIPE, que o “fornecimento à Administração, nos moldes exigidos (entregas fracionadas e pagamentos diferidos em 30 dias), impõe custos logísticos e de manutenção de capital de giro que naturalmente distanciam o valor da proposta vencedora dos preços de prateleira praticados no varejo comum.”

Além disso, os preços registrados nos endereços eletrônicos de grandes empresas varejistas refletem o valor daquele momento, sem embutir os custos de se fornecer ao ente público como entrega parcelada, transporte, embalagem, custos operacionais com participação no certame licitatório.

Penso que os referenciais de preços de grandes varejistas podem ser auxiliares dos pregoeiros na fase de negociação, mas não o indicador preciso como preço corrente de mercado para a Administração Pública.

Há que se ponderar, ainda, que em 2017, quando a cotação prévia de preços foi efetuada, esta Casa entendia como aceitável a pesquisa realizada com três empresas atuantes no mercado.

Da mesma forma, não há relatos que a prévia pesquisa efetuada não seja idônea.

Nesse sentido afasto a censura ao orçamento estimativo realizado, determinando que se atente aos comandos do art. 23, da Lei nº 14.133/2021, em seus orçamentos.

Merece, também, não ser acolhida a afronta ao art. 3º, I, da Lei nº 10.520/2002, vigente à época, pois a justificativa da necessidade da contratação se reveste no atendimento das demandas administrativas em respeito à conveniência e oportunidade da administração pública.

Da mesma maneira não prospera a alegação de baixa competitividade no certame, à medida que 14 (catorze) empresas se credenciaram.

A título ilustrativo, o lote 1 recebeu 6 (seis) propostas e, nos termos do inciso IX do art. 4º da antiga lei do pregão, na fase de lances participavam no máximo 3 (três) proponentes.

Nos lotes em que na fase lances o número de participantes foi menor, há o registro em ata de que a empresa declinou ou foi desclassificada, e, portanto, não se pode alegar comprometimento da competitividade, vez que transcorreu dentro do padrão legal até então vigente.

Em relações às inabilitações, verifica-se foram desclassificadas do certame as empresas Elooos Distribuidora de Produtos e Serviços Eireli por apresentar proposta em desacordo com as regras do edital, a LT Global Comércio e Serviços Eireli-ME por descumprir o item 8.3.1.1.9, a Planeta Educacional Comércio e Confecção Ltda EPP por descumprir o item 8.4.5 e inabilitada a Rogério Soares da Silva Comércio ME por deixar de cumprir os itens 8.3.2.1.10, 8.5.2 e 8.5.3.

Na fase recursal, foi inabilitada a empresa Union Escolar Indústria e Comércio Ltda EPP, vencedora dos lotes 5,8 e 9, por tentativa de burlar sanção administrativa imposta.

Sob esse prisma, as desclassificações e inabilitações tiveram respaldo no instrumento convocatório ao qual a administração pública e os concorrentes estavam vinculados.

Aqui vale frisar que nenhuma das empresas afastadas do procedimento licitatório ingressaram com recurso.

Por fim, quanto às questões da execução contratual, o relatório final da 9ª Diretoria de Fiscalização as supre, à medida que registrou não ter constatado irregularidades.

Em face do exposto, nos termos do que dispõe art. 73, § 4º, da CF/88 cc art. 4º, inciso III e parágrafo único, da LC nº 979/2005 e art. 57, III, do Regimento Interno desta Casa, julgo regular o Pregão Presencial para Registro de Preços nº 58/2017, a Ata de Registro de Preços nº 08/2018, os Contratos nº 017/2018, nº 79/2018 e nº 83/2018 , os Pedidos de Compra nº 475/2018, nº 484/2018, nº 500/2018, nº 501/2018, nº 502/2018 e nº 503/2018, o Aditamento I ao Contrato nº 79/2018 e a execução contratual, determinando à Prefeitura Municipal de Cajamar que na elaboração de seus orçamentos estimativos se atente às regras do art. 23, da Lei nº 14.133/2021.

Esclareço que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a íntegra desta decisão e da inicial poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para certificar-se do trânsito em julgado.
2. Em seguida, ao arquivo.

GCSASW, 28 de abril de 2026.

                 SAMY WURMAN

          CONSELHEIRO SUBSTITO

                        AUDITOR

SW-05

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, nos termos do que dispõe art. 73, § 4º, da CF/88 cc art. 4º, inciso III e parágrafo único, da LC nº 979/2005 e art. 57, III, do Regimento Interno desta Casa, julgo regular o Pregão Presencial para Registro de Preços nº 58/2017, a Ata de Registro de Preços nº 08/2018, os Contratos nº 017/2018, nº 79/2018 e nº 83/2018, os Pedidos de Compra nº 475/2018, nº 484/2018, nº 500/2018, nº 501/2018, nº 502/2018 e nº 503/2018, o Aditamento I ao Contrato nº 79/2018 e a execução contratual, determinando à Prefeitura Municipal de Cajamar que na elaboração de seus orçamentos estimativos se atente às regras do art. 23, da Lei nº 14.133/2021.

Publique-se.

GCSASW, 28 de abril de 2026.

           SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO

                AUDITOR

SW-05