GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise da Tomada de Preços SO nº 001/2018 e do subsequente Contrato nº 46/2018 firmado entre a Prefeitura Municipal de Barueri e a empresa Construtora GHR Ltda., tendo como objeto a reforma e adequação de ambientes para salas de aula na EEFMF Professora Dagmar Ribas Trindade – Jardim Maria Cristina (TC-2322.989.19).

Também em exame o 1o Termo de Aditamento nº 82/2018 (TC-5950.989.19) e o acompanhamento da execução contratual (TC-6015.989.19).

A Fiscalização concluiu pela irregularidade da matéria, face às diversas ilegalidades que destacou em seu circunstanciado Relatório (evento 22.11), quais sejam:

a) Habilitação incorreta da licitante Construtora GHR Ltda. EPP, visto que esta também não atendeu ao disposto no item 6.2 do Edital (itens 16 e 20);

b) Falta de demonstração de compatibilidade de preço orçado com a realidade de mercado, visto que diversos itens da planilha orçamentária não apresentam pesquisa de preço, além da defasagem superior a 6 meses da pesquisa em relação à publicação do edital (item 23);

c) Inabilitação incorreta da licitante Alencar Construções Ltda. EPP., visto que o Edital não previu exigência de registro de acervo técnico para os atestados por ela apresentados (item 28);

d) Termo de Ciência e de Notificação em desacordo com modelo vigente à época da contratação (item 36);

e) Ausência de rateio das despesas destinadas ao ensino médio (itens 41 e 44); e

f) Falha no planejamento do certame, visto que posteriormente houve anulação de itens, entre os quais item para a qual se exigia atestado de capacidade técnica, com possível impacto na concorrência (item 45).

Face ao Despacho incluído no evento 26.1, foi fixado prazo à origem e ao responsável pela contratada para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A Prefeitura Municipal de Barueri juntou, no evento 39, as seguintes justificativas apresentadas pela Secretaria de Obras:

1. A Comissão Permanente de Licitações resolveu HABILITAR a Construtora GHR Ltda. EPP, por orientação da Coordenadoria Técnica desta Secretaria, conforme documento anexo;
2. Considerando a sua Habilitação e por ter ofertado os menores preços a Comissão Permanente de Licitações resolveu Classificar a Construtora GHR Ltda. EPP, por ter atendido todas as exigências editalícias.
3. Outrossim, não há de falar em inabilitação incorreta da empresa Alencar Construções Ltda. EPP, visto que a Coordenadoria Técnica, informou que a Proponente não apresentou os acervos técnicos exigíveis na peça editalícia, conforme documento anexo.

Ainda colacionou os demais esclarecimentos:

• Quanto ao item “d” do TC 2322/989/19 informamos que o modelo para o Termo de Ciência e Notificação já foi atualizado pela Secretaria de Obras. Afirmamos que se trata de falha formal, e que esta falha não prejudicou o objetivo final da contratação, tampouco gerou qualquer prejuízo ao erário, não havendo que se falar em ilegalidade.
• Assim, invocamos os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, para entender que a falha em questão deve ser relevada por não ter causado qualquer prejuízo ao erário e por ter sido suprimida com a entrega do objeto em conformidade com o edital e contrato.
• Se questões formais permaneceram desgarradas do ordenamento, não podem suplantar o todo, o contexto, ele sim irretocável, incontestável, maculando-o por completo, impondo-se, assim, o reconhecimento da legalidade do ajuste e das despesas dele advindas, como medida de inteira justiça.
• De fato, tal atraso não justifica uma punição mais severa, tendo em vista, ainda, que foram respeitados os princípios basilares que regulam a Administração Pública, quais sejam a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, estabelecidos pelo artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal.
• Há que se perquirir, então, na situação concreta, se foi ou não atingido o interesse público, e se eventuais falhas formais acarretaram danos ao erário, vez que esse é indispensável para a caracterização da ilegalidade, tendo em vista que “o procedimento formal não se confunde com formalismo excessivo; afinal a forma não é um fim em si mesma, mas apenas um meio de se atingir a finalidade pública almejada”.
• Observa-se que o ajuste celebrado, concessa vênia, não causou qualquer prejuízo a superar o princípio da segurança jurídica dele decorrente, ou apto a indicar dano ao erário; consequentemente, não há nulidade e, muito menos, ilegalidade, posto que plenamente alcançado o interesse público.
• Deve-se, pois, levar-se em consideração o fato de que a utilização de um modelo de Termo de Ciência e Notificação desatualizado não causou qualquer dano à Administração Pública, levando-se em consideração que o E. Tribunal de Contas efetuou a fiscalização de forma ampla e eficaz, tratando-se de simples falha formal, sendo claramente desproporcional qualquer punição mais severa, até porque tal situação deve ser amparada pelos princípios da razoabilidade e proporcionalidade que norteiam a Administração Pública.
• Nesse prisma, sabiamente, com extrema clareza, o ilustre mestre Marçal Justen Filho que “os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade acarretam a impossibilidade de impor consequências de severidade incompatível com a irrelevância de defeitos”.

“O princípio da razoabilidade exige proporcionalidade, correlação ou adequação entre os meios e os fins, diante dos fatos (motivos) ensejadores da decisão administrativa. A medida administrativa é irrazoável quando haja desproporção entre os meios e os fins que se pretende alcançar”. (grifo nosso)

• Vale destacar, ainda, que a Administração Municipal de Barueri agiu com boa-fé, preocupando-se em atender plenamente todas as disposições constitucionais e em cumprir as determinações deste E. Tribunal de Contas.
• Assim, com a devida vênia, e em cumprimento aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, entendemos que a falha em questão deve ser relevada por não ter causado qualquer prejuízo ao erário.

No tocante aos item “b”, “e” e “f”, apresentou-se as seguintes justificativas:

b) Falta de demonstração de compatibilidade de preço orçado com a realidade de mercado, visto que diversos itens da planilha orçamentária não apresentam pesquisa de preço, além da defasagem superior a 6 meses da pesquisa em relação à publicação do edital (item 23);

• A Tabela de Preços que foi elaborada pela Prefeitura Municipal a partir de uma condensação dos preços extraídos de diversas tabelas oficiais, como, por exemplo, as utilizadas pela SIURB/PMSP, EDIF/PMSP, FDE e DER.
• Diante do exposto, a Secretaria de Obras utilizou esta Tabela para confecção das respectivas Planilhas Orçamentárias que nortearam os certames licitatórios, razão pela qual os preços praticados representam os valores de mercado, uma vez que as Propostas apresentadas foram compatíveis com os valores da Planilha Orçamentária.
• Acrescentamos que a utilização da Tabela de Maio de 2017 para confecção do referido orçamento básico, não acarretou nenhum prejuízo aos cofres públicos, tampouco a competitividade do certame.
• Ademais, o fato é que no caso concreto a competitividade do certame, que contou com a apresentação de 11 (onze) propostas, demonstra de forma incontestável que a Concorrência em debate logrou selecionar a proposta mais vantajosa para a Municipalidade de Barueri. Nesse sentido temos a decisão do TC-027139/026/10: [...]
• Ora, se no processo paradigma foi afastada falha referente a pesquisa de preços defasada, tendo em vista a “existência de disputa pelo preço”, com maior razão se impõe a regularidade da matéria ora em apreço, tendo em vista a apresentação de 11 (onze) propostas.
• Os itens apresentados na tabela do item 23, informamos que foram composições de planilhas anteriores, aplicando o reajuste conforme o ano.

e)Ausência de rateio das despesas destinados ao ensino médio

• O processo só indica despesas no ensino fundamental, visto que todo projeto arquitetônico foi baseado nas tratativas de que a demanda era somente para essa área da educação.

f) Falha no planejamento do certame, visto que posteriormente houve anulação de itens, entre os quais item para a qual se exigia atestado de capacidade técnica, com possível impacto na concorrência (item 45).

• Quanto à contratação realizada pela FIEB, necessário consultar aquele órgão quanto à referida contratação, visto que a entidade solicitou em 07 de dezembro a esta Secretaria, os serviços a serem realizados na unidade, e foi dado andamento à licitação naquele órgão sem comunicação posterior para paralisação ou alteração da solicitação (conforme documento anexo), gerando então, o aditamento em questão mencionado no ofício nº 1283/2019 – SNJ.

O Sr. Rubens Furlan, na qualidade de Prefeito Municipal de Barueri, compareceu aos autos, no evento 58, por seu representante legal, apresentando suas justificativas, alegando o seguinte:

II – DA REGULARIDADE DA MATÉRIA

2.1) ESCLARECIMENTOS PREAMBULARES

• De proêmio, impende destacar que os aspectos gerais do procedimento licitatório e da respectiva contratação estão a indicar no caso vertente a efetiva seleção da proposta mais vantajosa, qualita e quantitativamente, ao interesse público, na forma do que preceitua o artigo 3º, “caput”, da Lei federal nº 8.666, de 21.06.1993.
• Com efeito, tal constatação decorre do minudente relatório de posição inicial da matéria (movimentação nº 22.11 dos autos do e-TC nº 2322/989/19), o qual atesta a observância das seguintes cautelas:

✓ Respaldo financeiro da contratação mediante dotação orçamentária (item 5);

✓ Orçamento estimativo de preços (itens 5 e 22);

✓ Respaldo jurídico da contratação mediante a obtenção de parecer técnico jurídico (item 10); e

✓ Publicação oficial dos principais atos da licitação, do contrato e do aditamento contratual (itens 9, 29, 30, 37 e 11);

• Ademais, conforme também registrado pela digna Fiscalização (itens 18 a 20), a seleção contou com a significativa participação de 14 (quatorze) empresas interessadas e 11 licitantes proponentes, denotando a ampla competitividade do certame.
• Já, no aspecto da economicidade (itens 5 e 39), de se observar que a contratação foi firmada com preço (R$ 634.968,71) abaixo da média de mercado (R$ 959,141,55) em 33,8%, o que representou uma economia de R$ 324.172,84 aos cofres públicos.
• Todos esses fatores, aliados à regular e satisfatória execução do objeto (movimentação 10.8 do e-TC nº 6015/989/19), dada a vênia, corroboram pelo julgamento de regularidade da matéria, ainda que cumulado com recomendações à Origem.

2.2) SOBRE A LICITAÇÃO E CONTRATO (e-TC nº 2322/989/19)

• Consoante se depreende, a digna Fiscalização teceu críticas a respeito das fases internas e externas do procedimento licitatório. Entretanto, dada a vênia, tais apontamentos não impendem o decreto de regularidade da matéria, porquanto devidamente justificados pelos parâmetros legais, doutrinários e jurisprudenciais de regência. Vejamos:

(i) Habilitação incorreta da licitante Construtora GHR Ltda. EPP., visto que está também não atendeu ao disposto no item 6.2 do Edital;

• Em relação a esse aspecto, cumpre esclarecer que a inabilitação e a posterior reabilitação da licitante Construtora GHR Ltda. EPP. foram devidamente motivadas no curso do procedimento licitatório, propiciando a transparência e o controle oportuno do ato.
• Ademais, ao contrário dos apontamentos lançados por uma das licitantes concorrentes (movimentação nº 1.11), a Coordenadoria responsável constatou o efetivo cumprimento de todas as exigências editalícias pela Construtora GHR Ltda. EPP., o que ensejou sua habilitação.

(ii) Falta demonstração de compatibilidade de preço orçado com a realidade de mercado, visto que diversos itens da planilha orçamentária não apresentam pesquisa de preço, além da defasagem superior a seis meses da pesquisa em relação à publicação do edital;

• Em relação a esse aspecto, cumpre esclarecer que os orçamentos realizados por essa Administração Municipal resultam da condensação de diversas bases oficiais de pesquisa, tais como SIURB/PMSP, EDIF/PMSP, FDE e DER.
• Por outro lado, dada as esfericidades técnicas e baixa demanda no mercado de determinados itens, algumas cotações retornam sem resposta dos fornecedores consultados.
• Já sobre a tempestividade do orçamento estimativo utilizado no caso vertente, impende destacar que a suposta defasagem não ocasionou prejuízo à economicidade da contratação. Isso porque, conforme salientado, o preço contratado estava abaixo da média apurada e, noutra perspectiva, as demais propostas classificadas no certame mantiveram-se coerentes com àquele mesmo intervalo de preços (movimentação nº 1.14).
• Destarte, tendo em vista (i) a ausência de critérios legais rígidos acerca do formato do orçamento estimativo, (ii) o nítido esforço dessa Administração Municipal na realização de pesquisa adequada ao segmento e (iii) a concreta economicidade do ajuste; impõe-se a relevação das falhas.

(iii) Inabilitação incorreta da licitante Alencar Construções Ltda. EPP., visto que o Edital não previu a exigência de registro de acervo técnico no CREA, para os atestados por ela apresentados;

• Em relação a esse aspecto, cumpre esclarecer que a inabilitação da referida licitante foi devidamente precedida da análise específica da Coordenadoria Técnica, o que reforça a presunção de legitimidade daquele ato – inclusive, já acobertado pela coisa julgada administrativa.
• Ademais disso, impende observar um possível equívoco interpretativo acerca da causa da inabilitação daquela licitante. Com efeito, o edital em testilha estipulava duas formas de comprovação da qualificação técnica, quais sejam: (i) subitem 6.1.2 – Certidão de Acervo Técnico, emanada do CREA/CAU; e (ii) subitem 6.2.1 – Atestados.
• No entanto, conforme se extrai das próprias razões recursais (movimentação 1.17), para fins de comprovação da expertise nos serviços de implantação de sistema de ar-condicionado, a empresa licitante somente apresentou único atestado, o qual, aliás, não satisfazia a quantidade mínima indicada (75m).
• Ou seja, aquela licitante além de não observar requisito editalício, não logrou em demonstrar sua qualificação técnica da mesma completude que as demais licitantes, gerando sua inabilitação. A propósito, de se notar que a empresa em questão sequer prosseguiu nas vias impugnativas, o que, dada a vênia, reforça a legitimidade da decisão que a excluiu do certame.
• Destarte, forçoso reconhecer que a inabilitação em referência está amparada pelos princípios da isonomia e da vinculação ao ato convocatório, não havendo razões para censura.

(iv) Termo de Ciência e de Notificação em desacordo com modelo vigente à época da contratação;

• Em relação a esse aspecto, cumpre esclarecer que essa Administração Municipal já providenciou a adequação dos seus termos de ciência e notificação ao novo formato proposto por essa egrégia Corte de Contas.
• Ademais, conforme se verifica do documento anexado à movimentação nº 1.25, no presente caso, a despeito da divergência do modelo de formulário, a finalidade do ato foi obtida com a cientificação da contratada acerca da etapa de controle externo.
• Inclusive, vale destacar que esse egrégio Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, reconhecendo o caráter meramente formal dessa impropriedade, já a remeteu ao campo das recomendações, conforme precedentes: (...)
• Destarte, forçoso reconhecer que a falha em comento não possui o condão de obstar o decreto de regularidade, impondo-se sua relevação.

(v) Ausência de rateio das despesas destinadas ao ensino médio;

• Em relação a esse aspecto, cumpre esclarecer que a razão para a ausência do rateio em comento decorre do fato de que todo o projeto arquitetônico foi baseado sob a premissa de atendimento ao ensino fundamental.
• Contudo, impende destacar que a recomendação exarada pela digna Fiscalização também será observada nas próximas contratações dessa Administração Municipal, bem como não foram registrados nenhum prejuízo efetivo na transparência da gestão dos recursos, tampouco às funcionalidades do empreendimento.

(vi) Falha no planejamento do certame, visto que a supressão de itens relevantes, entre os quais item para a qual se exigia atestado de capacidade técnica, com possível impacto na concorrência.

• Em relação a esse aspecto, cumpre reportar às informações exaradas pela Secretaria Municipal responsável pela gestão do contrato, a qual aponta desencontro na solicitação de contrato pela Fundação Instituto de Educação de Barueri – FIEB.
• Não obstante as cautelas da daquela contratação – com a estruturação de novo projeto básico –, impende ressaltar que, dentre as hipóteses elencadas no artigo 65, I, “a”, Lei federal nº 8.666, de 21.06.1993, se encontra, justamente, as modificações no projeto e na contratação para “melhor adequação técnica aos seus objetivos”.
• Portanto, dada a vênia, uma vez observados os limites percentuais de alteração contratual (LF 8.666/1993, art. 65, §1º), impera-se a discricionariedade administrativa quanto aos ajustes supervenientes.

2.3) SOBRE O ADITAMENTO CONTRATUAL (e-TC nº 5950/989/19)

(i) Acessoriedade à irregularidade apontada na instrução do certame e contrato;

• Em relação a esse aspecto, cumpre esclarecer a não incidência do princípio da acessoriedade no caso vertente. Com efeito, à época da formalização do aditamento não havia nenhum fator que desabonasse a higidez daqueles atos precedentes.
• Nota-se, Excelências, que, a despeito da coisa julgada administrativa que acobertou a r. decisão de indeferimento dos recursos administrativos apresentados no curso do procedimento licitatório, não se registra nenhuma representação ou impugnação perante esse egrégio Tribunal de Contas ou no Poder Judiciário.
• Nesse sentido, forçoso reconhecer que o aditamento se efetivou ainda sob a presunção de legalidade da licitação e do contrato. Daí que, com a devida vênia, não se afigura razoável a importação da teoria privatista das nulidades, condenando-se ato posterior simplesmente pela invalidez dos atos precedentes.
• Em que pese a orientação tradicional desse egrégio Tribunal de Contas, a aplicação automática e desmedida do princípio da acessoriedade não pode se sobrepor aos atributos do ato administrativo consagrados pelo regime jurídico publicista.
• Aliás, conforme já salientado pelo Nobre Conselheiro Antonio Roque Citadini (manifestação durante a votação do TC nº 1900/010/07), a aplicação desse princípio não é absoluta e quando presentes circunstâncias fáticas e jurídicas especiais, seus reflexos devem ser afastados. Dada a vênia, é necessário, quando da ponderação para aplicação do referido princípio, que se estabeleça um liame temporal, periódico, determinante da situação contextual na qual os aditivos foram firmados.
• Postas as premissas aventadas, há que se concluir, inexoravelmente, que os termos aditivos, ora sob controle externo, foram concretizados após um procedimento licitatório que se encontravam conforme ao Direito, e que não pode, sob o fundamento da “acessoriedade”.
• Ressalta que, não se pretende aqui a extinção de tão importante princípio, nem tampouco fadá-lo ao desuso, o que se espera é que o mesmo passe a ser utilizado com critério um pouco mais rigoroso, e não em todo e qualquer julgamento de atos posteriores, dado a inconveniência de tal prática.
• Destarte, uma vez constatadas (i) ausência de prejuízo ao erário pelos atos precedentes, (ii) a presunção de legalidade dos mesmos e (iii) a ausência de outras falhas graves sobre o ato posterior; impõe-se o exame e a declaração de regularidade do aditamento de forma isolada.

(ii) Alterações efetuadas neste aditamento que, se devidamente previstas quando do certame, poderiam reconfigurar a concorrência do mesmo, uma vez que a inclusão de item e exclusão de outros poderiam trazer preços individuais com consequência no total.

• Em relação a esse aspecto, conforme salientado (item 2.2, subitem vi, supra), o aditamento contratual decorreu da falha de comunicação entre a FIEB e a Secretaria Municipal de Obras, no entanto, há de se ponderar que a modificação procedida reduziu o valor do contrato, não gerando qualquer prejuízo ao erário público, tampouco à utilidade do objeto.
• Ademais, quando analisado o conjunto de acréscimos e supressões efetivado, a despeito da crítica instrutória, forçoso reconhecer (i) da observância dos limites percentuais estabelecidos no artigo 65, §1º, da Lei federal nº 8.666, de 21.06.1993 e (ii) da ausência de descaracterização do objeto originário, haja vista que o item suprimido era de natureza acessória e foi executado pela contratação da FIEB, e o item acrescido decorreu de fato extraordinário (fortes chuvas que provocaram desabamento da cobertura da quadra de esportes).
• Destarte, uma vez caracterizados os pressupostos materiais e formais, impõe-se o decreto de regularidade do aditamento contratual.

2.4) SOBRE A EXECUÇÃO CONTRATUAL (e-TC nº 6015/989/19)

• Sobre o acompanhamento da execução contratual, consoante se infere do minudente relatório acostado às movimentações nº 10.8 e 10.10, a digna Fiscalização não registrou nenhum apontamento de irregularidade.
• Ao contrário, na vistoria realizada recentemente, a digna Fiscalização atestou categoricamente (i) a observância das cautelas de direito financeiro estipulados pela Lei federal nº 4.320, de 17.03.1964 (empenho, liquidação, nota fiscal); (ii) o cumprimento tempestivo das obrigações contratuais; e (iii) a emissão dos competentes termos de recebimento provisório e definitivo.
• Por outro lado, através dos registros fotográficos, a digna Fiscalização também constata que o equipamento público educacional já está em pleno funcionamento e que fora efetivado em consonância com o projeto arquitetônico originário. Nesse sentido, concluiu a equipe técnica desse egrégio Tribunal de Contas:

“Em nossa análise, observamos que o objeto contratual foi cumprido em consonância com a descrição do edital, nos quantitativos e prazos previstos inicialmente, já computadas as supressões estabelecidas, consoante termo de aditamento tratado no eTC 5950.989.19. (...) Diante do exposto, na medida de nossa amostragem, não foram constatadas irregularidades na execução do objeto contratado, estando quantitativa e qualitativamente de acordo com as cláusulas contratuais.” (grifo nosso)

• Destarte, considerando ainda que tal posicionamento foi encampado pelo ilustre Diretor Técnico de Divisão, impõe-se o conhecimento e a declaração de regularidade da execução contratual.

2.5) DA BOA-FÉ DO GESTOR MUNICIPAL

• Importante destacar, por fim, o elemento volitivo que instruiu a conduta do ora peticionário, na condição de Gestor Municipal e, consequentemente, de autorizador da contratação em testilha. Com efeito, tal elemento, que, no caso em tela, se refere à boa-fé do ora peticionário, pode e deve ser ponderado como atenuante de qualquer responsabilização administrativa que porventura seja cogitada.
• Foi-se o tempo que a boa-fé, como princípio, esteve restrita ao campo do direito privado. Com a evolução doutrinária e jurisprudencial do direito administrativo, passou-se a reconhecer que aquele princípio basilar de direito também irradia efeitos no direito público.
• Nesse sentido, como bem esclarece Celso Antônio Bandeira de Mello: “O princípio da boa-fé, da lealdade e o da confiança legítima, tanto como o da segurança jurídica, têm aplicação em todos os ramos do Direito e são invocáveis perante as condutas estatais em quaisquer de suas esferas.”
• Isso implica dizer que, no específico âmbito do direito administrativo, a boa-fé não se restringe a orientar a conduta do Administrador Público, como também deve ser ponderada no juízo de valoração do ato, bem como de quaisquer medidas sancionatórias eventualmente aplicadas. Ou seja, é possível vislumbrar um duplo enfoque de aplicação do referido primado. É, justamente, essa forma de aplicação que se pretende no presente caso, o que, aliás, agora é respaldado expressamente pela Lei de Introdução às Normas do Direito brasileiro quando dispõe:

“Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.

§2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. (...) (grifo nosso)

• Retomando-se, as nuances do caso em exame, tem-se que esse peticionário quando da ratificação dos atos e das respectivas despesas esteve amparado por parecer técnico jurídico favorável, pelas informações da Coordenadoria Técnica e pelas requisições fundamentadas da Secretaria Municipal responsável pela fiscalização direta do contrato.
• Além disso, há de ponderar que as supostas falhas indicadas nos relatórios instrutivos não revelam nenhuma lesão concreta ao erário público, desvio de finalidade ou quaisquer outras espécies de prejudicialidade ao interesse público.
• Eis, portanto, o conjunto de razões que denotam o contexto de regularidade, boa-fé e de eficiência da atuação do ora peticionário na seleção e contratação em exame, justificando, assim, o pertinente e cabível juízo de regularidade da matéria.

A ATJ em sua manifestação, no evento 90, opinou por abertura de prazo sobre itens potencialmente prejudiciais à matéria em exame.

Face ao Despacho incluído no evento 96.1, foi fixado prazo aos interessados para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Sr. Rubens Furlan compareceu, novamente aos autos, no evento 108, apresentando os seguintes esclarecimentos:

II. ESCLARECIMENTOS

II.I DO PROJETO BÁSICO

• Conforme relatório elaborado pela r. ATJ, a supressão de R$ 249.288,11 (39,26%), indica que, além de falhas de planejamento, bem como de comunicação, o “Projeto Básico” encontrava-se deficiente, de modo que a seu ver, tanto o planejamento implementado, quanto o “Projeto Básico” idealizado pela Origem não respeitaram satisfatoriamente as exigências do art. 6º, inc. IX, da Lei 8.666/1993, tampouco a Orientação Técnica (IBR - 01/2006) do IBRAOP.
• Inicialmente, é necessário destacar o que dispõem os incisos IX e X do artigo 6º da Lei nº. 8.666/93: [...]
• O Projeto Básico, consoante se depreende do dispositivo supra, destina-se, precipuamente, à orientação do procedimento licitatório em si, e não à execução da obra ou serviço propriamente ditos. Serve de orientação à Administração Pública para elaboração dos custos, orçamentos, definição de prazos e regimes de execução, e aos licitantes interessados para a elaboração das propostas a serem apresentadas. Comungamos, nesse sentido, do entendimento do já citado mestre MARÇAL JUSTEN FILHO, que assevera: “O projeto básico não se destina a disciplinar a execução da obra ou do serviço, mas a demonstrar a viabilidade e a conveniência de sua execução.”
• Assim, essencial a qualquer certame, é o Projeto Básico destinado a propiciar à Administração e aos Licitantes, respectivamente, o conhecimento das características do objeto e a elaboração de idôneas propostas.
• É importante observar que os ajustes de serviços realizados através do Termo Aditivo foram decorrentes de caso fortuito (fortes ventos que destruíram parte da quadra esportiva), bem como de necessidades constatadas durante a execução das obras, que demandaram da Prefeitura a adequada adaptação do contrato à realidade da obra.
• As supressões de serviços foram devidamente justificadas quando da solicitação de aprovação dos Termos Aditivos (Ev. 1.3 do TC-5950/989/19), em consonância à realidade concreta da Administração.
• Ainda, há de se ponderar que a modificação procedida reduziu o valor do contrato, não gerando qualquer prejuízo ao erário público, tampouco à utilidade do objeto.
• Igualmente, em que pese a crítica da d. ATJ, forçoso reconhecer que foram observados os limites percentuais estabelecidos no artigo 65, §1º, da Lei federal nº 8.666/1993, bem como, não houve descaracterização do objeto originário, haja vista que o item suprimido era de natureza acessória e foi executado pela contratação da FIEB, e o item acrescido decorreu de fato extraordinário (fortes chuvas que provocaram desabamento da cobertura da quadra de esportes). Destarte, uma vez caracterizados os pressupostos materiais e formais, impõe-se o decreto de regularidade do aditamento contratual.
• É de se ressaltar, por fim, que tanto a Ilma. Fiscalização, quanto a r. Assessoria Técnico-Jurídica não registraram elementos capazes de macular a prestação dos serviços contratados, vislumbrando a boa ordem da execução do contrato.
• Ao contrário, consigna a d. ATJ: sob nosso prisma, tendo em vista os relatórios confeccionados pela equipe de fiscalização da DF-08, conforme documentos apensados ao evento “10” do processo eletrônico “6.015/989/19”, entre outras informações avistadas nos autos, como, por exemplo, o Termo de Recebimento Definitivo, depreende-se que o processo de adimplemento do “Contrato 46/2018” apresentou-se satisfatório.
• Assim, resta cristalina a boa ordem do Contrato n.º 46/2018, bem como do Termo Aditivo ao contrato ora analisado, não resta alternativa senão a de julgá-los regulares.

II.II DAS DEMAIS CONSIDERAÇÕES ELABORADAS PELA ASSESSORIA TÉCNICOJURÍDICA

• No que tange às demais críticas realizadas pela d. ATJ, quais sejam, inabilitação da licitante “Alencar Construções Ltda. EPP” e habilitação da licitante “Construtora GHR”, este peticionário ratifica todos os termos de sua manifestação inicial, acostada aos autos ao ev. 58.1 e pugna pela regularidade da matéria.
• Isso porque, conforme já esclarecido, constatado o efetivo cumprimento de todas as exigências editalícias, a licitante Construtora GHR Ltda. EPP. foi posteriormente habilitada, o que foi devidamente motivado no curso do procedimento licitatório, em cumprimento à transparência e ao controle oportuno do ato.
• No que tange à inabilitação da empresa Alencar Construções Ltda. EPP., foi precedida da análise específica da Coordenadoria Técnica, tendo em vista que além de não observar requisito editalício, também não demonstrou sua qualificação técnica da mesma completude que as demais licitantes, o que gerou sua inabilitação, pelo que a licitante sequer apresentou impugnação à inabilitação, o que, dada a vênia, reforça a legitimidade da decisão que a excluiu do certame.
• Por todo o exposto e ante a ausência de elementos capazes de ilustrar irregularidades, requer digne-se Vossa Excelência a acatar as justificativas apresentadas, para julgar regular o Contrato n.º 46/2018, oriundo da Tomada de Preços 01/2018, bem o Aditamento ao Contrato e o acompanhamento da execução contratual.

A ATJ-Engenharia opinou pela regularidade da matéria (evento 124.1). A Chefia propôs julgamento pela irregularidade da licitação, do contrato e do termo de aditamento.

O 1º Termo de Aditamento, de 06/08/2018, tinha como finalidade formalizar a supressão do valor de R$ 159.238,11 (correspondente a 25,09%, do valor inicial do ajuste), passando o valor total do contrato nº 46/2018 a ser R$ 475.640,00.

A Fiscalização, quando da sua análise (evento 16.6) entendeu que os apontamentos de irregularidade abaixo listados, comprometiam o termo aditivo examinado:

a) Acessoriedade à irregularidade apontada na instrução do certame e contrato (TC 2322.989.19).

b) Alterações efetuadas neste aditamento que, se devidamente previstas quando do certame, poderiam reconfigurar a concorrência do mesmo, uma vez que a inclusão de item e exclusão de outros poderiam trazer preços individuais com consequência no total.

Face ao Despacho incluído no evento 20.1, foi fixado prazo a Prefeitura e ao responsável pela contratada para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Município de Barueri, por seu representante legal, compareceu aos autos, no evento 33, apresentando as justificativas trazidas pela Secretaria de Obras. Tendo em vista que já constam do relatório do TC-2322.989.19, deixo de transcrevê-las.

O Sr. Rubens Furlan, na qualidade de Prefeito Municipal, no evento 54, apresentou suas justificativas, as quais já foram trazidas quando da análise da licitação e do contrato, pelo que deixo de transcrevê-las.

A ATJ-Engenharia opinou pela regularidade da matéria (evento 121.2). A Chefia propôs julgamento pela irregularidade da licitação, do contrato e do termo de aditamento.

Na 1a verificação (evento 10.8), não foram constatadas irregularidades na execução do objeto contratado, estando quantitativa e qualitativamente de acordo com as cláusulas contratuais.

Face ao Despacho incluído no evento 14.1, foi fixado prazo a Prefeitura e ao responsável pela contratada para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Sr. Rubens Furlan, na qualidade de Prefeito Municipal, no evento 46.1, apresentou suas justificativas, as quais já foram trazidas quando da análise da licitação e do contrato, pelo que deixo de transcrevê-las.

A ATJ opinou pela regularidade da matéria (evento 115).

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame a Tomada de Preços SO nº 001/2018 e o subsequente Contrato nº 46/2018 firmado entre a Prefeitura Municipal de Barueri e a empresa Construtora GHR Ltda., tendo como objeto a reforma e adequação de ambientes para salas de aula na EEFMF Professora Dagmar Ribas Trindade – Jardim Maria Cristina (TC-2322.989.19).

Também em análise o 1º Termo de Aditamento nº 82/2018 (TC-5950.989.19) e o acompanhamento da execução contratual (TC-6015.989.19).

O contrato, cuja vigência prevista era até a data de 28/02/2019, foi concluído pela contratada com antecedência, com a emissão do Termo de Recebimento Provisório da obra em 12/09/2018 e do Termo de Recebimento Definitivo em 10/12/2018.

No tocante ao uso de modelo do Termo de Ciência e Notificação diferente do vigente à época da contratação e do aditamento, a Administração anunciou que providenciou a adequação do modelo a ser utilizado em conformidade com as normas desta Corte de Contas.

Ademais, entendo que mesmo que o modelo não seja o vigente, a finalidade do ato foi alcançada com a cientificação da contratada acerca da etapa de controle externo, pelo que relevo referidos apontamentos.

Destaco, jurisprudência desta Corte de Contas, de minha relatoria, reconhecendo o caráter meramente formal dessa impropriedade:

TC nº 9611.989.19-5. “ÓRGÃO: FUNDO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES MUNICIPAIS DE CUBATÃO - FUNPREVI – CUBATÃO. INSTRUÇÃO: UR-20 UNIDADE REGIONAL DE SANTOS / DSF – II. [...] DECISÃO A instrução processual apontou que os modelos dos Termos de Ciência e Notificação não seguem o modelo apresentado pela Resolução nº 03/2017, entretanto, tal apontamento não compromete a legalidade nos atos concessórios de pensão realizados pelo FUNDO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES MUNICIPAIS DE CUBATÃO - FUNPREVI - CUBATAO no exercício de 2018. Dessa forma, acompanhando a manifestação favorável da Fiscalização e ciência do d. Ministério Público de Contas, JULGO REGULARES os atos concessórios de pensão em exame e, por via de consequência, concedo os seus registros, nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Outrossim, recomendo à Origem que em futuros atos da espécie elabore os Termos de Ciência e Notificação de acordo com a Resolução nº 03/2017 do TCESP.” (TCE/SP, CA, Aud. Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, j.s. 11.04.2019)

Quanto ao orçamento-base, verificou-se que a planilha foi estruturada a partir da tabela da Prefeitura de Barueri — composta pela consolidação de referenciais como SIURB, EDIF, FDE e DER. No entanto, constatou-se que os preços unitários estavam defasados na data da publicação do edital (24/02/2018), pois baseavam-se em valores de abril de 2017. Esse lapso de aproximadamente 294 dias ultrapassa o interregno máximo de 06 (seis) meses admitido pela jurisprudência deste Tribunal, violando o art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/93 por inviabilizar a aferição da compatibilidade com os preços de mercado.

Somado à defasagem, o orçamento apresentou fragilidade técnica ao omitir a fonte de seis itens que representavam 25% do valor estimado. Contudo, considerando que o certame atraiu quatorze empresas e resultou em um contrato de R$ 634.968,71 (equivalente a 66,20% da estimativa inicial), os vícios podem ser relevados. A ampla competitividade e o desconto obtido indicam a observância aos princípios da economicidade (art. 70, CF/88) e da seleção da proposta mais vantajosa.

Fica a Origem advertida para que, em futuros certames, utilize tabelas atualizadas e apresente pesquisas de mercado para itens não constantes em índices oficiais.

Conforme a Ata da Sessão (evento 1.11), as empresas Alencar Construções Ltda. EPP, Alphamais Construções e Serviços Ltda. e Polarmix Negócios e Comércio Ltda. EPP foram inabilitadas por descumprirem o subitem 6.2[1] do edital. Nota-se que o motivo da exclusão de uma delas foi a não comprovação de quantitativos mínimos para o item "sistema de ar-condicionado".

Contudo, ao analisar a documentação da empresa declarada vencedora (evento 22.5), observa-se que seus atestados também não contemplam a execução de sistema de ar-condicionado, sendo que este item consta expressamente no item 6.2.1 do Edital (evento 1.8, p.06).

Em tese, tal omissão deveria ter ensejado sua inabilitação, em observância ao princípio da isonomia. Todavia, considerando que o serviço foi executado integralmente e a contento, a irregularidade pode ser relevada no caso concreto. Sem prejuízo, impõe-se determinação à Origem para que rigorize a conferência documental em certames futuros, evitando o risco de contratar empresas inaptas que possam causar atrasos ou prejuízo ao erário.

A Fiscalização anotou em seu relatório que a despesa com a presente contratação foi contabilizada na função 12 (Educação) e subfunção 361 (Ensino Fundamental), afetando o índice de aplicação constitucional no ensino do município (CF, Art. 212).

No entanto, a unidade educacional em que ocorreu a obra também atende o ensino médio, sendo as salas de aula objeto desta obra utilizadas no ensino médio no período da manhã e ensino fundamental à tarde.

Sendo assim, por prudência, tal despesa deveria ter rateio em sua contabilização, a fim de se apurar os investimentos realizados pelo município para manutenção do ensino médio, pelo que recomendo à Origem que se atente a correta contabilização de seus contratos.

O Termo de 1º Aditamento nº 82/2018, de 06/08/2018, tinha como finalidade formalizar a supressão do valor de R$ 159.328,11 (correspondente a 25,09%, do valor inicial do ajuste), passando o valor total do contrato nº 46/2018 a ser R$ 475.640,60.

A origem justificou tal supressão por dois fatores:

1. Desnecessária a execução de itens inicialmente previstos, uma vez que a FIEB (autarquia municipal que administra a unidade escolar) realizou licitação para a execução das divisórias dos espaços, reduzindo e anulando itens que seriam executados. Vide tabela disposta no Anexo 02 a identificação dos itens alterados (Redução de R$ 249.288,11).
2. Foi incluso novo item (006.007.0010 – Revisão da cobertura) em virtude de chuvas que danificaram a cobertura da quadra de esportes da unidade escolar, conforme consta no texto da justificativa (Evento 1.3). Este novo item, isoladamente, corresponde a 18,91% do valor total atual do contrato (R$ 89.960,00/R$ 475.640,60).

O termo em exame suprimiu 25,1% do valor contratado, percentual este resultante da compensação entre acréscimos de serviços de 14,2% e exclusões, de 39,26%. Esse acréscimo, em grande parte, se justificou por destelhamento ocorrido poucos dias antes da assinatura do contrato, e que foi devidamente documentado.

Outrossim, a Fiscalização anotou que se tais alterações tivessem sido devidamente previstas quando do preparo do certame, poderiam reconfigurar a concorrência do mesmo, uma vez que a inclusão de itens e exclusão de outros poderiam trazer preços individuais com consequência direta no valor total de cada proposta de licitante.

Quanto à supressão dos serviços relacionados à execução das divisórias dos espaços, o Sr. Rubens Furlan, em sede de defesa, esclareceu que houve uma falha de comunicação entre a FIEB e a Secretaria Municipal de Obras.

Por outro lado, entendo que os decréscimos demonstram falta de planejamento da prefeitura, pois somente 2 meses depois de assinado o contrato é que o município tomou conhecimento de que a FIEB (autarquia municipal que administra a unidade escolar) havia contratado execução de parte dos serviços ora licitados, por meio de dispensa de licitação, antes mesmo da publicação do edital.

Ainda que a FIEB tivesse solicitado a reforma da unidade em dez/17, o levantamento dos serviços necessários era de responsabilidade da prefeitura, que iria licitá-los, pelo que entendo que é necessário o aprimoramento dos controles, bem como das demandas, a fim de que não haja licitações concomitantes para os mesmos objetos.  

Ademais, válido destacar que outros serviços excluídos também não contaram com justificativas técnicas detalhadas, conforme apontou a fiscalização na instrução do aditivo, incluindo a exclusão total do serviço de forro, que havia sido exigido na qualificação técnica do edital.

Dessa forma, entendo que houve alteração significativa dos serviços propostos inicialmente e acolho as razões da Fiscalização, uma vez que a supressão de tais elementos poderia impactar no valor da contratação e gerar ainda mais competitividade nos preços ofertados e negociados, porém a supressão dos valores não gerou prejuízos à população nem aos cofres públicos, pelo que entendo que tais apontamentos podem ser alçados ao campo das recomendações.

Falhas como essa, atualmente, não devem ocorrer, tendo em vista a obrigatoriedade na elaboração do Plano de Contratações Anual (PCA), trazida pelo art. 12, VII, da Lei nº 14.133/21, cujo objetivo é consolidar as demandas que o órgão ou entidade planeja contratar no exercício subsequente ao de sua elaboração. O PCA é uma ferramenta fundamental para o planejamento das contratações públicas, pois permite uma visão antecipada das demandas e necessidades da organização.

Quanto à inclusão de novos itens em razão dos danos ocasionados pelas chuvas, trata-se de despesa necessária e não passível de previsão quando da elaboração do projeto básico, no entanto, foi bem documentada, pelo que não vislumbro irregularidade.

Tendo em vista que o objeto foi concluído e entregue sem mora, sem acréscimo de custos (ou melhor, abaixo dos custos pactuados) e com qualidade satisfatória, entendo que referidas falhas não maculam o termo de aditamento.

Por fim, ao analisar o acompanhamento da execução contratual, a fiscalização anotou que o objeto foi cumprido pela contratada em consonância com a descrição do edital, nos quantitativos e prazos previstos inicialmente, não tendo sido constatadas irregularidades, estando quantitativa e qualitativamente de acordo com as cláusulas contratuais.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução n° 03/2012 deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Tomada de Preços SO nº 001/2018 e o subsequente Contrato n º 46/2018 e o 1º Aditamento ao Contrato nº 46/2018. CONHEÇO do Acompanhamento da Execução Contratual.

Determino à Prefeitura Municipal de Barueri que utilize tabelas atualizadas e apresente pesquisas de mercado para itens não constantes em índices oficiais; e rigorize a conferência documental em certames futuros, evitando o risco de contratar empresas inaptas que possam causar atrasos ou prejuízo ao erário.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 27 de abril de 2026.

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Tomada de Preços SO nº 001/2018 e o subsequente Contrato n º 46/2018 e o 1º Aditamento ao Contrato nº 46/2018. CONHEÇO do Acompanhamento da Execução Contratual. Determino à Prefeitura Municipal de Barueri que utilize tabelas atualizadas e apresente pesquisas de mercado para itens não constantes em índices oficiais; e rigorize a conferência documental em certames futuros, evitando o risco de contratar empresas inaptas que possam causar atrasos ou prejuízo ao erário. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.