TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

RELATÓRIO

Em exame a aplicação dos recursos municipais repassados no exercício de 2018 pela Prefeitura Municipal de Mairinque à entidade beneficiária Associação Beneficente Cisne, no valor de R$ 1.519.046,01(recursos municipais), por meio do Contrato de Gestão nº 59/2017, objetivando a execução de serviços, cooperação técnica e operacional nas áreas de Urgência e Emergência do Pronto Atendimento de Mairinque (contrato emergencial).

A Equipe de Instrução, em relatório constante do evento 14.23, apontou as seguintes ocorrências:

- despesas caracterizando taxa de administração (R$ 152.500,00):

a) transferência mensal de recursos para a própria entidade contratada, em pagamentos de despesas sob a rubrica “Fomento à Filantropia”, sob a alegação de serem indispensáveis para a manutenção do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (R$ 79.000,00);

b) contratação de empresa para prestação de serviços jurídicos, cujo sócio e prestador (Dr. Thiago de Carvalho Zingarelli) figurou na qualidade de Diretor de Projetos da Entidade, com mandato de 12/10/2017 a 30/11/2019, conforme ata da Assembleia Geral Ordinária de 12/10/2017. Demonstra-se fora dos padrões do mercado o pagamento fixo mensal de R$ 15.000,00 para prestação de serviços jurídicos, não se revelando razoável haver demanda jurídica vultosa e/ou complexa a justificar tais pagamentos, denotando potencial utilização da prestadora de serviços como meio indireto de remuneração de dirigente da Entidade à conta do Contrato de Gestão (R$ 31.500,00);

c) contratação de empresa para prestação de serviços de apoio à área administrativa, cujo sócio e prestador figurou na qualidade de Diretor Administrativo da própria Entidade, com mandato de 12/10/2017 a 30/11/2019, conforme ata da Assembleia Geral Ordinária de 12/10/2017. Demonstra-se fora dos padrões do mercado o pagamento fixo de R$ 15.000,00 mensais para apoio à área administrativa da Entidade que, como se verá nos itens subsequentes, é majoritariamente terceirizada. Anotamos, ainda, que a descrição dos serviços nas notas fiscais emitidas é genérica, não se prestando a evidenciar as atividades efetivamente realizadas (R$ 31.500,00);

d) contratação de empresa para prestação de serviços de apoio institucional, cuja sócia e prestadora figurou na qualidade de Coordenadora da própria Entidade. O objeto dos serviços prestados é genérico e sua descrição nas notas fiscais é igualmente vago, inexistindo comprovação efetiva das atividades realizadas. Dessa forma, verifica-se potencial utilização da prestadora de serviços como meio indireto de remuneração de dirigente da Entidade à conta do Contrato de Gestão (R$ 10.500,00).

- despesas administrativas sem efetiva comprovação e em valor superior ao praticado no mercado:

a) contratação de empresa para prestação de serviços de coordenação, planejamento, controle e acompanhamento das atividades inerentes à área de recursos humanos, em valores dissonantes do praticado no mercado, com relatórios de serviços genéricos e repetitivos, não restando comprovadas as atividades efetivamente realizadas. Ademais, a Entidade já possui em seu quadro de funcionários uma profissional destinada ao departamento de recursos humanos (R$ 8.792,88);

- controle precário de frequência de médicos:

a) Em análise in loco do controle de frequência dos médicos plantonistas no Pronto Atendimento Municipal, contratados pela Entidade, constatamos não haver o registro biométrico de entradas e saídas, muito embora haja o equipamento para tanto. Os profissionais da medicina somente assinam o livro ponto e as recepcionistas anotam os horários de entrada e saída manualmente. A precariedade no controle resulta em desconformidades, como frequentes atrasos dos médicos sem o devido desconto proporcional nas notas fiscais de serviços emitidas, bem como ausência de anotação quanto ao horário de saída de alguns profissionais, evidenciando descontrole da Organização Social na fiscalização do cumprimento da prestação de serviços de forma satisfatória;

- prédio onde funciona o Pronto Atendimento Municipal de Mairinque encontra-se em situação precária de conservação e manutenção, tendo sido constatadas situações que põem em risco a vida dos funcionários e usuários, além de comprometerem severamente a qualidade dos serviços ofertados: controle de frequência manual dos médicos; presença de apenas um médico para atendimento de todos os pacientes presentes; o único médico presente não utilizava a vestimenta adequada para o atendimento; banheiros com vasos sanitários sem assento e sem papel higiênico; falta de preservativos à disposição da população; certificado de desinsetização e desratização vencido; certificado de limpeza e desinfecção da caixa d’água vencido; falta de Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB); extintores de incêndio com manutenção em atraso e manômetro indicando baixa pressão; portas e batentes danificados e deteriorados; mobiliário da sala de medicação deteriorado; presença de infiltração e mofo; insumos médicos armazenados de forma precária e desorganizada; mobiliário da sala conforto dos funcionários em estado precário de conservação e higiene; necrotério com mesa mortuária em avançado estado de oxidação e com forro destruído; espaço externo abandonado e servindo para descarte de entulho, tendo sido constatada a presença de animais peçonhentos; Presença de carreta de alimentação (hot dog) estacionada nas instalações da unidade

Dessa forma, considerou irregular o montante de R$ 161.292,88 e ressaltou que a Origem emitiu Parecer Conclusivo no sentido de atestar a regularidade da prestação de contas e o atendimento dos fins propostos no Contrato de Gestão, restando evidente a falta de eficiência e controle no uso dos recursos públicos, impactando diretamente na efetividade dos serviços ofertados à população local e propôs a  devida devolução ao erário municipal e a aplicação do inciso II do artigo 30 da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14/1/1993.

Os interessados foram notificados a apresentar as justificativas de interesse, nos termos do artigo 29 da Lei Complementar Estadual nº 709/93 (evento 25.1).

Compareceu aos autos a Municipalidade e, por seus procuradores, apresentou as justificativas. Ressaltou que as irregularidades assinaladas pela fiscalização já haviam sido objeto de apontamentos realizados pelo Controle Interno do Município, que emitiu parecer conclusivo com ressalvas, propondo glosas no valor de R$ 1.050.290,40. No entanto, enfatizou ciência do Município quanto à ausência de notificação e contraditório no relatório final da Controladoria Interna, razão pela qual não pode imputar o valor das glosas. Entretanto, informou que a entidade aduziu que a Prefeitura deixou de realizar os depósitos de setembro a novembro de 2020, no valor de R$ 2.283.048,55, nos termos do Processo nº 1002538-95.2020.8.26.0337, da 1ª Vara Cível da Comarca de Mairinque e salientou que, em caso de reprovação da presente prestação de contas, informará naqueles autos eventual saldo para compensação de crédito, caso haja. Por fim, acostou aos autos relatório fotográfico demonstrando o atual estado de conservação do Pronto atendimento (eventos 36.1 a 36.4).

Por sua vez, a entidade, por seu defensor, registrou que para a consecução de suas atividades, ativou seus profissionais técnicos para laborarem no âmbito do Contrato de Gestão, não se tratando de taxa de administração (lucro). Salientou tratar-se de profissionais técnicos e capacitados que efetivamente prestaram serviços ao Município na condição de profissionais autônomos, comportando despesas diretamente ligadas às atividades do próprio contrato. Salientou não haver remuneração aos dirigentes com recursos do Contrato de Gestão e tanto a banca de advogados (Zingarelli, Lourenço e Barbosa Sociedade de Advogados), como as empresas Rodrigo Machado Araújo e Policlínica Vale Histórico prestam seus serviços no âmbito do Contrato de Gestão desde o início das atividades em 09/05/2017, conforme discutido no TC-023322.989.18, e que Thiago de Carvalho Zingarelli e Rodrigo Machado Araújo já eram prestadores de serviços da entidade quando foram convidados a assumirem a Diretoria de Projetos e Diretoria Administrativa. Consignou que o artigo 46, I da Lei nº 13.019/14 permite que as Organizações da Sociedade Civil custeiem com recursos da parceria as despesas com pessoal próprio da entidade encarregado da execução do plano de trabalho. Acrescentou que os prestadores de serviços emitiram relatórios mensais, sendo as despesas aprovadas pela Administração. Refutou que os valores praticados estariam acima do mercado, vez abarcarem todos os encargos previstos na legislação trabalhista. Arrazoou que os prestadores de serviços são empresas com expertise comprovada, disponibilizando toda a sua equipe técnica para a execução do contrato. Alegou que o sistema de gestão instalado no Pronto Atendimento registrava a frequência do profissional, bem como por todos os atendimentos por ele realizados, sendo os relatórios apresentados ao Município quando da entrega da prestação de contas mensal. No mais, complementou que as demais irregularidades tratam de questões pontuais, de manutenção predial e mobiliária, as quais foram sanadas (evento 63.1).

Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas, o parquet  pugnou pela irregularidade da prestação de contas em exame, com proposta de devolução do valor de R$ 161.292,88 ao Erário (eventos 72.1 e 96.1).

A d ATJ manifestou-se pelo comprometimento da prestação de contas, em vista da desconexão do Plano de Trabalho com o Contrato de Gestão apresentados, propondo a devolução da importância repassada, R$ 1.519.046,01 (evento 87.1).

Em manifestação complementar, preliminarmente, a entidade pleiteia o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva. A seguir, ratifica os esclarecimentos apresentados no evento 63.1. No mais, alega que toda a instrução processual foi realizada com base em documentos que não correspondem ao Contrato de Gestão nº 59/2017, objeto da presente prestação de contas, conforme constatado pela ATJ, contaminando toda a análise realizada e requerendo a conversão do julgamento em diligência e, subsidiariamente, a nulidade do procedimento por cerceamento de defesa (evento 173.1).

O Sr. Ovídio Alexandre Azzini, Prefeito à época, assim como a entidade, requereu a prescrição da pretensão punitiva e, alternativamente, o arquivamento dos autos ou conversão do julgamento em diligência (evento 199.1).

Retornando os autos ao d. Ministério Público de Contas, a Procuradora reiterou, na íntegra, seus pareceres anteriores e pugnou pela irregularidade da prestação de contas em exame, com a consequente devolução dos valores despendidos indevidamente (evento 209.1).

É o relatório.

DECISÃO    

Decido com fundamento no artigo 57, VII do Regimento Interno deste Tribunal, com a nova redação dada pela Resolução nº 12/2025, publicada no DOE em 26/09/2025.

A matéria foi tratada pela Fiscalização à luz das Instruções vigentes à época e demais orientações desta e. Corte de Contas. Os interessados foram notificados a apresentar as alegações de interesse.

Preliminarmente, destaco que os requerimentos de prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do Estado não merecem prosperar. Considerando como marco inicial do prazo de prescrição a prestação de contas da entidade ao Município, realizada em 2019, conforme DIRD acostado no evento 14.5 (Artigo 6º, II da Deliberação SEI nº 0018205/2023-46, publicada no DOE – TCESP em 15/04/2024), verifica-se a interrupção da contagem em 26/07/2021, momento em que a equipe de Fiscalização emitiu o devido relatório na análise do processo autuado (evento 14.23), nos termos do artigo 7º, II, cc artigo 8º, I da referida Deliberação, não restando configurada a hipótese de reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória desta Corte de Contas, vez não ter ocorrido o prazo prescricional desde o referido hiato, além de outros registros de interrupção posteriores.

Ainda em preliminar, deixo de acolher os pedidos de conversão em diligência e nulidade do processo. A alegação de que a juntada aos autos de Plano de Trabalho diverso do correspondente ao ajuste em análise comprometeu a ação da defesa não merece ser acolhida. Em que pese a ausência nos autos do Plano de Trabalho referente ao Contrato de Gestão nº 59/2017, tal equívoco não prejudicou a análise da zelosa equipe de fiscalização, cujos apontamentos foram baseados em evidências lastreadas em informações corretas constantes nos autos. Não cabe razão ainda à defesa, quando alega cerceamento ao exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, vez que o cerne das impropriedades não reside no descompasso entre as despesas e o Plano de Trabalho, não sendo o desacerto documental empecilho para a correta análise dos desajustes.

No mérito, em que pese o esforço empreendido pela defesa, os elementos da instrução indicam que a matéria não reúne condições de ser aprovada na íntegra.

A transferência mensal de recursos para a própria entidade sob a rubrica “fomento à filantropia”, caracteriza taxa administração, vedada na Súmula nº 41 deste Tribunal. As despesas inerentes ao Contrato de Gestão devem ser aplicadas estritamente no objeto do ajuste, sendo que o pagamento de taxa de administração descaracteriza o vínculo de cooperação das parcerias com o terceiro setor. Conforme firme jurisprudência desta Casa, o pagamento de despesas administrativas não é proibido, desde que sejam devidamente comprovadas, o que não ocorreu no presente caso. Ademais, valores fixos, percentuais, corroboram a hipótese do pagamento de taxa de administração. No mesmo sentido os desembolsos em decorrência da contratação de empresas cujos sócios figuraram como diretores (Thiago de Carvalho Zingarelli e Rodrigo Machado de Araújo) e Coordenadora (Cláudia Santana Belchior) da entidade. Conquanto não haja óbice ao pagamento de dirigentes da associação que efetivamente prestam seus serviços técnicos na entidade, não é o que ocorre no presente caso. Ainda que a defesa alegue que os serviços foram prestados (jurídicos, apoio à área administrativa e apoio institucional), as notas fiscais contêm descrição vaga e não constam nos autos a comprovação e detalhamento da efetiva prestação dos serviços por essas empresas, cabendo restituição dos recursos no valor total de R$152.500,00.

Também sem comprovação a prestação de serviços de coordenação, planejamento, controle e acompanhamento das atividades inerentes à área de recursos humanos, no valor de R$ 8.792,88, com o agravante de que a entidade possui em seu quadro de funcionários uma profissional destinada a esse setor.

Reforça o cenário desfavorável o controle precário de frequência dos médicos. Muito embora houvesse no Pronto Atendimento o equipamento de registro biométrico, os profissionais assinavam o livro e as recepcionistas anotavam os horários de entrada e saída manualmente. Tal conduta resulta em desconformidades verificadas in loco, como a ausência de anotação de saída de alguns profissionais, evidenciando o descontrole da fiscalização do cumprimento das cláusulas do ajuste. Ademais, na referida visita, a equipe de fiscalização verificou que a unidade encontrava-se em situação precária de conservação e manutenção. Em que pese a defesa ter juntado aos autos relatório fotográfico demonstrando que algumas das impropriedades foram sanadas, cabe recomendação no sentido da devida atenção quanto à conservação do prédio e monitoramento das atividades, garantindo a qualidade dos serviços. No mais, foram identificados extintores com manutenção em atraso e baixa pressão, certificado de limpeza e desinfecção de caixa d’água vencido, falta de Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros e certificado de desinsetização e desratização vencido, agravando a situação da unidade.

Assim, a ausência da comprovação da prestação de determinados serviços, agravada pela contratação de empresas pertencentes a diretores e coordenadora da entidade e condições precárias de manutenção e conservação do local dos atendimentos, tem o condão de macular a matéria, ensejando a restituição de valores. Não obstante as oportunidades para sanear as falhas, a defesa tão somente afirmou que os serviços foram prestados, alegação que não merece ser acolhida, vez que desacompanhada de documentos probatórios.

Sendo assim, acompanhando a manifestação da Fiscalização e  do digno MPC, nos termos do que dispõe a Constituição Federal, artigo 73, §4º e o artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com a redação dada pela Resolução nº 12/2025, JULGO REGULAR a aplicação dos recursos municipais repassados no exercício de 2018 pela Prefeitura Municipal de Mairinque à entidade beneficiária Associação Beneficente Cisne, no valor de R$ 1.118.264,54, por meio do Contrato de Gestão nº 59/2017, objetivando a execução de serviços, cooperação técnica e operacional nas áreas de Urgência e emergência do Pronto Atendimento de Mairinque, dando-se, em consequência, quitação aos responsáveis com relação a esse montante. Por outro lado, JULGO IRREGULAR a aplicação no valor de R$161.292,88, condenando a entidade beneficiária à devolução do referido montante, devidamente corrigido. Deixo de condená-la à suspensão do recebimento de novos repasses em vista da relevância dos serviços prestados. No mais, determino que a Prefeitura adote providências no sentido de fiscalizar e monitorar rigorosamente a prestação dos serviços, realizando os pagamentos tão somente referentes aos serviços efetivamente realizados, além de proceder ao devido monitoramento das condições de manutenção e conservação dos prédios nos quais são realizadas as atividades. Ainda, tomo conhecimento da transferência do montante de R$ 239.488,59 para o Contrato de Gestão nº13/18 (tratado nos autos do TC-015504.989.21), que sucedeu o em análise, referente a provisões trabalhistas.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

 Ao Cartório para:

1. Publicar e aguardar o trânsito em julgado;
2. Oficiar à Câmara Municipal, nos termos do artigo XV do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº709/93;
3. Notificar pessoalmente o responsável pela entidade para recolhimento aos cofres públicos, no prazo de 30 (trinta dias), da quantia sentenciada, devidamente atualizada;
4. Encaminhar cópia da presente sentença ao atual Prefeito para que adote providências visando à necessária cobrança do débito, comunicando este Tribunal no prazo de 60 dias;
5. Encaminhar à SDG para cumprimento ao disposto na Deliberação SEI 13.122/2021-07;
6. Após, ao arquivo.