TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame o Termo Aditivo nº 2/2023, o Termo Aditivo nº 1/2024, o Termo Aditivo nº 2/2024, o Termo Aditivo nº 3 de 30/07/2024, o Termo Aditivo nº 3 de 27/09/2024, a execução contratual e o termo de recebimento definitivo, todos do Contrato nº 93/2022 da Prefeitura Municipal de Macedônia.

A contratação teve por objeto a execução de obras para construção de um imóvel na rua Deputado Anísio Moreira, esquina com a rua Álvaro de Melo, para atender o Programa Qualivida/Saúde - Casa da Saúde no Município, referente a convênio da Secretaria de Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo.

A licitação, o contrato e os dois primeiros aditamentos formalizados foram julgados irregulares nos processos TC-021842.989.22-0, TC-019481.989.23-4 e TC-021607.989.23-3, em sentença com extrato publicado em 09/02/2026, questionada em recursos interpostos pelos interessados, ainda em tramitação nesta Corte.

O Termo Aditivo nº 2/2023 promoveu acréscimo ao objeto contratado no valor de R$ 146.142,21, correspondente, entre outros itens de menor vulto, à execução de muro de arrimo, cujo comprimento especificado no projeto e memorial de cálculo originais diferia do levantamento realizado no local da obra, justificativa que a Fiscalização entendeu inaceitável, pois decorrente de falhas e/ou inconformidades na fase de planejamento e no gerenciamento do contrato e da morosidade excessiva da Administração na tomada de providências necessárias à adequada continuidade da obra.

O relatório de instrução consigna, ainda, os seguintes apontamentos: atraso no encaminhamento da documentação do aditivo a este Tribunal, ausência de divulgação do instrumento no portal da transparência e da exigida no art. 1º do Decreto Estadual nº 61.476/2015 e art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, aditivo firmado após o encerramento da vigência contratual, prorrogação da garantia contratual em valor inferior ao pactuado.

Foi garantido o contraditório no respectivo processo, porém, a manifestação da contratante não aborda as falhas detectadas no aditamento[1]. No processo principal, alegou que a alteração do projeto promovida pelo termo aditivo anterior foi implementada antes do início das obras, ganhando contornos de novo contrato, devendo ser considerado valor inicial da obra R$ 1.006.649,90, e não o da proposta vencedora da licitação.

Sob essa ótica, defendeu que o valor acrescido pelo Termo Aditivo nº 2/2023 corresponderia a 14,5% do valor do contrato, consistindo em realinhamento necessário a cobrir o prejuízo da empresa contratada com o período de suspensão da obra para a citada alteração de projeto.[2]

O Termo Aditivo nº 1/2024 formalizou acréscimo ao objeto contratado no valor de R$ 74.838,59, cuja justificativa foi criticada pela Fiscalização, por não trazer detalhamento de motivos, mas tão somente uma memória de cálculo elaborada pelo contratado e outra pela contratante, divergentes entre si quanto aos quantitativos adicionados em diversos itens.

Além disso, a Fiscalização anotou as seguintes falhas: encaminhamento intempestivo da documentação do aditivo a este Tribunal e ausência de sua divulgação no portal da transparência e da exigida no art. 1º do Decreto Estadual nº 61.476/2015 e art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, o conjunto de acréscimos ao objeto alcançou 49,92% do valor inicial do contrato, superando o limite de 25% estabelecido pelo § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993, ausência de parecer jurídico e de atualização do cronograma físico-financeiro da obra, aditivo firmado após o encerramento da vigência contratual e prorrogação da garantia contratual em valor inferior ao pactuado.

Foi garantido o contraditório no respectivo processo, porém, a manifestação da Prefeitura não aborda as falhas detectadas no aditamento[3]. No processo principal, aduziu ter sido necessário o Termo Aditivo nº 1/2024 para alterar quantitativos dos itens da obra, em valor correspondente a 7,4% do valor global fixado no Termo de Aditivo ao Contrato de 11/08/2023, R$ 1.006.649,90.

O Termo Aditivo nº 2/2024 prorrogou o prazo de execução e de entrega final da obra para 30 de julho de 2024 e o relatório de instrução aponta que o documento apresentado como justificativa consiste em cópia do requerimento protocolado pelo contratado e respectiva aprovação pelo engenheiro civil da Prefeitura, os quais não esclarecem as ocorrências que ensejaram a necessidade, tampouco o embasamento legal para a prorrogação.

O relatório traz também os seguintes apontamentos: encaminhamento intempestivo da documentação do aditivo a este Tribunal, ausência de parecer jurídico e de atualização do cronograma físico-financeiro da obra, publicação intempestiva (desatendimento ao art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993) e descumprimento do art. 1º do Decreto Estadual nº 61.476/2015 (falta de publicação na imprensa oficial do estado), aditivo firmado após o encerramento da vigência contratual e com garantia em valor inferior ao pactuado.

O Termo Aditivo nº 3 de 30/07/2024 formalizou nova dilação do prazo de execução e de entrega final da obra, para 29 de setembro de 2024, mediante justificativa que a Fiscalização entendeu insuficiente, pois invocava, de maneira rasa, a necessidade de “prorrogação do prazo contratual tendo em vista que a obra está sendo concluída e há necessidade de emissão de nota fiscal” e o período de efetivação do pagamento, estando a obra concluída.

Em acréscimo, a Fiscalização apontou: ausência de parecer jurídico e de atualização do cronograma físico-financeiro, publicação intempestiva do termo aditivo no Diário Oficial do Estado e em jornal de circulação regional e termo aditivo firmado após o escoamento do prazo de vigência e de execução contratual, configurando, segundo a jurisprudência desta Corte, situação similar à de um ajuste verbal.

O Termo Aditivo nº 3 de 27/09/2024 promoveu nova prorrogação do prazo de vigência contratual, para 31 de dezembro de 2024, com a justificativa, considerada superficial pela Fiscalização, de que a obra estava concluída, mas a última parcela financeira do órgão convenente ainda não havia sido liberada, o que impedia o pagamento à empresa e a prestação de contas, desacompanhada de fundamento jurídico e de comprovação documental.

O relatório de fiscalização registra, ainda, as seguintes falhas: encaminhamento intempestivo da documentação do aditivo a este Tribunal, ausência de parecer jurídico e de atualização do cronograma físico-financeiro, falta de divulgação na imprensa estadual, exigida no art. 1º do Decreto Estadual nº 61.476/2015, publicação intempestiva do termo no diário oficial eletrônico do Município, assinatura após o escoamento do prazo de vigência contratual, configurando situação similar à de um ajuste verbal e não demonstrada a extensão da garantia contratual.

A Origem não formulou justificativas para as falhas apontadas nos Termos Aditivos nº 2/2024, nº 3 de 30/07/2024 e nº 3 de 27/09/2024, limitando-se a juntar certidões dos setores de licitações e contratos, finanças e obras com endereços eletrônicos para acesso a pastas armazenadas em nuvem.[4]

No processo principal, afirmou que referidos aditamentos ocorreram apenas por necessidade de prorrogação de prazo sem qualquer outra alteração.[5]

Quanto ao acompanhamento da execução contratual, a instrução registra as seguintes impropriedades:

1. não elaborado projeto de terraplenagem, de responsabilidade do Município - apontado na 1ª visita;

2. não apresentado o detalhamento da composição do BDI - apontado na 1ª visita, reincidente na 2ª, 3ª, 4ª, 5ª e 6ª visitas;

3. critérios de medição utilizados não apresentados de forma clara e não seguiram um cronograma físico-financeiro, em descompasso com a cláusula 2.1 do contrato - apontado na 1ª visita, reincidente na 2ª visita;

4. o contratado não mantém preposto no local da obra - apontado na 1ª visita, posteriormente sanado;

5. a Administração não possui a ART dos responsáveis pela elaboração e pelo orçamento do projeto básico - apontado na 1ª visita, reincidente na 2ª, 3ª, 4ª, 5ª e 6ª visitas;

6. o livro de ordem, em que deveriam constar as ocorrências determinantes do descumprimento do cronograma físico-financeiro e suas justificativas, não está sendo elaborado - apontado na 1ª visita, reincidente na 2ª visita, parcialmente corrigido na 3ª e 4ª visitas;

7. atraso da obra em relação ao cronograma físico-financeiro – apontado na 2ª visita, reincidente na 1ª, 3ª, 4ª, 5ª e 6ª visitas;

8. não retirada a caixa d’água e não realizado o serviço de terraplenagem, de responsabilidade da Prefeitura, necessários à continuidade da obra - apontado na 1ª visita, posteriormente sanado;

9. canteiro de obras em desacordo com a Norma Regulamentadora nº 18 do Ministério do Trabalho e pela Norma Brasileira - NBR nº 12.284:1991 da ABNT – apontado na 2ª visita, reincidente na 3ª e 4ª visitas;

10. placa de identificação de obra em desacordo com o art. 16 da Lei nº 5.194/1966 e normatizações do CREA-SP – apontado na 2ª visita, reincidente na 3ª, 4ª, 5ª e 6ª visitas;

11. o servidor designado pela Administração não estava acompanhando a execução da obra – apontado na 2ª visita, reincidente na 3ª, 4ª e 6ª visitas;

12. atraso na inscrição da obra no CNO da Receita Federal do Brasil (RFB) – apontado na 2ª visita;

13. não apresentada a guia de recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência Social (GFIP) vinculada à matrícula CNO, contrariando a  Instrução Normativa RFB nº 2.110/2022 e a cláusula 5.1 do Contrato – apontado na 2ª visita, reincidente na 3ª, 5ª e 6ª visitas;

14. não apresentados os laudos de medição elaborados pelo Departamento de Engenharia do Município referentes à execução do Termo Aditivo nº 2/2023 – apontado na 3ª, 5ª e 6ª visitas;

15. execução de serviços em desacordo com o projeto: estava previsto espaço para entrada de ambulâncias na lateral esquerda da construção, porém o local foi murado – apontado na 4ª visita; rachaduras nas paredes, no teto e nos pisos, desalinhamento de portas e pias, instalações elétricas aparentes, e constatamos o emprego de materiais de baixa qualidade nas portas e pias – apontado na 5ª visita; dois acessos, um por piso inclinado e outro para veículos – apontado na 6ª visita;

16. falta de utilização de Equipamentos de Proteção Individual pelos trabalhadores da obra - apontado na 3ª visita;

17. em relação à sexta medição do Termo Aditivo nº 2/2023 e terceira medição do Termo Aditivo nº 1/2024, nas notas fiscais da contratada constou outro município como local da prestação dos serviços, mesmo assim as despesas foram liquidadas -  apontado na 5ª visita;

18. falta de termo de recebimento provisório da obra – apontado na 5ª visita, parcialmente sanado na 6ª visita;

19. diferença a menor de R$ 26.613,48 entre o valor medido/pago e o valor contratado, sem adequado esclarecimento pela Origem – apontado na 6ª visita;

20. ausência de documentação comprobatória do controle de desempenho da obra implementado pela Contratante, o que compromete o atendimento ao art. 618 do Código Civil – apontado na 6ª visita;

21. demora na elaboração do laudo de ciência à Contratada das imperfeiçoes na edificação e ausência de informações sobre o efetivo início das ações corretivas – apontado na 6ª visita.

A Prefeitura não formulou justificativas para as falhas apontadas na execução contratual, limitando-se a juntar certidões dos setores de licitações e contratos, finanças e obras com endereços eletrônicos para acesso a pastas armazenadas em nuvem.[6]

Por fim, na análise do termo de recebimento definitivo, a Fiscalização anotou as seguintes ocorrências: documento inconsistente, por omissão de dados essenciais; prazo de elaboração do termo de recebimento provisório contrário ao limite estabelecido no art. 73, inciso I, alínea “a”, da Lei nº 8.666/93; vícios e irregularidades na obra recebida (apontados no processo de acompanhamento da execução); e encaminhamento da documentação fora do prazo fixado no art. 108, parágrafo único, das Instruções nº 1/2024 desta Corte.

Novamente a Prefeitura se absteve de formular justificativas, mas somente juntou certidões dos setores de licitações e contratos, finanças e obras com endereços eletrônicos para acesso a pastas armazenadas em nuvem.[7] 

O MPC teve vista regimental dos autos, restituindo-os para prosseguimento.[8] 

Decisão

Inicialmente, saliento que as alterações do objeto e do valor da obra promovidos pelos Termos Aditivos nº 2/2023 e nº 1/2024 corroboram a deficiência na fase de planejamento, que embasou o julgamento desfavorável da licitação e do contrato[9], agravada pela necessidade de suspensão da obra para correção do projeto original, a ausência de ART dos responsáveis por ele (não sanada pela Origem) e o atraso na elaboração do projeto de terraplanagem, apurados na análise da execução contratual.

Reitero posicionamento exarado na mencionada decisão no sentido de que a alteração do projeto para corrigir itens incompatíveis com condições preexistentes no local da obra não se enquadra nas hipóteses previstas no art. 65 da Lei nº 8.666/93, não podendo ser acolhida a alegação de que características do terreno seriam circunstâncias supervenientes, a conferir contornos de “novo contrato” ao termo aditivo firmado para alterar o tipo de fundação da obra.

Desse modo, adoto como base de cálculo dos percentuais autorizados no § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93 o valor do contrato original e acompanho o entendimento da Fiscalização de que o conjunto de acréscimos ao objeto alcançou 49,92% daquele valor, em infringência ao mencionado dispositivo, impondo a reprovação do Termo Aditivo nº 1/2024.

As razões constantes do processo de origem para as prorrogações formalizadas pelos três termos aditivos subsequentes – solicitação do contratado, período necessário à emissão de nota fiscal e pagamento e liberação de recursos provenientes de convênio para o adimplemento contratual – não correspondem a qualquer das hipóteses delineadas no art. 57 da Lei nº 8.666/93, além de não terem sido aprovadas por assessoria jurídica.

A execução contratual não se deu em conformidade com normas específicas incidentes sobre o objeto contratado, notadamente quanto ao canteiro de obras, placa de identificação da obra, emissão de Guias de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência Social e uso de EPI pelos funcionários da empresa, em inobservância às cláusulas 5.6, 5.11 e 5.15 do Contrato e cláusula 2.6 do edital da tomada de preços e ao art. 66 da Lei nº 8.666/93.

Tampouco foi observado o princípio da transparência, dada a ausência de detalhamento do BDI, falta de clareza dos critérios de parte das medições, ausência de laudos de medição emitidos pelo Departamento de Engenharia do Município, falta de adaptação do cronograma físico-financeiro às novas condições estabelecidas por termos aditivos, preenchimento incompleto do livro de ordem e preenchimento incorreto de notas fiscais.

Parte dos itens da obra foi executada em desacordo com o projeto e com atraso em relação ao cronograma físico-financeiro e houve demora na cientificação do contratado para efetuar os reparos necessários, o que pode ser atribuído à ausência de acompanhamento da execução contratual pelo servidor designado pela contratante, também detectada pela Fiscalização, em detrimento do art. 67 da Lei nº 8.666/93.

A falta de transparência na documentação analisada, as inconformidades em relação ao projeto e o cronograma da obra e a precariedade da gestão contratual comprometem a fidedignidade do conteúdo do termo de recebimento definitivo, que não reflete as condições de execução apuradas pela Fiscalização.

A agravar todo o cenário, a Administração não se pronunciou de modo específico sobre os desacertos apontados nos relatórios de instrução. As peças de defesa encartadas aos autos se limitam a atestar que a edificação foi concluída, as imperfeições corrigidas e a viabilizar o acesso remoto a documentos dos processos de origem, no lugar de expor razões de fato e de direito ou de ordem técnica que afastassem as críticas formuladas pela Fiscalização.

Passou ao largo, portanto, de demonstrar a legalidade e regularidade das alterações contratuais e da execução do objeto em apreço, em ofensa ao art. 113 da Lei nº 8.666/93 e art. 336 do Código de Processo Civil, aplicado supletivamente ao caso por força do art. 116 da Lei Orgânica desta Corte.

Por todo o exposto, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo irregulares o Termo Aditivo nº 2/2023, o Termo Aditivo nº 1/2024, o Termo Aditivo nº 2/2024, o Termo Aditivo nº 3 de 30/07/2024, o Termo Aditivo nº 3 de 27/09/2024, a execução contratual e o termo de recebimento definitivo, todos do Contrato nº 93/2022 da Prefeitura Municipal de Macedônia, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, nos moldes da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato. 

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 15 de abril de 2026.