TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: Concorrência Pública. Contrato de obra. Centro de Lazer e Cultura. Lei nº 14.133/2021. Irregularidades formais relacionadas à fase de transição para o novo marco legal de licitações. Requisitos fundamentais de validade atendidos. Preço compatível com o mercado. Disputa competitiva. Termos Aditivos com acréscimos dentro dos limites legais. Licitação, contrato e termos aditivos regulares com ressalvas. Recomendações. Conhecimento do Acompanhamento da Execução Contratual.

RELATÓRIO

• TC-002005.989.24-9 (Principal – Licitação e Contrato)
• TC-005281.989.24-4 (Acompanhamento de Execução Contratual)
• TC-019068.989.24-3 (1º Termo Aditivo – Prorrogação de Prazo)
• TC-023665.989.24-0 (2º Termo Aditivo – Acréscimo e Supressão)
• TC-005608.989.25-7 (3º Termo Aditivo – Prorrogação de Prazo)
• TC-012292.989.25-8 (4º Termo Aditivo – Acréscimo e Supressão)
• TC-012715.989.25-7 (5º Termo Aditivo – Prorrogação de Prazo)

Cuidam os autos do exame da licitação, contrato e respectivos aditivos, bem como do acompanhamento da execução contratual da obra de construção do Centro de Lazer e Cultura do Jardim Alvorada, ajuste firmado entre a Prefeitura Municipal de Matão e a Increbase Construtora Ltda.

Os presentes autos foram redistribuídos ao Conselheiro Relator em razão das novas atribuições decorrentes da Resolução nº 12/2025.

I. LICITAÇÃO E CONTRATO – TC-002005.989.24-9

Em análise, a Concorrência Pública nº 31/2023 (Processo Licitatório nº 72/2023) e o Contrato nº 05/2024, celebrado em 04/01/2024 entre a Prefeitura Municipal de Matão e a empresa Increbase Construtora Ltda., visando à execução de obras de construção do Centro de Lazer e Cultura do Jardim Alvorada, com fornecimento e instalação de equipamentos, material, mão de obra, máquinas e ferramentas, pelo prazo de 240 dias e valor inicial de R$ 2.323.292,56.

O certame foi conduzido sob a forma presencial, com apresentação de proposta em envelope lacrado, regime de execução por empreitada a preço unitário e critério de julgamento de menor valor global, nos termos do artigo 56, incisos I e II, da Lei nº 14.133/2021.

O orçamento estimado pela Administração, elaborado com base nas tabelas SINAP e CDHU de julho de 2023, alcançou o montante de R$ 2.611.297,51, com taxa de BDI de 27,45% (ev. 1.4 e 1.9).

Na sessão pública de abertura, realizada em 30/11/2023, compareceram três licitantes, que ofertaram os seguintes valores globais: Increbase Construtora Ltda. — R$ 2.323.292,56 (1ª colocada); Octon Engenharia e Incorporação Ltda. — R$ 2.389.097,19 (2ª colocada); e Construtora MaxFox Ltda. — R$ 2.476.772,23 (3ª colocada), todas classificadas abaixo do orçamento estimado (ev. 1.12). Não houve inabilitações.

Na sessão, a empresa Octon Engenharia e Incorporação Ltda. formulou oralmente pedido de desclassificação das propostas das demais participantes, por suposto descumprimento dos itens 06.01.01 e 06.01.02 do Edital, respectivamente, ao passo que a Construtora MaxFox Ltda. requereu a desclassificação da proposta da Octon, por alegado descumprimento do item 06.01, alínea "a". A sessão foi suspensa para análise.

Em 04/12/2023, a Octon formalizou Recurso. A Comissão de Contratação, em Termo de Julgamento de 12/12/2023, indeferiu o recurso, consignando que: (i) a Construtora MaxFox havia apresentado a Planilha de Exequibilidade exigida, sendo inverídica a alegação recursal em sentido contrário; e (ii) a Increbase havia comprovado seu capital social no valor de R$ 7.304.353,03, conforme exigência editalícia (ev. 1.13).

A classificação das propostas foi mantida na íntegra.

Decorrido o prazo sem novos recursos, o objeto foi adjudicado e homologado em 29/12/2023 (ev. 1.15).

A Ordem de Início dos Serviços foi emitida em 29/01/2024, com início dos serviços previsto para 06/02/2024

A UR-13- Regional de Araraquara, em seu relatório de instrução (evento 16.21) concluiu pela irregularidade da licitação e do contrato, apontando as seguintes falhas:

(a) ausência de Plano de Contratações Anual, em desatendimento ao artigo 18, caput, e artigo 12, inciso VII e § 1º, da Lei nº 14.133/2021, mesmo utilizando a referida legislação desde o início do exercício de 2023;

 (b) não apresentação de ART/RRT do responsável pela elaboração e orçamento do Projeto Básico, bem como pela elaboração de eventuais projetos executivos da obra;

(c) falta de motivação para a realização da licitação sob a forma presencial, nos termos do artigo 17, § 2º, da Lei nº 14.133/2021;

(d) inexistência de negociação de condições mais vantajosas com o 1º colocado após definição do resultado do julgamento, em desatendimento ao artigo 61, caput e § 1º, da Lei nº 14.133/2021; e

(e) Declaração apresentada nos termos do artigo 100, XVI, das Instruções nº 01/2020, sem atendimento ao modelo constante do Anexo LC-02 da referida Instrução.

Notificados, os responsáveis não trouxeram justificativas específicas relacionadas aos apontamentos deste processado.

A Secretaria-Diretoria Geral (SDG), em manifestação de 05/03/2025 (Evento 70.1), opinou pela regularidade da licitação e do contrato, sustentando que a contratação reunia condições de receber juízo favorável em razão da ampla divulgação do edital (PNCP, Diário Oficial, jornais local e de grande circulação), da idoneidade orçamentária (tabelas SINAP e CDHU), da harmonia dos preços ajustados com os vigentes à época e da participação de três proponentes no certame.

Consignou, ainda, a existência de contratação contemporânea e de objeto similar celebrada pelo mesmo Município, apreciada nos autos do TC-016415.989.23-5 e julgada regular com ressalva pelo Conselheiro Robson Marinho (DOE de 11/03/2024), na qual foram relevadas falhas praticamente idênticas às ora apontadas.

Ponderou, ademais, as dificuldades inerentes à adaptação às exigências da nova lei de licitações pelos administradores públicos municipais.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas.

II. 1º TERMO ADITIVO – TC-019068.989.24-3

O Primeiro Termo Aditivo, firmado em 30/08/2024, prorrogou a vigência contratual por 6 meses.

A equipe técnica da UR-13 concluiu (evento n. 12.8) pela regularidade com recomendação, apontando como único desacerto a garantia contratual com vigência prevista até 04/01/2025, ao passo que o ajuste teve seu prazo estendido até 28/02/2025, em desatendimento ao artigo 104, XII, das Instruções nº 01/2024.

A SDG manifestou-se pela regularidade do aditivo, entendendo que a falha apontada pode ser objeto de recomendação.

O MPC não selecionou o feito para exame.

III. 2º TERMO ADITIVO – TC-023665.989.24-0

O Segundo Termo Aditivo foi firmado em 30/10/2024 com a finalidade de para acréscimo e supressão de valores, com valor líquido acrescido de R$ 57.959,67 (acréscimo de R$ 181.509,98 e supressão de R$ 123.550,31), elevando o valor contratual para R$ 2.381.252,23.

A Fiscalização (UR-13/DSF-II) concluiu pela regularidade com recomendação, apontando a falta de reforço tempestivo da garantia contratual em razão do acréscimo de valores, em infringência ao artigo 104, IX, das Instruções nº 01/2024.

Em resposta, o Município informou que o reforço da garantia foi encaminhado em 29/11/2024, tendo sido juntada apólice de endosso da BMG Seguros S.A. atualizando a garantia para R$ 119.062,61 com vigência até 03/07/2025.

O MPC não selecionou o feito para exame.

IV. 3º TERMO ADITIVO – TC-005608.989.25-7

O  Terceiro Termo Aditivo foi firmado em 28/02/2025, e objetivou a  prorrogação do prazo da vigência contratual por 4 meses, com a vigência estendida até 28/06/2025, sem alteração de valor.

A Fiscalização (UR-13/DSF-I), em relatório de 15/05/2025, concluiu pela regularidade com recomendação, apontando a ausência de apresentação de cronograma físico-financeiro atualizado, em desatendimento ao artigo 104, inciso II, das Instruções TCESP nº 01/2024.

O MPC não selecionou o feito para exame.

V. 4º TERMO ADITIVO – TC-012292.989.25-8

O  Quarto Termo Aditivo, firmado em 18/06/2025, para acréscimo e supressão de valores em função de adequações na obra, com valor líquido de R$ 318.087,76 (acréscimo de R$ 338.990,52 e supressão de R$ 20.902,76), elevando o valor contratual ao montante final de R$ 2.699.339,99.

A Fiscalização (UR-13/DSF-I), em relatório de 29/08/2025, concluiu pela regularidade com recomendação, apontando a ausência de cronograma físico-financeiro atualizado, em desatendimento ao artigo 104, inciso II, das Instruções TCESP nº 01/2024.

O MPC não selecionou o feito para exame.

VI. 5º TERMO ADITIVO – TC-012715.989.25-7

O  Quinto Termo Aditivo foi firmado em 27/06/2025, objetivando a prorrogação do prazo da vigência contratual por 90 dias, com a vigência estendida até 26/09/2025, sem alteração de valor.

A Fiscalização (UR-13/DSF-I), em relatório de 29/08/2025, concluiu pela regularidade com recomendação, apontando a ausência de cronograma físico-financeiro atualizado, em desatendimento ao artigo 104, inciso II, das Instruções TCESP nº 01/2024.

O MPC não selecionou o feito para exame.

VII. ACOMPANHAMENTO DE EXECUÇÃO CONTRATUAL – TC-005281.989.24-4

O Contrato nº 05/2024 foi celebrado em 04/01/2024 pelo valor inicial de R$ 2.323.292,56, com prazo de vigência de 240 dias e prazo de execução de 210 dias contados da Ordem de Início dos Serviços, emitida em 29/01/2024 para início em 06/02/2024, encerrando-se, originalmente, em 03/09/2024.

 Ao longo da execução, o ajuste foi objeto de cinco termos aditivos que promoveram acréscimos e supressões de valores e sucessivas prorrogações de prazo, elevando o valor contratual a R$ 2.699.339,99 e estendendo a vigência até 26/09/2025, data em que também se encerrou o prazo de execução atualizado.

A primeira visita da equipe técnica da UR-13 ocorreu em 22/03/2024, quando a obra estava em fase inicial (terraplenagem), resultando em conclusão pela irregularidade, ante a ausência de preposto, de fiscal credenciado junto ao CREA com vínculo contratual vigente, de ARTs do responsável pelo Projeto Básico e orçamento, e de manutenção do Livro de Ordem pela contratada.

A segunda visita realizou-se em 13/11/2025, quando a obra já se encontrava concluída.

A Fiscalização (UR-13/DSF-I), em relatório de 19/01/2026, apontou as seguintes irregularidades:

(a) ausência de designação formal de Gestor do Contrato, contrariando o artigo 117, caput, da Lei nº 14.133/2021;

 (b) fiscal do contrato com vínculo expirado desde setembro/2023, sem demonstração de Termos Aditivos de prorrogação, em desatendimento ao artigo 117, caput e § 4º, inciso II, da Lei nº 14.133/2021;

 (c) ART/RRT de fiscalização com vigência vencida;

(d) obra concluída demandando refazimento de parte do piso, que já apresentava trincos, além de diversas falhas de acabamento;

(e) Termo de Recebimento Definitivo não emitido até a data da fiscalização, com a contratada notificada em 24/11/2025 sobre as avarias e desatendimento à Cláusula 11ª do contrato;

(f) fiscal e gestor sem manutenção de anotações em registro próprio de todas as ocorrências relacionadas à execução, em desatendimento ao artigo 117, § 1º, da Lei nº 14.133/2021;

(g) orçamento contratado não inserido no Sistema FARO, em desatendimento ao Comunicado GP nº 10/2022;

(h) ausência de ART/RRT do responsável pelo orçamento do Projeto Básico e de eventuais projetos executivos;

(i) não divulgação dos quantitativos e preços unitários e totais contratados em sítio eletrônico oficial, em infringência ao artigo 94, § 3º, da Lei nº 14.133/2021;

(j) ausência de sistema informatizado de acompanhamento de obras, contrariando o artigo 19, inciso III, da Lei nº 14.133/2021; (

k) obra não inscrita no Cadastro Nacional de Obras – CNO;

(l) não divulgação dos quantitativos executados e preços praticados em sítio eletrônico oficial após a conclusão do contrato, em desatendimento ao artigo 94, § 3º, da Lei nº 14.133/2021; e

(m) diferença de R$ 532,12 entre o valor liquidado e o valor contratado, sem formalização de Termo Aditivo ou apresentação de justificativas.

Os responsáveis foram notificados em duas oportunidades (DOE de 15/04/2024 e DOE de 11/02/2026).

Em 26/02/2026, a Prefeitura Municipal de Matão encaminhou ao Tribunal, por meio do Ofício nº 067/2026-GP, documentos emanados da Secretaria Municipal de Obras e Desenvolvimento Urbano, juntados apenas nos autos do TC-012715.989.25-7 (ev. 36.2).

Os documentos encaminhados trazem o demonstrativo integral de pagamentos, e apresentam as seguintes justificativas: (i) o cancelamento da Nota Fiscal nº 940 e a emissão da NF nº 963, no valor de R$ 20.330,38, decorreram de duplicidade parcial de lançamento de serviço já contabilizado na medição nº 12, tratando-se de ajuste para correção de erro material, sem pagamento em duplicidade ou prejuízo ao erário; (ii) a diferença de R$ 532,12 entre o valor liquidado e o valor contratado correspondeu a glosa administrativa sobre serviços considerados não essenciais ao pleno funcionamento da obra, sem impacto no objeto contratual e sem dano ao erário, representando percentual ínfimo frente ao montante global do ajuste; e (iii) o Engenheiro Civil Azor Silveira Leite Filho (CREA nº 0601071379), portador de ART de Cargo e Função nº 2620251970190, foi designado fiscal da obra a partir de outubro de 2024.

O MPC não selecionou o feito para exame, restituindo os autos para prosseguimento.

É o relatório.

DECIDO.

Em julgamento a Concorrência Pública nº 31/2023, o Contrato nº 05/2024 e os respectivos Termos Aditivos, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Matão e a empresa Increbase Construtora Ltda., cujo objeto é a execução de obras de construção do Centro de Lazer e Cultura do Jardim Alvorada, ao valor inicial de R$ 2.323.292,56, bem como o acompanhamento da execução contratual do referido ajuste.

Observo que as irregularidades apontadas ao longo da instrução dizem respeito, em sua essência, a descumprimentos relacionados à implementação das novas regras trazidas pela Lei nº 14.133/2021, diploma que, à época da realização do certame, se encontrava em estágio inicial de adoção pela Administração Municipal.

Conquanto as falhas apontadas tenham previsão legal expressa, devendo ser observadas, a análise de mérito revela que a contratação observou os requisitos fundamentais de validade: o edital foi amplamente divulgado no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), no Diário Oficial do Estado e em jornais local e de grande circulação; o orçamento estimativo foi elaborado com base nas tabelas SINAP e CDHU, e o preço contratado mostrou-se compatível com os praticados no mercado à época; a licitação contou com a participação de três empresas; foram apresentados pareceres técnico e jurídico favoráveis; a garantia contratual foi prestada na modalidade seguro-garantia, em consonância com o § 1º do artigo 96 da Lei nº 14.133/2021; e a idoneidade fiscal da contratada foi verificada.

No que se refere à ausência de negociação com o primeiro colocado (artigo 61, caput e § 1º, da Lei nº 14.133/2021 e ao modelo da declaração do artigo 100, XVI, das Instruções nº 01/2020, entendo que tais falhas, in casu, não comprometeram a essência do procedimento licitatório nem revelam desvio de finalidade ou lesão ao erário.

Merece registro específico a realização do certame sob a forma presencial, sem que a Administração tenha apresentado motivação expressa para tanto, em desatendimento ao artigo 17, § 2º, da Lei nº 14.133/2021. O legislador, ao disciplinar a matéria, estabeleceu a forma eletrônica como regra geral, admitindo a presencial apenas em caráter excepcional e mediante justificativa — opção que reflete a diretriz de ampliar a competitividade e a transparência dos certames, com maior alcance geográfico e menor custo de participação para os licitantes.

No caso concreto, contudo, não há evidência de que a forma presencial tenha restringido a competitividade de modo concreto — o certame contou com a participação de três empresas e o preço contratado ficou aproximadamente 11% abaixo do estimado —, razão pela qual a falha comporta ser ressalvada, recomendando-se que, em futuros certames, a Administração adote preferencialmente a forma eletrônica, reservando a presencial para as hipóteses excepcionais legalmente previstas e devidamente motivadas.

Os cinco Termos Aditivos firmados foram igualmente justificados pela autoridade competente, publicados no PNCP dentro do prazo legal e no Diário Oficial do Estado. Os acréscimos de valor observaram os limites legais. Assim, as irregularidades apontadas em cada instrumento não comprometem a validade dos respectivos termos, podendo ser objeto de recomendação à Origem.

Passo ao exame do acompanhamento da execução contratual.

Ao analisar a execução do ajuste, não se pode deixar de notar que esta se permeou por diversas impropriedades, dentre elas a ausência de designação formal de gestor do contrato, a ART de fiscalização vencida, a falta de livro de ocorrências atualizado e as falhas de acabamento na obra.

Em suas razões, a Prefeitura esclareceu que o cancelamento da NF nº 940 e a emissão da NF nº 963 decorreram de duplicidade parcial de lançamento já contabilizado na medição nº 12, sem pagamento em duplicidade ou lesão ao erário; e que a diferença de R$ 532,12 correspondeu a glosa sobre serviços não essenciais, sem dano ao erário. Tais esclarecimentos merecem acolhimento. Quanto à fiscalização, a Origem informou que o Engenheiro Civil Azor Silveira Leite Filho (CREA nº 0601071379) foi designado a partir de outubro de 2024, tendo acompanhado as medições e aditivos subsequentes — o que, embora tardio, demonstra que a execução da fase final do contrato contou com supervisão técnica habilitada.

As demais falhas — ausência de gestor formalmente designado, ART vencida no período anterior à designação, falta de registro de ocorrências, não inscrição no CNO, ausência de sistema informatizado e não divulgação dos quantitativos —, embora não superadas, comportam ser ressalvadas. A obra foi substancialmente concluída e recebida provisoriamente em 12/08/2025, e a segunda inspeção, realizada em 13/11/2025, confirmou esse estado, ressalvando apenas a necessidade de refazimento de parte do piso com trincos e falhas de acabamento — vícios de menor monta que não comprometem a funcionalidade do empreendimento.

Ademais, inexistem indícios de superfaturamento, desvio de recursos ou execução em desconformidade com o projeto contratado.

Pelas razões aduzidas, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência Pública nº 31/2023, o Contrato nº 05/2024, o 1º, o 2º, o 3º, o 4º e o 5º Termos Aditivos.

TOMO CONHECIMENTO do Acompanhamento da Execução Contratual do referido ajuste.

Deve a Prefeitura Municipal de Matão atentar às ressalvas e recomendações consignadas na presente decisão.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico — e-TCESP, na página www.tce.sp.gov.br/etcesp, mediante regular cadastramento.

Publique-se.

Ao Cartório para as providências de sua alçada, arquivando-se ao final.

EXTRATO: 

Pelas razões aduzidas, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência Pública nº 31/2023, o Contrato nº 05/2024, o 1º, o 2º, o 3º, o 4º e o 5º Termos Aditivos.

TOMO CONHECIMENTO do Acompanhamento da Execução Contratual do referido ajuste.

Deve a Prefeitura Municipal de Matão atentar às ressalvas e recomendações consignadas na presente decisão.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico — e-TCESP, na página www.tce.sp.gov.br/etcesp, mediante regular cadastramento.

Publique-se.