TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: Pregão Eletrônico. Inabilitação indevida de quatro licitantes com aplicação não uniforme dos critérios de habilitação. Restrição da qualificação técnico-operacional a um único atestado. Ausência de ART/RRT, memorial descritivo e cronograma físico-financeiro. Ausência de negociação com o primeiro colocado. Irregularidade. Representações procedentes.

RELATÓRIO

Responsáveis

Pela Contratante:

• Eugênio José Zuliani, Prefeito Municipal, responsável pela gestão da Municipalidade no período;
• Leandro Pierin Gallina, Secretário Municipal de Obras, Engenharia e Infraestrutura, que assinou o Contrato nº 170/2025 pela Administração e conduziu as análises técnicas que fundamentaram as inabilitações;
• Max Mena, Secretário Municipal de Gestão e Cidade Inteligente, que adjudicou e homologou o certame.

Pela Contratada:

• Renato Olívio, sócio administrador da Olívio & Aguillar Ltda., que assinou o Contrato nº 170/2025 pela empresa contratada.

Cuidam os presentes autos da análise  das Representações, formuladas , respectivamente, pela Faijo Projetos e Construções Ltda. (TC-016981.989.25-4) e J.P. de Freitas Construções Ltda.-ME (TC-017372.989.25-1). Também se apreciam a  licitação e o contrato dela decorrente (TC-021626.989.25-5), todos referentes ao Pregão Eletrônico nº 78/2025, Processo Administrativo nº 156.846/2025, promovido pela Prefeitura Municipal de Olímpia para contratação de empresa especializada para a construção de dois pergolados na Praça "Nossa Senhora Aparecida", a fim de atender às necessidades do Município.

Os presentes autos foram redistribuídos a este Relator em razão das novas atribuições introduzidas pela Resolução nº 12, de 26 de setembro de 2025.

A instrução da matéria foi conduzida pela diligente equipe da UR-08 — Seção UR-08.3.

Passo ao relato dos processados.

1. TC-016981.989.25-4 — Representação de Faijo Projetos e Construções Ltda.

A Representação foi formulada pela empresa Faijo Projetos e Construções Ltda. em face do Pregão Eletrônico nº 78/2025, com pedido de medida cautelar de suspensão imediata do certame.

Ao cabo da fase de lances e negociação, a representante havia apresentado proposta no valor de R$ 282.887,27, a menor entre as qualificadas até o momento de sua desclassificação. Em 25 de agosto de 2025, a Administração, com base em parecer da Secretaria Municipal de Obras, Engenharia e Infraestrutura, desclassificou a representante sob o argumento de que a metodologia de cálculo dos encargos sociais e os percentuais do BDI estariam em desconformidade com a legislação trabalhista e previdenciária vigente e com os parâmetros editalícios, configurando vícios insanáveis cuja correção implicaria alteração do valor global da proposta. O certame foi homologado em 12 de setembro de 2025 em favor da empresa Olívio & Aguillar Ltda., pelo valor de R$ 341.532,14.

Entende a representante que a desclassificação é contraditória e viola os princípios da isonomia, da impessoalidade e do julgamento objetivo, porquanto tanto sua proposta quanto a da empresa declarada vencedora adotavam idênticos percentuais de BDI — 17%, calculado conforme o Acórdão TCU nº 2.622/2013-Plenário — e idêntica planilha de encargos sociais, com percentual total de 128,23%. Se os mesmos parâmetros foram aceitos para a vencedora, a rejeição da proposta da Faijo por esses mesmos fundamentos configura, segundo a representante, tratamento desigual e arbitrário. Acrescenta que o BDI utilizado em sua proposta era o próprio constante da planilha orçamentária elaborada pela Prefeitura, o que torna ainda mais inconsistente a desclassificação.

Alega, ainda, que a Administração descumpriu o dever de promover diligência saneadora, previsto no item 6.13 do edital e no art. 64 da Lei nº 14.133/2021, antes de proceder à rejeição sumária. O dano estimado ao erário, correspondente à diferença entre as duas propostas, é de R$ 58.644,87.

No curso da instrução inicial desta Representação e da de trâmite conjunto que será relatada a seguir, foi proferido despacho pelo Conselheiro Relator à época, em 12 de setembro de 2025, determinando a notificação do responsável pelo certame para apresentação de esclarecimentos e demandava melhor elucidação dos atos praticados pela Administração.

Após a constatação de que o certame foi homologado em 16 de setembro de 2025, foi indeferido o pedido de medida cautelar então formulado.

As impugnações foram recebidas como Representações e determinada a instrução conjunta pela Fiscalização competente.

A instrução promovida pela UR-08 concluiu pela procedência da Representação, trazendo as seguintes constatações:

a) inabilitação indevida da representante, cujos fundamentos — cálculo incorreto dos encargos sociais e inconsistências no BDI — não foram efetivamente demonstrados pela Administração, e, caso existissem, ensejariam igualmente a inabilitação da licitante vencedora, que apresentou documentos análogos, com encargos sociais idênticos (percentual total de 128,23%) e BDI total de 17%, nos mesmos termos da proposta da representante.

A Prefeitura Municipal de Olímpia apresentou justificativas, em um primeiro momento sustentando a regularidade da inabilitação e, após, em manifestação conjunta para os três processos, informando a rescisão amigável do Contrato nº 170/2025 em 29 de outubro de 2025, sem que houvesse ocorrido qualquer execução ou pagamento, razão pela qual postulou o arquivamento por perda superveniente do objeto.

Os autos tramitaram pelo Ministério Público de Contas, nos termos regimentais.

2. TC-017372.989.25-1 — Representação de J.P. de Freitas Construções Ltda.-ME

A Representação foi formulada pela empresa J.P. de Freitas Construções Ltda.-ME em face do mesmo Pregão Eletrônico nº 78/2025, também com pedido de medida cautelar.

A representante havia apresentado a proposta mais vantajosa entre os participantes, no valor de R$ 258.738,38. Sua desclassificação decorreu do fato de que a planilha de composição do BDI trazia a marcação "COM DESONERAÇÃO" sem indicação do percentual correspondente à CPRB — Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta —, o que a Secretaria Municipal de Obras, ao ser consultada pelo pregoeiro, entendeu configurar vício insanável, por presumir que qualquer correção implicaria alteração do valor global da proposta. Sustenta que se tratava de mero erro material de digitação — a totalidade dos cálculos da planilha havia sido elaborada no regime "SEM DESONERAÇÃO" —, de modo que a correção seria singela e não alteraria o preço ofertado, cabendo à Administração promover a diligência prevista nos próprios itens 6.13 e 6.13.1 do edital, em vez de proceder à desclassificação sumária com base em presunção. Invoca, nesse ponto, o princípio do formalismo moderado positivado na Lei nº 14.133/2021 (art. 12, III, e art. 59, V), bem como precedente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo em caso análogo.

Além disso, aponta que o edital continha cláusulas restritivas à competitividade: exigência de índices contábeis de liquidez e solvência superiores a 1 sem motivação técnico-econômica idônea, e exigência de que a qualificação técnica operacional e profissional fosse comprovada por um único atestado, em desacordo com a jurisprudência desta Corte.

Alega, ainda, que a proposta da empresa declarada vencedora continha sequência peculiar de zeros que permitia sua identificação durante a sessão pública, em violação ao item 5.12 do edital e aos princípios da impessoalidade e da isonomia. Por fim, narra que, no dia seguinte à comunicação ao fiscal da intenção de representar ao TCE-SP, foi instada a cancelar nota fiscal regularmente emitida e já validada pelo fiscal do contrato, sob o pretexto de vistoria pessoal do Secretário de Obras em obra já na 7ª medição — circunstância que, segundo a representante, caracteriza desvio de poder e tentativa de silenciamento.

Reconhecido como prejudicado o pedido de liminar em função da superveniente homologação do certame, a matéria foi recebida como Representação e encaminhada à unidade responsável para a instrução.

Os achados da UR-08 foram os seguintes:

a) os índices econômicos exigidos (LC, LG e SG superiores a 1), embora sem justificativa expressa no processo, não constituíram barreira efetiva aos licitantes, uma vez que o edital previa alternativa de comprovação de capital mínimo equivalente a 10% do valor estimado da contratação (R$ 34.498,44), mitigando o potencial restritivo da exigência;

b) a limitação da comprovação de qualificação técnico-operacional à apresentação de um único atestado técnico, mantida mesmo após impugnação e republicação do edital, contraria o disposto no art. 67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021, que não prevê tal restrição;

c) a inabilitação da representante por erro material sanável mostrou-se indevida: a planilha de BDI utilizava a tabela de desoneração com a CPRB zerada, demonstrando inequivocamente que os cálculos haviam sido realizados no regime sem desoneração, sendo a marcação "COM DESONERAÇÃO" um mero lapso de preenchimento; a Administração deveria ter promovido diligência para saneamento, tanto mais porque a empresa vencedora apresentou planilha de BDI estruturalmente idêntica, com a mesma marcação e o mesmo percentual zerado para a CPRB, sem que tal fato houvesse obstado sua habilitação;

d) a proposta vencedora continha, em seus documentos, imagem — sequência de zeros disposta em coluna — sem relação com o objeto licitado, que a fiscalização concluiu caracterizar elemento de identificação da empresa, em violação ao princípio da impessoalidade e ao item 5.12 do edital;

e) a alegação de desvio de poder na solicitação de cancelamento de nota fiscal relativa a contrato anterior, embora cronologicamente suspeita, não foi suficientemente demonstrada nos autos, tendo a fiscalização concluído que a fiscalização de contratos é poder-dever da Administração.

O pedido de medida cautelar foi indeferido pelo Conselheiro Relator anterior (Evento 11.1). A Prefeitura apresentou justificativas conjuntas em março de 2026, nos mesmos termos já descritos no item anterior.

Os autos tramitaram pelo Ministério Público de Contas nos termos regimentais.

3. TC-021626.989.25-5 — Pregão Eletrônico nº 78/2025 e Contrato nº 170/2025

O TC-021626 foi autuado para instrução da licitação e do contrato relativos à construção de dois pergolados em estrutura metálica com policarbonato na Praça "Nossa Senhora Aparecida", no Município de Olímpia.

O certame foi realizado sob a regência da Lei nº 14.133/2021, na modalidade pregão eletrônico, modo de disputa aberto, regime de empreitada por preço global, critério de menor preço.

O orçamento estimado foi de R$ 344.984,48.

O edital foi publicado em 25 de julho de 2025, com sessão pública realizada em 11 de agosto de 2025. Houve impugnações ao edital por parte da empresa J.P. de Freitas Construções Ltda., atendidas apenas em parte, com retificação e republicação do instrumento convocatório.

Participaram cinco empresas: Engescav Engenharia e Construções Eireli, Olívio & Aguillar Ltda., J.P. de Freitas Construções Ltda., Prime Engenharia e Construções Olímpia Ltda. e Faijo Projetos e Construções Ltda., todas com propostas classificadas na fase de lances. Quatro delas foram subsequentemente desclassificadas, e o certame foi adjudicado e homologado em 12 de setembro de 2025 em favor da Olívio & Aguillar Ltda., pelo valor de R$ 341.532,14 — o maior valor entre os cinco participantes.

O Contrato nº 170/2025 foi assinado em 19 de setembro de 2025, com vigência de seis meses, até 18 de março de 2026, sem exigência de garantia contratual.

A instrução da diligente equipe da UR-08 (evento n. 25.3) verificou que no local onde seria executada a obra já se encontrava sendo edificada, à época da vistoria, estrutura de características semelhantes por responsabilidade da Paróquia local.

No mais,  trouxe os seguintes apontamentos:

a) inabilitação indevida da Faijo Projetos e Construções Ltda., pelos fundamentos já descritos no TC-016981;

b) limitação da qualificação técnico-operacional a um único atestado, em descompasso com o art. 67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021;

c) inabilitação indevida da J.P. de Freitas Construções Ltda.-ME por erro material sanável no BDI, sendo que a empresa vencedora apresentou documentação idêntica sob o mesmo aspecto, sem ser inabilitada;

d) inserção de elemento identificador nos documentos da proposta vencedora;

e) inabilitação indevida da Engesgav Engenharia e Construções Eireli, cujo valor de mão de obra de servente era ligeiramente inferior ao da convenção coletiva, com diferença máxima de R$ 50,00 em contrato de mais de R$ 300.000,00, e que igualmente apresentou BDI em tabela de desoneração com percentual zerado — mesmo padrão da vencedora;

f) inabilitação indevida da Prime Engenharia e Construções Olímpia Ltda., cujos valores de mão de obra de pedreiro, carpinteiro, serralheiro e ferreiro apresentavam diferença de centavos em relação à tabela CDHU de fevereiro de 2025, insuficiente para justificar a rejeição;

g) ausência de memorial descritivo com critérios de medição e de cronograma físico-financeiro nos documentos da contratação;

h) ausência de evidência de emissão de ART/RRT referente ao orçamento da obra;

i) ausência de negociação com o primeiro colocado após a fase de julgamento, em desconformidade com o art. 61 da Lei nº 14.133/2021;

j) registro de que a empresa Olívio & Aguillar Ltda. presta serviços ao Município há longa data, sendo que todos os atestados de qualificação técnica e operacional por ela apresentados foram expedidos pela própria Prefeitura Municipal de Olímpia.

A Prefeitura Municipal de Olímpia, regularmente notificada, comparece aos autos, e apresenta justificativas conjuntas por meio de seu patrono.

Em síntese, a Origem informa a rescisão amigável do Contrato nº 170/2025 em 29 de outubro de 2025, sem execução do objeto e sem qualquer pagamento à contratada, e sustenta a perda superveniente do objeto das representações com pedido de arquivamento. Reconhece os apontamentos da fiscalização como oportunidade de aprimoramento, comprometendo-se a adequar editais futuros quanto às exigências de qualificação técnica, à definição do objeto e à formalização da composição do preço de referência.

Os autos tramitaram pelo Ministério Público de Contas nos termos regimentais.

É a síntese.

DECIDO.

Examinam-se nesta oportunidade duas Representações apresentadas, respectivamente, pelas empresas Faijo Projetos e Construções Ltda. (TC-016981.989.25) e J.P. de Freitas Construções Ltda.-ME (TC-017372.989.25), em face do Pregão Eletrônico nº 78/2025, além do certame e decorrente Contrato nº 170/2025, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Olímpia e a empresa Olívio & Aguillar Ltda. para a construção de dois pergolados na Praça "Nossa Senhora Aparecida". O exame dos autos revela irregularidades que comprometem a regularidade do certame e justificam a procedência das Representações, conforme se demonstrará.

O certame contou com cinco proponentes, todos com propostas classificadas ao final da fase de lances. Quatro deles foram subsequentemente inabilitados, e o contrato foi firmado com o único remanescente, detentor da proposta de maior valor entre todos os participantes, cujo preço (R$ 341.532,14) superava em cerca de 32% a proposta mais vantajosa (R$ 258.738,38, da J.P. de Freitas Construções Ltda.-ME).

As inabilitações merecem exame individualizado.

No que se refere à Faijo Projetos e Construções Ltda., a Administração apontou, de forma genérica, cálculo incorreto dos encargos sociais e inconsistências no BDI, sem demonstrar, de forma objetiva e específica, quais seriam as discrepâncias e de que modo comprometeriam a exequibilidade da proposta. Instada pela fiscalização a apresentar as memórias de cálculo e os documentos que embasaram a inabilitação, a Prefeitura nada trouxe além do que já constava nos autos. O cotejo realizado pela UR-08 foi conclusivo: os documentos da Faijo e da Olívio & Aguillar apresentavam encargos sociais absolutamente idênticos (percentual total de 128,23%) e BDI total de 17%, dentro do limite estabelecido no próprio Estudo Técnico Preliminar da Administração. A inabilitação, portanto, não encontrou respaldo fático demonstrável, tendo sido aplicado critério que, à vista dos documentos da empresa vencedora, não se sustenta de forma isonômica.

A inabilitação da J.P. de Freitas Construções Ltda.-ME, por seu turno, decorreu da marcação "COM DESONERAÇÃO" na planilha de BDI sem o preenchimento do percentual da CPRB. A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 12, inciso III, consagrou o princípio do formalismo moderado, estabelecendo que o desatendimento de exigências meramente formais não importará o afastamento do licitante. O próprio edital, em seus itens 6.13 e 6.13.1, previa o saneamento de erros no preenchimento da planilha desde que não houvesse majoração do preço. Os cálculos da representante haviam sido integralmente realizados no regime sem desoneração — a CPRB estava zerada na tabela de BDI e os encargos sociais adotavam o regime horista sem desoneração —, de modo que a marcação "COM DESONERAÇÃO" era um lapso de preenchimento sem repercussão sobre o valor ofertado. A diligência para saneamento era, nessas circunstâncias, a medida adequada. Agrava o quadro o fato de que a empresa vencedora apresentou planilha estruturalmente idêntica — com a mesma marcação e o mesmo percentual zerado para a CPRB —, tendo sido habilitada sem qualquer ressalva. A disparidade de tratamento viola os princípios da isonomia e da impessoalidade que devem presidir os certames licitatórios.

Quanto às inabilitações da Engesgav Engenharia e Construções Eireli e da Prime Engenharia e Construções Olímpia Ltda., os fundamentos adotados tampouco resistem ao exame. A diferença nos valores de mão de obra apontada pela Administração era de centavos em relação à tabela CDHU de referência, sem repercussão relevante sobre o valor final da contratação — a variação máxima identificada pela fiscalização não ultrapassava R$ 50,00 em um contrato de mais de R$ 300.000,00. As duas empresas apresentaram, ademais, BDI em tabela de desoneração com percentual zerado, exatamente como a empresa vencedora, que foi habilitada com a mesma documentação.

A restrição editalícia que limitava a comprovação de qualificação técnico-operacional a um único atestado técnico contraria o disposto no art. 67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021, que não prevê tal limitação. A construção de dois pergolados em praça pública não se qualifica como objeto de complexidade técnica que justifique a restrição, tanto mais porque ela foi mantida mesmo após impugnação e republicação do edital, sem qualquer fundamentação técnica adicional.

A Representação da Faijo é procedente porque a inabilitação da representante, com fundamentos não demonstrados e de modo inconsistente com o tratamento dispensado à proposta vencedora, violou os princípios da isonomia e do julgamento objetivo.

Idêntica conclusão se impõe em relação à insurgência da J.P. de Freitas, cuja inabilitação por erro material sanável, em afronta ao princípio do formalismo moderado consagrado na Lei nº 14.133/2021 e ao próprio edital, e com aplicação assimétrica em relação à empresa vencedora, não encontra amparo legal.

Procedentes, assim, as Representações.

Dado que o contrato foi rescindido sem execução e sem pagamento, deixo de adotar consequências materiais além do registro da procedência e das determinações de cunho preventivo.

Passo ao exame das demais irregularidades verificadas no certame e no contrato.

A ausência de ART/RRT do orçamento, de memorial descritivo com critérios de medição e de cronograma físico-financeiro são falhas de planejamento que comprometem a instrução do processo de contratação e a adequada fiscalização da execução. Anoto, ainda, a ausência de negociação com o primeiro colocado antes da homologação, em desatenção ao disposto no art. 61 da Lei nº 14.133/2021, circunstância que se soma ao conjunto de impropriedades verificadas nos autos.

O conjunto das irregularidades apuradas — inabilitações indevidas de quatro das cinco licitantes participantes, com fundamentos não demonstrados ou aplicados de forma assimétrica; restrição editalícia à qualificação técnica sem amparo legal; ausência de elementos essenciais na instrução da contratação; ausência de negociação; e habilitação de proposta com as mesmas características que motivaram as inabilitações dos demais — compromete a regularidade do Pregão Eletrônico nº 78/2025 e do Contrato nº 170/2025.

A defesa da Prefeitura Municipal sustenta a perda superveniente do objeto em razão da rescisão amigável do contrato, sem execução e sem pagamento.

O argumento não procede na extensão pretendida. A rescisão extinguiu os efeitos do ajuste e afasta determinações voltadas à correção de sua execução, mas as irregularidades verificadas alcançam o procedimento licitatório em seu conjunto — inabilitações que comprometeram a isonomia e a competitividade, falhas de planejamento e de condução do certame que merecem registro independentemente de o contrato ter sido executado. A ausência de dano financeiro concreto é circunstância que se reflete na dosimetria, mas não sana o vício do processo.

Assim sendo, com fundamento no art. 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO IRREGULAR o Pregão Eletrônico nº 78/2025 e o Contrato nº 170/2025, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Olímpia e a empresa Olívio & Aguillar Ltda.,  e JULGO PROCEDENTES as Representações autuadas sob os TCs 016981.989.25-4 e 017372.989.25-1.

Nos termos do art. 2º, inciso XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, determino a expedição de ofício à Câmara Municipal de Olímpia contendo cópia desta decisão.

Recomendo à Prefeitura Municipal de Olímpia que, em futuras contratações, observe: a exigência de comprovação de qualificação técnica em conformidade com os limites estabelecidos pelo art. 67 da Lei nº 14.133/2021, abstendo-se de impor restrições ao número de atestados sem fundamentação técnica adequada; a necessidade de diligência para saneamento de falhas formais que não alterem a substância das propostas, em atenção ao princípio do formalismo moderado; a obrigatoriedade de tratamento isonômico a todos os licitantes, aplicando os critérios de habilitação de forma uniforme; a elaboração de orçamentos acompanhados de ART/RRT, memorial descritivo com critérios de medição e cronograma físico-financeiro; e a obrigação de negociação com o primeiro colocado antes da homologação, nos termos do art. 61 da Lei nº 14.133/2021.

Nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem, a contratada e os demais interessados poderão ter acesso integral aos autos por meio do Sistema de Processo Eletrônico — e-TCESP, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para as providências de sua alçada:

Oficie-se à Câmara Municipal de Olímpia, nos termos do art. 2º, inciso XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, encaminhando cópia desta decisão.

Oficie-se aos subscritos das Representações, dando-lhes ciência desta sentença.

Arquive-se ao final.

EXTRATO: 

Assim sendo, com fundamento no art. 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO IRREGULAR o Pregão Eletrônico nº 78/2025 e o Contrato nº 170/2025, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Olímpia e a empresa Olívio & Aguillar Ltda.,  e JULGO PROCEDENTES as Representações autuadas sob os TCs 016981.989.25-4 e 017372.989.25-1.

Nos termos do art. 2º, inciso XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, determino a expedição de ofício à Câmara Municipal de Olímpia contendo cópia desta decisão.

Recomendo à Prefeitura Municipal de Olímpia que, em futuras contratações, observe: a exigência de comprovação de qualificação técnica em conformidade com os limites estabelecidos pelo art. 67 da Lei nº 14.133/2021, abstendo-se de impor restrições ao número de atestados sem fundamentação técnica adequada; a necessidade de diligência para saneamento de falhas formais que não alterem a substância das propostas, em atenção ao princípio do formalismo moderado; a obrigatoriedade de tratamento isonômico a todos os licitantes, aplicando os critérios de habilitação de forma uniforme; a elaboração de orçamentos acompanhados de ART/RRT, memorial descritivo com critérios de medição e cronograma físico-financeiro; e a obrigação de negociação com o primeiro colocado antes da homologação, nos termos do art. 61 da Lei nº 14.133/2021.

Nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem, a contratada e os demais interessados poderão ter acesso integral aos autos por meio do Sistema de Processo Eletrônico — e-TCESP, mediante regular cadastramento.

Publique-se.