GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame o Pregão Presencial nº 94/2022 e o Contrato nº SCL001/2023, de 16/01/2023, no valor R$ 3.231.684,00, firmado entre a Prefeitura Municipal de José Bonifácio e a empresa Salut Consult Serviços Médico e Conduta Ltda., tendo como objeto a contratação de consultas médicas, em diversas especialidades, a serem realizadas nas Unidades Básicas de Saúde do Município, conforme especificações.

Também em exame os 05 (cinco) termos aditivos ao contrato.

Licitação e contrato (TC-00006725.989.23)

A auditoria registrou os seguintes apontamentos de irregularidades (evento 27.3 do TC-00006725.989.23), no exame do procedimento licitatório e do contrato:

1. Item 7. JUSTIFICATIVAS PARA A CONTRATAÇÃO – A justificativa apresentada não atende o art. 3°, inc. I da Lei 10.520/2002;
2. Item 19. PREÇO COMPATÍVEL COM O MERCADO – Ausência de outras fontes de preços para a justificativa do preço estimado;
3. Item 35. ELEMENTO ECONÔMICO – Incorreta classificação orçamentária da despesa, em desatendimento ao Artigo 18, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal e aos princípios da transparência e da evidenciação contábil (Art. 1º, § 1º, da LRF e Art.83 da Lei 4.320/1964).

Face ao despacho incluído no evento 31 foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A Prefeitura Municipal, representada pelo Prefeito Sr. Dilmo Resende de Carvalho, em resposta à r. determinação, juntou, no evento 37, sua defesa, alegando o que segue:

A defesa apresentada pela Prefeitura esclarece que a justificativa para a contratação está devidamente fundamentada na fase preparatória do certame, conforme previsto no art. 3º, inciso I, da Lei nº 10.520/2002, destacando que o edital e o termo de referência apresentam de forma clara e objetiva a necessidade da contratação, a quantidade de profissionais, número de consultas, local de prestação dos serviços e demais exigências.

Quanto à compatibilidade dos preços com o mercado, a defesa reconhece que a pesquisa de preços foi realizada com base em três orçamentos de fornecedores do ramo compatível, conforme consta no evento 1.4, e que os valores contratados estão em conformidade com esses orçamentos. Ressalta-se que, embora não tenham sido apresentadas outras fontes de pesquisa de preços, tal fato não invalida a pesquisa realizada, pois a Administração Pública pode utilizar diversas fontes para estabelecer o preço justo, e a ausência de pesquisa mais ampla não implica necessariamente na nulidade do processo licitatório, conforme jurisprudência citada.

Sobre a classificação orçamentária da despesa, esclarece que a contratação configura terceirização de mão de obra e que a despesa está corretamente classificada como "Outras Despesas de Pessoal Decorrentes de Contratos de Terceirização", em conformidade com o artigo 18, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Além disso, destaca que o percentual de gasto com pessoal está dentro dos limites prudenciais estabelecidos pela LRF. Por fim, a fiscalização constatou a regularidade da execução contratual, confirmando que os serviços estão sendo prestados conforme previsto no edital, com profissionais presentes e controle adequado das consultas realizadas.

1º termo aditivo (TC-00018281.989.23)

O 1º termo de aditamento nº SCL001/1/2023, assinado em 04/09/2023, teve como finalidade acrescentar 7.389 consultas de clínica geral, em conformidade com as justificativas apresentadas pela Secretaria Municipal da Saúde, no valor de R$ 275.018,58.

2º termo aditivo (TC-00021055.989.23)

O 2º termo de aditamento nº SCL001/2/2023, assinado em 25/10/2023, teve como finalidade acrescentar 11.822 consultas de clínica geral, em conformidade com as justificativas apresentadas pela Secretaria Municipal da Saúde, no valor de R$ 440.014,84.

3º termo aditivo (TC-00000780.989.24)

O 3º termo de aditamento nº SLC001/3/2023, de 15/01/2024, teve como finalidade prorrogar o contrato pelo período de 16/01/2024 a 15/01/2025, sendo que o valor total correspondente à presente prorrogação será de R$ 4.093.047,60, reajustado em 3,706990% pelo índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC, acumulado nos últimos 12 meses (01/2023 a 12/2023).

4º termo aditivo (TC-00020149.989.24)

O 4º termo de aditamento nº SLC001/4/2023, de 20/09/2024, teve como finalidade acrescentar 963 (novecentas e sessenta e três) consultas de pediatria, com o valor correspondente a R$ 92.881,35.

5º termo aditivo (TC-00001265.989.25)

O 5º termo de aditamento nº SLC001/5/2023, de 15/01/2025, teve como finalidade prorrogar a vigência do contrato pelo período de 16/01/2025 a 15/01/2026, bem como reajustar o valor em 4,767940 % pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC (lBGE), acumulado dos últimos 12 (doze) meses (01/2024 a 12/2024) totalizando R$ 4.385.514,99.

Quanto aos termos mencionados acima, a equipe de auditoria não identificou irregularidades, ressalvando, contudo, que caso o processo principal TC-00006725.989.23, referente à análise do Pregão Presencial nº 94/2022 e do Contrato nº SCL001/2023, venha a ser declarado irregular em razão das ocorrências apontadas, o termos aditivos em análise estarão igualmente comprometidos, em observância ao princípio da acessoriedade (eventos 10.2 do TC-00018281.989.23; 9.1 do TC-00021055.989.23; 16.2 do TC-00000780.989.24; 9.1 do TC-00020149.989.24 e 17.2 do TC-00001265.989.25).

O D.MPC manifestou-se pela irregularidade da matéria (eventos 71 e 87 do TC-00006725.989.23; 35 e 49 do TC-00018281.989.23; 34 e 48 do TC-00021055.989.23; 33 e 47 do TC-00000780.989.24; 61 e 74 do TC-00020149.989.24 e 73 e 86 do TC-00001265.989.25).

DECISÃO

Inicialmente, afasto a crítica relativa à classificação orçamentária da despesa como contratação de mão de obra, tendo em vista que o elemento econômico indicado na Nota de Empenho nº 892 corresponde ao código 3.3.90.00, o qual qualifica o gasto como “Outras Despesas de Pessoal decorrentes de contratos de terceirização de mão de obra” (evento 1.17).

Sobre as justificativas para a contratação, em contrariedade às alegações apresentadas pela defesa do órgão, não foram apresentados dados históricos de consultas ou outros elementos que justifiquem os quantitativos delineados no contrato, estimados em 4.183 consultas por mês, de 9 especialidades. Estimativa alterada para 5.784 consultas/mês após os 2 primeiros termos aditivos.

Ao sustentar a existência de planejamento adequado na fase preparatória do certame, impunha-se a apresentação dos documentos comprobatórios que fundamentassem tal assertiva, os quais não foram disponibilizados.

Observa-se que, mediante o 1º Termo Aditivo, datado de 04/09/2023, foram acrescidas 7.389 consultas, e, no 2º Termo Aditivo, de 25/10/2023, 11.822 consultas, todas referentes à especialidade de clínica geral. Destaca-se que o contrato original, firmado em 16/01/2023, previa inicialmente a realização de 26.000 consultas anuais nessa especialidade, de modo que os aditivos implicaram um acréscimo de aproximadamente 74% no quantitativo contratado em um intervalo de 10 meses.

Ademais, as justificativas para os aditivos anteriormente mencionados indicam a redução do quadro de profissionais médicos da rede, em razão de aposentadorias, pedidos de desligamento, afastamentos por doença e a não reposição de profissional vinculado ao Programa Médicos pelo Brasil, contudo, tais alegações também carecem de demonstrativos ou cálculos que comprovem a necessidade do aumento do número de consultas contratado.

Tal contexto, refuta mais uma vez a tese da defesa de que houve o planejamento apropriado na fase preliminar da licitação.

Sobre a pesquisa de preços, o padrão observado nas propostas de preços apresentadas revela uma diferença sistemática de R$ 10,00 entre as empresas participantes. Embora não se verifiquem irregularidades formais, uma vez que foram apresentados três orçamentos, tal prática compromete a confiabilidade e a idoneidade da pesquisa que limitou-se a apenas três orçamentos, sem considerar outras fontes essenciais para a aferição da vantajosidade e economicidade da contratação. Destaca-se a ausência de consulta a preços praticados em contratos anteriores do próprio órgão, em contratos firmados por outros entes públicos, em atas de registro de preços, em sistemas oficiais de pagamentos, bem como em valores divulgados em publicações técnicas especializadas ou quaisquer outras referências que possam refletir adequadamente o valor de mercado do objeto contratado.

Pesquisas frágeis, que não refletem o valor praticado no mercado, podem prejudicar o alcance da proposta mais vantajosa, propiciar riscos à ocorrência de sobrepreço, com consequente prejuízo financeiro às entidades.

A jurisprudência desta Corte concorre nesse sentido:

De todo modo, ainda que aceitável a pesquisa de preços no caso em exame, recomenda-se à Origem que, na elaboração de orçamentos estimativos, "não se restrinja a cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, adotando-se, ainda, outras fontes como parâmetro, como contratações similares realizadas por outros órgãos ou entidades públicas, mídias e sítios eletrônicos especializados, portais oficiais de referenciamento de custos etc." (TC-000606.989.24, voto da e. Conselheira Cristiana de Castro Moraes, com fundamento no TC-016697.989.21-8, Tribunal Pleno, sessão de 17/11/2021, Rel. Cons. Edgard Camargo Rodrigues)

Além disso, quando da celebração dos termos aditivos de prorrogação de prazo, não há pesquisa de preços a comprovar que o valor praticado continuou vantajoso para a administração. Ainda que ausente das críticas do relatório de auditoria e, portanto, não submetida ao crivo do contraditório, cabe alerta à Administração.

Adicionalmente, vejo que o orçamento foi realizado por especialidade médica a ser paga por consulta. Mesmo que seja legítimo pagar por consulta, o valor unitário deve ser precedido de amplo estudo a demonstrar que esta metodologia de contratação seja menos onerosa que o custo de um contrato de disponibilidade por 40 horas semanais nas unidades de saúde, por exemplo, ou ao custo de um médico concursado.

Sobre isso, verificando o quadro de pessoal da Prefeitura do exercício de 2023 (evento 88.73 do TC-00004359.989.23), constato que das 35 vagas para médicos[1] 23 estão vagas. Não há nos autos qualquer menção à tentativa de preenchimento das vagas por concurso público.

Com o intuito apenas de ilustrar o panorama em que se encontra o Município nesta questão, ao consultar o relatório de instrução da auditoria desta Casa referente às contas de 2022 da Prefeitura (TC-00003896.989.22), chamou a atenção o seguinte comentário:

Analisando o gráfico apresentado, verificamos que José Bonifácio possuiu menos médicos por mil habitantes do que a média estadual e nacional em todos os anos a partir de 2011. Em 2022, último exercício disponibilizado, o Município possuiu 1,4, enquanto Estado e País possuíram 3,0 e 2,3 médicos por mil habitantes, respectivamente.

Ainda que não haja o mesmo comentário nas contas de 2023, o cenário das vagas continua o mesmo, conforme o quadro de pessoal analisado.

Contudo, considerando que não há nos autos outros elementos suficientes que demonstrem a realidade do mercado local à época da contratação capazes de demonstrar inequívoco prejuízo ao erário e que não foram relatadas irregularidades no acompanhamento da execução contratual, tais desacertos não seriam suficientes para ensejar o juízo de irregularidade da matéria.

Assim, recomendo à Prefeitura de José Bonifácio que, em futuras contratações, promova o aprimoramento do planejamento prévio ao procedimento licitatório, de modo a comprovar a existência de estudos técnicos que fundamentaram a definição do objeto e de seu quantitativo, bem como promova a realização de pesquisa de mercado abrangente, contemplando o maior número possível de fontes, com o propósito de mitigar custos que possam influenciar o valor final dos bens ou serviços a serem contratados, evidenciando, assim, a vantajosidade da contratação para a Administração Pública, em observância aos princípios fundamentais que regem a licitação.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos nos termos do disposto no art. 73, § 4º, da Constituição Federal c.c parágrafo único do art. 4º da Lei Complementar Estadual nº979/2005 e na Resolução nº 02/2021 deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS E RECOMENDAÇÕES o Pregão Presencial nº 94/2022, o Contrato nº SCL001/2023, de 16/01/2023 e os 5 termos aditivos. 

Recomendo: 1) promova o aprimoramento do planejamento prévio ao procedimento licitatório, de modo a comprovar a existência de estudos técnicos que fundamentaram a definição do objeto e de seu quantitativo; 2) promova a realização de pesquisa de mercado abrangente, contemplando o maior número possível de fontes, com o propósito de mitigar custos que possam influenciar o valor final dos bens ou serviços a serem contratados, evidenciando, assim, a vantajosidade da contratação para a Administração Pública, em observância aos princípios fundamentais que regem a licitação.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) dar ciência desta decisão ao D. MPC.

2. Após, ao arquivo.

AMFS/09

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVAS E RECOMENDAÇÕES o Pregão Presencial nº 94/2022, o Contrato nº SCL001/2023, de 16/01/2023 e os 5 termos aditivos. Recomendo: 1) promova o aprimoramento do planejamento prévio ao procedimento licitatório, de modo a comprovar a existência de estudos técnicos que fundamentaram a definição do objeto e de seu quantitativo; 2) promova a realização de pesquisa de mercado abrangente, contemplando o maior número possível de fontes, com o propósito de mitigar custos que possam influenciar o valor final dos bens ou serviços a serem contratados, evidenciando, assim, a vantajosidade da contratação para a Administração Pública, em observância aos princípios fundamentais que regem a licitação.Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS/09