GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame o Balanço Geral do exercício de 2024 do Consórcio Intermunicipal Rio Grande e Paraná - Congrapar. A Associação Pública foi criada pela Lei Municipal nº 11.107/05.

A Auditoria realizou apontamentos em seu relatório no evento 99.25. Notificados os responsáveis (evento 103), o sr. Rubens Belão, Presidente à época, contestou os apontamentos conforme abaixo (evento 163).

A.1.2. DA FINALIDADE E DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NO EXERCÍCIO − O consórcio não cumpre plenamente as finalidades previstas no art. 7º de seu Estatuto, sobretudo no acompanhamento, na avaliação e no direcionamento das políticas públicas que justificaram sua criação.

Como se vê, o consórcio contava com apenas 1 (um) servidor comissionado, situação que serve para demonstrar que não havia plena operação, ou seja, não havia efetiva atividade ainda em 2024, razão pela qual a eventual nomeação de servidores, fossem efetivos ou comissionados, apenas traria despesas sem real necessidade, uma vez que as metas e projetos ainda dependiam de aprovação dos municípios consorciados.

[...]

A.1.6. CONTROLE INTERNO − Não foi instituído Sistema de Controle Interno, em desacordo com o artigo 67 das Instruções TCESP nº 01/2024.

O Sistema de Controle Interno não foi instituído em razão do consórcio ainda estar em fase de estruturação do planejamento e das atividades, não havendo movimento e motivação suficiente para a criação do SCI ainda naquele exercício.

B.1.1. RECEITA – FORMALIZAÇÃO E ARRECADAÇÃO − Os exames na documentação da receita, nos procedimentos de registro, exigibilidade e arrecadação, indicaram a irregularidade dos aspectos examinados; − Verificada significativa falta de repasse de contribuições devidas pelos municípios participantes do consórcio. Dos 24 municípios consorciados, 18 não cumpriram de forma integral e regular com suas obrigações financeiras; − O montante não repassado pelos municípios atinge R$ 148.200,00, o que representa 36,58% do total das cotas previstas, evidenciando grau significativo de inadimplência; − Identificadas inconsistências relevantes entre os valores informados na prestação de contas e aqueles encaminhados à Fiscalização, evidenciando ausência de conciliação das receitas, registros incompatíveis e falhas nos controles internos; − Ausência de segregação adequada entre receitas correntes e ingressos referentes a exercícios anteriores, evidenciada por repasses pretéritos incluídos no montante arrecadado como receita orçamentária do exercício; − O consórcio Público não prestou informações necessárias para subsidiar a elaboração das leis orçamentárias anuais dos entes consorciados, contrariando o disposto no artigo 7º da Portaria STN nº 274/2016; − A entidade não encaminhou aos Poderes Executivos de cada órgão consorciado as informações necessárias à elaboração dos Demonstrativos Fiscais, contrariando o disposto no artigo 12 da Portaria STN nº 274/2016.

[...]

Nesse contexto, a entidade ainda se encontrava em processo de organização de sua estrutura interna, não dispondo, à época, de sede administrativa plenamente estruturada, equipe técnica completa, setor financeiro consolidado e rotinas formais de controle interno devidamente implementadas.

Tal cenário, longe de caracterizar falha de gestão, representa condição inerente ao estágio inicial de funcionamento de consórcios públicos, os quais demandam período de adaptação institucional para consolidação de seus fluxos administrativos, contábeis e financeiros.

Ressalte-se, inclusive, que tais circunstâncias devem ser analisadas sob a ótica dos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e materialidade, especialmente quando inexistente qualquer prejuízo ao erário ou comprometimento da finalidade pública.

No que se refere à apontada inadimplência dos municípios consorciados, tal situação foi integralmente superada no exercício de 2025, quando houve a efetiva estruturação do setor administrativo e financeiro, com a implantação de controles individualizados por ente consorciado, instituição de rotinas periódicas de cobrança administrativa, criação de sistema de controle e inscrição em dívida ativa, bem como definição de responsabilidades técnicas para acompanhamento das receitas.

[...]

No tocante às divergências identificadas entre os dados constantes na prestação de contas e aqueles encaminhados à Fiscalização, cumpre esclarecer que tais inconsistências possuem natureza exclusivamente formal e cadastral, não havendo qualquer divergência quanto aos valores efetivamente arrecadados. Os registros financeiros encontram-se corretos, íntegros e plenamente conciliáveis, inexistindo qualquer impacto sobre o resultado orçamentário, financeiro ou patrimonial do Consórcio, situação que permite requerer a relevação do apontado.

A origem das inconsistências está associada à falha na identificação individualizada dos entes consorciados no momento do registro da arrecadação, situação agravada pelo fato de que os valores de contribuição dos municípios são padronizados, ou seja, possuem idêntica quantia, o que dificultou, no período inicial, a correta vinculação dos ingressos aos respectivos entes.

Ressalte-se, contudo, que tal ocorrência não compromete a fidedignidade das demonstrações contábeis, tratando-se de falha meramente informacional, sem qualquer reflexo material.

De todo modo, a situação foi devidamente regularizada mediante a implantação de classificação individualizada das receitas por município, adequação dos registros conforme o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP), implementação de rotinas de conferência prévia da arrecadação e revisão completa das inscrições em dívida ativa, garantindo a rastreabilidade e consistência das informações.

No que se refere à ausência de conciliação sistemática das receitas e às fragilidades nos controles internos apontadas, foram implementados procedimentos formais de conciliação bancária e contábil, com periodicidade mensal, bem como instituídos fluxos de validação entre os registros financeiros e contábeis, em consonância com as diretrizes estabelecidas pelo Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) e pelas Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBC TSP), assegurando maior confiabilidade e transparência às informações.

Quanto à inadequação na segregação entre receitas correntes e ingressos de exercícios anteriores, verifica-se que tal ocorrência também está vinculada às limitações operacionais do período inicial, não havendo, contudo, distorção relevante dos demonstrativos contábeis.

Importante destacar que houve a completa adequação dos registros contábeis, com observância rigorosa às disposições da Lei nº 4.320/64 e do MCASP, passando a entidade a realizar a correta segregação por exercício financeiro e natureza da receita.

No tocante à ausência de envio de informações necessárias à elaboração das leis orçamentárias dos entes consorciados, conforme disposto na Portaria STN nº 274/2016, cumpre esclarecer que tal situação decorreu da inexistência, à época, de fluxo institucional estruturado de comunicação entre o Consórcio e os municípios participantes.

Contudo, com a consolidação administrativa ocorrida em 2025, foram estabelecidos procedimentos formais de comunicação e envio de informações, passando a entidade a atender plenamente às exigências normativas aplicáveis, no entanto não houve prejuízo na elaboração das leis orçamentarias de cada município uma vez que o rateio é fixo no valor de R$ 15.600,00 por município.

[...]

B.1.2. DÍVIDA ATIVA − Embora existam valores pendentes de pagamento, referentes ao exercício avaliado e anteriores, não houve inscrição em dívida ativa, o que compromete o controle e a garantia de recuperação desse ativo; − Verificou-se a existência de ativo patrimonial decorrente de débitos pretéritos não inscritos em dívida ativa e, igualmente, não reconhecidos no Balanço Patrimonial do consórcio (o montante correspondente atinge R$ 284.700,00); − Os esforços empreendidos pelo consórcio não têm se mostrado eficazes e suficientes para garantir o recebimento das cotas de rateio previstas para o exercício; − Não houve ajuizamento de execuções fiscais no exercício em exame, mesmo diante do histórico de inadimplência dos entes consorciados; − Ausência de utilização do protesto extrajudicial para cobrança dos valores devidos, medida permitida pela Lei nº 9.492/1997.

Acerca da ausência de inscrição de créditos em dívida ativa no exercício de 2024, bem como da inexistência de medidas efetivas de cobrança, cumpre esclarecer que, os valores correspondentes aos créditos pendentes, mencionados no relatório de fiscalização, foram devidamente identificados, reconhecidos e regularizados contabilmente no exercício de 2025, conforme evidenciado no Balanço Patrimonial e na respectiva razão contábil da entidade.

Tal procedimento visou assegurar a adequada evidenciação patrimonial, promovendo o correto reconhecimento dos ativos anteriormente não registrados, em consonância com os princípios da competência e da fidedignidade das informações contábeis, conforme preconizado pelas Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBC TSP).

Cumpre ressaltar que, no exercício de 2024, o consórcio encontrava-se em fase inicial de estruturação administrativa e operacional, não dispondo de estrutura mínima necessária para a implementação de rotinas formais de cobrança, especialmente no que se refere à constituição de crédito em dívida ativa e adoção de medidas judiciais.

Ainda no final do exercício de 2024, como medida inicial de organização administrativa, foi realizada a nomeação de servidor para o cargo de Secretário do Consórcio, iniciando-se, a partir desse ato, o processo de estruturação interna da entidade.

[...]

 

B.3.1. REGISTROS CONTÁBEIS − O valor registrado na rubrica “transferências dos municípios e de suas entidades” (R$ 258.600,00) não corresponde ao montante declarado pelo Presidente do Consórcio como arrecadado (R$ 227.500,00); − Parte dos repasses registrados no período corresponde a exercícios anteriores, cuja falta de segregação distorce a apuração da receita do período e compromete a rastreabilidade dos ingressos financeiros; − Os valores não repassados pelos municípios não foram reconhecidos no balanço, resultando em saldo zerado na conta “créditos a curto prazo”.

Em relação aos apontamentos efetuados acerca de possíveis divergências nos registros contábeis do consórcio, cumpre esclarecer que os valores constantes nos demonstrativos contábeis do exercício de 2024, especialmente aqueles registrados na rubrica “transferências dos municípios e de suas entidades”, refletem com exatidão a movimentação financeira efetivamente ocorrida, estando devidamente suportados por procedimentos regulares de conciliação contábil e bancária.

Ressalte-se que todos os registros foram realizados com base em documentação idônea, tendo sido devidamente conciliados com os extratos bancários da entidade, o que assegura a fidedignidade, integridade e rastreabilidade das informações contábeis, em conformidade com as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBC TSP).

[...]

E.1. QUADRO DE PESSOAL − Ocupados, os cargos em comissão correspondem a 100% do total de vagas preenchidas. Ademais, todos os cargos criados na estrutura da entidade são de livre nomeação e exoneração.

Com o devido respeito ao apontamento realizado por esta E. Corte de Contas, necessário cautela na leitura da conclusão da equipe fiscalizadora, para que não haja eventual convencimento desprovido de razoabilidade observando o real contexto da situação e dos dados, pois, a menção de que “100% dos cargos ocupados correspondem a cargos em comissão”, ainda que verdadeira, pode dar falsa impressão, lembrando que 2024 foi o ano em que realmente foram iniciadas as providências para estruturação e operacionalização do consórcio.

F.1.1. TESOURARIA, ALMOXARIFADO E BENS PATRIMONIAIS − A gestão patrimonial do Congrapar apresentou fragilidades significativas, decorrentes da aquisição de equipamentos de elevado valor (R$ 3.232.500,00) sem estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental; − Os bens adquiridos — um cavalo mecânico e uma usina de RCC — permanecem inoperantes há três anos, sem planejamento para sua utilização, sem obtenção das licenças ambientais necessárias e sem estrutura mínima de pessoal qualificado para operá-los; − A ausência de planejamento posterior, somada à falta de ações para viabilizar a operação do equipamento, evidencia risco de desperdício de recursos públicos; − Os equipamentos já apresentam sinais de deterioração, como ferrugem, ressecamento e vazamentos, indicando comprometimento da integridade física e da vida útil do maquinário em razão da falta de operação e de manutenção adequada; − A inoperância dos bens e a ausência de medidas administrativas reforçam a conclusão de que o consórcio não vem atendendo às suas finalidades estatutárias; − A região, reconhecidamente carente de equipamentos equivalentes, permanece desfavorecida pela inoperância do maquinário, comprometendo o atendimento a demandas públicas relevantes e agravando o impacto social decorrente da ausência de sua operação.

Sem resposta.

 

G.1. TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO CONSÓRCIO − O consórcio intermunicipal descumpriu os deveres de transparência ativa e de divulgação eletrônica previstos na Lei nº 12.527/2011 (art. 8º, § 1º, incisos I a VI, e art. 9º) e na Portaria STN nº 274/2016 (art. 14, incisos I a IV).

Inicialmente, destaca-se que o consórcio já possuía site institucional ativo no exercício de 2024, por meio do qual eram disponibilizadas informações institucionais básicas, evidenciando que não houve ausência de transparência, mas sim limitações decorrentes do estágio inicial de estruturação da entidade.

Naquele momento ainda não havia a completa implementação de todas as funcionalidades exigidas para atendimento integral às normas de transparência ativa, especialmente no que se refere à estruturação formal de um Portal da Transparência nos moldes exigidos pela legislação.

Entretanto, tal situação foi integralmente regularizada com a implantação e consolidação do Portal da Transparência, complementando o site institucional já existente e garantindo o pleno atendimento às disposições da Lei nº 12.527/2011 e da Portaria STN nº 274/2016.

Atualmente, o consórcio possui site institucional e Portal da Transparência em pleno funcionamento, disponibilizando de forma sistematizada informações de natureza orçamentária, financeira, administrativa e institucional, em observância aos princípios da publicidade, transparência e controle social.

G.3. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES/DETERMINAÇÕES DO TCESP − Desatendimento à Lei Orgânica e às Instruções deste Tribunal, pela ausência de encaminhamento tempestivo e integral dos documentos relacionados à prestação de contas anuais, descumprindo os artigos 58 e 60 das Instruções TCESP nº 1/2024; − Falta de adoção de procedimentos administrativos aptos a atender plenamente as recomendações/determinações desta Corte.

[...]

Conforme já esclarecido, o consórcio no exercício de 2024 encontrava-se em fase inicial de estruturação administrativa e operacional, o que impactou diretamente na organização dos fluxos internos, especialmente no que se refere ao cumprimento integral e tempestivo das obrigações junto ao TCESP.

Ainda que parte da documentação tenha sido encaminhada de forma intempestiva, toda a documentação exigida pelas Instruções desta Corte foi devidamente enviada, não havendo qualquer omissão de informações.

Dessa forma, não houve prejuízo à atuação do controle externo, uma vez que a totalidade dos elementos necessários foi disponibilizada à fiscalização, não comprometendo a análise das contas do exercício.

[...]

 

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

Os balanços dos exercícios anteriores encontram-se da seguinte forma:

DECISÃO

Inicialmente, informo que diversos apontamentos aqui tratados foram listados também no exercício de 2023. Porém, a sentença relativa àqueles autos, TC-2734.989.23, só foi publicada em 18.09.2025.

DO QUE PODE SER RELEVADO

O Sistema de Controle Interno não foi implementado, tendo em vista que o consórcio ainda estava em processo de estruturação do seu planejamento e das suas atividades, porém, em exercícios futuros, esse item deverá ser incluído nos deveres da entidade.

Quanto ao quadro de pessoal ter 100% de cargos em comissão, isso ocorreu pois se tratava de um funcionário apenas. A entidade deverá formular sua política de contratação conforme avance em suas atividades.

DO QUE SE RESSALVA

Acerca da transparência, verifico que a página informada pelo Consórcio está disponível (https://congrapar.com.br/), porém com pouca informação relevante. O “Portal da Transparência” tem link sem funcionamento (acesso em 13.04.2026), desatendendo os comandos da Lei nº 12.527/2011 e da Portaria STN nº 274/2016. Tal ponto deve ser corrigido pelo Congrapar para que atenda a lei e a Portaria acima.

No que tange ao atraso na remessa da prestação de contas a este Tribunal, a documentação foi encaminhada em julho/2025, sendo o prazo original março/2025. Essa conduta caracteriza o descumprimento do art. 59 das Instruções nº 01/2020 deste Tribunal de Contas, o que precisa ser corrigido pela entidade em exercícios futuros.

Em relação às atividades, a entidade se restringiu a encaminhar unicamente uma relação informando a realização de três reuniões classificadas como “assembleias gerais”, sem proceder a qualquer exame aprofundado de suas demonstrações contábeis nem apresentar avaliações relacionadas ao desempenho institucional, orçamentário ou operacional.

A Auditoria indicou que o Relatório de Atividades deveria conter ao menos uma análise detalhada das demonstrações contábeis e dos resultados apurados no exercício, reunindo de forma integrada as informações físico-orçamentárias e financeiras, a mensuração das ações executadas, os investimentos previstos e realizados, bem como o público-alvo atendido e a evolução das atividades administrativas, tecnológicas e finalísticas.

Além disso, o documento deveria contemplar análises sobre ações de contratação e capacitação do quadro de pessoal, bem como sobre as medidas adotadas para implantação, monitoramento e atendimento às recomendações e determinações emanadas por esta Casa.

Percebo que permanece a falha quanto à inadimplência de consorciados, visto que 36,58% do valor previsto não foi arrecadado. Ademais, foram verificadas divergências nos controles, pois os números recebidos pela Auditoria não eram compatíveis com aqueles das prestações de contas.

As divergências apontadas revelam a inexistência de conciliação entre as receitas inicialmente estimadas e os valores efetivamente arrecadados, bem como expõem deficiências nos controles administrativos e financeiros do consórcio. A falta de consistência dos dados compromete a transparência da gestão, dificulta a rastreabilidade dos recursos ingressados e enfraquece a fidedignidade da prestação de contas, afetando diretamente a regularidade dos atos administrativos e o cumprimento das normas de contabilidade e de controle aplicáveis ao setor público.

Os valores inadimplidos também não foram reconhecidos pela contabilidade, causando distorção relevante nos demonstrativos, os quais não retrataram adequadamente o patrimônio, em ofensa aos princípios da transparência, como consta no art. 1º, § 1º da LRF.

A entidade justificou que a inadimplência foi superada em 2025, o que será observado em auditoria futura.

Destaco ainda que a ausência de reconhecimento contábil desses valores inviabilizou sua inscrição em dívida ativa, etapa indispensável para eventual cobrança judicial. Sobre o tema, recordo que o art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa dispõe:

Art. 10: Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

[...]

X – agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;

[...]

Assim, cabe ao gestor a devida regularização dos valores a serem arrecadados. A defesa da entidade alega que foram feitas as correções contábeis e financeiras necessárias no exercício de 2025, bem como foram adotados os mecanismos de controle e recuperação de crédito, o que será verificado em avaliação posterior.

A administração dos bens do Congrapar revelou falhas relevantes, resultantes da aquisição de equipamentos de alto custo (R$ 3.232.500,00) sem a prévia realização de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental. Além do mais, os bens adquiridos — um cavalo mecânico e uma usina de RCC — se encontram fora de funcionamento há três anos, sem qualquer planejamento para sua efetiva utilização, sem licenciamento ambiental e sem a disponibilização de equipe técnica qualificada para sua operação.

A inexistência de planejamento após a aquisição, aliada à ausência de iniciativas voltadas à viabilização do uso dos equipamentos, demonstra elevado risco de desperdício de recursos públicos, sendo que os equipamentos têm sinais evidentes de deterioração, como corrosão, ressecamento de componentes e vazamentos, evidenciando prejuízo à integridade física de futuros trabalhadores e à vida útil do maquinário.

A paralisação dos bens e a omissão de providências administrativas reforçam o entendimento de que o consórcio não vem cumprindo suas múltiplas finalidades estatutárias. Especialmente em uma região notoriamente carente de equipamentos dessa natureza, a permanência dos bens inoperantes mantém o déficit estrutural, prejudica o atendimento de demandas públicas relevantes e amplia o impacto social negativo decorrente da ausência de sua operação.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe o art. 57, V, do Regimento Interno com a redação que lhe foi dada pela Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO REGULAR COM RESSALVA o Balanço Geral do Exercício aqui tratado, com fundamento no artigo 33, II da Lei Complementar nº 709/93. Quito os responsáveis pela entidade, nos termos do artigo 35 do mesmo diploma legal. Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

DETERMINO ao gestor que:

• Intente todas as medidas cabíveis para a recuperação dos valores não recebidos ou recebidos parcialmente dos entes consorciados, abrangendo desde tratativas institucionais e reuniões com os Prefeitos até a adoção das medidas judiciais pertinentes,
• Inclua em sua contabilidade os valores inadimplidos pelos municípios em 2024 e inscreva tais montantes em dívida ativa,
• Estruture e coloque em prática um plano de ação destinado à operação integral e imediata da usina de processamento de resíduos da construção civil.

Informe-se ainda que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a íntegra deste processo poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para:

1. Certificar o trânsito em julgado.

2. Após, ao arquivo.

AMFS-07

EXTRATO: Pelos motivos expressos na sentença, JULGO REGULAR COM RESSALVA o Balanço Geral do Exercício aqui tratado, com fundamento no artigo 33, II da Lei Complementar nº 709/93. Quito os responsáveis pela entidade, nos termos do artigo 35 do mesmo diploma legal. Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal. DETERMINO ao gestor que intente todas as medidas cabíveis para a recuperação dos valores não recebidos ou recebidos parcialmente dos entes consorciados, abrangendo desde tratativas institucionais e reuniões com os Prefeitos até a adoção das medidas judiciais pertinentes; inclua em sua contabilidade os valores inadimplidos pelos municípios em 2024 e inscreva tais montantes em dívida ativa; estruture e coloque em prática um plano de ação destinado à operação integral e imediata da usina de processamento de resíduos da construção civil. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS-07