GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os autos das prestações de contas do convênio nº 01/2018 entre a Prefeitura Municipal de Birigui e a Irmandade Santa Casa de Misericórdia de Birigui, em 2021, com valor de R$ 3.920.660,00.

Informo que o convênio nº 1/2018 e o 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º aditivos, aos quais estes autos se vinculam, foram julgados regulares com ressalva (TC-25405.989.20, TC-8234.989.21, TC-8235.989.21, TC-8236.989.21, TC-8237.989.21, TC-18203.989.22, TC-18208.989.22, TC-18211.989.22, TC-1614.989.23 e TC-19192.989.24).

A Auditoria apontou em seu relatório final (evento 207.40):

1. EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA DO CONVÊNIO: repasse de recursos por meio de 02 (dois) ajustes (Convênio s/n, de 2016 e Convênio 01/2018) objetivando a execução do mesmo objeto (custeio da entidade), implicando na segregação das respectivas prestações de contas e inviabilizando um comparativo de custos (valores estimados x executados), impactando na verificação da economicidade da execução do objeto; item 1
2. AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS FINANCEIROS: inadequação da execução do objeto do Convênio, em relação à estimativa e formas explicitadas no Plano de Trabalho, havendo rubricas com variação de mais de 1.000%; ocasionando em repasse à maior, objeto de apostilamento ao final do exercício (R$ 1.159.340,00); item 1.1.2
3. PARECER CONCLUSIVO DO PODER PÚBLICO: não acompanhamento da prestação de contas por parte da Comissão de Avaliação e Controle, relativamente ao 3º Quadrimestre e fechamento anual, em razão de desconformidade da sua composição em relação à legislação municipal; fato corrigido somente em 2022; item 1.2
4. RECEITAS: saldo bancário (R$ 90.765,47) difere do saldo de recursos a serem aplicados no exercício seguinte R$ 142.867,48, em razão de glosas de despesas não ressarcidas na ocasião do encerramento do exercício, no valor de R$ 52.102,01; item 2.1
5. DESPESAS: fracionamento do pagamento da despesa em várias fontes de recursos, sem critério de distribuição; não divulgação do histórico (objeto) e documento fiscal da despesa no portal do Órgão Concessor, muito embora mantenham sistema informatizado para tal finalidade (obs. passou a divulgar a partir de fev/2022); Item 2.2
6. PROCESSO DE COMPRAS DA ENTIDADE: inexistência de pesquisa de preços para várias aquisições (no mínimo 03 cotações); várias aquisições fundadas nas condições de entrega/fornecimento, em preterição do critério de menor cotação, em razão da dificuldade financeira da Entidade (sob intervenção municipal) e o estado de calamidade pública vivenciado no período em análise (Covid-19); ensejando, desta feita, proposta de recomendação quanto à adequação dos procedimentos, notadamente a observância do regulamento de compras; Item 2.2.1
7. OUTRAS VERIFICAÇÕES: inexistência de certidões de regularidade com os encargos sociais devidos; inexistência de manifestação do Controle Interno acerca do repasse; ausência de divulgação integral das informações relacionadas ao ajuste no portal de transparência da Entidade (Lei n. 12.527/2011); bem como aos princípios da Publicidade e da Transparência, além de não atender as orientações traçadas nos Comunicados SDG nos 16/2018, 19/2018 e 49/2020; item 4.

Notificados os responsáveis (evento 261), a Prefeitura aduziu que os Planos de Trabalho dos dois convênios efetivados são distintos, que os valores de saldo bancário e relatório são diferentes, visto que não ocorreu restituição de glosas e que a pandemia fez com que as questões urgentes superassem cirurgias eletivas (evento 292).

O ex-Prefeito, sr. Cristiano Salmeirão alegou que não era mais Prefeito em 2021, não podendo responder (evento 293). No mesmo sentido o sr. Gilmar Trecco Cavaca, ex-Secretário da Saúde (evento 299).

A Santa Casa alegou (evento 375):

[...]

Nesse sentido, ao observar os planos de trabalho dos dois convênios em comento, é possível identificar que as finalidades não se misturam, uma vez que o Convênio S/N 2016 é específico para o pagamento de folha e algumas despesas relacionadas, ou seja, custeio de funcionários, enquanto que o Convênio 01/2018 possui em seu plano de trabalho outras despesas relacionadas à manutenção do hospital, como por exemplo, materiais médicos, medicamentos, serviços de terceiros e despesa com alimentação.

[...]

O convênio 01/2018 tem como fonte de recurso o percentual de 8% sobre os recursos arrecadados referente ao ICMS, dito isto, é muito provável que a variação entre a estimativa e o valor efetivamente repassado fique divergente. De forma que, embora façamos uma previsão dos valores, baseados em uma série histórica, não é possível saber quanto será arrecadado pelo município.

No plano de trabalho para o exercício de 2021, a entidade fez uma previsão de repasse de R$ 3.920.000,00 (três milhões, novecentos e vinte reais), e de fato ficou muito aquém do que efetivamente foi repassado, ocasionando uma necessidade de um apostilamento.

Frisa-se que houve uma importante elevação da arrecadação e consequentemente nos repasses, uma vez que a entidade utilizou como comparativo os valores recebidos nos exercícios anteriores para elaboração do plano, cujos valores recebidos em 2019 e 2020, são respectivamente R$ 3.931.271,64 (três milhões, novecentos e trinta e um mil, duzentos e setenta e um reais), e R$ 3.529.682,00 (três milhões, quinhentos e vinte e nove mil, seiscentos e oitenta e dois reais), conforme planilhas anexas.

[...]

O valor de R$ 52.102,01 referente a glosas não ressarcidas dentro do exercício, foi devidamente ressarcido no exercício seguinte.

[...]

Em relação aos pagamentos realizados de forma fracionada, e em várias fontes de recurso é uma consequência da escassez de recursos financeiros, que a entidade vem enfrentando há vários anos. Dessa maneira, a entidade utiliza os recursos que tem no momento, de acordo com a necessidade atual. Em outras palavras, é complicado traçar um planejamento financeiro e seguir quando se falta recursos.

[...]

Na espécie, embora ocorra ausência de pesquisa de preço, da análise dos documentos acostados aos autos verifica-se que o valor previamente estimado nas aquisições era compatível com os valores praticados pelo mercado na ocasião, considerados além dos valores, as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto

[...]

O MPC opinou pela irregularidade da matéria (evento 407).

DECISÃO

De início, destaco que desde 2021, a Santa Casa se encontra sob intervenção, situação que perdura até os dias atuais.

A jurisprudência desta Casa anota que a intervenção não deveria se alongar por muito tempo, em virtude dos possíveis prejuízos causados à população:

Apesar de se poder afastar a questão, observo que a situação da requisição administrativa já perdura desde a edição do Decreto Municipal nº 5.115/18, datado de 10-09-18. Ainda, há notícias de que o Decreto Municipal nº 6.111/24, de 28-06-24, prorrogou até 30-06-25 o ato interventivo.

Nesse contexto, se nota que a situação começa a se alongar no tempo, trazendo preocupações quanto aos prejuízos ao interesse público que pode causar. Nesse sentido, destaco o voto do Conselheiro Dimas Ramalho nos autos do TC-002306/009/14, que peço vênia para reproduzir:

A intervenção visa assumir, recuperar e imprimir nova política de prestação dos serviços paralisados, com o saneamento das falhas, e, após solução de continuidade, dar fim ao processo intervencionista e devolver à Entidade a gestão de seu real objetivo estatutário. Trata-se, pois, de medida excepcional que deve perdurar apenas e tão somente pelo período necessário à regularização da situação.

Se essa excepcionalidade se prolonga com o tempo, por meio das sucessivas prorrogações, pode haver consequências que não são de interesse público. O Poder Público, sob o pretexto dessa intervenção, eis que subsiste a personalidade jurídica da titular que a sofreu, deixa de executar diretamente os serviços de saúde nos termos do art. 197 da Constituição Federal, e também deixa de realizar concurso público e de licitar nos termos da Lei Federal nº 8.666/93.

Ou seja, a medida não pode se tornar subterfúgio para que o Município fuja de seus deveres legais e constitucionais.

Recomendo, por isso, que a Prefeitura envide esforços para que a intervenção atinja seu objetivo, por meio do Decreto Municipal nº 6.544 de 07/12/07 e demais prorrogações, de normalizar as atividades de saúde complementar a cargo da Santa Casa, sem prejuízo da execução direta, de obrigação do Município. (Destaques no original)

Por conseguinte, entendo salutar recomendar à Prefeitura que envide esforços para normalizar as atividades de saúde complementar a cargo da Santa Casa, sem prejuízo da execução direta, de obrigação do Município. (grifos meus) (TC-22405.989.23, Exmo. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, publicado em 27.03.2025)

Registro outra manifestação acerca do assunto.

A bem da verdade, a emergência que ensejou a intervenção fundamenta-se muito mais na incúria da administração local, que há muitos anos não vem provendo, com insumos próprios, o fundamental serviço de saúde.

O que se tem, in concreto, é o socorro financeiro à combalida Santa Casa, no que concerne às suas dívidas passadas, consolidadas até fev/2022 e com escalonamento para pagamento até 2031 com recursos públicos.

Nada obstante, há que considerar que a intervenção tem base legal e foi referendada pelo Poder Judiciário, descabendo aqui, como já dito, quaisquer outras considerações de mérito.

Nada obstante, em função da continuidade da intervenção administrativa, com fundamento nos princípios basilares que regem a administração pública, insculpidos no caput do art. 37 da CF, ressalvo e recomendo à Administração local: i) que abrevie, na medida do possível o indesejável prolongamento da intervenção estatal na propriedade privada; ii) que estabeleça um plano de trabalho compatível, em unidade físicas e monetárias, de modo a permitir a qualquer cidadão e aos órgãos de controle, a comprovação da economicidade da prestação de serviços públicos por entidade do terceiro setor. (TC-24249.989.22, Exmo. Conselheiro Substituto – Auditor Antonio Carlos dos Santos, trânsito em julgado em 05.06.2023)

 

No que se refere ao atraso na entrega da documentação, trata-se de questão que deve ser objeto de acompanhamento pela Prefeitura, considerando que o apontamento se repete ao longo de diversos exercícios.

Quanto à glosa indicada pela Auditoria, observa-se que o Parecer conclusivo (evento 207.3) não apresenta tal apontamento, consignando a existência de “saldo reprogramado” no valor de R$ 142.867,48, o que entendo ser suficiente para sanar a irregularidade apontada.

No tocante à divulgação das informações relativas aos repasses nos portais eletrônicos do Município e da Entidade, em diligência realizada em 09.04.2026 (https://transparencia-birigui.smarapd.com.br/#/), verifico que a Prefeitura disponibiliza informações acerca dos convênios firmados, porém limita-se à apresentação de resumos dos ajustes, sem a disponibilização da documentação correspondente, motivo pelo qual se mostra necessário o aprimoramento dos seus mecanismos de transparência.

A Santa Casa, por sua vez, disponibiliza em seu site (https://birigui.vtec.net.br/) documentos relativos a diversos ajustes, contudo, não foi localizada informação referente ao ajuste ora analisado, circunstância que pode ser relativizada em razão de se tratar de ajuste celebrado no exercício de 2018.

Quanto ao não cumprimento das metas quantitativas, destaca-se que, em razão das restrições impostas pela pandemia de COVID-19, foi editada a Lei nº 13.992/2020, a qual suspendeu, no período de 01.03.2020 a 30.06.2022, a exigência de manutenção das metas quantitativas e qualitativas pactuadas pelos prestadores de serviços de saúde, de qualquer natureza, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Referida norma assegurou às entidades parceiras o recebimento integral dos valores contratualizados, circunstância que, de forma excepcional, permite relevar a falha constatada.

Extraio trecho de sentença no mesmo sentido:

Quanto à execução parcial das despesas previstas para o exercício em exame e o não atingimento das metas quantitativas e qualitativas propostas no Plano de Trabalho, plausível a alegação da Prefeitura de que, diante das dificuldades impostas pela situação emergencial da Covic-19, foi necessário reprogramar o atendimento e o direcionamento das prioridades. Cabe registrar que a Lei Federal nº 13.992/2020 suspendeu por 120 (cento e vinte) dias, a contar de 1º/03/2020, a obrigatoriedade da manutenção das metas quantitativas e qualitativas contratualizadas pelos prestadores de serviço de saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), prazo que acabou se estendendo até 31/12/2021, na forma da Lei Federal nº 14.189/2021. (TC-15293.989.24, Exmo. Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho, com trânsito em julgado em 07/04/2025)

Além disso, observo que, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), o atendimento ambulatorial atingiu o percentual de 88,90%, enquanto as internações alcançaram 98,20%.

Em relação à segregação do repasse em duas fontes, a Santa Casa alegou que “as finalidades não se misturam, uma vez que o Convênio s/nº 2016 é específico para o pagamento de folha e de algumas despesas correlatas, ou seja, custeio de pessoal, enquanto o Convênio nº 01/2018 contempla, em seu plano de trabalho, outras despesas relacionadas à manutenção do hospital, como materiais médicos, medicamentos, serviços de terceiros e despesas com alimentação”.

Reconheço que a sistemática adotada facilite a separação das despesas sob a ótica operacional, contudo, tal procedimento dificulta a análise da prestação de contas, na medida em que impede a consolidação das receitas e despesas vinculadas a um mesmo objeto.

A situação mostra-se ainda mais gravosa considerando que o plano de trabalho e os relatórios de atividades apresentados nas prestações de contas também se encontram segregados por diferentes fontes, o que inviabiliza a apuração do custo unitário dos serviços e atividades contemplados em cada ajuste.

No mesmo sentido, quanto ao fracionamento do pagamento da despesa em várias fontes de recursos, o que não permite sua devida verificação. Conforme reconhecido pela Entidade, os “pagamentos realizados de forma fracionada, e em várias fontes de recurso é uma consequência da escassez de recursos financeiros, que a entidade vem enfrentando há vários anos. Dessa maneira, a entidade utiliza os recursos que tem no momento, de acordo com a necessidade atual. Em outras palavras, é complicado traçar um planejamento financeiro e seguir quando se falta recursos. Sobre as diversas fontes de recurso, de fato isso acontece, isso porque as despesas financeiras de um hospital não são poucas, e é necessário reunir todas as fontes de recursos, sendo convênios, partículas e planos para que se consiga manutenir o hospital de forma a continuar a prestação de serviços à população” (evento 375, fl. 13). 

Remanescem, ainda, falhas relacionadas ao acompanhamento da prestação de contas por parte da Comissão de Avaliação e Controle, especialmente no que se refere aos procedimentos de compras, tais como ausência de pesquisa de preços, realização de cotações junto a empresas com vínculo familiar, inobservância da Tabela CMED na aquisição de medicamentos, pagamentos efetuados em atraso, com incidência de multa e juros, bem como ausência de comprovantes fiscais, entre outras irregularidades, em afronta aos princípios da moralidade, impessoalidade e economicidade.

Ademais, verifico a ausência de manifestação do Controle Interno, circunstância que evidencia deficiência na gestão do ajuste, uma vez que o Município deixou de exercer fiscalização adequada sobre as atividades desenvolvidas pela Organização Social.

Isso posto, nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR a prestação de conta sob análise, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Deixo de condenar a beneficiária à devolução do valor por haver comprovação de sua aplicação.

Informe-se ainda que, nos termos da Resolução n. 01/2011, a íntegra deste processo poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para:

a.  Vista no prazo recursal.

b.  Juntar ou certificar.

e. Oficiar o atual Prefeito para que encaminhe a este Tribunal comprovantes de que adotou providências em face do julgamento desfavorável, sob pena de imposição da sanção prevista do artigo 104, inciso III, da citada Lei Complementar, sem embargo de comunicação do fato ao DD. Ministério Público do Estado.

f. Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

AMFS-07

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR a prestação de conta sob análise, deixando de condenar a beneficiária à devolução do valor por haver comprovação de sua aplicação. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS-07