TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

Ementa: Sentença. Pregão Presencial n. 12/2023. Contrato n. 82/2023. 06 Termos Aditivos. Contratação de empresa para a prestação de serviços de engenharia para a elaboração de projeto e execução de padrão elétrico das unidades escolares, objetivando à instalação dos aparelhos de ar-condicionado nas salas de aula da rede municipal de ensino. Irregularidade: Licitação e Contrato: Orçamento de referência defasado em mais de 12 meses da época do lançamento do edital. Utilização injustificada de BDI variável entre os itens componentes. Ausência de cláusulas obrigatórias do contrato. 1º, 2º e 6º Termo Aditivos: Ausência de elementos probatórios acera da proatividade da contratada em relação às providências que deveriam ser adotadas pela concessionária de energia e de elementos capazes de demonstrar a eventual anormalidade ou imprevisibilidade que justificasse as sucessivas prorrogações do ajuste. Não readequação dos cronogramas físico-financeiros. Falta de análise prévia, pelo setor jurídico, das minutas dos aditamentos. Assinaturas extemporâneas dos termos de prorrogação. Não publicação dos extratos das alterações contratuais. Não prorrogação da garantia contratual. 3º, 4º e 5º Termos Aditivos: Reprodução das irregularidades constantes do ajuste principal – com destaque para o orçamento defasado em mais de doze meses (tabela de referência, versão 185, data-base fevereiro/2022) – e dos termos de alteração quantitativa e de valor do ajuste: não atualização do cronograma físico-financeiro; falta de prévia análise da minuta dos aditamentos pela assessoria jurídica; não publicação do extrato do termo aditivo; não atualização da garantia contratual.

RELATÓRIO

1.1 Tratam os autos de contratação realizada entre a Prefeitura Municipal de Colina e a empresa Dream Energia Ltda., com vistas à contratação de empresa para a prestação de serviços de engenharia para a elaboração de projeto e execução de padrão elétrico das unidades escolares, objetivando à instalação dos aparelhos de ar-condicionado nas salas de aula da rede municipal de ensino.

Também em análise nesta oportunidade os seguintes processados:

• Termo Aditivo nº 01: TC-11097.989.25, prorrogou a vigência do ajuste até 28/11/2024;
• Termo Aditivo nº 02: TC-11100.989.25, prorrogou a vigência do ajuste até 28/05/2025;
• Termo Aditivo nº 03: TC-11101.989.25, acréscimo de R$ 101.261,42 ao valor do contrato, com vistas à adequação e complementação do projeto inicial para que possa atender todas as modificações necessárias à execução do contrato;
• Termo Aditivo nº 04: TC-11103.989.25, acréscimo de R$ 82.215,25 ao valor do contrato, referente a serviços extras complementares nas E.M.E.I. “Pedro Cardeal Magosso”, “Vereador Lupercio Polizelli”, “André Garcia”e “Maria Luiza Totedo Guarnieri”;
• Termo Aditivo nº 05: TC-11108.989.25, acréscimo de R$ 182.393,34 ao valor do contrato, referente a serviços extras complementares nas E.M.E.I. “Clarice Camolesi Daher’, “Maria Aparecida Zanete Camargo’, Adercia Gontijo Ferreira’, “André Garcia’, “Henrique Ernesto Paro”, ‘Lamounier de Andrade” e “Antônio Daher”.
• Termo Aditivo nº 06: TC-11110.989.25, prorrogou a vigência do ajuste até 28/11/2025;

Em tramitação conjunta, e ainda em fase de instrução, encontra-se o Acompanhamento da Execução Contratual: TC-014529.989.23;

1.2 A instrução do procedimento licitatório e do ajuste decorrente, realizada pela UR-06, elaborou minucioso Relatório (evento 22), no qual concluiu pela irregularidade da matéria em razão dos seguintes apontamentos:

a) a planilha estimativa da licitação dispôs de base de preços que se distanciou da divulgação do edital em cerca de 14 meses, inobservando jurisprudência desta E. Corte de Contas;

b) o orçamento estimativo do certame, em razão das impropriedades verificadas, não logrou êxito em demonstrar a sua compatibilidade com os preços correntes no mercado, em prejuízo ao inciso IV do artigo 43 da Lei Federal nº 8.666/93 e aos princípios da economicidade e da transparência;

c) variada aplicação de BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) sem apresentação das correspondentes composições e pertinentes notas explicativas, em inobservância ao princípio da transparência bem como à Súmula TCU nº 258/2017;

d) não se assegurou se os serviços da presente contratação se enquadram entre as disposições contidas nos artigos 15 e 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal; em caso afirmativo, a Prefeitura de Colina deixou de demonstrar a existência da estimativa trienal e a adequação das despesas nos termos dos citados artigos;

e) exigência de certidão negativa de concordata em qualificação econômico-financeira sem que fosse informada a aceitabilidade de plano de recuperação judicial homologado pelo juízo competente, em detrimento à Súmula nº 50 deste E. Tribunal de Contas;

f) o contrato foi silente sobre condições vinculativas a pagamento, critérios, data-base e periodicidade de reajustamento dos preços, bem como atualização monetária em caso de inadimplemento de pagamento por parte da Administração, em descumprimento ao inciso III do artigo 55 da Lei Federal nº 8.666/93.

Em face dos apontamentos da unidade técnica, foram proferidos despachos de notificação aos interessados para que apresentassem justificativas de interesse (evento 32 – publicado no DOE de 25/09/2023, evento 38), com a prorrogação autorizada (evento 49, publicado no DOE de 27/10/2023, evento 52).

A Prefeitura Municipal de Colina apresentou suas justificativas (eventos 56 e 57).

A elaboração da planilha estimativa se deu por meio de empresa terceirizada. Verificou-se que entre fevereiro/2022 e abril/2023 o INPC variou 7,77%; o IPCA, 8,07%.

A empresa vencedora com a melhor proposta foi de R$ 1.587.244,20, enquanto a estimativa da Administração era de R$ 1.603.276,97, ou seja, abaixo do valor estimado. A aplicação de qualquer dos índices inflacionários oneraria muito mais os cofres públicos.

A utilização de aplicação de variados percentuais de BDI se deveu a erro de fórmula da planilha elaborada pela empresa terceirizada. Entretanto, o valor não onera os cofres públicos municipais.

Acostou cópia da declaração de adequação orçamentária dos serviços prestados com o PPA e a LDO, conforme autorização legal (Leis Municipais 3.801/2023 e 3.804/2023, respectivamente).

Ponderou que a cláusula 7.1.3 do edital, por erro formal, deixou de constar a aceitabilidade de empresa em recuperação judicial homologado pelo juízo competente, em conformidade com a Súmula n. 50 deste Tribunal.

As informações acerca das condições vinculativas a pagamento, critérios, data-base e periodicidade de reajustamento de preços, assim como a atualização monetária em caso de inadimplemento de pagamento por parte da Administração constou das cláusulas 4ª^[01], 9ª^[02], 13^[03] e 14^[04] do contrato assim como nos subitens 12.2^[05] e 12.3^[06] do edital.

1.3 Em relação aos Termos de Prorrogação (1º TA: TC-11097.989.25, evento 23; 2º TA: TC-11100.989.25, evento 24; 6º TA: TC-11110.989.25, evento 24), a Fiscalização apontou as seguintes falhas:

a) as justificativas apresentadas insuficientes para esclarecer a necessidade de prorrogação do prazo de execução dos serviços;

b) não houve elaboração de cronograma físico-financeiro atualizado, em prejuízo aos princípios do planejamento e da transparência;

c) carência de análise prévia das minutas dos aditamentos por assessoria jurídica, configurando desconformidade com o parágrafo único do artigo 38 da Lei Federal nº 8.666/93 (regulamento aplicável ao Ajuste);

d) o 1º aditivo foi firmado (em 14/06/2024 - assinado eletronicamente em 17/06/2024 pela parte contratante e somente em 16/10/2024 pela parte contratada) quando já encerrada a vigência do contrato (em 01/06/2024). Já o 2º aditivo foi firmado (em 02/12/2024) quando já encerrada a vigência prorrogada do contrato;

e) ausência das publicações dos extratos dos termos aditivos, em inobservância ao parágrafo único do artigo 61 da Lei Federal nº 8.666/93;

f) não foram prorrogadas as garantias contratuais frente aos prazos dilatados pelos respectivos aditamentos.

 A municipalidade (eventos 64, TC-11097.989.25 e 65 do TC-11100.989.25) abordou que a prorrogação teve como fundamento técnico o fato de a execução do projeto elétrico depender da intervenção da CPFL, cuja agenda e prazos fogem ao controle da Administração e da contratada. A motivação foi formalizada pela Secretaria Municipal de Obras, demonstrando que o aditivo visava apenas à conclusão residual de pouco mais de 5% da obra, e não da modificação substancial do objeto.

Esclareceu não ter ocorrido alteração de valor contratual nem a inclusão de novas etapas com a celebração dos termos aditivos. O remanescente da obra a ser concluída era ínfimo, de modo que a obra estava praticamente finalizada.

A prévia análise jurídica foi realizada quanto às minutas do edital, do contrato e na assinatura do contrato original. De todo modo, não houve alteração substancial de cláusulas econômico-financeiras ou modificações relevantes no objeto.

A Prefeitura manifestou a sua vontade de prorrogar a vigência, mediante despacho interno e minuta em prazo razoável e os serviços não foram interrompidos. Os aditamentos garantiram a execução do contrato, de forma que o vício é meramente formal e passível de relevação, dado o atendimento ao interesse público e da boa-fé objetiva.

Admitiu a não publicação dos extratos dos termos aditivos. Contudo, ausente qualquer indício de má-fé, tal circunstância merece ser relevada.

Não vislumbrou prejuízo à execução contratual a não prorrogação da garantia contratual em face da pequena parcela residual da obra e da boa-fé da Prefeitura.

1.3 Quanto aos termos de acréscimo de valor (3º TA: TC-11101.989.25, evento 24; 4º TA: TC-11103.989.25; 5º TA: TC-11108.989.25), as prenotações foram as seguintes:

a) ausência de apresentação de justificativa pela municipalidade para a inclusão dos serviços;

b) indício de existência de contrato verbal entre as partes – diante da informação de realização de alguns serviços anteriormente à formalização do termo, conduta vedada pelo parágrafo único do artigo 60 da Lei Federal nº 8.666/93

c) não foram apresentadas as cotações que subsidiaram a indicação dos valores de mercado presentes nas planilhas orçamentárias, em inobservância aos princípios da economicidade e da transparência;

A contratante esclareceu que houve erro redacional ou informacional da contratada na declaração dos motivos que motivariam a celebração dos termos de acréscimo de valor. A despeito disso, a Secretaria de Obras conferiu e validou os quantitativos propostos, reconhecendo sua necessidade e adequação ao interesse público. Na verdade, decorreram exclusivamente de alguns serviços de complementação na planilha de orçamento do processo licitatório.

A eventual justificativa formalizada pela Administração não compromete a legalidade do ato, pois há motivação material suficiente.

Negou a existência de contrato verbal. Realizou-se o levantamento dos serviços complementares pela contratada, devidamente acompanhado pela Secretaria de Obras, antes da assinatura do termo, mas sem execução física integral dos itens aditados.

Defendeu que as planilhas de materiais e mão de obra utilizados para a composição dos valores aditados foram elaboradas pela própria contratada, com base em medições realizadas in loco, e validadas tecnicamente pela Secretaria de Obras.

Destacou que a composição de preços seguiu integralmente o mesmo padrão adotado no processo licitatório original, com base na tabela da CDHU – versão 185 (data-base fevereiro/2022) – utilizada no certame.

Não houve alteração do prazo global do contrato nem modificação de etapas significativas da execução, limitando-se a incluir serviços de caráter complementar e pontual. A ausência do cronograma não configuraria, portanto, violação aos princípios do planejamento ou da transparência, mas mero equívoco formal de baixa materialidade.

Os Aditivos limitaram-se a acréscimo de serviços, sem modificação de prazos, garantias, cláusulas financeiras ou contratuais substanciais. A ausência de análise pela assessoria jurídica é vício formal e sanável.

Renovou o reconhecimento de não publicação do extrato da alteração contratual e de que a ausência de atualização da apólice, diante do acréscimo financeiro, não produziu risco financeiro nem prejuízo à Administração, configurando questão de ordem formal.

No caso do 5º termo aditivo, sua finalidade foi assegurar a conclusão integral do projeto elétrico nas 17 unidades escolares da rede municipal, garantindo que todas estivessem tecnicamente aptas a receber os aparelhos de ar-condicionado a serem instalados. A motivação decorreu dos ajustes identificados no curso da execução, especialmente no tocante às interligações dos padrões elétricos e às complementações de rede, providências imprescindíveis para a segurança, estabilidade e plena funcionalidade das instalações. Ainda que a justificativas administrativa não tivesse sido redigida de forma minuciosa, a necessidade da alteração contratual encontrou respaldo material nos relatórios de acompanhamento da execução contratual e nos documentos técnicos expedidos pelas Secretarias competentes.

1.6 Foi garantido o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas em todos os processados.

É a síntese do necessário.

DECISÃO.

2.1 Em julgamento, o Pregão Presencial nº 12/2023, que deu origem ao Contrato n. 83/2023, firmado entre a Prefeitura Municipal de Colina e a empresa Dream Energia Ltda., com vistas à prestação de serviços de engenharia para elaboração de projeto e execução de padrão elétrico das unidades escolares, objetivando a instalação dos aparelhos de ar-condicionado nas salas de aula da rede municipal de ensino.

Também em exame nesta oportunidade 6 termos aditivos (TCs 11097/989/25, 11100/989/25, 1101/989/25, 11103/989/25, 11108/989/25 e 11110/989/25).

Tramita em conjunto, ainda em fase de instrução, o Acompanhamento da Execução Contratual (TC-14529/989/23).

Preliminarmente consigno que os processados em testilha vieram a mim em razão da alteração da competência dos Conselheiros-Substituto Auditores, conforme mudanças promovidas pela Resolução n. 12/2025.

O procedimento ora em exame ainda se operou sob a égide da Lei 8.666/1993.

Destaco, ainda, que os interessados firmaram o Termo de Ciência e Notificação (doc. 250, evento 1), a partir dos quais se deram por cientificados de que os atos processuais estariam sujeitos a análise e julgamento deste Tribunal, que se processariam por meio eletrônico e mediante divulgação no Diário Oficial do Estado, bem como por notificados para: a) O acompanhamento dos atos do processo até seu julgamento final e consequente publicação; b) a possibilidade de, nos prazos e nas formas legais e regimentais, exercer o direito de defesa, interpor recursos e o que mais couber.

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual. Ressalto que a contratada, Dream Energia Ltda. ME, por seu proprietário, Michel do Nascimento, firmou o Termo de Ciência e Notificação (evento 1.21, TC-14506.989.23), prontificando-se a acompanhar o andamento processual. Nada obstante, tentou-se, de forma infrutífera, a reiteração da sua notificação pessoal, via Correios-AR (a exemplo do evento 67 do TC-11110.989.25, dentre outros).

Nestes termos, prossigo com o exame da matéria e passo à análise do mérito.

2.2 Constatou a zelosa equipe técnica ter sido utilizada como referencial para o orçamento estimativo a tabela referencial CDHU (CPOS) de 02/2022, ao passo que o instrumento convocatório foi divulgado somente em 05/2023, mais de doze meses depois.

A atualização monetária por índices econômicos (INPC ou IPCA) não supre a verificação de compatibilidade dos preços de referência àqueles praticados no mercado. Os reajustes de insumos e, como neste caso concreto, de mão-de-obra não têm correlação direta com as variações inflacionária pura e simples, sobretudo quando a contratação transpõe a mera entrega de bens. A mão de obra empregada tem nuances próprias que incidem sobre a formação do seu custo, não atreladas ao mercado de consumo. 

A fase de planejamento inobservou, portanto, o disposto no então vigente artigo 43, inciso IV da Lei 8.666/1993.

Esta Corte de Contas, de longa data, como bem lembrado pela Auditoria, rechaça tais práticas, a exemplo do decidido no TC-11092/989/16^[07], que, fundado em jurisprudência consolidada há quase dez anos, considera razoável o lapso temporal máximo de seis meses entre a data-base do orçamento de referência e a época em que o edital foi publicado.

Conquanto a municipalidade tenha elegido a terceirização da elaboração dos estudos e do orçamento estimativo, uma vez lançado à praça o instrumento convocatório é de sua responsabilidade a exatidão dos termos nele contidos. Assim, não merece acolhimento o argumento de terem ocorrido erros, quanto ao BDI, nas fórmulas das planilhas confeccionadas pela terceirizada. O detalhamento dos encargos e do BDI integram o orçamento e a sua variabilidade entre os itens que compõem o projeto básico da obra ou serviço tem impactos sobre a formação dos preços, que podem ser relevantes e até afastarem eventuais interessados outros, restringindo a competitividade.

De mais a mais, não restou esclarecida a alteração unilateral de itens da planilha, divorciada da tabela de referência.

Nenhuma das previsões citadas pela defesa, tanto do edital – cláusulas 12.2 e 12.3 – como do contrato – cláusulas 4ª, 9ª, 13 e 14 – estão em linha com as cláusulas financeiras que devem, necessariamente, contemplar a data-base, a periodicidade do reajustamento de preços e os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento (art. 55, inciso III da Lei 8.666/1993). Os itens evocados em sede de justificativas trata-se, na verdade, de previsões genéricas afetas a outros aspectos do contrato que não se amoldam à normativa mencionada.

Apenas duas interessadas acorreram ao certame, oferecendo propostas abaixo do valor orçado pela municipalidade.

As falhas referentes ao enquadramento às previsões dos artigos 15 e 16 da LRF, assim como a possibilidade de participação de empresas, cujo plano de recuperação judicial foi homologado em juízo – ainda no contexto da aplicação da Lei 8.666/1993 –, diante das justificativas acostadas, podem ser acolhidas.

2.3 A contratada em nenhum momento trouxe comprovação de que tivessem ocorridos comunicações entre a municipalidade e a concessionário de energia elétrica do município a fim de que esta última adotasse as medidas de sua alçada para que o cronograma de conclusão das obras fosse atendido. Limitou-se a declarar que a solicitação de prorrogação do ajuste seria decorrente da necessidade de que a CPFL fizesse melhorias na rede existente, desacompanhada de provas indicativas de sua proatividade.

Assiste razão à auditoria acerca da ausência de maiores detalhamentos sobre os procedimentos realizados pela CPFL e os impactos no andamento dos serviços de maneira a permitir apurar a eventual anormalidade ou imprevisibilidade hábil a autorizar as prorrogações.

 Embora não tenha havido mudança quantitativa ou de valor do ajuste inicial, a dilação temporal altera o próprio cronograma de execução da obra, de suas medições e, consequentemente, do fluxo de pagamentos. Razão pela qual os cronogramas físico-financeiros deveriam ter sido revistos.

A emissão de parecer jurídico realizado ainda à ocasião da fase preparatória do certame não a torna dispensável nos desdobramentos supervenientes. A própria falha de ausência de lastro probatório, por parte da contratada, que autorizasse as sucessivas dilações do prazo contratual, segundo os seus motivos fundantes, era circunstância que deveria ter sido detectada previamente pelo setor jurídico responsável. Resta, pois, incontroverso o impacto da omissão sobre a irregularidade das prorrogações pactuadas no 1º, 2º e 6º TAs.  

Ademais, causa estranheza o fato de que a própria Secretaria de Assuntos Jurídicos enquadre a não realização de sua atividade-fim como mera falha formal, menoscabando os motivos que fundamentam a sua própria existência: a de dar segurança jurídica no assessoramento às atividades e aos atos do município.

A assinatura extemporânea dos termos de prorrogação, a ausência da publicação de seus extratos e das prorrogações da garantia contratual, de forma isolada, poderiam ser relevadas, como este Tribunal o faz quando se depara com falhas deste quilate e diante da circunstância de serem problemas pontuais. Todavia, no contexto das impropriedades adrede analisadas, o seu conjunto contribuiu para fulminar a matéria.

2.4 Reproduzem-se nos 3º, 4º e 5º termos aditivos (TCs 11101.989.25, 11103.989.25 e 11108.989.25) as mesmas falhas já analisadas anteriormente quanto à utilização de orçamento de referência defasado em mais de 12 meses (tabela CDHU, versão 185, data-base fevereiro/2022); não atualização do cronograma físico-financeiro; falta da análise prévia da minuta do aditamento pela assessoria jurídica e a não atualização da garantia contratual, de forma que, tal como alhures, as falhas fulminam os termos em exame.

2.5 Há um conjunto de recomendações propostas pela zelosa equipe técnica, em cada um dos processados, que incorporo a esta decisão e determino que a Prefeitura Municipal de Colina delas tome ciência a fim de aperfeiçoar seus processos internos e evitar a sua reincidência nas contratações vindouras.

2.6 Feitas todas as considerações, a matéria em apreciação não pode ser aprovada, pelos fundamentos anteriormente expostos.

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial n. 12/2023, o decorrente contrato n. 83/2023 e os 6 termos aditivos subsequentes.

Determino o acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1993.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Presencial (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp .

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1) publicar;

2) certificar o trânsito em julgado;

3) acionar o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1993;

4) remeter os autos à SDG para cumprir o disposto na Deliberação SEI nº 13.122/2022-07 (DOE de 17/05/2022).

Após, ao Arquivo.

GCSA, 14 de abril de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

GCSA, 14 de abril de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR