Versam os presentes autos sobre o BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2015 da COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DE SÃO VICENTE – CODESAVI, sociedade de economia mista, instituída por autorização da Lei Municipal n.º 1.726/1977, incumbida da execução de atividades de interesse público local, com destaque para serviços urbanos, apoio administrativo e ações de infraestrutura, inseridas no âmbito da Administração Indireta municipal.

Não obstante a relevância de suas atribuições institucionais, o modelo organizacional concebido na década de 1970 não acompanhou as transformações administrativas do Ente instituidor, circunstância que, ao longo do tempo, comprometeu a eficiência de sua atuação e a consecução de seus objetivos, culminando, diante do quadro progressivamente evidenciado, na superveniência da Lei Complementar Municipal n.º 934/2019, alterada pela Lei Complementar Municipal n.º 951/2019, que autorizou a liquidação, dissolução e extinção da Estatal, encontrando-se presentemente em curso o correspondente processo extintivo, fase derradeira em que se operam a consolidação das obrigações, a realização dos ativos e a extinção definitiva de sua personalidade jurídica.

Em consonância com os artigos 70, caput e 71, II, da Carta Política da República e os artigos 32, caput e 33, II, da Constituição Bandeirante, espelhados no artigo 2.º, III, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas, competiu à UR – 20 – Unidade Regional de Santos proceder ao exame operacional, contábil, orçamental, financeiro, econômico e patrimonial da Companhia.

Ao cabo de seus trabalhos, foram coligidas as seguintes ocorrências: inadimplemento, por parte da Municipalidade, das obrigações financeiras junto à Companhia, com agravamento do quadro de insolvência e concentração de créditos no ente controlador (item 4.1); inobservância de critérios adequados de classificação, apropriação e registro das despesas mais importantes (item 4.2 c.c. item 5.1); ausência de provisão de passivos relevantes, omissão no reconhecimento de encargos pelo regime de competência e inobservância das normas contábeis aplicáveis, com distorção do resultado do exercício e do patrimônio líquido (item 5.1); resultado operacional deficitário, com insuficiência de receitas frente aos custos e agravamento expressivo do prejuízo (item 5.2); pioramento do passivo a descoberto e deterioração da situação patrimonial (item 5.3); crescimento do endividamento, com ausência de adequada contabilização de obrigações e baixa evolução dos ativos em face do passivo exigível (item 5.3.1); insuficiência de liquidez e incapacidade de adimplemento das obrigações de curto e longo prazo, evidenciando comprometimento da solvência (item 5.4); inobservância de normas aplicáveis aos procedimentos licitatórios e às contratações diretas (itens 7.2 e 7.3.2); falhas na execução contratual e inadequações na formalização de ajustes (itens 8.2 e 8.3); incumprimento da ordem cronológica de pagamentos (item 9); inadequação do quadro de pessoal, com provimento irregular de cargos em comissão, carência de controles de frequência e cessões antieconômicas (item 10.1.1); pagamento indevido de multa rescisória do FGTS a ocupantes de cargos em comissão (item 10.1.2); falta de recolhimento de encargos sociais e tributários (item 10.3); deficiências nos controles patrimoniais, contábeis e financeiros (itens 12.1, 12.3 e 13); fragilidade da governança, com deficiência no funcionamento dos órgãos de controle e supervisão (itens 15.1 a 15.5); não encaminhamento de informações econômico-fiscais obrigatórias (item 15.6); e inobservância de determinações e recomendações desta Corte de Contas (item 16) (eventos 25.60 a 25.61).

Seguiu-se a regular instrução processual, com o chamamento da Origem e dos Responsáveis, a apresentação de manifestações pelo Senhor Francisco Flávio de Lima dos Santos (corresponsável) e pela Jurisdicionada, a expedição de edital de notificação em relação ao Senhor Ivo Lira Oshiro (corresponsável), e, por fim, a colheita de parecer do Ministério Público de Contas (eventos 29.1, 36.1, 39.1 a 39.2, 41.1 a 42.2, 44.1 a 44.3, 48.1 a 48.15, 51.1, 56.1, 59.1 a 59.9, 62.1 a 62.3 e 78.1).

Por meio de sentença veiculada no DOESP em 04.04.2019, a matéria foi julgada irregular, com fundamento no artigo 33, III, “b” e “c” c.c. o artigo 36, caput, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, em razão da persistência de graves impropriedades de ordem econômico-financeira, contábil e administrativa, destacando-se, com especial gravidade, o indevido pagamento de verbas rescisórias a ocupantes de cargos em comissão, notadamente a multa de 40% do FGTS, em manifesta inconformidade com a natureza precária desses vínculos, além do quadro de insolvência da Entidade, da ausência de fidedignidade das demonstrações financeiras e do reiterado incumprimento de obrigações legais e tributárias (eventos 82.1 e 87.1).

Em decorrência, foram os Dirigentes condenados ao ressarcimento dos valores indevidamente despendidos, cabendo ao Senhor Ivo Lira Oshiro o recolhimento da quantia de R$ 5.176,72, e ao Senhor Francisco Flávio de Lima dos Santos o montante de R$ 126.009,22, ambos devidamente atualizados, com os acréscimos legais, até as datas dos efetivos recolhimentos. Ademais, foram-lhes aplicadas multas, fixadas em 160 UFESPs ao primeiro e 350 UFESPs ao segundo, com fundamento no artigo 104, I, da mencionada lei complementar paulista, em atenção à gravidade das ocorrências e à extensão temporal das respectivas gestões.

Após, foram juntadas procurações e manifestação do Senhor Ivo Lira Oshiro, na qual suscitou, em preliminar, nulidade do feito por vício de notificação, sustentando ausência de intimação pessoal e violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, com pedido de anulação dos atos processuais e da sentença. No mérito, sustentou o afastamento da responsabilidade pelo pagamento da multa de 40% do FGTS a comissionados, alegando inexistência de entendimento jurisprudencial pacificado à época e atuação conforme orientação então vigente, invocando, ainda, o princípio do “in dubio pro operário”. Outrossim, aduziu reduzido lapso temporal de sua gestão no exercício (cerca de 51 dias), sem participação relevante nos atos apontados, requerendo, por conseguinte, sua exclusão de responsabilidade ou, subsidiariamente, a redução proporcional da penalidade aplicada (eventos 89.2 e 98.1 a 98.2).

Não obstante as alegações expendidas, mediante despacho apregoado no DOESP em 25.10.2019, restou consignado que a decisão guerreada encontrava-se acobertada pela preclusão consumativa, uma vez escoado, em 27.04.2019, o prazo para interposição do apelo previsto nos artigos 56 e 57 da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, razão pela qual não se admitiu o exame das alegações veiculadas em momento processual inadequado, sem prejuízo da utilização das vias recursais próprias já manejadas nos autos do TC – 010.122/989/19 (eventos 102.1 e 105.1).

Consoante acórdão da Primeira Câmara, dado à estampa no DOESP em 12.12.2020 e com trânsito em julgado em 21.01.2021, o Recurso Ordinário interposto pelo Senhor Francisco Flávio de Lima dos Santos foi conhecido, porém não provido, porquanto reputadas insubsistentes as razões recursais, mantendo-se integralmente os exatos termos e judiciosos fundamentos da decisão originária, inclusivamente as penalidades impostas e os encaminhamentos determinados (eventos 47.1, 48.1, 54.1 e 55.1 do TC – 010.122/989/19).

Posteriormente, por meio de acórdão do Tribunal Pleno veiculado no DOESP em 25.08.2021 e com trânsito em julgado em 20.09.2021, no âmbito de Ação de Revisão proposta pelo mesmo Gestor acima nomeado, foi igualmente mantido o decisum monocrático, com a rejeição das insurgências então deduzidas, consolidando-se, em definitivo, o juízo de irregularidade e as penalidades aplicadas (eventos 36.1 e 39.1 do TC - 007.531/989/21).

Tornada definitiva a sentença guerreada, desencadearam-se as providências executórias, mediante a expedição de notificações pessoais aos responsáveis, com determinação para adoção das medidas cabíveis, notadamente a comprovação do recolhimento das multas impostas e do ressarcimento dos valores indevidamente despendidos, no prazo assinalado, sob pena de inscrição dos débitos em dívida ativa e ulterior cobrança judicial. Outrossim, foram expedidas comunicações ao Chefe do Poder Executivo e ao Presidente da Câmara Municipal, para ciência e adoção de medidas no âmbito de suas atribuições, bem como ao Ministério Público do Estado (eventos 125.1, 126.1, 127.1, 128.1, 129.1, 130.1, 134.1, 135.1 a 135.4, 136.1 e 136.2, 137.1 a 137.2, 144.1, 148.1 a 148.2, 149.1 a 149.2 e 152.1).

Em resposta, por meio de sua Procuradoria Jurídica, a Municipalidade noticiou que a CODESAVI encontrava-se em fase de liquidação, nos termos da legislação municipal que autorizou sua extinção, tendo sido nomeado liquidante com poderes para a prática de todos os atos necessários à condução do processo liquidatório, inclusivamente quanto à gestão de créditos eventualmente existentes. Esclareceu, ainda, que as responsabilidades inerentes à administração subsistem até a extinção da Entidade e que, no tocante ao cumprimento da decisão desta Corte, foi expedido ofício ao liquidante requisitando informações acerca das providências adotadas para o recolhimento dos valores impugnados, reafirmando, ao final, o compromisso da Administração com a observância das boas práticas administrativas (eventos 142.1 a 142.5).

Porquanto não identificado, no âmbito deste Tribunal, o recolhimento das multas cominadas, inscreveram-se os respectivos débitos em dívida ativa (eventos 154.1, 159.1 a 159.8, 166.1, 170.1 a 170.9, 176.1 a 176.3).

Todavia, os Corresponsáveis participaram a obtenção de liminar, nos autos dos Processos Judiciais n.ºs 1007443-29.2021.8.26.0590 e 1006589-35.2021.8.26.0590, determinando a suspensão da exigibilidade das condenações impostas no âmbito destes autos, vedando-se, inclusivamente, o protesto dos débitos, sua inscrição no CADIN e a adoção de medidas executivas, sob pena de multa diária em caso de incumprimento, razão por que requereram a adequação das medidas administrativas então em curso ao comando judicial (eventos 178.1 a 178.4).

Diante desse contexto fático, por ato decisório publicado no DOESP em 29.08.2022, determinou-se o sobrestamento do feito até o deslinde da ação judicial pertinente (evento 182.1).

Na sequência, mediante pronunciamento divulgado no DOE-TCESP em 25.05.2024, impôs-se a adoção de providências para suspensão das inscrições em dívida ativa correspondentes, com a manutenção do sobrestamento dos autos até decisão final na esfera judicial (eventos 201.1, 204.1, 205.1 e 207.1 a 207.3).

Com prévio trânsito pelo GTP, retornaram os autos à Unidade de Instrução para o acompanhamento do deslinde da questão judicial e de sua repercussão no TC-001.249/989/16, que apresenta contornos análogos (eventos 216.1 a 223.1).

Em cumprimento ao determinado, a Fiscalização consignou que, no âmbito das demandas judiciais correlatas, a ação judicial anulatória proposta pelo Senhor Ivo Lira Oshiro (Processo n° 1007443-29.2021.8.26.0590) foi julgada procedente, com reconhecimento da nulidade da notificação por edital e, por conseguinte, dos atos subsequentes praticados em seu desfavor, inclusivamente a condenação, determinando-se a renovação dos atos processuais a partir de sua regular notificação pessoal, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa. Destacou, ainda, que tal decisão foi mantida pelas instâncias superiores, com trânsito em julgado em 08.03.2025, ao passo que a ação ajuizada pelo Senhor Francisco Flávio de Lima dos Santos (Processo n.º 1006589-35.2021.8.26.0590) permanecia em trâmite (eventos 234.1 e 241.1 a 241.3).

À Vista dessas informações, mediante despacho inserto no DOE-TCESP de 16.05.2025, do qual se deu conhecimento ao GTP, determinou-se o cancelamento da inscrição em dívida ativa em nome do Senhor Ivo Lira Oshiro. No mesmo ato, impôs-se a reabertura da fase de contraditório em relação ao referido responsável, com a sua notificação para apresentação de defesa quanto às falhas apontadas no relatório de fiscalização, bem como para eventual recolhimento de valores ou justificativa quanto à não restituição, restabelecendo-se, assim, a regular marcha processual em observância ao devido processo legal (eventos 252.1, 257.1, 261.1, 262.1 a 262.2).

Em retorno, o referido Gestor, assistido por advogado, juntou razões e documentos (eventos 265.1 a 265.15).

De início, afirmou que a reabertura do prazo de defesa decorre do reconhecimento judicial da nulidade do processo originário em seu desfavor, advertindo que não se admite a mera reprodução das conclusões anteriormente firmadas, sob pena de afronta ao contraditório e à ampla defesa. De igual modo, consignou que eventual condenação não pode decorrer do simples exercício da função pública, invocando, ademais, limites previstos na legislação de improbidade.

No plano preliminar, suscitou a ocorrência de prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento, com fundamento em deliberação normativa desta Corte e na aplicação analógica da Lei Federal nº 9.873/1999, defendendo, outrossim, a incidência do prazo quinquenal, considerado o lapso temporal entre o exercício de 2015 e a presente análise. Nessa linha, asseverou inexistência de causa interruptiva válida, tendo em vista a ausência de citação regular, posteriormente reconhecida como nula pelo Poder Judiciário.

No mérito, ressaltou que exerceu o cargo de Diretor-Presidente por período exíguo, limitado a aproximadamente 51 dias, razão pela qual repeliu a imputação de responsabilidade pelas irregularidades identificadas no exercício, as quais reputou decorrentes de situação estrutural consolidada ao longo de anos anteriores, com participação de outras gestões. A par disso, enfatizou a inexistência de dolo ou culpa em sua conduta, bem como a ausência de contribuição relevante para o quadro de desequilíbrio econômico-financeiro.

No tocante às ocorrências específicas, ponderou que, durante sua gestão, terão sido observadas as normas relativas aos cargos comissionados e aos controles de frequência, bem como promoveu-se, sob sua condução, a adoção de medidas voltadas à recuperação de créditos da Companhia perante a Prefeitura, afastando alegações de omissão quanto aos direitos creditórios.

Prosseguindo nessa trilha argumentativa, consignou que o resultado negativo e o patrimônio líquido deficitário decorrem, majoritariamente, de exercícios anteriores, não sendo possível imputar-lhe tais efeitos. Outrossim, aduziu a obtenção de resultados expressivos por meio de medidas judiciais adotadas pela administração da Estatal, notadamente decisões favoráveis relacionadas à compensação de tributos federais e à suspensão da exigibilidade de ISS, circunstâncias que terão contribuído para a regularização fiscal e para a obtenção de certidões negativas.

No que concerne à execução contratual, justificou a ocorrência de atrasos em obras públicas por fatores externos, tais como dificuldades na liberação da área de intervenção, existência de ocupações irregulares, riscos à integridade de trabalhadores, episódios de conflito e violência no local, bem como ocorrência de incêndio, ocorrências que terão imposto a necessidade de prorrogações. Assim sendo, sustentou que os aditamentos decorreram de adequações técnicas supervenientes ao projeto básico, sem violação à legislação aplicável.

Quanto à contratação de serviços advocatícios por inexigibilidade de licitação, asseverou a observância dos artigos 13 e 25 da Lei Federal nº 8.666/1993, com destaque para a notória especialização do escritório contratado e a singularidade do objeto, além de ter sido firmada sob a modalidade “ad exitum”, sem dispêndio imediato de recursos, gerando benefícios financeiros relevantes à Entidade. Acrescentou, ainda, que, à época da contratação, já não mais exercia o cargo, afastando responsabilidade direta pelo ato.

Relativamente ao pagamento da multa de 40% do FGTS a ocupantes de cargos em comissão, defendeu a licitude da conduta, apontando que, à época dos fatos, subsistia divergência jurisprudencial no âmbito do Tribunal Superior do Trabalho, inexistindo orientação pacificada. Invocou, ademais, o princípio do “in dubio pro operário” e a proteção ao trabalhador, sob o argumento de que a medida adotada evitou futuras condenações judiciais mais gravosas, com acréscimos de custas e encargos. Registrou, por fim, que a uniformização do entendimento terá somente sobrevindo em momento posterior, o que afastaria a imputação de irregularidade em cenário jurídico controvertido.

Por derradeiro, reiterou a ausência de responsabilidade pessoal pelas irregularidades apontadas, em razão do reduzido período de gestão e da inexistência de participação direta nos atos questionados, pleiteando, em consequência, o reconhecimento da prescrição, a aprovação das contas com ressalvas ou, subsidiariamente, a exclusão de sua responsabilidade quanto ao ressarcimento e às sanções impostas.

A considerar o teor da Deliberação TC-A-43.579/026/08, publicada no DOESP de 04.12.2008, por despacho levado à publicação no DOE-TCESP em 11.07.2025, determinou-se a expedição de nova notificação ao Senhor Ivo Lira Oshiro, com vistas à melhor elucidação dos fatos e ao eventual saneamento dos autos, especialmente no que tange ao apontamento consignado no item 10.1.3 do relatório de fiscalização, relativo ao pagamento de multa de 40% do FGTS a ocupantes de cargos exclusivamente em comissão, reputado passível de devolução. Na oportunidade, facultou-se ao corresponsável a apresentação de alegações adicionais ou, alternativamente, a restituição dos valores impugnados, devidamente atualizados pela variação acumulada do IPC-FIPE até a data do efetivo recolhimento, consignando-se que a ausência de manifestação implicaria o julgamento da matéria no estado em que se encontra instruída (eventos 277.1 a 286.1).

Em manifestação complementar, o referido Dirigente insurgiu-se contra o despacho saneador, ao qual imputou vícios de fundamentação e indevida antecipação de mérito, sustentando ausência de apreciação efetiva das alegações e violação ao contraditório e à ampla defesa. Ao final, reiterou as teses já deduzidas, especialmente quanto à prescrição, à inexistência de responsabilidade e à licitude das condutas (evento 295.1).

Sobreveio, ainda, intervenção do Senhor Francisco Flávio de Lima dos Santos, o qual, por intermédio de seus patronos, informou que a matéria permanece sub judice nos autos do Processo nº 1006589-35.2021.8.26.0590, em razão da interposição de recurso de apelação contra a sentença ali proferida, dotado de efeito suspensivo, nos termos do artigo 1.012 do Código de Processo Civil (eventos 298.1 a 298.2).

Instado a se manifestar sobre a situação do Senhor Ivo Lira Oshiro, o Ministério Público de Contas emitiu parecer (eventos 302.1 e 312.1), opinando, em preliminar, pela rejeição da arguição de prescrição, ao fundamento de que, considerados os marcos interruptivos e suspensivos previstos na Deliberação aplicável, não transcorreu o prazo quinquenal sem causa de interrupção ou suspensão válida.

No mérito, entendeu não serem as alegações defensivas aptas a afastar as irregularidades constatadas, destacando o quadro de desequilíbrio econômico-financeiro da Entidade, a ausência de recolhimento de encargos sociais, inconsistências contábeis e fragilidades no controle interno, bem como impropriedades no quadro de pessoal. De modo específico, reputou indevido o pagamento da multa de 40% do FGTS a ocupantes de cargos em comissão, por incompatibilidade com a natureza precária do vínculo, pugnando, por conseguinte, pela restituição dos valores ao erário.

Dessarte, opinou pela irregularidade das contas, com fundamento no artigo 33, III, “b” e “c”, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, bem como pela condenação ao ressarcimento dos valores impugnados e pela aplicação das sanções pecuniárias cabíveis.

Na sequência, por deliberação formal publicada no DOE-TCESP em 18.10.2025, reconheceu-se a extensão dos efeitos da decisão judicial anulatória ao corresponsável, com fundamento na unicidade e indivisibilidade das contas, bem assim em deferência à segurança jurídica, determinando-se a invalidação dos atos processuais praticados em face do Senhor Francisco Flávio de Lima dos Santos desde a sua notificação, com o consequente cancelamento da inscrição em dívida ativa em seu nome, seguido de comunicação ao GTP, porquanto a invalidação do pronunciamento originário, em relação a um dos responsáveis, compromete, por arrastamento lógico-jurídico, a higidez do mesmo comando no tocante aos demais agentes igualmente implicados, quando assentado em fundamento fático e jurídico comum (eventos 330.1, 333.1, 335.1 e 340.1).

Assim, por despacho abrigado no DOE-TCESP em 04.12.2025, realizou-se a notificação desse Gestor, para que apresentasse defesa quanto aos achados apontados no relatório de fiscalização, com ênfase no pagamento de multa de 40% do FGTS a ocupantes de cargos em comissão, reputado passível de restituição ao erário. Na mesma oportunidade, facultou-se às partes a restituição antecipada dos valores impugnados, com vistas à eventual mitigação do débito, desde que devidamente atualizados, determinando-se, ao final, o retorno dos autos ao Ministério Público de Contas para manifestação (eventos 345.1 e 356.1).

Em resposta, o Senhor Francisco Flávio de Lima dos Santos, assistido por advogado, encaminhou razões e documentos, reiterando, em essência  e, em diversos trechos, de forma praticamente literal, os fundamentos anteriormente deduzidos pelo outro responsável, Senhor Ivo Lira Oshiro, notadamente no que concerne à prescrição, às nulidades processuais, à ausência de responsabilidade pessoal e à licitude das condutas impugnadas, limitando-se as distinções a aspectos pontuais, sobretudo quanto ao período de gestão, à delimitação de sua atuação individual e à referência à ação judicial por ele proposta ainda em trâmite (eventos 355.1 a 355.2).

Malgrado o acrescido, o Parquet de Contas manteve inalterado o entendimento outrora firmado, assinalando que as razões recentemente apresentadas limitam-se a reproduzir as teses já deduzidas por outro corresponsável acima identificado, desprovidas de aptidão para infirmar o conjunto de irregularidades apurado pela Auditoria de Controle Externo, motivo pelo qual renovou sua manifestação, no sentido do julgamento pela irregularidade da matéria, com determinação de ressarcimento ao erário e aplicação das sanções cabíveis (evento 371.1).

Encerrada a fase instrutória, retornaram os autos a este Gabinete para julgamento (eventos 372 a 373).

Eis o relatório.

Ingressa-se, pois, no exame do mérito.

Preliminarmente, impõe-se registrar que a decisão originária deste Conselheiro Substituto-Auditor (evento 82.1) foi anulada por força de pronunciamento judicial transitado em julgado, proferido em ação promovida pelo Senhor Ivo Lira Oshiro (Processo nº 1007443-29.2021.8.26.0590), no qual se reconheceu vício de notificação, por alegada violação ao princípio do contraditório, em seu chamamento por edital, não obstante tenha sido observada, à época, de forma estrita, a legislação aplicável e as disposições regimentais desta Corte.

Em decorrência desse provimento jurisdicional, determinou-se a anulação dos atos processuais praticados em seu desfavor, com a subsequente renovação da instrução, mediante regular notificação e reabertura da fase de defesa, restabelecendo-se a marcha processual sob plena observância das garantias processuais.

Por razões de coerência sistêmica, unidade das contas e segurança jurídica, estenderam-se os efeitos da decisão anulatória ao corresponsável, Senhor Francisco Flávio de Lima dos Santos, igualmente submetido à renovação do contraditório, com a concessão de prazo para apresentação de razões e documentos, conquanto rejeitada, na primeira instância judicial (Processo nº 1006589-35.2021.8.26.0590), a pretensão anulatória por ele deduzida, ao fundamento da inexistência de vícios formais no processo administrativo, da observância da ampla defesa e da impossibilidade de reexame do mérito das decisões deste Tribunal, ocasião em que, ademais, revogou-se expressamente a tutela de urgência anteriormente concedida, encontrando-se a matéria atualmente submetida à apreciação em sede recursal[1].

Registre-se, outrossim, que as alegações defensivas apresentadas após a anulação da decisão original foram devidamente recebidas e serão apreciadas de forma individualizada, não se cogitando de qualquer juízo automático de reprovação, mas, ao revés, de novo exame à luz do conjunto probatório reconstituído.

Convém salientar que as instâncias administrativa e jurisdicional se regem pelo princípio da independência, não se subordinando entre si, salvo nas hipóteses excepcionais em que haja ordem judicial expressa em sentido diverso, o que não ocorre no caso vertente. À luz desse quadro, a controvérsia judicial remanescente, circunscrita ao recurso de apelação interposto por um dos corresponsáveis, não vem acompanhada de qualquer comando suspensivo dirigido a este processo, circunstância que afasta o risco de indevida sobreposição entre as esferas de atuação. Ademais, eventual modificação do quadro judicial poderá ser devidamente enfrentada em sede recursal ou, se necessário, no âmbito do cumprimento da sentença.

Diante disso, encontrando-se o feito regularmente reconstituído e devidamente instruído, com a oitiva dos responsáveis e isento de vícios formais, não há óbice ao seu regular prosseguimento, cabendo a prolação de decisão de mérito, nos termos do artigo 28, § 2º, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

Ainda em caráter preliminar, impõe-se o exame da arguição de prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória, suscitada pelos Responsáveis, à vista do decurso temporal entre o exercício financeiro sob análise e o presente momento processual.

Sustenta-se, em síntese, que, por versarem os autos sobre as contas do exercício de 2015, restaria consumado o prazo quinquenal previsto na Deliberação SEI nº 0018205/2023-46[2], sendo inviável a continuidade da persecução sancionatória e ressarcitória por esta Corte. Aduz-se, ainda, a inexistência de causas interruptivas válidas, notadamente em razão da nulidade de atos pretéritos reconhecida judicialmente, bem como se invoca, por analogia, a disciplina constante da Lei Federal nº 9.873/1999.

A tese, todavia, não comporta acolhimento.

Com efeito, o referido normativo especial, ao estabelecer o prazo prescricional quinquenal, não o faz de forma linear ou automática, impondo, ao revés, a observância conjugada de critérios normativos específicos atinentes ao termo inicial da contagem, às causas interruptivas e às hipóteses de suspensão do prazo.

Nesse contexto, não procede a premissa de que o prazo se inicia, indistintamente, no exercício financeiro examinado. Ao contrário, nos termos do artigo 6º, IV, do mencionado diploma, a contagem tem início na data do conhecimento da irregularidade ou do dano pelos setores competentes desta Casa, o que, no caso concreto, afasta a adoção do exercício de 2015 como marco inicial.

A partir desse termo, verifica-se a ocorrência de sucessivos atos processuais aptos a interromper a prescrição, consistentes em notificações dos Responsáveis e em atos inequívocos de apuração, todos subsumíveis às hipóteses previstas no artigo 7º do mesmo regramento. Tais eventos, por expressa disposição normativa, interrompem o prazo e fazem com que nova contagem se inaugure a cada marco interruptivo, não havendo limitação quanto à sua reiteração ao longo da instrução.

De igual modo, incide, na espécie, causa de suspensão do prazo prescricional, nos termos do artigo 10, I, da referida disciplina, em razão de decisão judicial que, em momento relevante, obstou a regular marcha do feito, impedindo o curso da prescrição durante o período de sua vigência.

Dessa forma, conforme muito bem demonstrado pelo Ministério Público de Contas em sua derradeira intervenção (evento 371.1), a análise integrada dos marcos temporais evidencia que o prazo prescricional não transcorreu de maneira contínua, tendo sido reiteradamente interrompido e, em segmento relevante, suspenso, de sorte que não se verifica o decurso ininterrupto do quinquênio necessário à configuração da prescrição.

A despeito das teses defensivas apresentadas, não altera tal conclusão a alegação de nulidade de atos anteriores, porquanto, ainda que se desconsiderasse a eficácia interruptiva de determinados atos pretéritos, subsistem, de forma autônoma, causas interruptivas supervenientes, bem como a causa suspensiva decorrente da intervenção judicial, ambas suficientes para impedir a consumação do prazo, conforme salientado.

Igualmente não prospera a invocação genérica da Lei Federal nº 9.873/1999, ainda que com escoro em precedente judicial, porquanto, como suso demonstrado, a disciplina específica da matéria, no âmbito desta Corte, encontra-se atualmente regulada pela Deliberação SEI nº 0018205/2023-46, cuja aplicação integral conduz, no caso concreto, à rejeição da tese prescricional.

À vista disso, REJEITA-SE a preliminar de prescrição.

No mérito, a matéria permanece irregular, não porque se reproduzam, de forma mecânica, conclusões anteriormente externadas, mas porque, reaberto o contraditório e novamente examinados o relatório de fiscalização, as defesas primitivas, as manifestações supervenientes dos Responsáveis, a documentação ulteriormente carreada e o parecer final do Órgão Ministerial, subsiste, em sua inteireza, o núcleo das irregularidades que inquinou o presente Balanço Geral.

Deveras, as razões de interesse gravitam, em substância, em torno de três vetores argumentativos: a alegada ausência de responsabilidade pessoal, em razão do reduzido lapso de gestão ou da preexistência do quadro deficitário; a invocação de atos reputados positivos, especialmente no campo tributário e financeiro; e a pretendida licitude do pagamento da multa de 40% do FGTS a ocupantes de cargos em comissão.

Contudo, nenhuma dessas linhas defensivas mostra-se apta a infirmar o acervo técnico-probatório produzido pelo Escritório Regional de Santos, notadamente por não enfrentar, de forma específica e documentalmente consistente, os principais achados da Auditoria.

Sob o prisma técnico-contábil, evidencia-se, uma vez mais, que a Estatal apresentou desempenho francamente insatisfatório no exercício de 2015, tendo apurado prejuízo de R$ 17.503.870,56, correspondente a 17,85% da receita auferida.

Como bem assinalado pela Unidade de Instrução, a análise da Demonstração do Resultado do Exercício revela que o resultado negativo decorreu, em grande medida, da desproporção entre custos e receitas: o Custo das Obras e Serviços atingiu R$ 98.654.494,24, superando significativamente a Receita Líquida de R$ 64.288.102,78, o que conduziu a um lucro bruto negativo (prejuízo) de R$ 34.366.391,46, valor este que praticamente duplicou o prejuízo do exercício anterior (R$ 17.389.065,87).

Esse desempenho repercutiu diretamente na estrutura patrimonial da Companhia. Assim, o passivo a descoberto, já elevado no exercício anterior, sofreu incremento expressivo de 32,60%, passando de R$ 53.695.811,99 para R$ 71.199.682,55, ao passo que os prejuízos acumulados alcançaram R$ 75.564.496,56 ao final do exercício, conforme se depreende do Balanço Patrimonial e das Demonstrações do Patrimônio Líquido (evento 25.9).

No mesmo período, verificou-se agravamento do endividamento de curto prazo, com elevação de 17,67% do passivo circulante trazido de 2014, o qual caminhou de R$ 226.269.972,81 para R$ 266.257.473,92, impulsionado sobretudo pelo inadimplemento de obrigações tributárias. Por seu turno, a diminuição de 13,52% ocorrida no passivo exigível longo prazo não representou nenhum alívio na dívida da Entidade, pois que resultado de cancelamento, por incumprimento, de acordo de parcelamento firmado com a Caixa Econômica Federal – CEF, relativamente ao FGTS, no montante de R$ 11.294.651,88.

Em verdade, considerando a evolução de apenas 4,47% no ativo circulante somado ao realizável longo prazo, houve uma piora no endividamento da Companhia, consoante os índices expostos na peça de controle externo.

A evolução patrimonial demonstra, portanto, inequívoca deterioração da situação financeira. Os índices de liquidez apresentavam-se amplamente desfavoráveis, sendo particularmente expressivo o dado relativo à liquidez imediata, que indicava inexistência de recursos disponíveis para cobertura das obrigações de curto prazo, caracterizando quadro de insolvência aguda e risco fiscal relevante.

Esse cenário evidenciava uma situação de profundo desequilíbrio econômico-financeiro, refletida, ainda, em diversas ocorrências apontadas pela Fiscalização, notadamente a insuficiência de recolhimento de encargos sociais e o desrespeito à ordem cronológica de pagamentos, aspectos que não foram especificamente enfrentados pelos Gestores, que se limitaram a considerações genéricas sobre o contexto financeiro da Entidade.

A análise histórica revela que tais disfunções não eram episódicas, mas vinham se consolidando ao longo de exercícios sucessivos, sem que se verificasse atuação eficaz da Administração no sentido de sua reversão, em desacordo com os princípios da eficiência e da economicidade, que devem nortear a gestão pública, ex vi dos artigos 37, caput, e 70, caput, da Constituição Federal.

O fato de que a situação decorreu essencialmente da inadimplência da Prefeitura controladora não se mostra suficiente para afastar a responsabilidade. Embora seja incontroverso que a Municipalidade não vinha honrando integralmente suas obrigações, resultando em créditos relevantes a favor da Sociedade, tal circunstância, ainda que relevante para a compreensão do contexto fático, não elide o dever de gestão diligente nem supre a necessária demonstração de providências eficazes e juridicamente adequadas à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.

Nessa linha de raciocínio, as medidas noticiadas pelos Responsáveis, em especial aquelas voltadas à cobrança administrativa de créditos e à tentativa de reorganização financeira, conquanto revelem a adoção de providências de índole formal, não se mostram aptas a infirmar os achados da Fiscalização, porquanto não restaram devidamente comprovadas quanto à sua efetiva concretização e eficácia no exercício de 2015, nem evidenciado impacto mensurável nos demonstrativos contábeis daquele período. A par disso, não se verifica a elaboração de estudo consistente e tecnicamente estruturado voltado ao saneamento das finanças da Estatal, o que, aliás, era de se esperar diante do quadro de acentuada deterioração econômico-financeira então instalado, de feição próxima à insolvência, circunstância que reforça a insuficiência das medidas adotadas.

Corrobora essa conclusão a persistência, nos exercícios subsequentes, da acumulação de prejuízos, a qual veio a culminar na autorização de extinção da Entidade pelo Município, em inequívoca confirmação do risco fiscal que já se mostrava delineado.

Impende, ainda, destacar que, ao encerramento do período inspecionado, os direitos a receber da Prefeitura alcançavam o montante de R$ 256.546.764,01, cifra 4,42% superior à registrada no exercício de 2014 e que correspondia a expressivos 96,49% do ativo total da Companhia.

Não bastasse o já delineado, a Unidade de Instrução e a Auditoria Independente convergem no apontamento de um conjunto expressivo de impropriedades de natureza técnico-contábil que, não infirmadas pelas razões carreadas aos autos, comprometem sensivelmente a fidedignidade dos demonstrativos apresentados.

Nesse sentido, avulta a ausência de constituição de provisão para créditos de difícil realização, notadamente aqueles decorrentes de débitos pretéritos imputáveis à Municipalidade, cuja inadimplência reiterada afigurava-se estrutural. Tal omissão importou na superavaliação do ativo e na distorção do resultado do exercício e do patrimônio líquido em montante aproximado de R$ 210.000.000,00.

De igual relevo, verifica-se a inobservância do regime de competência no reconhecimento de encargos incidentes sobre obrigações já registradas no passivo, no importe de R$ 13.906.641,90, o que acarretou artificial elevação do resultado do exercício e subavaliação do passivo.

No tocante ao ativo imobilizado, igualmente se constatam desvios relevantes, com cálculo de depreciação em desacordo com normas técnicas e ausência de testes de recuperabilidade (impairment), em desalinho com o CPC 27.

À vista desse conjunto de inconsistências, impõe-se reconhecer que as demonstrações financeiras não foram elaboradas em consonância com a Lei Federal nº 6.404/1976 nem com os princípios contábeis aplicáveis.

Conforme consta da Ata da 485ª Reunião do Conselho de Administração (evento 25.55), realizada em 31.03.2016, os Conselheiros aprovaram as contas da CODESAVI do período. Não obstante, não há demonstração da sua aprovação na Assembleia Geral Ordinária, em dessintonia com os artigos 130, caput e 132 e incisos da Lei Geral das Sociedades por Ações.

Não obstante a administração de vultosos recursos, a manutenção de quadro funcional superior a mil servidores e a existência de histórico reiterado de irregularidades, não se evidencia, em desatendimento a requisição da Fiscalização, a instituição e regulamentação de sistema de controle interno pela Entidade, em desatenção, entre outros dispositivos, aos artigos 25, § 1.º, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993 e ao artigo 74 da Constituição Federal. Tal omissão revela fragilidade estrutural apta a ensejar a ocorrência e a perpetuação das irregularidades constatadas, inclusivamente no que respeita ao pagamento indevido de verbas fundiárias a empregados ocupantes de cargos em comissão.

Igualmente, não há prova de encaminhamento de declarações econômico-fiscais ao Ministério da Fazenda, corroborando a situação de fragilidade das ferramentas de controle e de transparência da gestão pública.

No tocante aos encargos sociais, verificou-se a ausência de recolhimento de valores relativos ao INSS, FGTS, PIS/PASEP, IRRF, COFINS e CSLL, inclusivamente daqueles retidos de servidores e prestadores de serviços, configurando falha grave para, por si só, impor rejeição de contas. Como já sublinhado, tal inadimplência contribuiu para a formação de débito expressivo, consubstanciado em obrigações sociais e fiscais que, ao final do exercício de 2015, atingiam o montante de R$ 226.000.055,08, além de envolver débito específico atinente ao FGTS, objeto de parcelamento inadimplido, no valor de R$ 11.294.651,88, cujo incumprimento ensejou o agravamento do passivo circulante da Fiscalizada.

Note-se que, no caso, o inadimplemento de obrigações tributárias não apenas acarreta a incidência de encargos moratórios, como também traduz apropriação indevida de valores de terceiros. Além disso, ao tempo da fiscalização, não se evidenciava que as quantias devidas estivessem integralmente abrangidas por acordos de parcelamento regularmente formalizados, subsistindo, assim, parcela relevante do passivo sem adequada regularização.

No que respeita às ações judiciais invocadas nos libelos defensivos, observa-se que a demanda relativa ao ISS (evento 265.8) foi promovida subsequentemente, por Gestão diversa, não possuindo relevância para afastar irregularidades do exercício de 2015. Por seu turno, a ação envolvendo PIS e COFINS (evento 265.9 a 265.10), conquanto juridicamente pertinente, não afasta os apontamentos, porquanto seus efeitos não se projetam automaticamente sobre o exercício examinado.

Quanto ao Termo de Confissão de Dívida e Compromisso de Pagamentos para com o FGTS firmado em 2014 (eventos 265.11 a 265.14), a Administração não honrou os compromissos assumidos, conforme já destacado.

De mais a mais, a Certidão Positiva com Efeitos de Negativa de Débitos Relativos aos Tributos Federais e à Dívida da União acostada aos autos remonta ao exercício de 2017, ocasião em que os débitos da Estatal foram incluídos no parcelamento instituído pela Medida Provisória n.º 783/2017, no âmbito do Programa Especial de Regularização Tributária – PERT (evento 265.7).

Forçoso reconhecer, assim, que a CODESAVI mantinha-se à custa de toda a sociedade brasileira, uma vez que a sua inadimplência impediu a arrecadação de recursos pela União, em prejuízo, inclusivamente, da seguridade social.

Apesar de a Origem ter encaminhado motivações acerca da quebra da ordem cronológica de pagamentos, dando conta de que terão sido priorizados os pagamentos de caráter emergencial e de interesse social, não há comprovação da publicação dessas justificativas, conforme exige o caput do artigo 5.º do antigo Estatuto das Licitações Públicas.

Permanece a censura expendida pela Fiscalização em relação ao edital da Tomada de Preços n.º 01/2015, destinado à contratação de serviços de engenharia, o qual, em descompasso com a jurisprudência desta Corte, a exemplo do julgado proferido no TC – 002.293/989/13 (Tribunal Pleno, Sessão Ordinária de 13.11.2013 – DOESP: 14.11.2023/TJ: 02.12.2013), exigiu das licitantes a apresentação de atestado de desempenho anterior, em nome da empresa, cumulativamente com o correspondente Certificado de Acervo Técnico – CAT. A exigência promoveu indevida confusão entre capacidade técnico-operacional e técnico-profissional, agravada pela participação de única licitante, em prejuízo à competitividade do certame.

Também, a despeito das manifestações endereçadas aos autos, as críticas formuladas pela Auditoria acerca da contratação direta de sociedade de advogados, mediante inexigibilidade de licitação, permanecem hígidas. O objeto do ajuste, qual seja a interposição de ações de natureza tributária, não reveste a singularidade exigida pelo artigo 25, II, da Lei Federal nº 8.666/1993, então vigente. Trata-se de serviço técnico que, à época, poderia ser satisfatoriamente executado por outros profissionais ou sociedades de igual ou superior capacidade técnica, o que descaracteriza a inviabilidade de competição.

Nesse prisma, releva anotar que a estrutura administrativa da Entidade já contava com setor jurídico próprio, composto por cargos comissionados de assessoria e assistência. Tal circunstância não apenas permitia a livre nomeação de profissionais qualificados para a atuação especializada, como também impunha à Administração um ônus motivador mais rigoroso sob o aspecto da economicidade. A ausência de justificativa plausível para a preterição do corpo técnico interno em favor de contratação externa onerosa revela o descompasso do ajuste com o interesse público.

Soma-se a isso a irregularidade na sistemática de remuneração. A estipulação de honorários ad exitum mostra-se inconciliável com o disposto no artigo 7º, § 3º, da Lei nº 8.666/1993, uma vez que subordinava a contraprestação à obtenção de receitas e introduzia, ainda que reflexamente, a captação de recursos no objeto contratual, vedação expressa do Ordenamento. Ademais, tal modelagem comprometia a adequada estimativa de custos e a previsibilidade orçamental, em descompasso com o planejamento exigido pelo § 2º do mesmo dispositivo.

Ressalte-se que, não obstante as oscilações jurisprudenciais desta Corte, antes da superveniência da Lei Federal nº 14.133/2021, que admitiam, a depender das circunstâncias fáticas, distintos graus de rigor na aferição da singularidade dos serviços advocatícios, a validade da contratação direta permanecia condicionada à demonstração de sua estrita necessidade e vantajosidade. A legislação posterior, ao conferir tratamento mais flexível aos serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, mitigou, em alguma medida, o rigor desse requisito, sem, contudo, afastar a exigência de motivação adequada e de demonstração da inviabilidade de competição.

No caso concreto, a existência de setor jurídico aparelhado, aliada à natureza comum das teses defendidas e ao fato de que a modelagem da contraprestação se divorciava do regramento então vigente, impõe o reconhecimento da irregularidade do ajuste, ante a manifesta violação aos princípios da economicidade e da devida motivação dos atos administrativos.

Houve falha na execução do Contrato n.º 03/2015, decorrente da Tomada de Preços n.º 01/2015, que teve como objeto a execução de reforma de cobertura em estrutura metálica – Central de triagem para materiais recicláveis, sendo que as situações descritas pela Origem, que levaram aos aditamentos de prazo e de valor censurados, já eram do conhecimento da Administração, indicando falta de planejamento, especialmente no que se reporta à elaboração do projeto básico da obra, não sendo as justificativas apresentadas suficientes para afastar tal conclusão, limitando-se, quando muito, a atenuar pontualmente a censura no que respeita às prorrogações de prazo.

Nesse sentido, avulta anotar que a justificativa da Origem para o Termo Aditivo de 08.06.2015, que promoveu acréscimos de 41,41% ao serviço contratado, a um custo adicional de R$ 87.187,57, fundamentou-se na necessidade de aumentar a área de armazenamento do material a ser triado, em virtude de exigência da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo – CETESB. Todavia, quando da contratação inicial da reforma, já havia sido firmado o noticiado Termo de Ajustamento de Conduta entre a CODESAVI e o Ministério Público do Estado, em cujo instrumento constavam as exigências da autoridade ambiental (evento 25.17), pelo que não houve fatos supervenientes ou imprevisíveis que justificassem a alteração do projeto básico, subsistindo, ao revés, a deficiência de planejamento inicialmente verificada, em comprometimento à disciplina instituída pelos artigo 7.º, I, § 2.º, I e § 6.º, artigo 8.º, parágrafo único e artigo 65, I, da Lei Federal n.º 8.666/1993, como se deu no caso concreto.

Em relação aos termos de prorrogação de prazo, ainda que tenham sido necessários para a liberação do campo de trabalho da obra e em razão da readequação do seu projeto básico, circunstâncias que apenas parcialmente mitigam a censura quanto à dilação temporal, as alegações consignadas nos processos administrativos envolvidos apresentaram-se vagas e imprecisas, na medida em que não expuseram os motivos de fato que impediram o início dos trabalhos ajustados e as causas que levaram à alteração do projeto básico, carecendo, assim, de suficiente motivação, em desabono do artigo 57, § 2.º, da lei federal de regência, assim como do artigo 111 da Constituição Estadual.

Sendo que a obra foi concluída e não havendo nos autos nenhuma impugnação dos valores despendidos pela Companhia, a despeito das irregularidades acima descritas, não há se falar em ressarcimento dos cofres públicos, sob pena do seu indevido enriquecimento.

A análise do quadro de pessoal da CODESAVI indica uma série de irregularidades, especialmente no que toca aos cargos de provimento em comissão.

Nesse passo, observe-se que as manifestações de interesse existentes nos autos não demonstram a compatibilidade da forma de provimento em comissão dos 26 cargos listados pela Fiscalização com o artigo 37, V, da Constituição Federal.

Em 2015, havia 159 servidores nomeados em comissão, incluindo assistentes e auxiliares técnicos, compradores, médico e auxiliar de enfermagem do trabalho, tratadores de animais, fiscais e encarregados, cujas atribuições não se tipificam como sendo de direção, chefia ou assessoramento.

Tratou-se de desacerto habitual, sendo certo que a prerrogativa de a sociedade de economia mista organizar a sua estrutura de cargos não afasta a incidência das balizas constitucionais.

A cessão de servidores para outros órgãos da Administração Municipal, sem prejuízo de vencimentos, conquanto, em princípio, não se revelasse ilegal, apresentava-se antieconômica e, por isso, não consoava com a situação econômico-financeira vivenciada pela Entidade.

Da mesma forma, a falta de controles de frequência e de desempenho de atividades dos servidores, para além de não atender aos princípios da eficiência e da transparência, não se compatibilizava com a boa gestão financeira.

E, ainda que os empregados comissionados não estivessem submetidos a um controle rígido de jornada de trabalho, isso não quer dizer que a Companhia, em situação de insolvência, não tivesse de controlar a assiduidade e a frequência desses agentes, a fim de garantir o bom andamento da Administração Pública e a boa aplicação dos seus parcos recursos financeiros.

No que respeita ao pagamento de verbas rescisórias a ocupantes de cargos em comissão, em especial à multa de 40% do FGTS, subsiste, de forma inequívoca, a irregularidade apontada pela Unidade de Instrução.

De certeza, a jurisprudência desta Corte, ainda que tenha evoluído para admitir os depósitos fundiários em favor de empregados públicos investidos em funções comissionadas, não lhes reconhece o direito às parcelas típicas da dispensa imotivada, mantendo a vedação ao pagamento indenizatório do FGTS, do aviso prévio e de verbas congêneres, em razão da natureza precária do vínculo e da exoneração ad nutum, nos termos do artigo 37, V, da Constituição Federal.

Tal compreensão não constitui construção recente, encontrando-se firmemente estabelecida muito antes dos fatos ora apreciados e mantendo-se incólume, como evidenciam, entre outros, os julgamentos proferidos nos processos TC – 003.427/026/07 (DOE-TCESP: 22.05.2009 e 16.03.2010/TJ: 22.03.2010), TC – 800.202/661/08 (DOE-TCESP: 11.05.2012/TJ: 28.05.2012), TC – 000.794/026/09 (DOE-TCESP: 16.08.2012 e 11.09.2014/TJ: 16.09.2014), TC – 002.425/026/14 (DOE-TCESP: 09.12.2015/TJ: 26.01.2016), TC – 800.245/433/08 (DOE-TCESP: 13.02.2020/TJ: 09.03.2020), TC – 000.471/026/11 (DOE-TCESP: 31.07.2014 e 28.11.2020/TJ: 07.12.2020) e TC – 000.615/026/14 (DOE-TCESP: 21.06.2016 e 31.05.2017/TJ: 07.06.2017), todos convergentes na mesma orientação.

No âmbito jurisdicional, a mesma diretriz também se fez majoritariamente presente no Tribunal Superior do Trabalho – TST, como se infere das seguintes ementas:

RECURSO DE REVISTA. CARGO EM COMISSÃO CONTRATAÇÃO PELO REGIME CELETISTA FGTS E MULTA DE 40%. A Carta Política, no art. 37, inciso II, parte final, autoriza as nomeações para cargo em comissão, declarado em lei, de livre nomeação e exoneração. Nesses termos, a contratação de servidor, pela Administração Pública, para o exercício de função comissionada, não gera vínculo de emprego entre eles, mas sim uma situação diferenciada, com possibilidade de dispensa ad nutum, mesmo que o regime jurídico adotado pelo Ente Público seja o celetista, como na hipótese dos autos. Não há cabimento, dada a precariedade e previsibilidade da dispensa dos ocupantes de cargos em comissão, falar-se em qualquer tipo de compensação decorrente da despedida, tal como a multa de 40% do FGTS, que deve ser excluída da condenação. (RR - 39600-08.2002.5.09.0026, Redator Ministro Vantuil Abdala, 2ª Turma, julgamento em 03.10.2007, DJ de 08.02.2008). (Grifado por este Julgador)

RECURSO DE REVISTA. EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO À MULTA DE 40% SOBRE O FGTS E AO AVISO-PRÉVIO. O entendimento que tem prevalecido nesta Corte é no sentido de que o ocupante de cargo em comissão, mesmo contratado sob o regime da CLT, não tem direito ao pagamento dos valores relativos à multa de 40% sobre o FGTS e ao aviso-prévio indenizado, porquanto se trata de contratação a título precário, sem concurso público, sendo o cargo de livre nomeação e exoneração, nos termos do artigo 37, II, da Constituição Federal. Precedentes. Recurso de revista conhecido e provido. (RR - 89300-39.2009.5.10.0103, Relatora Ministra Dora Maria da Costa, 8ª Turma, DEJT de 05.11.2010). (Grifado por este Julgador)

RECURSO DE REVISTA. FGTS. CARGO EM COMISSÃO. MULTA DE 40%. INDEVIDA.  A natureza do cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração (art. 37, II, da CF), é incompatível com a indenização de 40% do FGTS e com o aviso prévio, verbas que pressupõem a despedida arbitrária ou sem justa causa. A exoneração ad nutum constitui exercício de faculdade conferida pela Constituição Federal à autoridade administrativa, não se confundindo com a dispensa imotivada do regime comum de emprego. (TST-RR-35500-11.2009.5.15.0062, Relator Ministro João Batista Brito Pereira, 5ª Turma, DEJT de 21.03.2014). (Grifado por este Julgador)

Nessa mesma linha, avultam outros pronunciamentos da Instância superior da Justiça do Trabalho, a exemplo dos processos E-RR-300-42.2013.5.12.0035, E-ED-RR-141-83.2014.5.03.0013, E-ED-RR-3193-17.2013.5.02.0089, E-RR-20786-26.2014.5.04.0006 e E-ARR-1642-58.2015.5.02.0080, todos convergentes na reafirmação da incompatibilidade entre a exoneração ad nutum e as verbas típicas da despedida imotivada, notadamente a multa de 40% do FGTS.

A invocação de dissenso pontual oriundo do Tribunal Regional do Trabalho – TRT da 3.ª Região não ultrapassa o plano episódico, seja porque a Entidade não se submete à jurisdição daquela Corte, seja porque tal entendimento se mostra dissonante da orientação uniformizada pelo TST, por intermédio da Subseção Especializada em Dissídios Individuais – SDI-1 (E-RR-72000-66.2009.5.15.0025 e E-RR-20786-26.2014.5.04.0006), não se prestando a caracterizar dúvida jurídica relevante nem a legitimar conduta administrativa em desalinho com a orientação prevalecente.

Diante desse quadro jurisprudencial consolidado, não prospera a alegação defensiva de existência de dúvida razoável à época dos fatos, tampouco a invocação do princípio do “in dubio pro operario”, o qual, além de não se sobrepor aos princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público, não autoriza a realização de despesa pública sem respaldo normativo claro. Outrossim, no âmbito do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, não prevalece presunção absoluta de legalidade e legitimidade dos atos administrativos, porquanto, diante de apontamentos de irregularidade, opera-se a inversão do ônus da prova, incumbindo ao Administrador demonstrar a conformidade de sua atuação com o ordenamento jurídico.

Nesse aspecto, observe-se que os Gestores trouxeram aos autos relação de demandas trabalhistas envolvendo a Companhia, buscando demonstrar risco jurídico sobre o tema. Todavia, tal documentação não se mostra suficiente para afastar a irregularidade, porquanto não indica julgamento transitado em julgado, anterior ou posterior ao exercício em análise, que tenha reconhecido, de forma cogente, o direito à percepção da multa de 40% do FGTS por ocupantes de cargos em comissão, limitando-se a apontar controvérsias judiciais e pretensões deduzidas em juízo.

A bem da verdade, a mera existência de litigiosidade ou de decisões esparsas não consolidadas não legitima, ex ante, a realização de despesa incompatível com o regime jurídico aplicável, sobretudo quando já existente orientação jurisprudencial dominante em sentido contrário, tanto no âmbito desta Corte quanto na Justiça do Trabalho.

Dessarte, a conduta dos Responsáveis, ao autorizar o pagamento da multa de 40% do FGTS aos servidores comissionados, não encontra amparo no ordenamento jurídico vigente à época, revelando dispêndio indevido e antieconômico, passível de recomposição ao erário. Tal proceder evidencia insuficiente cautela administrativa, agravada pela ausência de prévia consulta às instâncias jurídicas competentes do Município, bem como pela fragilidade dos mecanismos de controle interno, incapazes de obstar a prática do ato irregular, circunstâncias que assumem maior relevo diante do contexto de acentuada debilitação econômico-financeira da Entidade.

Impõe-se, pois, imputação de débito aos ordenadores de despesa, em conformidade com a Deliberação TC-A-43.579/026/08, para que promovam o ressarcimento aos cofres da Estatal, na exata proporção de suas responsabilidades, conforme o período em que exerceram a gestão, do montante atualizado de R$ 131.185,94, indevidamente despendido a título de multa de 40% do FGTS em favor de servidores comissionados, conforme discriminado no relatório de fiscalização (evento 25.48).

Desse total, R$ 5.176,72 correspondem a pagamentos realizados na gestão do Senhor Ivo Lira Oshiro, em benefício das servidoras Ana Paula Calçada Ferreira Rodrigues e Luana Souza Santos, assim como do servidor Reginaldo Ferreira de Santana. O montante remanescente, de R$ 126.009,22, decorre de dispêndios efetuados na gestão do Senhor Francisco Flávio de Lima dos Santos.

No domínio patrimonial, as razões apresentadas não enfrentam, de forma específica e suficiente, os apontamentos consignados pela Fiscalização, subsistindo, assim, as falhas identificadas, reveladoras de deficiência nos mecanismos de controle e acompanhamento dos bens.

Em sentido diverso, quanto à manutenção de disponibilidades financeiras em instituição bancária privada, mostram-se acolhíveis as justificativas apresentadas, porquanto vinculadas ao processamento da folha de pagamento dos servidores e precedidas de regular procedimento licitatório para a escolha da instituição financeira.

Os demais desacertos verificados restam absorvidos pelo juízo de irregularidade ora proferido.

Importa assinalar que os achados concernentes ao resultado deficitário do exercício, ao incremento do endividamento, à ausência de recolhimento de encargos sociais, ao desatendimento da ordem cronológica de pagamentos e ao provimento de cargos em comissão em inconformidade com o texto constitucional ostentam caráter reiterado, evidenciando postura refratária da Administração Indireta às recomendações e determinações emanadas desta Corte.

Por derradeiro, registre-se que o parecer conclusivo do Ministério Público de Contas revela plena consonância com as razões ora expendidas, às quais se alinha e que, por isso, acolhem-se como fundamento harmônico da presente decisão.

Ante o exposto, e à vista de todo o mais que se contém nos autos, nos termos do artigo 73, § 4.º, da Constituição Federal c.c. o artigo 4.º, III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual n.º 979/2005 e a Resolução TCE-SP n.º 2/2021, JULGA-SE IRREGULAR o BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2015 da COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DE SÃO VICENTE - CODESAVI, com fundamento no artigo 33, III, “b” e “c” c.c. artigo 36, caput, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993.

CONDENAM-SE os responsáveis, Senhores Ivo Lira Oshiro e Francisco Flávio de Lima dos Santos, a recolher aos cofres da Companhia, no prazo de 30 dias, respectivamente, as importâncias de R$ 5.176,72 e R$ 126.009,22, devidamente atualizadas desde as datas dos dispêndios até o efetivo recolhimento, pelo índice IPC-FIPE, acrescidas de juros de mora.

Com fundamento no artigo 104, I, da suprarreferida lei complementar paulista, e considerando a gravidade das ocorrências apuradas pela Auditoria de Controle Externo, os períodos de gestão e as circunstâncias atenuantes, APLICAM-SE, respectivamente, aos Senhores Ivo Lira Oshiro e Francisco Flávio de Lima dos Santos, multas de 100 e 200 UFESPs, a serem recolhidas no prazo de 30 dias, contado do trânsito em julgado desta decisão e do recebimento do competente ofício de cobrança, nos termos da Lei Estadual n.º 11.077/2002, sob pena de inscrição do débito em dívida ativa do Estado.

DÊ-SE ciência do presente aresto aos Poderes Executivo e Legislativo do Município de São Vicente, para os devidos fins.

OFICIE-SE ao atual liquidante da Estatal para que, no prazo de 60 dias, comprove, perante este Juízo de Contas, as providências adotadas visando ao ressarcimento do erário municipal, sob pena de aplicação da multa prevista no artigo 104, III, da Lei Orgânica desta Casa, sem prejuízo de comunicação ao Ministério Público do Estado em caso de inércia.

EXPEÇA-SE informação ao Ministério Público do Estado.

COMUNIQUE-SE a definitividade deste julgamento à Secretaria-Diretoria Geral, em cumprimento ao disposto na Deliberação SEI n.º 13.122/2021-07.

A presente sentença não alcança eventuais atos pendentes de apreciação por este Tribunal, ainda que relacionados ao exercício em apreço.

Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCE-SP nº 1/2011, a íntegra desta decisão, bem como dos demais documentos integrantes dos autos, poderá ser obtida mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP (https://www.tce.sp.gov.br/etcesp).

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para que, certificado o trânsito em julgado:

a) Notifique pessoalmente os responsáveis, Senhores Ivo Lira Oshiro e Francisco Flávio de Lima dos Santos, para que, no prazo de 30 dias, recolham à Companhia as importâncias indicadas e paguem as multas que lhes foram cominadas;

b) Oficie ao atual Liquidante da Estatal, fixando-lhe o prazo de 60 dias, para que compareça aos autos e demonstre as medidas efetivadas para o ressarcimento do erário municipal, sob pena de multa e comunicação de eventual omissão ao Ministério Público do Estado;

c) Encaminhe cópias desta sentença para os atuais Prefeito e Presidente da Câmara Municipal de São Vicente, a fim de que tenham ciência do que nela decidido;

d) Expeça informação ao Ministério Público do Estado, com vistas à eventual adoção de medidas em sua esfera de competências;

e) Na hipótese de inadimplemento de multa, adote as providências necessárias para a inscrição do pertinente valor na dívida ativa do Estado; e

f) Comunique a definitividade deste julgamento à Secretaria-Diretoria Geral, em cumprimento ao disposto na Deliberação SEI n.º 13.122/2021-07.

2. Em seguida, ao arquivo.

GCSASW, em 8 de Abril de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04