TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: Tomada de Preços. Contrato de obra. Termo Aditivo. Acompanhamento de execução contratual. Termo de Recebimento Definitivo. Reforma e adequação de campo de futebol. Projeto básico deficiente. Paralisações determinadas pela própria Administração. Acréscimo contratual dentro dos limites legais. Ausência de sobrepreço e de dano ao erário. Competitividade do certame não comprometida. Termo Aditivo firmado durante período de suspensão contratual o. Objeto integralmente cumprido. Conhecimento da Execução Contratual e do Termo de Recebimento Definitivo.  Regulares com Ressalvas.

RELATÓRIO

TC-010947.989.19-0

 TC-011524.989.19-1

TC-014885.989.20-2

TC-010596.989.23-6                        

Responsáveis

Pela Contratante

• Rogério Lins Wanderley – Prefeito Municipal de Osasco, autoridade que lançou o edital da Tomada de Preços nº 011/2018, assinou o Contrato nº 009/2019 e o Termo Aditivo nº 213/2019.

Pela Contratada

• Fábio Gomes Duque – preposto da Consitec Engenharia e Tecnologia Ltda., indicado pela empresa para a execução do contrato.

Submetem-se à apreciação nesta oportunidade os processos TC-010947.989.19-0, TC-011524.989.19-1, TC-014885.989.20-2 e TC-010596.989.23-6, que tratam, respectivamente, da Tomada de Preços nº 011/2018 e do decorrente Contrato nº 009/2019, do acompanhamento de sua execução contratual, do Termo Aditivo nº 213/2019 e do Termo de Recebimento Definitivo, todos firmados entre a Prefeitura Municipal de Osasco e a Consitec Engenharia e Tecnologia Ltda., tendo por objeto a execução de obras de engenharia para reforma e adequação do Campo de Futebol C.E. Vicente Batista de Carvalho Filho, conhecido como Petrolhão, sob regime de empreitada por preço global, com elaboração dos Projetos Executivos de Elétrica e Hidráulica.

Os presentes autos foram redistribuídos a este Relator em função das novas atribuições decorrentes da Resolução nº 12/2025.

Passo ao relato individual dos processos.

1 – TC-010947.989.19-0 – Tomada de Preços nº 011/2018 e Contrato nº 009/2019

O processo trata do exame da Tomada de Preços nº 011/2018, promovida pela Prefeitura Municipal de Osasco para a contratação de empresa de engenharia para a reforma e adequação do Campo de Futebol Petrolhão, sob regime de empreitada por preço global, com elaboração, pela contratada, dos Projetos Executivos de Elétrica e Hidráulica.

O valor estimado da contratação foi de R$ 173.234,24 (evento 1.6), com declaração de existência de recursos em 22/08/2018 e parecer técnico-jurídico no evento 1.8. O edital nº 11/2018 (eventos 1.9/1.23) foi publicado em 19/10/2018 no Diário Oficial do Estado, em jornal de grande circulação e na Imprensa Oficial do Município, adotando o critério de menor preço. Foram previstas exigências de atestados de desempenho técnico com percentual mínimo de 50% dos serviços selecionados, índices econômicos e declaração de visita técnica ou renúncia ao direito de visita.

Na sessão de abertura de 07/11/2018 (evento 1.25), apresentaram proposta 6 empresas. Uma foi inabilitada — Dabela Construções Eireli – EPP —, por não comprovar atestado de capacidade técnica para o item de maior relevância e por apresentar documentos em cópia simples, permanecendo 5 empresas habilitadas. Não houve propostas desclassificadas.

O objeto foi adjudicado à empresa Consitec Engenharia e Tecnologia Ltda.

O Contrato nº 009/2019 foi assinado em 07/03/2019 (eventos 1.35/1.37), no valor de R$ 1.040.283,46, com prazo de execução de 4 meses a partir da Ordem de Início dos Serviços, emitida em 08/04/2019, com término previsto para 07/08/2019.

O Termo de Ciência e de Notificação consta no evento 1.46.

Foi exigida garantia de R$ 52.014,17 (5% do valor), conforme eventos 1.40/1.42.

A instrução da matéria coube à diligente equipe da DF-5.2, que trouxe o seguinte apontamento no evento 22.4:

a) Projeto básico incompleto, contrariando a OT-IBR 001/2016 do IBRAOP, tendo em vista que os projetos executivos de elétrica e hidráulica, embora previstos como obrigação da contratada, não integraram o escopo do projeto básico licitado.

A despeito dessa ressalva, a própria instrução concluiu pela regularidade do procedimento licitatório e do contrato examinados.

Encaminhados os autos à Assessoria Técnica Jurídica (evento 66.1), em sua primeira manifestação, não identificou pendências de ordem técnica capazes de comprometer o exame.

Em sua  segunda inserção nos autos, no evento n. 89.1, sob a ótica de engenharia, corrobora com o posicionamento da unidade de instrução da 5ª Diretoria de Fiscalização e conclui que o planejamento e projeto básico foram deficientes, este último especialmente nos projetos elétrico, hidráulico e luminotécnico, gerando atrasos e modificações contratuais evitáveis.

Regularmente notificada, comparece a Prefeitura Municipal de Osasco, por seu Procurador Municipal, além da Consitec Engenharia e Tecnologia Ltda., por seus Advogados, nos eventos n. 122.1 e 126.1.

O Município de Osasco argumentou que o apontamento relativo ao caráter incompleto do projeto básico possui natureza meramente formal, destacando que a própria unidade técnica fiscalizadora concluiu pela regularidade da licitação e do contrato, sem registrar irregularidades que comprometessem o certame.

Sustentou que as informações de cunho elétrico e hidráulico encontravam-se distribuídas no conjunto documental — nos projetos de drenagem, arquitetura e memorial descritivo —, sendo suficientes para a formulação de propostas em condições isonômicas.

Invocou ainda a natureza de precisão relativa inerente ao projeto básico, nos termos do art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/1993, segundo a qual ajustes técnicos durante a execução constituem dinâmica normal de obras públicas, não caracterizando deficiência de planejamento.

Quanto às alterações contratuais, aduziu que decorreram de necessidades identificadas na fase executiva — reestruturação do alambrado e adequação do sistema de iluminação —, resultando em acréscimo de 9,61% dentro dos limites legais. As paralisações, por sua vez, foram justificadas como providências diligentes da Administração para garantir a correção técnica das soluções adotadas, tornando legítima a prorrogação de prazo

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas, nos termos regimentais.

2 – TC-011524.989.19-1 – Acompanhamento da Execução Contratual

O processo cuida do acompanhamento da execução do Contrato nº 009/2019. Foram realizados dois acompanhamentos.

1º Acompanhamento — visita de 17/05/2019 (evento 22.3), realizado pela DF-5.2. A obra havia sido iniciada em 08/04/2019, e na data da visita encontrava-se com a drenagem em execução conforme o cronograma, mas com o alambrado ainda não iniciado. A instrução concluiu pela irregularidade nessa fase, em razão dos seguintes apontamentos:

a) Não apresentação da ART do projeto executivo (elétrico e hidráulico);

b) Impossibilidade de confirmar a participação efetiva na obra do responsável técnico cuja ART foi emitida — o Eng. Paulo Gomes Duque Júnior compareceu ao local apenas duas vezes no primeiro mês de execução, sendo o Livro de Ordem preenchido pelo preposto no campo destinado ao responsável técnico, em contrariedade aos arts. 3º a 5º da Resolução CREA nº 1.024/2009;

c) Livro de Ordem mantido no escritório da empresa, em desacordo com o art. 5º da mesma Resolução;

d) Instalações do canteiro de obras em desconformidade com a NBR nº 12.284/1991 da ABNT, sem vestiário e refeitório para os funcionários.

2º Acompanhamento — visita de 12/05/2023 (evento 78.15), realizado pela DF-7.2. A obra já se encontrava concluída. O valor total medido e pago foi de R$ 1.140.221,84

A instrução trouxe os seguintes apontamentos:

a) Projeto básico deficiente, o que ocasionou alterações contratuais (acréscimo quantitativo/qualitativo e prorrogação de prazo) e paralisações da obra, em desacordo com o art. 6º, IX, da LF nº 8.666/93 — por conta da ausência do projeto executivo elétrico adequado, o prazo de execução, contratado para 4 meses, atingiu 7 meses;

b) Não elaboração do projeto executivo elétrico previsto em edital e contrato, em afronta ao art. 66 da LF nº 8.666/93 — o documento apresentado a posteriori mostrou-se impreciso e precário, sem os elementos técnicos mínimos necessários à execução da parte elétrica;

c) Ausência da ART do projeto executivo hidráulico, pendência remanescente do 1º acompanhamento.

A despeito dessas irregularidades, a instrução atestou que, em que pese a ocorrência das paralisações e das alterações contratuais, o objeto foi cumprido em conformidade com os itens de verificação, sem falhas visíveis de execução, com recebimentos provisório e definitivo formalizados, e com atingimento da finalidade pública.

Regularmente notificadas, comparecem a Prefeitura Municipal de Osasco e a Consitec Engenharia e Tecnologia Ltda. Em síntese, sustentaram que: todos os documentos solicitados foram entregues à Secretaria de Serviços e Obras durante a execução; o projeto executivo elétrico foi enviado à Fiscalização em 15/05/2023 e o ART do projeto executivo hidráulico já havia sido encaminhado, constando de forma incompleta por equívoco; não houve descumprimento das cláusulas contratuais nem do memorial descritivo; as paralisações decorreram de necessidades de adequação técnica do projeto — alambrado enferrujado e iluminação insuficiente —, tratando-se de ocorrências supervenientes; a obra foi executada a contento, com qualidade e funcionalidade, sendo aprovada pela Fiscalização com emissão dos Termos de Recebimento Provisório e Definitivo; e a própria vistoria de 12/05/2023 confirmou a conformidade do objeto sem falhas visíveis.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas, nos termos regimentais.

3 – TC-014885.989.20-2 – Termo Aditivo nº 213/2019

O processo trata do Termo de Aditamento nº 213/2019, firmado em 27/12/2019. O aditamento teve por finalidade: (i) prorrogar a vigência contratual por mais 60 dias; (ii) acrescer ao contrato o valor de R$ 99.938,38 (9,61% do valor inicial), elevando o total para R$ 1.140.221,84; e (iii) substituir o gestor do contrato para a Servidora Sandra Regina Ribas, professora de educação física, e seu substituto Leonardo Antônio Davi, oficial administrativo, ambos da Secretaria de Esporte, Recreação e Lazer. A nova data limite foi fixada para 18/01/2020.

A instrução da matéria coube à diligente equipe da DF-5.2, que trouxe os seguintes apontamentos (evento 14.2):

a) Termo aditivo firmado de forma retroativa, após o fim da vigência contratual — o limite máximo da vigência original, consideradas as cláusulas contratuais relativas aos prazos para emissão do TRP e do TRD, seria 20/11/2019 —, o que configuraria recontratação sem licitação, infringindo o art. 2º c/c art. 3º da Lei nº 8.666/1993;

b) Garantia contratual emitida com efeito retroativo, de forma que o contrato ficou descoberto durante o período de 31/07/2019 a 23/01/2020 (175 dias).

A Assessoria Técnica Jurídica (evento 53.1), ao analisar os dois pontos, entendeu, quanto ao item "a", pela possibilidade de minimização da falha, com fundamento no Acórdão TCU nº 127/2016 — as duas suspensões promovidas pela Administração, totalizando 208 dias corridos, permitem considerar o aditamento como firmado dentro do período de vigência suspensa, sendo que a formalização ocorreu dentro do 2º período de suspensão (09/09/2019 a 04/02/2020). Quanto ao item "b", concluiu pela possibilidade de recomendação, diante da ausência de acionamento da garantia no período.

Regularmente notificada, comparece a Prefeitura Municipal de Osasco, por seu Procurador Municipal. Em síntese, sustentou que as suspensões totalizaram mais de 90 dias e que o aditamento foi firmado dentro do segundo período de suspensão, de forma que o contrato ainda vigorava; que o objeto contratual consistia em obra certa, sendo o prazo elemento impróprio, operando apenas como limite de tempo para a entrega; e que, quanto à garantia, não houve inadimplemento nem prejuízo à Administração, tratando-se de eventual falha formal sanável sem efeito danoso.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas, nos termos regimentais.

4 – TC-010596.989.23-6 – Termo de Recebimento Definitivo

O processo trata do Termo de Recebimento Definitivo do Contrato nº 009/2019, firmado em 29/05/2020 (evento 1.2), precedido pelo Termo de Recebimento Provisório de 02/03/2020. Ambos atestaram que os serviços executados foram cumpridos em conformidade com o edital, o contrato e o Termo Aditivo nº 213/2019. A vigência contratual encerrou-se em 01/05/2020.

A instrução da DF-7.2 (evento da instrução, de 21/06/2023) não identificou apontamentos de irregularidades que comprometessem especificamente o Termo de Recebimento Definitivo.

Contudo, diante das irregularidades anotadas no 2º acompanhamento da execução — projeto básico deficiente, não elaboração do projeto executivo elétrico e ausência da ART do projeto executivo hidráulico —, a instrução manifestou-se pelo não conhecimento do Termo.  

Registrou ainda o encaminhamento intempestivo do documento ao TCE, em descumprimento do prazo do art. 107, parágrafo único, das Instruções TCESP nº 01/2020.

Regularmente notificada, comparece a Prefeitura Municipal de Osasco, por seu Procurador Municipal. Em síntese, sustentou que a instrução técnica da própria DF-7.2 foi expressa ao consignar a ausência de irregularidades que comprometessem o TRD ora examinado; que o TRD constitui ato jurídico próprio e autônomo, dotado de finalidade específica — atestar a conclusão do objeto e sua adequação às exigências pactuadas —, não podendo ser automaticamente contaminado por apontamentos pretéritos relativos a fases anteriores da execução; que admitir o contrário implicaria indevida ampliação dos efeitos de irregularidades sem demonstração de nexo causal com o ato de recebimento; e que o resultado da contratação atendeu integralmente ao interesse público, inexistindo prejuízo à Administração.

Determinada a remessa ao DIPE para análise técnica especializada, aquele departamento concluiu, em manifestação de 16/01/2026 (evento 33.1), que houve deficiência no planejamento e no projeto básico, em síntese nos seguintes termos:

a) Ausência de elementos técnicos mínimos: memorial descritivo de apenas duas páginas, sem o detalhamento necessário para caracterizar adequadamente a obra, em desacordo com o art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/93 e com a OT-IBR 001/2006 do IBRAOP; b) Inexistência de projetos executivos prévios de instalações elétricas e hidráulicas no projeto básico, impossibilitando o adequado embasamento do orçamento estimativo nessas áreas; c) Projeto luminotécnico omissivo: o memorial descritivo fazia referência a um projeto luminotécnico que não existia no momento da licitação; d) Impacto no cronograma e custos: a precariedade do planejamento resultou em alterações contratuais qualitativas e quantitativas, elevando o prazo de execução de 4 para 7 meses e gerando acréscimo de aproximadamente 14,02% sobre o valor inicial para inclusão de itens não previstos; e) Embora a obra tenha sido concluída e esteja funcional, isso não corrige a irregularidade originária nem exime os responsáveis, restando configurada violação aos princípios da eficiência e economicidade administrativa.

Regularmente notificados (evento 100.1 e seguintes), comparecem a Prefeitura Municipal de Osasco e a Consitec Engenharia e Tecnologia Ltda. O resumo de suas defesas quanto às conclusões do DIPE já foi incorporado ao relato de cada TC acima, nos pontos pertinentes a cada processo.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas.

É a síntese.

DECIDO.

Examinam-se nesta oportunidade a Tomada de Preços nº 011/2018, o decorrente Contrato nº 009/2019 e o Termo Aditivo nº 213/2019, todos celebrados entre a Prefeitura Municipal de Osasco e a Consitec Engenharia e Tecnologia Ltda., para a reforma e adequação do Campo de Futebol C.E. Vicente Batista de Carvalho Filho — o Petrolhão —, bem como o acompanhamento da execução contratual e o Termo de Recebimento Definitivo.

A instrução dos autos, reforçada pela manifestação técnica do DIPE, apontou como problemática central a insuficiência do projeto básico que antecedeu o certame. O art. 7º, §2º, inciso I, da Lei nº 8.666/93 exige que obras e serviços de engenharia sejam precedidos de projeto básico aprovado pela autoridade competente, definido pelo art. 6º, inciso IX, do mesmo diploma como o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra, possibilitar a avaliação de seus custos e definir métodos e prazo de execução. No caso concreto, o memorial descritivo continha apenas duas páginas, os projetos de instalações elétricas e hidráulicas não integravam o escopo básico licitado, e o memorial fazia referência a um projeto luminotécnico que ainda não existia à época do certame.

As defesas apresentadas pela Prefeitura e pela Contratada merecem análise cuidadosa, pois logram amenizar, em parte, o quadro inicialmente delineado. A Origem argumentou, com alguma razão, que as informações de cunho elétrico e hidráulico encontravam-se distribuídas no conjunto documental — projetos de drenagem, arquitetura e memorial descritivo — em nível suficiente para que as licitantes formulassem propostas em condições isonômicas, o que os resultados do certame parecem confirmar: seis empresas participaram, cinco foram habilitadas, sem qualquer impugnação ao edital fundada em insuficiência de informações técnicas. A invocação da natureza de precisão relativa do projeto básico, prevista no próprio art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/93, tem respaldo doutrinário: ajustes técnicos ao longo da execução de obras públicas são esperados e não configuram, por si sós, irregularidade de planejamento. O que a defesa não consegue afastar inteiramente, contudo, é o fato de que a ausência de projetos executivos elétrico e hidráulico no momento da licitação não apenas gerou incerteza orçamentária, mas se materializou em consequências concretas sobre o andamento da obra.

Com efeito, a obra iniciada em abril de 2019 foi submetida a duas suspensões pela própria Administração — a primeira em junho, para adequação dos projetos, e a segunda em setembro de 2019, para readaptação do projeto e da planilha orçamentária, com retomada apenas em fevereiro de 2020 —, totalizando duzentos e oito dias de paralisação. As defesas atribuem parte dessas paralisações a ocorrências supervenientes, como o estado deteriorado do alambrado preexistente e a insuficiência do sistema de iluminação revelada no curso da execução. Esses argumentos têm algum mérito: a deterioração de estrutura preexistente pode, de fato, não ser inteiramente previsível em projeto básico, e a readequação do sistema de iluminação pode ter sido condicionada por variáveis identificadas apenas in loco. Ainda assim, o fato de as próprias suspensões terem sido determinadas pela Administração para corrigir deficiências projetuais — e não por eventos fortuitos externos — indica que o planejamento inicial deixou margem de incerteza além do tolerável.

O acréscimo contratual de R$ 99.938,38, equivalente a 9,61% do valor inicial, situa-se dentro dos limites do art. 65, §1º, da Lei nº 8.666/93. A defesa da Origem aponta, corretamente, que os acréscimos decorreram de necessidades identificadas na fase executiva e que o limite legal foi respeitado. Esse argumento ameniza, mas não elimina, a crítica: os limites legais de acréscimo existem precisamente para acomodar a variabilidade inerente à execução de obras, não para convalidar deficiências de planejamento que poderiam ter sido evitadas. O que importa registrar, porém, é que não há evidência de sobrepreço nos itens acrescidos, nem de superfaturamento ou desvio de finalidade — os serviços adicionados corresponderam a necessidades reais da obra e foram aprovados pela fiscalização.

Quanto ao Termo Aditivo nº 213/2019, firmado em 27/12/2019, após o vencimento do prazo de vigência original fixado em 20/11/2019, a intempestividade formal é incontestável. A prorrogação de contrato administrativo deve ser formalizada antes do término da vigência, sob pena de configurar solução de continuidade assimilável à recontratação sem licitação. A defesa, porém, é pertinente: na data da assinatura, o contrato encontrava-se no segundo período de suspensão decretado pela própria Administração, iniciado em 09/09/2019 e encerrado apenas em 04/02/2020. O Acórdão TCU nº 127/2016, corretamente invocado pela ATJ, reconhece que, em contratos de escopo, os períodos de paralisação por iniciativa da contratante podem ser considerados como suspensão da contagem do prazo de vigência. A situação dos autos enquadra-se com precisão nesse entendimento, o que permite concluir pela minimização da falha formal, sem que se perca de vista, como observação de fundo, que as suspensões que viabilizaram essa solução foram, elas próprias, consequência das deficiências de planejamento já relatadas.

A falha de cobertura da garantia contratual — descoberta por cento e setenta e cinco dias, de 31/07/2019 a 23/01/2020, com renovação feita com efeito retroativo — é real e representa falha de gestão contratual. A defesa de que não houve inadimplemento nem prejuízo à Administração no período, embora tecnicamente correta quanto ao resultado, não é plenamente convincente como justificativa preventiva: a garantia existe exatamente para cobrir riscos que por definição são incertos e futuros. A ausência de dano concreto é circunstância favorável, não justificativa da omissão. Dito isso, a inexistência de qualquer evento que demandasse o acionamento da garantia no período e a posterior regularização da cobertura autorizam tratamento proporcional da questão, sem que dela se extraia consequência mais severa.

No que se refere ao acompanhamento da execução, as irregularidades formais identificadas no primeiro acompanhamento — ausência de ART do projeto executivo, Livro de Ordem mantido fora da obra e canteiro em desconformidade com a NBR nº 12.284/1991 — foram superadas ao longo da execução, conforme reconhecido pela própria instrução. O segundo acompanhamento confirmou que, a despeito das paralisações e das alterações contratuais, o objeto foi integralmente cumprido, sem falhas visíveis de execução, tendo a vistoria de 12/05/2023 atestado a funcionalidade do campo.

O quadro que emerge dos autos é, no balanço final, o de uma contratação que chegou ao seu destino: obra concluída, funcional, servindo à comunidade de Osasco.

O que remanesce é um conjunto de falhas de planejamento que não atingiu o grau de gravidade que justificaria a declaração de irregularidade: os acréscimos ficaram dentro dos limites legais, não há sobrepreço, e a obra cumpriu a finalidade pública para a qual foi concebida.

Assim sendo, nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, e em consonância com os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da eficiência, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Tomada de Preços nº 011/2018 e o Contrato nº 009/2019, bem como o Termo Aditivo nº 213/2019, todos formalizados entre a Prefeitura Municipal de Osasco e a Consitec Engenharia e Tecnologia Ltda.

TOMO CONHECIMENTO do Acompanhamento da Execução Contratual (TC-011524.989.19-1) e do Termo de Recebimento Definitivo (TC-010596.989.23-6).

Esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.tcesp, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

Ao Cartório para as providências de sua alçada, arquivando-se ao final.

EXTRATO: 

Assim sendo, nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, e em consonância com os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da eficiência, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Tomada de Preços nº 011/2018 e o Contrato nº 009/2019, bem como o Termo Aditivo nº 213/2019, todos formalizados entre a Prefeitura Municipal de Osasco e a Consitec Engenharia e Tecnologia Ltda.

TOMO CONHECIMENTO do Acompanhamento da Execução Contratual (TC-011524.989.19-1) e do Termo de Recebimento Definitivo (TC-010596.989.23-6

Esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.tcesp, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.