Versam os presentes autos sobre o BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2024 da CAIXA DE ASSISTÊNCIA AO SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL DE SANTOS – CAPEP-SAÚDE, autarquia, criada pela Lei Municipal n.º 461/1911 e atualmente regida pela Lei Complementar Municipal n.º 771/2012, com as alterações introduzidas pela legislação local superveniente.

Em consonância com os artigos 70, caput e 71, II, da Carta Política da República e os artigos 32, caput e 33, II, da Constituição Bandeirante, espelhados no artigo 2.º, III, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas, competiu à 6.ª Diretoria de Fiscalização proceder ao exame operacional, contábil, orçamental, financeiro, econômico e patrimonial da Entidade. Ao cabo dos trabalhos desenvolvidos (eventos 17.28 a 17.30), foram coligidas as seguintes ocorrências:

Item B.1.1 – Resultado da Execução Orçamentária:

O Balanço Orçamentário de 2024 registrou um déficit de R$8.078.039,83 devido à frustração da receita esperada com a Reforma Financeira, o que, por sua vez, levou a um aumento atípico dos Restos a Pagar, que saltaram para R$ 11.166.469,33, transferindo um grave risco de liquidez para o exercício seguinte.

Item B.1.2.1 – Resultado Econômico:

A volatilidade patrimonial, gerada pelo ganho de R$ 30,8 milhões resultante da reversão de provisão médica, é acentuada pelo risco de judicialização das glosas baixadas unilateralmente (R$ 10,5 milhões) e pela vulnerabilidade fiscal decorrente da ausência de constituição de Reserva de Contingência em 2024.

Os detalhes desses apontamentos encontram-se registrados nos correspondentes itens do relatório de fiscalização.

Ante o anotado, mercê dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, a Origem e as Responsáveis foram notificadas, nos termos do artigo 29 da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, para que tomassem conhecimento dos autos e apresentassem alegações de interesse, conforme despacho publicado no DOE-TCESP de 04.12.2025 (eventos 20.1 e 26.1).

Em resposta, a Entidade encaminhou razões e documentos (evento 29.1).

No que respeita ao déficit orçamental de R$ 8.078.039,83, sustenta que o resultado adverso decorreu, precipuamente, da frustração da arrecadação prevista, em razão da não tramitação do projeto de reforma financeira junto ao Poder Legislativo municipal, o que obstou o ingresso de receitas estimadas.

No tocante ao aumento dos restos a pagar, nega a hipótese de utilização indevida desse mecanismo como forma de postergação artificial de despesas. A esse propósito, aduz que tais valores correspondem, em sua quase totalidade, a faturamentos assistenciais apresentados no mês de dezembro por clínicas, hospitais e demais prestadores, cujos vencimentos contratuais ocorrem naturalmente no exercício subsequente.

Acrescenta que a liquidação dessas despesas não se viabiliza material e operacionalmente no próprio mês de competência, em virtude do elevado volume de contas médicas, da complexidade técnica dos serviços, da necessidade de conferência individualizada, auditoria e análise de glosas. Assim, conforme expõe, as liquidações em janeiro configurariam mero desdobramento do ciclo assistencial, e não decisão administrativa de diferimento.

Outrossim, informa a adoção de medidas corretivas, consistentes no ajuste metodológico do registro dos restos a pagar, no fortalecimento dos controles internos e na compatibilização entre execução da despesa e efetiva arrecadação, alinhando-se às diretrizes desta Corte.

No que tange à volatilidade patrimonial, especialmente ao impacto decorrente da reversão de provisões médicas, assevera que o fenômeno decorreu de equívoco interpretativo anterior quanto às orientações técnicas desta Casa, que conduziu ao registro, no passivo, do valor integral das glosas em análise, e não apenas daquelas efetivamente reconhecidas como obrigação.

Nesse sentido, alega que não houve intenção de superestimar passivos ou manipular o resultado patrimonial, tratando-se de erro técnico já identificado e integralmente corrigido. Promete, doravante, registrar no passivo exclusivamente as glosas efetivamente reconhecidas, mantendo aquelas ainda em análise devidamente evidenciadas em notas explicativas, em consonância com as NBCASP e a jurisprudência deste Tribunal.

Em relação às glosas baixadas, no montante aproximado de R$ 10,5 milhões, afirma que tais baixas decorreram de revisão técnica das provisões anteriormente constituídas, com fundamento na ausência de elementos comprobatórios ou enquadramento contratual, afastando qualquer intuito de manipulação contábil. Ressalta, ainda, que eventual risco de judicialização é inerente à natureza da matéria, sendo justamente mitigado pela adoção de critérios mais transparentes e tecnicamente adequados de reconhecimento e divulgação.

Relativamente à ausência de constituição de reserva de contingência, esclarece inexistir, no momento, viabilidade financeira para sua implementação, sobretudo em razão da recente reestruturação do modelo de financiamento promovida por legislação municipal, ainda carente de maturação. Não obstante, reconhece a pertinência da recomendação e indica que a medida permanece como diretriz estratégica, a ser implementada oportunamente, à medida que se consolidem as condições de equilíbrio financeiro e atuarial.

Em arremate, enfatiza que as críticas refletem, essencialmente, ajustes metodológicos e limitações conjunturais, já endereçados por providências corretivas e pelo aperfeiçoamento dos procedimentos contábeis, não se evidenciando dano ao erário ou comprometimento da fidedignidade das demonstrações.

Não se divisando controvérsia de ordem jurídica, técnico-contábil ou econômico-financeira que justificasse a intervenção do Departamento de Instrução Processual Especializada (DIPE), e em reverência à celeridade processual e à efetividade da jurisdição desta Corte, dispensou-se a manifestação daquele órgão consultivo.

Os presentes autos não foram selecionados para análise específica pelo Ministério Público de Contas, nos termos do Ato Normativo MPC-SP/PGC n.º 6/2014, publicado no DOESP de 08.02.2014 (evento 39.1).

Findada regularmente a instrução processual, retornou o feito concluso a este Gabinete para prolação de sentença (eventos 40 a 41).

Assim se apresentam os julgamentos dos Balanços Gerais do CAPEP-SAÚDE referentes aos exercícios do último lustro:

2023 – TC – 002.605/989/23: regular com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Antonio Carlos dos Santos, publicada no DOE-TCESP de 13.06.2025, com trânsito em julgado em 08.07.2025.

2022 – TC – 002.395/989/22: regular com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, publicada no DOE-TCESP de 15.02.2024, com trânsito em julgado em 07.03.2024.

2021 – TC – 003.000/989/21: regular com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Samy Wurman, publicada no DOE-TCESP de 15.03.2023, com trânsito em julgado em 10.10.2023.

2020 – TC – 004.512/989/20: regular (art. 33, I, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Antonio Carlos dos Santos, publicada no DOESP de 21.09.2022, com trânsito em julgado em 13.10.2022.

2019 – TC – 003.002/989/19: regular (art. 33, I, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, publicada no DOESP de 13.11.2020, com trânsito em julgado em 07.12.2020.

Eis o relatório.

Segue-se para a decisão.

A análise dos autos autoriza a emissão de juízo de regularidade com ressalva.

Com efeito, as razões de interesse aninhadas nos autos abordam, de modo integral e satisfatório, as ocorrências suscitadas pela Fiscalização, remanescendo apenas um resíduo de incorreções que, desprovido de gravidade bastante para macular a matéria, comporta adequado tratamento por meio de determinações de natureza corretiva e orientativa.

Em 2024, a CAPEP deu regular consecução aos objetivos legais para os quais fora criada no seio da Administração Indireta do Município de Santos, voltados à prestação de assistência à saúde aos servidores públicos municipais, seus dependentes, aposentados e pensionistas, assegurando a continuidade e a amplitude dos serviços essenciais sob sua responsabilidade.

Nesse sentido, conforme se depreende do relatório de atividades, a Entidade desenvolveu, ao longo do exercício, expressivo volume de atendimentos, destacando-se a realização de 5.644 internações, 1.741 cirurgias eletivas e 534 atendimentos em regime de home care, números que evidenciam não apenas a manutenção, mas a expansão do atendimento assistencial em relação aos exercícios anteriores. Tais resultados revelam atuação administrativa eficiente e alinhada à finalidade institucional, demonstrando que, a despeito das intercorrências de ordem orçamental e contábil apontadas, a Autarquia logrou preservar a prestação regular dos serviços de saúde, em benefício direto da coletividade a que se destina.

Cumpre, ainda, salientar a relevância histórica e institucional da CAPEP, sucessora da Caixa Beneficente dos Funccionarios Municipaes de Santos, entidade de caráter centenário, cuja origem remonta ao início do século XX, configurando-se como uma das precursoras, no Brasil, de sistemas organizados de assistência social voltados ao servidor público. Ao longo de mais de um século de existência, a instituição consolidou-se como instrumento de proteção social e de promoção do bem-estar, desempenhando papel singular na estrutura administrativa municipal.

Esse legado histórico, aliado à efetiva prestação de serviços no exercício em exame, reforça a conclusão de que as impropriedades remanescentes não comprometem a substância da gestão, antes se inserindo no campo das falhas formais ou circunstanciais, passíveis de correção sem prejuízo da regularidade global das contas.

Nesse passo, em relação ao déficit orçamental, apurado no montante de R$ 8.078.039,83, a ocorrência, embora devidamente evidenciada pela Fiscalização, não se revela, por si só, indicativa de descontrole na execução da despesa, antes traduzindo a frustração relevante da receita estimada, cuja efetivação dependia da implementação de novo modelo de financiamento, posteriormente instituído pelas Leis Complementares Municipais nºs 1.299/2025 e 1.303/2025, consoante pesquisa levada a efeito pela Assessoria deste Gabinete no repertório eletrônico de leis mantido pelo Município.

Verifica-se que o orçamento de 2024 foi estruturado com base em expectativa de incremento de receitas condicionadas à aprovação de medidas legislativas que não se concretizaram no exercício, circunstância que evidencia fragilidade no planejamento orçamental, por admitir componente de natureza incerta, em descompasso com o princípio da prudência que deve reger a elaboração orçamental.

Não obstante, importa considerar que a superveniência das referidas normas em 2025 promoveu efetiva reorganização do modelo de financiamento da Autarquia, com reflexos positivos já mensuráveis no exercício subsequente, cujo Balanço Orçamentário, disponibilizado pelo Audesp, registra superávit de R$ 15.066.966,71, acompanhado de arrecadação total de R$ 163.932.453,70, superior à previsão inicial de R$ 150.343.000,00. Tal evolução evidencia que o déficit verificado em 2024 possui natureza conjuntural e transitória, não configurando desequilíbrio estrutural persistente.

Dessarte, a impropriedade subsiste no aspecto do planejamento, razão pela qual se determina à Origem que, doravante, abstenha-se de consignar receitas condicionadas à aprovação legislativa futura sem a devida margem de segurança, devendo pautar suas projeções em bases conservadoras e juridicamente consolidadas.

Saliente-se, por relevante, que o déficit orçamental apurado foi integralmente absorvido pelo superávit financeiro do período anterior, remanescendo saldo positivo de R$ 5.560.881,34.

No que concerne aos restos a pagar, cujo saldo atingiu R$ 11.166.469,33 ao final do exercício, impõe-se distinguir, com o rigor técnico que o tema exige, os efeitos orçamentais daqueles de natureza financeira.

De um lado, sob o enfoque estritamente orçamental, não se vislumbra irregularidade, uma vez que, nos termos do artigo 35 da Lei Federal nº 4.320/1964, a despesa considera-se realizada com o empenho, não sendo o registro em restos a pagar apto a alterar o resultado do exercício. De outro costado, sob a ótica financeira, segundo bem observa a Unidade de Instrução, o volume expressivo dessas obrigações revela potencial pressão sobre a liquidez do exercício subsequente, na medida em que compromete receitas futuras com encargos pretéritos.

Todavia, conforme sustenta a Origem e depreende-se dos elementos constantes dos autos, os valores inscritos decorrem, em larga medida, de faturamentos assistenciais apresentados no mês de dezembro, cuja liquidação exige procedimentos técnicos de conferência, auditoria e análise de glosas, não sendo materialmente possível sua conclusão no mesmo exercício. Trata-se, portanto, de dinâmica inerente ao ciclo operacional da assistência à saúde, e não de expediente voltado à postergação indevida de obrigações.

Ainda assim, o montante apurado (R$ 11.166.469,33), bem acima dos registrados no último triênio[1], reclama cautela, impondo-se à Entidade o aperfeiçoamento do sincronismo entre a execução da despesa e a disponibilidade financeira, bem como a instituição de mecanismos formais de monitoramento e limitação da inscrição em restos a pagar, com vistas à mitigação de riscos de descompasso financeiro.

No que toca ao resultado econômico, verifica-se que o exercício de 2024 foi fortemente influenciado por eventos de natureza eminentemente contábil, notadamente a reversão de provisões relacionadas a glosas médicas, que produziu impacto positivo da ordem de R$ 30.800.000,00, bem como pela baixa de valores aproximados de R$ 10.500.000,00, anteriormente provisionados.

Em decorrência desses movimentos, apurou-se resultado econômico positivo de R$ 2.280.485,31, em contraste com o resultado negativo (R$ 10.382.160,67) verificado no exercício anterior. Tal evolução repercutiu diretamente no patrimônio líquido, que, embora ainda negativo, apresentou melhora substancial, passando de R$ 13.721.046,87 para R$ 2.226.055,41, correspondente a variação de 83,78%.

À vista das observações da Auditoria e da documentação que acompanha o libelo defensivo, tais registros têm origem em equívoco interpretativo adotado em exercícios pretéritos, pelo qual se procedia ao reconhecimento, no passivo, do valor integral das glosas em análise, e não apenas daquelas efetivamente caracterizadas como obrigação.

Pese embora as críticas lançadas no relatório de fiscalização, a correção metodológica implementada, consistente no reconhecimento em passivo apenas das glosas confirmadas, com a devida evidenciação das demais em Notas Explicativas, harmoniza-se com os preceitos das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público e com a jurisprudência desta Corte, restabelecendo a fidedignidade das demonstrações contábeis. Nesse cenário, a reversão das provisões não consubstancia manipulação artificial do resultado, mas sim consequência necessária da retificação de prática contábil anteriormente inadequada, sendo certo que a baixa dos valores não reconhecidos como obrigação decorreu de análise técnica devidamente fundamentada.

Persiste, todavia, o apontamento relativo ao risco de judicialização das glosas, inerente à natureza da atividade assistencial, bem como à ausência de constituição de reserva de contingência no exercício. A esse respeito, embora a recente reestruturação do modelo de financiamento ainda não permita aferir, com segurança, a estabilidade das receitas, condição necessária à formação de reserva dessa natureza, tal circunstância não afasta a necessidade de adoção de providências estruturantes.

Diante disso, determina-se à Origem que, uma vez consolidadas as novas bases de financiamento, proceda à avaliação técnica e, sendo o caso, à constituição de reserva de contingência, destinada à cobertura de riscos assistenciais e judiciais, em consonância com as boas práticas de gestão fiscal.

Corroboram o presente juízo de regularidade diversos aspectos positivos de gestão consignados no relatório de fiscalização, para além dos já assinalados, entre os quais se destacam: a regularidade na composição, investidura, posse e atribuições da cúpula diretiva, bem como a apresentação das declarações de bens dos dirigentes, em consonância com a Lei Federal nº 8.429/1992; o adequado funcionamento do sistema de controle interno, instituído em conformidade com a ordem constitucional e legal de regência, com a consequente emissão dos relatórios pertinentes; a consistência do quadro econômico-financeiro de curto prazo, evidenciada pela suficiência de recursos disponíveis para a satisfação das obrigações exigíveis e pela inexistência de passivos de natureza permanente; a ausência de atos de renúncia de receita e de créditos inscritos em dívida ativa; a regular quitação de precatórios e requisições de pequeno valor; a inexistência de impropriedades nas despesas examinadas; a estrita observância dos limites remuneratórios, sem ocorrência de pagamentos indevidos; o regular recolhimento dos encargos sociais; o respeito à ordem cronológica de pagamentos; a boa organização dos setores de tesouraria, almoxarifado e patrimônio; a fidedignidade dos dados contábeis remetidos ao Audesp; e o atendimento às recomendações desta Corte, ressalvada a dependência de deliberação legislativa para a reestruturação do modelo de financiamento.

Ante o exposto e o que mais consta dos autos, nos termos do disposto no artigo 73, § 4.º, da Constituição Federal c.c. o artigo 4.º, III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual n.º 979/2005 e a Resolução TCE-SP n.º 2/2021, JULGA-SE REGULAR COM RESSALVA o BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO DE 2024 da CAIXA DE ASSISTÊNCIA AO SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL DE SANTOS – CAPEP-SAÚDE, com fundamento no artigo 33, II, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993.

Nos termos expostos no corpo desta decisão, DETERMINA-SE À ORIGEM QUE:

a) aperfeiçoe o planejamento orçamental, abstendo-se de consignar receitas condicionadas à aprovação legislativa futura sem a devida margem de segurança;

b) aprimore o sincronismo entre a execução da despesa e a disponibilidade financeira, mediante a instituição de mecanismos formais de monitoramento e limitação da inscrição em restos a pagar;

c) proceda à avaliação técnica para a constituição de reserva de contingência, notadamente em face do risco de judicialização associado às glosas de despesas médicas, promovendo sua implementação tão logo se consolidem as condições de equilíbrio decorrentes do novo modelo de financiamento.

QUITAM-SE as responsáveis, Senhoras Gilvânia Karla Nunes Beltrão Alvares e Tatiana Ribeiro, com fundamento no artigo 35 da Lei Orgânica deste Tribunal.

Esta sentença não alcança eventuais atos pendentes de apreciação por esta Casa, mesmo que relacionados ao exercício em apreço.

Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCE-SP nº 1/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos integrantes dos autos poderá ser obtida mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP (https://www.tce.sp.gov.br/etcesp).

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para que certifique o trânsito em julgado.

2. Em seguida, ao arquivo.

GCSASW, em 25 de Março de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

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