GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

SÍNTESE DO APURADO

Aspectos quantitativos

Aspectos qualitativos

EMENTA: BALANÇO GERAL. REPRESENTAÇÃO. AUTARQUIA MUNICIPAL. Deficiências de transparência (LAI) reincidentes e parcialmente corrigidas no curso do processo. Dívida ativa: prescrição de CDAs significativamente influenciada por extinção em massa de execuções fiscais determinada pela Resolução CNJ nº 547/2024 (Tema 1184/STF), fator externo atenuante da responsabilidade. Reestruturação administrativa: concentração da superintendência no titular da Secretaria Municipal de Meio Ambiente, por lei municipal vigente, não configura irregularidade das contas, mas suscita reservas quanto à preservação da autonomia autárquica. Representação: parecer jurídico de natureza opinativa, condicionado a reembolso integral efetivamente cumprido pela SABESP, não configura erro grosseiro nem causa dano ao erário; convergência com arquivamento unânime pelo Conselho Superior do Ministério Público Estadual. CONTAS REGULARES COM RESSALVAS. REPRESENTAÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

R E L A T Ó R I O

Em exame, as contas relativas ao Balanço Geral do exercício de 2024 do Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André – SEMASA (TC-00002305.989.24-6), apresentadas em face do parágrafo único do artigo 27 da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – LOTCESP).

Em conjunto, examina-se o processo TC-020404.989.24-6, que veicula representação formulada por Charles Nizar de Souza Ferreira, munícipe de São Bernardo do Campo, recebida pela Egrégia Presidência desta Corte de Contas (evento 10.1 do TC-020404.989.24-6) e distribuída a este Conselheiro Substituto-Auditor por prevenção, na forma do artigo 214, § 3º, do Regimento Interno, em razão da conexão processual com o Balanço Geral do Exercício de 2024 do SEMASA. A representação foi instruída nos autos que agasalham o Balanço Geral (TC-0002305.989.24-6, evento 41.13).

O SEMASA é autarquia municipal criada pela Lei Municipal nº 3.300, de 13 de novembro de 1969, com a finalidade original de operar os serviços de água e esgoto no Município de Santo André. Com a edição da Lei Municipal nº 10.173/2019, os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário foram transferidos à Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – SABESP, tendo a autarquia remanescido com atribuições ligadas à gestão ambiental, coleta e destinação de resíduos sólidos, educação ambiental e licenciamento ambiental. A Lei Municipal nº 10.819, de 20 de novembro de 2024, promoveu nova reorganização administrativa, vinculando tecnicamente o SEMASA à Secretaria de Meio Ambiente e Mudanças Climáticas e atrelando o cargo de Superintendente ao titular daquela Secretaria, com a consequente extinção do cargo comissionado de Superintendente.

A instrução da matéria coube à sempre competente DF-7, Seção DF-07.4, que acostou circunstanciado relatório (evento 41.43), do qual se extraem os seguintes apontamentos em suas conclusões:

A.1. DA ORIGEM E CONSTITUIÇÃO

– Ausência, na página eletrônica do órgão, de referência à constituição, composição e competências, em desacordo com o art. 8º, § 1º, I, da Lei nº 12.527/2011 (LAI).

A.2. COMPOSIÇÃO DA CÚPULA DIRETIVA

– Subordinação da Autarquia ao Executivo, com o cargo de Superintendente atrelado ao de Secretário Municipal de Meio Ambiente e Mudanças Climáticas, em aparente desacordo com o art. 5º do Decreto-Lei nº 200/1967;

– Ausência, na página da entidade, de informações sobre a estrutura organizacional e composição da cúpula diretiva.

A.3. DA FINALIDADE ESTATUTÁRIA E DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS

– Desencontro entre a finalidade prevista na Lei Municipal nº 3.300/1969 (operação de serviços de água e esgoto) e as atuais atribuições da SEMASA;

– As atividades desenvolvidas não se coadunam com os objetivos para os quais a Autarquia foi legalmente criada.

B.2.3. DÍVIDA ATIVA

– Alto índice de prescrição de dívidas ativas passíveis de ajuizamento (211.115 CDAs prescritas no total, das quais ao menos 43.179 passíveis de ajuizamento e protesto, no montante de R$ 96.275.908,51), demonstrando baixa eficiência na cobrança.

B.3.2.3. REMUNERAÇÃO DOS DIRIGENTES

– Não prestação de informação sobre alteração na fixação da remuneração dos dirigentes, em desacordo com o art. 25, § 1º, da LOTCESP. Constatado aumento de 4,5% a partir de maio de 2024.

B.5. DEMAIS DESPESAS ELEGÍVEIS

– Pesquisa de preços realizada com empresas de outros estados (Rio de Janeiro e Roraima), cujo mercado apresenta características díspares.

D.1. TRANSPARÊNCIA

– Múltiplas deficiências no portal: ausência de dados sobre estrutura organizacional (art. 8º, § 1º, I, LAI); ausência de dados de despesas de 2024 (art. 8º, § 1º, III); não divulgação de licitações e contratos (art. 8º, § 1º, IV); ausência de dados de programas e obras (art. 8º, § 1º, V); e não disponibilização de perguntas frequentes (art. 8º, § 1º, VI).

E.2. REPRESENTAÇÃO (TC-020404.989.24-6)

– A Fiscalização concluiu pela procedência da denúncia relativa a parecer jurídico que autorizou pagamento de diferenças de vale-refeição a servidores cedidos à SABESP, por fundamentação baseada em conceitos abstratos, em afronta ao art. 20 da LINDB.

E.3. ATENDIMENTO A RECOMENDAÇÕES DO TCESP

– Não atendimento à determinação exarada no TC-002186.989.22-4 (exercício de 2022) para efetivar medidas de arrecadação eficiente dos valores inscritos em dívida ativa.

Regularmente notificados (eventos 45.1 e 55.1), o SEMASA, por seus procuradores, acostou peça de defesa e documentos (eventos 83.1 e 109.1), cujos principais argumentos podem ser assim sintetizados: (i) as informações sobre constituição e estrutura organizacional foram inseridas no portal eletrônico após os apontamentos; (ii) a vinculação do SEMASA à Secretaria de Meio Ambiente é de cunho técnico, sem comprometimento da autonomia, e decorre de competência privativa do Prefeito (arts. 42 e 67 da Lei Orgânica Municipal); (iii) as alterações na finalidade da autarquia foram promovidas por lei; (iv) o alto índice de prescrição de dívida ativa decorreu, em grande medida, da extinção de execuções fiscais por força da Resolução CNJ nº 547/2024 (Tema 1184 do STF), com mais de 20.000 execuções canceladas, e a Autarquia comprovou adoção de medidas de cobrança (protesto, cobrança amigável, programa Renegocia, ajuizamento eletrônico); (v) o aumento de 4,5% na remuneração decorreu de Lei Municipal nº 10.768/2024 (acordo coletivo); (vi) a pesquisa de preços no PNCP não tem restrição territorial e o pregão foi arrematado com taxa de 0%; (vii) as licitações são publicadas no PNCP, principal instrumento de transparência da Lei nº 14.133/2021; (viii) quanto à representação, o parecer era opinativo, referendado pelo Diretor Jurídico, condicionado ao reembolso pela SABESP – que efetivamente ocorreu –, sem dano ao erário; e (ix) o Ministério Público Estadual promoveu o arquivamento de denúncia criminal sobre os mesmos fatos, por unanimidade do Conselho Superior, reconhecendo inexistência de erro grosseiro ou má-fé.

O responsável Ajan Marques de Oliveira, por seus advogados, apresentou esclarecimentos em separado (evento 95.1), corroborando os argumentos da Autarquia e acrescentando considerações próprias sobre os principais apontamentos.

Quanto à dívida ativa, destacou que o elevado índice de prescrições não decorre de inércia administrativa, mas do efeito sistêmico da Resolução CNJ nº 547/2024, que determinou o cancelamento de 29.985 execuções fiscais nos anos de 2024 e 2025, fazendo retornar ao sistema as CDAs respectivas já com prazo prescricional transcorrido — sem que isso reflita omissão da gestão. Sublinhou, ainda, as medidas estruturadas de cobrança implementadas: designação de procuradores exclusivos para execuções fiscais, convênio com o Tabelião de Protestos, programas de recuperação de crédito (Renegocia), ajuizamento eletrônico em lote via Termo de Cooperação Técnica firmado com o TJSP e contratação de empresa especializada (Siscom). Quanto à representação sobre o vale-refeição, reiterou que o parecer jurídico tinha natureza estritamente opinativa, foi referendado pelo Diretor Jurídico e condicionado ao reembolso integral pela SABESP — condição efetivamente cumprida, com demonstrativos mensais de repasse juntados aos autos —, inexistindo, portanto, qualquer dano ao erário ou dissociação dos parâmetros da legalidade. Ao final, requereu o julgamento pela regularidade das contas.

A Autarquia carreou esclarecimentos complementares (evento 109.1), evidenciando que os mesmos fatos foram levados pelo representante ao Ministério Público Estadual (Notícia de Fato nº 0695.0001209/2024). Em primeiro juízo, a Promotora de Justiça de Santo André promoveu o arquivamento, concluindo não se vislumbrarem elementos mínimos de dolo ou culpa grave e que o posicionamento adotado, em parecer de caráter meramente opinativo, estava devidamente respaldado, sem erro grosseiro ou dissociação dos parâmetros da legalidade. Interposto recurso pelo representante, a Promotora reiterou integralmente seus fundamentos. O Conselho Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo, em sessão de 15 de julho de 2025, por unanimidade, acolheu o voto da Conselheira Relatora Dra. Cláudia Maria Bere e julgou o recurso improcedente, mantendo o arquivamento. O órgão colegiado reafirmou que divergir de uma interpretação jurídica, por si só, não configura irregularidade, e que a responsabilização do parecerista exige demonstração de erro tão evidente que denote negligência ou clara intenção de induzir a erro, o que não se verificou.

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As contas pretéritas da entidade receberam os seguintes julgamentos:

(2023) TC-002399.989.23 (Rel. Valdenir Antonio Polizeli) – Regular com ressalvas. Ressalvas: aspecto econômico-financeiro (déficit orçamentário de 22,67%, reduzido a 2,08% com transferências; deterioração do resultado econômico; aumento de 12,98% da dívida de longo prazo). Recomendações: cumprimento da LAI e aprimoramento econômico-financeiro.

(2022) TC-002186.989.22-4 (Rel. Samy Wurman) – Regular com ressalvas. Trânsito em julgado em 07/03/2024. Ressalvas: (i) dívida ativa – incremento de 20,60%, atingindo R$ 419,03 milhões, com média de recuperação de 1,13% (a pior entre autarquias comparadas); e (ii) reincidente não instituição do Controle Interno. Determinação de medidas urgentes para arrecadação eficiente da dívida ativa. Alerta severo de que a reincidência no descumprimento ensejaria reprovação de demonstrativos futuros e sanção pecuniária (art. 33, § 1º, c/c art. 104, VI, da LC 709/93).

(2021) TC-002784.989.21-2 (Rel. Josué Romero) – Regular com ressalvas. Trânsito em julgado em 30/06/2023. Ressalva: aspecto orçamentário-financeiro. Determinação de verificação do andamento do processo de instituição do Controle Interno. Relevados os apontamentos sobre dívida ativa diante das medidas de cobrança comprovadas.

Os autos transitaram pelo douto Ministério Público de Contas, nos termos regimentais (evento 116.1).

Charles Nizar de Souza Ferreira, munícipe de São Bernardo do Campo, apresentou representação perante esta Corte de Contas, na qual noticiou possíveis irregularidades praticadas no âmbito do Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André – SEMASA (evento 1.1 do TC-020404.989.24-6).

Em síntese, o representante alegou que a Procuradora Jurídica da Autarquia teria emitido parecer jurídico dissociado do direito, autorizando (sic) a equiparação de vale-refeição entre os servidores do SEMASA cedidos à SABESP e os servidores daquela Companhia. Segundo o representante, o próprio SEMASA, por intermédio de seu então superintendente, já havia se manifestado pela impossibilidade de tal pagamento, por ausência de previsão legal; e a SABESP, igualmente, informara que estaria impedida de efetuar tais pagamentos, sob pena de incorrer em improbidade administrativa. Não obstante, a Procuradora teria opinado pela procedência do pagamento das diferenças, com fundamentação baseada tão somente nos princípios do art. 37, caput, da Constituição Federal, sem enfrentar os óbices levantados no próprio relatório do parecer.

Requereu, em sua inicial: i) que o SEMASA junte aos autos de forma discriminada quanto pagou a maior a título de Vale refeições/alimentações, mês a mês; ii) Se os pagamentos a maiores, foram abatidas do valor da remuneração pela concessão de água e esgoto; iii) que o TCESP realize auditoria e tome as medidas que entender cabíveis.

Juntou o representante cópia do pedido de acesso à informação (LAI), cópia do parecer jurídico impugnado, cópia do processo administrativo interno do SEMASA relativo à equiparação de vale-refeição e documentos correlatos (eventos 1.3 a 1.7 do TC-020404.989.24-6).

Sobre o parecer emitido pela Procuradora Autárquica (evento 1.5 TC-020404.989.24-6), este foi favorável ao pagamento de diferenças de vale-refeição a servidores do SEMASA que, por força da concessão dos serviços de água e esgoto à SABESP (Lei Municipal nº 10.173/2019), foram cedidos àquela Companhia para garantir a transição gradual das atividades. A cessão se deu com ônus integral para a SABESP, que deveria ressarcir todas as despesas de pessoal dos servidores cedidos. Verificou-se, entretanto, diferença entre o vale-refeição pago aos servidores do próprio SEMASA e o recebido pelos cedidos, o que motivou tratativas entre a Superintendência, a SABESP e o SINTAEMA. O parecer concluiu que o pagamento da diferença era juridicamente admissível, desde que condicionado ao reembolso pela SABESP — condição que foi efetivamente cumprida, com demonstrativos mensais de repasse constando dos autos.

A Egrégia Presidência desta Corte recebeu a matéria como representação, nos termos do artigo 214, § 3º, do Regimento Interno, e determinou sua distribuição por prevenção a este Conselheiro Substituto-Auditor, por conexão com o TC-0002305.989.24-6 (evento 10.1 do TC-020404.989.24-6).

Em despacho de evento 16.1, determinei o apensamento do expediente ao Balanço Geral, o envio de ofício ao representante informando que a matéria seria examinada conjuntamente com as contas de 2024, e a remessa à unidade de instrução competente para manejo em item próprio de seu relatório.

A diligente Fiscalização instruiu a matéria no Evento 41.43 do TC-02305.989.24-6, subitem E2 – Denúncias / Representações / Expedientes do relatório onde examinou as questões trazidas pelo representante, no qual conclui pela procedência do petitório, alicerçado nos seguintes argumentos: i) o parecer jurídico manifestou a dificuldade de se estabelecer a equiparação do valor facial do vale-refeição dos cedidos do SEMASA com os colaboradores da Sabesp, por inexistência de expressa disposição legal nos estatutos ou mesmo em dissídio coletivo; ii) realçou que a Sabesp se considerava impedida de pagar as diferenças por pena de incorrer em improbidade administrativa; iii) o Parecer Jurídico (evento 1.5 do TC-020404.989.24-6 Representação) não vislumbrou óbice no pagamento da diferença entre Sabesp e SEMASA, fundado nos princípios gerais da Administração Pública, insertos no artigo 37, caput da CF/88, condicionado a que houvesse o respectivo reembolso à SEMASA pela Sabesp.

Conforme detalhado no relatório sobre o balanço acima, o SEMASA e o responsável pela autarquia encartaram esclarecimentos e documentos em diversos momentos do desenvolvimento processual do TC-0002305.989.24-6, ao qual este processo foi apensado. Em síntese, as defesas demonstraram que: (i) a cessão de servidores do SEMASA à SABESP decorreu do Plano de Metas da Concessão, para garantir a transição gradual dos serviços públicos sem interrupção; (ii) a SABESP assumiu integralmente o custeio das despesas dos servidores cedidos; (iii) o parecer jurídico tinha natureza estritamente opinativa e foi condicionado ao reembolso das diferenças pela SABESP — condição efetivamente cumprida, com demonstrativos mensais de repasse juntados aos autos; e (iv) inexiste, portanto, dano ao erário ou dissociação dos parâmetros da legalidade.

Os autos transitaram pelo douto Ministério Público de Contas, nos termos regimentais (evento 73.1).

É a síntese necessária.

D E C I D O

TC-00002305.989.24-6 – Balanço Geral do Exercício de 2024

TC-00020404.989.24-6 – Representação versando sobre possíveis irregularidades no processamento das despesas com vale-refeição a servidores cedidos pelo SEMASA à SABESP.

Em análise, as contas do exercício de 2024 do Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André – SEMASA, apresentadas em face do parágrafo único do artigo 27 da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993 (LOTCESP), em julgamento conjunto com a representação veiculada no TC-020404.989.24-6.

Verifico o desenvolvimento válido e regular de ambos os processos.

O histórico de julgamento das contas do SEMASA revela trajetória acidentada: a entidade teve seus balanços julgados irregulares nos exercícios de 2015, 2018 e 2019 — neste último, conforme assentado na decisão do TC-002783.989.19, em razão do conjunto de três causas: execução orçamentária desequilibrada, reincidente ineficácia na recuperação de créditos da dívida ativa e reincidente não instituição do Controle Interno. A partir de 2020, as contas retornaram ao patamar de regularidade com ressalvas, mantido nos exercícios de 2021, 2022 e 2023, em virtude da instituição do Controle Interno (Portaria nº 132/2023) e da adoção de medidas de cobrança da dívida ativa, embora estas últimas ainda se mostrassem insuficientes à luz do alerta severo exarado nas contas de 2022. É sob esse pano de fundo que se analisam as contas do exercício de 2024.

Passo à análise da situação econômico-financeira.

No aspecto orçamentário, o exercício de 2024 registrou déficit de R$ 37.868.266,54, equivalente a 15,70%. Consideradas as transferências financeiras do Poder Executivo (R$ 29.989.909,91), o déficit foi de R$ 7.878.356,63, correspondente a 3,27% da receita realizada no exercício — ou 2,90% se considerada a receita total com as transferências — percentual próximo ao verificado no exercício de 2023, quando o déficit ajustado foi de 2,08% (TC-002399.989.23).

Cabe ponderar que o resultado foi impactado pela frustração de aproximadamente R$ 21,6 milhões na rubrica de delegação de serviços públicos, em decorrência da privatização da SABESP em julho de 2024, evento superveniente que interrompeu o reembolso de despesas de pessoal cedido, bem como pela absorção de mais de 190 servidores retornados da Companhia, o que elevou a folha de pagamento. Ressalte-se, ainda, que os repasses da Administração Direta ficaram aquém do previsto na LOA (R$ 29.989.909,91 realizados contra R$ 50.000.000,00 previstos), circunstância que não é imputável ao gestor da Autarquia.

No aspecto financeiro, persiste o déficit (R$ 34.510.349,26), com piora de 29,10%. Não obstante, o índice de liquidez imediata de 1,19 demonstra capacidade de honrar compromissos de curto prazo, situação que se afigura melhor do que a verificada no exercício de 2023, quando a liquidez imediata era de 0,24 (excluídos os precatórios).

No aspecto econômico, registra-se melhora expressiva de 74,17% (déficit reduzido de R$ 60.700.713,80 para R$ 15.676.581,42), revertendo a drástica deterioração anotada no exercício de 2023 (quando o resultado passou de superávit de R$ 112 milhões para déficit de R$ 60,7 milhões). O saldo patrimonial permanece positivo (R$ 1.728.468.605,28).

Quanto aos encargos sociais, verificou-se regularidade nos recolhimentos de INSS, FGTS e PASEP. Quanto aos precatórios, a gestão e o pagamento estão a cargo da Prefeitura Municipal (Decreto Municipal nº 16.014/2010), conforme já assentado nos julgados dos exercícios anteriores.

Feitas essas considerações, passo à análise individualizada dos apontamentos.

■ APONTAMENTOS A.1, A.2 E D.1 – TRANSPARÊNCIA E ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

A Fiscalização constatou múltiplas deficiências no portal eletrônico do SEMASA durante o exercício de 2024: (i) ausência de dados sobre constituição, composição, competências e estrutura organizacional (art. 8º, § 1º, I, da LAI); (ii) ausência de informações sobre a cúpula diretiva (art. 8º, § 1º, da LAI); (iii) ausência de dados de despesas realizadas (art. 8º, § 1º, III); (iv) não divulgação de licitações e contratos (art. 8º, § 1º, IV); (v) ausência de dados de acompanhamento de programas e obras (art. 8º, § 1º, V); e (vi) não disponibilização de perguntas frequentes (art. 8º, § 1º, VI). Trata-se de falhas reincidentes, já apontadas nos exercícios de 2022 (Rel. Samy Wurman) e 2023 (Rel. Valdenir Polizeli).

Em defesa, a Autarquia comprovou a correção dos itens (i) e (ii), com a atualização da página institucional, que passou a exibir atribuições, histórico, organograma e composição da cúpula diretiva. Quanto ao item (iv), argumentou que licitações e contratos são publicados no Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP (arts. 54, 94 e 174 da Lei nº 14.133/2021) e que providenciou link complementar no sítio institucional. Quanto aos itens (v) e (vi), alegou a existência da página "SEMASA em Números" e de múltiplos canais de atendimento ao cidadão (51.440 atendimentos no 2º semestre de 2024).

Acolho parcialmente as justificativas. Os itens (i) e (ii) foram efetivamente sanados, e providências foram encetadas quanto ao item (iv). Contudo, permanecem sem correção integral a divulgação de dados de despesas no portal (item iii), o acompanhamento estruturado de programas e obras — que não se confunde com publicações jornalísticas ou indicadores genéricos (item v) — e a disponibilização de perguntas frequentes, que é exigência específica da LAI não suprida pela mera existência de canais de atendimento (item vi). A publicação no PNCP, embora atenda à Lei nº 14.133/2021, não dispensa o cumprimento integral da LAI no sítio institucional. Alço esse aspecto ao campo das ressalvas, com recomendação enfática para que a Origem providencie a adequação integral do portal à Lei nº 12.527/2011.

■ APONTAMENTO A.2 – VINCULAÇÃO DA DIREÇÃO AO SECRETÁRIO MUNICIPAL

A Fiscalização apontou que a Lei Municipal nº 10.819, de 20 de novembro de 2024, ao reorganizar a estrutura administrativa do Município de Santo André, alterou o organograma do SEMASA, e determinou que o cargo de Superintendente do SEMASA passasse a ser exercido pelo titular da Secretaria de Meio Ambiente e Mudanças Climáticas, sem remuneração adicional, extinguindo o cargo comissionado de Superintendente até então existente (art. 108 da referida lei[1]). Em consequência, a autarquia deixou de contar com dirigente próprio, passando a ser chefiada por agente da Administração Direta, o que, no entendimento da Fiscalização, comprometeria a autonomia administrativa inerente às autarquias, em alegado desacordo com o art. 5º, I, do Decreto-Lei nº 200/1967, que define autarquia como "serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada".

A defesa não contestou o fato de que, por força do art. 108 da Lei Municipal nº 10.819/2024, o cargo de Superintendente do SEMASA passou a ser exercido pelo titular da Secretaria de Meio Ambiente e Mudanças Climáticas, com extinção do cargo comissionado — sustentando, contudo, que tal arranjo se insere na competência privativa do Prefeito e não implica perda de autonomia administrativa ou financeira da autarquia, “haja vista que a citada vinculação é meramente de cunho técnico.”

Observo que, de fato, a Lei Orgânica de Santo André prevê expressamente que as entidades da administração indireta serão vinculadas às secretarias cuja área de competência guarde pertinência com suas atividades (art. 67, parágrafo único[2]). Tal vinculação, por si só, não implica necessariamente perda de autonomia e constitui arranjo organizacional admitido no direito administrativo.

Todavia, há distinção relevante entre vincular tecnicamente uma autarquia a uma secretaria — o que é legítimo — e concentrar a chefia da autarquia na pessoa do próprio Secretário, eliminando a figura do dirigente autônomo.

Conforme se extrai da Lei Municipal nº 10.819/2024, a Secretaria de Meio Ambiente não atua como órgão meramente supervisor; ela tornou-se, na prática, o órgão máximo de gestão do próprio SEMASA (arts. 107 e 108). Ocorre que o controle finalístico efetivo (tutela) pressupõe, inexoravelmente, que o sujeito supervisor e o sujeito supervisionado sejam pessoas distintas.

A doutrina é uníssona ao orientar que a subordinação hierárquica anula o caráter autárquico. Hely Lopes Meirelles é categórico: "Sendo um ente autônomo, não há subordinação hierárquica da autarquia para com a entidade estatal a que pertence, porque, se isto ocorresse, anularia seu caráter autárquico" (Direito Administrativo Brasileiro, 42ª ed., p. 327). Na mesma linha, Maria Sylvia Zanella Di Pietro é enfática na distinção entre tutela (controle da administração direta sobre a indireta, nos limites da lei) e hierarquia (controle interno dentro da mesma pessoa jurídica).

Verifico que esta concentração de comando se insere em um processo mais amplo de progressiva redefinição do perfil institucional da entidade. A partir de 2021, a legislação municipal passou a promover sucessivos ajustes na estrutura do SEMASA — com a realocação de departamentos para a Administração Direta e, agora, a incorporação da função de direção superior ao cargo de Secretário Municipal —, configurando uma trajetória de contração do núcleo autárquico que merece atenção do ponto de vista da preservação das características essenciais da entidade.

A despeito das reservas que o modelo suscita sob a ótica do conceito tradicional de autarquia, é forçoso reconhecer que a reorganização administrativa se deu por lei, no exercício de competência privativa do Prefeito (arts. 42 e 67 da LOM), diploma legal este que se encontra em plena vigência.

A manutenção, reestruturação ou esvaziamento de uma autarquia é decisão de política administrativa que, em última análise, pertence à esfera de discricionariedade legislativa do ente instituidor. E há que considerar, também, a muito peculiar condição de transferência do serviço público originário e o progressivo esvaziamento atributivo da autarquia ora em análise. Sendo assim, entendo que o arranjo organizacional adotado não tem o condão de configurar, por si só, causa para a irregularidade das presentes contas.

Não obstante, RECOMENDO à Origem e, por extensão, ao Poder Executivo Municipal, que reavaliem a conveniência de restabelecer a direção própria e autônoma do SEMASA, a fim de preservar a genuína descentralização administrativa que justifica a própria existência e manutenção da entidade no ordenamento jurídico local.

■ APONTAMENTOS A.3 E A.3.1 – DESENCONTRO DE FINALIDADE ESTATUTÁRIA

A Fiscalização apontou que as atuais atividades do SEMASA — coleta de resíduos sólidos, educação ambiental e licenciamento ambiental — não se coadunam com a finalidade originária da autarquia, criada pela Lei Municipal nº 3.300/1969 para operar os serviços de água e esgoto. Ocorre que as atribuições da entidade foram substancialmente alteradas ao longo dos anos por meio de instrumentos legislativos válidos, editados no exercício da competência privativa do Prefeito (arts. 42 e 67 da Lei Orgânica Municipal): a Lei Municipal nº 10.173/2019 transferiu os serviços de água e esgoto à SABESP; a Lei Municipal nº 10.396/2021 transferiu à Administração Direta os departamentos de obras, manutenção, tecnologia e frota; e a Lei Municipal nº 10.819/2024 vinculou o SEMASA à Secretaria de Meio Ambiente, atribuindo a gestão da autarquia ao próprio Secretário Municipal.

As atividades atualmente desempenhadas guardam pertinência com o campo do saneamento ambiental e se coadunam com as competências legalmente atribuídas à entidade. O cenário observado — esvaziamento progressivo de atribuições originais e concentração na gestão ambiental — pode, a médio prazo, sinalizar a necessidade de uma reformulação legislativa mais abrangente.

Registro que nos exercícios de 2021 a 2023 os respectivos julgadores desta Corte não identificaram desconformidade. Relevo, portanto, o apontamento quanto ao suposto desencontro de finalidade.

■ APONTAMENTO B.2.3 – DÍVIDA ATIVA E PRESCRIÇÃO

Este é o apontamento de maior gravidade e de mais longa reincidência nos autos do SEMASA: falhas na gestão da dívida ativa vêm sendo registradas pela instrução ao menos desde 2011 (TC-760/026/11), conforme anotado no Voto do Recurso Ordinário das contas de 2019, e foram determinantes para a irregularidade dos exercícios de 2018 e 2019.

No exercício de 2024, a Fiscalização constatou que prescreveram, no mínimo, 43.179 CDAs passíveis de ajuizamento e protesto, no montante de R$ 96.275.908,51, revelando baixa eficiência na cobrança.

A defesa trouxe, contudo, elemento relevante para a contextualização desse resultado. Demonstrou que parcela significativa das prescrições decorreu da aplicação da Resolução CNJ nº 547/2024, editada a partir do julgamento do Tema 1184 da repercussão geral pelo STF. Referida resolução, voltada à racionalização das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário, determinou a extinção das execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 em que não houvesse movimentação útil há mais de um ano, sem citação do executado ou sem localização de bens penhoráveis. Condicionou, ainda, o ajuizamento de novas execuções à prévia tentativa de conciliação ou solução administrativa e ao protesto do título. A medida, de aplicação obrigatória e imediata pelos juízes, provocou a extinção em massa de execuções fiscais em todo o país.

No caso do SEMASA, no contexto do Acordo de Cooperação Técnica nº 076/2024 — firmado entre o CNJ, o TJSP, a PGE-SP e este E. Tribunal de Contas —, foram extintas mais de 20.000 execuções fiscais nos anos de 2024 e 2025. Em consequência, as CDAs que embasavam essas execuções retornaram ao sistema de dívida ativa como "abertas", muito embora já tivessem sido objeto de ajuizamento anterior. Como o prazo prescricional havia transcorrido durante a tramitação (ou paralisação) dessas execuções no Judiciário, tais CDAs passaram a constar no sistema como prescritas — não por inércia da Autarquia, que já havia providenciado a cobrança judicial, mas pelo efeito sistêmico da extinção determinada pelo Poder Judiciário. Esse fenômeno inflou o quantitativo de CDAs prescritas apurado pela Fiscalização no exercício de 2024.

A defesa comprovou, ademais, a adoção de medidas concretas de cobrança: protesto extrajudicial (convênio com o Tabelião de Protestos desde 2018), cobrança amigável (14.216 notificações no exercício), ajuizamento de 3.799 novas execuções fiscais, programas de recuperação de crédito (Renegocia), designação de procurador exclusivo para execuções fiscais e contratação de empresa especializada (Siscom).

Reconheço que o fator externo (Resolução CNJ nº 547/2024) atenua significativamente a responsabilidade pelo volume de prescrições apurado no exercício de 2024, circunstância que não estava presente nos exercícios anteriores. Constato, ademais, que o estoque da dívida ativa apresentou redução de 1,58% em relação ao exercício anterior (de R$ 426.245.030,49 para R$ 419.504.684,43), invertendo a tendência de crescimento verificada até 2023.

Entretanto, o montante prescrito permanece expressivo. Alço esse aspecto ao campo das ressalvas, reiterando recomendações para que a Autarquia intensifique as medidas de cobrança.

■ APONTAMENTO B.3.2.3 – REMUNERAÇÃO DOS DIRIGENTES

A Fiscalização constatou que a Origem deixou de responder à requisição sobre eventual alteração na fixação da remuneração dos dirigentes e conselheiros, em desacordo com o art. 25, § 1º, da LC nº 709/1993. Por iniciativa própria, verificou nas fichas financeiras que houve reajuste de 4,5% a partir de maio de 2024.

Esclareça-se que o aumento não foi medida isolada relativa à cúpula da autarquia: decorreu da Lei Municipal nº 10.768/2024, que aprovou acordo coletivo extensível a todos os servidores ativos da Administração Direta e Indireta do Município. Ressalte-se, ademais, que, com a extinção do cargo comissionado de Superintendente pela Lei nº 10.819/2024, a direção superior da autarquia passou a ser exercida pelo Secretário Municipal de Meio Ambiente e Mudanças Climáticas sem remuneração adicional, de modo que o reajuste identificado diz respeito aos demais integrantes da cúpula diretiva — Diretores e Conselheiros — que permanecem regularmente remunerados.

A falha residiu exclusivamente na ausência de resposta tempestiva à requisição da Fiscalização. Relevo o apontamento, com recomendação para que a Origem atenda prontamente às requisições deste Tribunal.

■ APONTAMENTO B.5 – PESQUISA DE PREÇOS

A Fiscalização questionou a pesquisa de preços realizada para o Edital nº 07/2024, cujo objeto era a contratação de empresa para implantação de sistema informatizado de gerenciamento de abastecimento de combustíveis com rede credenciada de postos. Das três empresas utilizadas como referência no Portal Nacional de Contratações Públicas, duas estavam sediadas fora do Estado de São Paulo — uma no Rio de Janeiro, outra em Roraima —, o que, no entendimento da auditoria, comprometeria a comparabilidade dos preços por refletir mercados de características distintas do mercado local.

A defesa demonstrou, contudo, que o art. 23 da Lei nº 14.133/2021 não impõe qualquer limitação territorial à pesquisa de mercado, admitindo como parâmetros contratações similares realizadas por quaisquer órgãos ou entidades em âmbito nacional. Essa amplitude é ainda mais justificada no caso concreto, pois o serviço licitado tem natureza essencialmente eletrônica — o que explica que a própria vencedora do pregão estivesse sediada em Uberlândia/MG — e o critério de julgamento era o de menor taxa ofertada, segmento em que se verifica homogeneidade de práticas entre diferentes praças do país. A validade dos referenciais utilizados é atestada pelo resultado do certame: o pregão foi arrematado com taxa de administração de 0%, valor idêntico ao identificado nas pesquisas realizadas no Rio de Janeiro e em Roraima, afastando qualquer alegação de distorção ou prejuízo à economicidade. A pesquisa contemplou ainda proposta da Ticket Log, empresa com histórico de prestação de serviços à autarquia, conferindo lastro adicional à estimativa de preços.

Diante da conformidade do procedimento com o art. 23 da Lei nº 14.133/2021 e da ausência de qualquer prejuízo econômico, relevo o apontamento.

■ APONTAMENTO E.2 – REPRESENTAÇÃO (TC-020404.989.24-6)

A representação versa sobre os efeitos deletérios de pagamentos de diferença de valores por vales-refeição a servidores cedidos pelo SEMASA à Sabesp, no contexto da transferência dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário àquela Companhia.

Pois bem.

O representante se equivoca ao atribuir caráter vinculativo e determinativo ao Parecer Jurídico da Autarquia SEMASA, no tocante à legalidade de tais pagamentos, condicionado ao seu reembolso pela Sabesp.

É cediço que o Parecer Jurídico em processos administrativos não tem o poder de “autorizar” ou “determinar” que sejam cumpridas tais e tais decisões afetas ao Poder Executivo.

O parecer, como sabemos, tem efeito consultivo, opinativo, tão somente.

No tocante às questões de fundo da presente representação, afetas a eventuais prejuízos ao erário por pagamentos indevidos sobre diferenças de vales refeições, não assiste razão ao representante.

Como fartamente demonstrado nos autos, o pagamento de tais diferenças pelo SEMASA, reembolsados pela Sabesp, decorreu de previsão no plano de transição da concessão à Sabesp, que beneficiou trabalhadores do SEMASA cedidos à primeira, sob responsabilidade de custeio da segunda.

Foi o que ocorreu, nos estritos ditames do planejamento elaborado para tal transição.

A ausência de tal pagamento, como pontuou o parecer jurídico fustigado e as preocupações exaradas pelo Sindicato da Categoria Profissional (SINTAEMA), representaria tratamento remuneratório desigual entre servidores do quadro próprio e servidores cedidos que desempenhavam idênticas funções — situação que o parecer buscou corrigir com fundamento nos princípios que regem a Administração Pública (art. 37, caput, da CF/88), condicionando a solução ao integral reembolso pela SABESP.

Acolho integralmente as alegações e documentos encartados pela defesa para julgar improcedente a representação.

■ APONTAMENTO E.3 – ATENDIMENTO A RECOMENDAÇÕES ANTERIORES

A determinação do exercício de 2022 sobre dívida ativa não foi integralmente atendida, conforme análise supra. Em contrapartida, registro evolução positiva: o Controle Interno, cuja ausência foi uma das causas determinantes da irregularidade dos exercícios de 2018 e 2019, encontra-se instituído e operante desde 2023 (Portaria nº 132/2023), conforme verificado pela Fiscalização.

Advirto a Origem de que a reincidência no descumprimento das determinações desta Corte poderá ensejar o juízo desfavorável das contas futuras, bem como sujeitá-lo às sanções previstas no § 1º do artigo 33, c.c. o inciso VI do artigo 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte.

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Em conclusão, sopesando o conjunto dos apontamentos, verifico que as falhas constatadas no exercício de 2024, conquanto relevantes – especialmente as deficiências de transparência e a situação da dívida ativa –, não inviabilizaram a atuação da Autarquia nem macularam de forma irremediável a gestão. As falhas são contextualizadas pelo impacto da privatização da SABESP e pela extinção massiva de execuções fiscais por força da Resolução CNJ nº 547/2024. Nessa conformidade, entendo que as contas podem receber o beneplácito desta E. Corte, condicionado às ressalvas e recomendações exaradas.

Nessa conformidade, e com supedâneo na Constituição Federal, art. 73, § 4º c/c o artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS as contas do exercício de 2024 do Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André – SEMASA (TC-00002305.989.24-6), nos termos do art. 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Quito os responsáveis nos moldes do art. 35 da suprarreferida lei complementar paulista.

No que tange ao TC-020404.989.24-6, JULGO IMPROCEDENTE a representação formulada por Charles Nizar de Souza Ferreira em face do Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André – SEMASA, determinando o seu arquivamento.

Deve a Origem atentar para as ressalvas e recomendações que vão no corpo desta decisão, em especial:

a) providenciar a adequação integral do portal eletrônico às exigências da Lei nº 12.527/2011, com divulgação permanente e atualizada de dados de despesas, licitações, contratos, programas, obras e demais informações previstas no art. 8º, § 1º, da LAI;

b) intensificar as medidas de cobrança da dívida ativa, com atenção ao protesto extrajudicial e ao ajuizamento tempestivos das CDAs passíveis de execução;

c) atender prontamente às requisições desta Corte, nos termos do art. 25, § 1º, da LC nº 709/1993;

d) reavaliar, juntamente com o Poder Executivo Municipal, a conveniência de restabelecer direção própria e autônoma para o SEMASA, de modo a preservar a descentralização administrativa que justifica a manutenção da autarquia no ordenamento jurídico local.

Esta sentença não alcança eventuais atos pendentes de apreciação e julgamento por este Tribunal de Contas.

Anoto que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais mencionados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br/etcesp/processo-eletronico, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado.

2. Oficiar ao representante Charles Nizar de Souza Ferreira, dando-lhe ciência desta decisão.

3. Após, ao Arquivo.

São Paulo, 01 de abril de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO – AUDITOR

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, e com supedâneo na Constituição Federal, art. 73, § 4º c/c o artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS as contas do exercício de 2024 do Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André – SEMASA (TC-00002305.989.24-6), nos termos do art. 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Quito os responsáveis nos moldes do art. 35 da suprarreferida lei complementar paulista. No que tange ao TC-020404.989.24-6, JULGO IMPROCEDENTE a representação formulada por Charles Nizar de Souza Ferreira em face do Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André – SEMASA, determinando o seu arquivamento. Deve a Origem atentar para as ressalvas e recomendações que vão no corpo desta decisão, em especial: a) providenciar a adequação integral do portal eletrônico às exigências da Lei nº 12.527/2011, com divulgação permanente e atualizada de dados de despesas, licitações, contratos, programas, obras e demais informações previstas no art. 8º, § 1º, da LAI; b) intensificar as medidas de cobrança da dívida ativa, com atenção ao protesto extrajudicial e ao ajuizamento tempestivos das CDAs passíveis de execução; c) atender prontamente às requisições desta Corte, nos termos do art. 25, § 1º, da LC nº 709/1993; d) reavaliar, juntamente com o Poder Executivo Municipal, a conveniência de restabelecer direção própria e autônoma para o SEMASA, de modo a preservar a descentralização administrativa que justifica a manutenção da autarquia no ordenamento jurídico local. Esta sentença não alcança eventuais atos pendentes de apreciação e julgamento por este Tribunal de Contas. Anoto que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais mencionados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br/etcesp/processo-eletronico, mediante regular cadastramento. Publique-se.

São Paulo, 01 de abril de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO – AUDITOR