TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Sentença. Representação, licitação, contrato, termos aditivos, acompanhamento de execução contratual. Falhas graves na fase interna do processo licitatório (pesquisa de preços e elaboração do termo de referência). Ambiguidade do edital quanto ao momento de envio de documentação de habilitação, criada pela própria Administração. Interpretação razoável adotada pela representante. Inabilitação sumária sem concessão de prazo. Decisão judicial em cognição sumária proferida em processo do qual a Seal não era parte — efeitos subjetivos limitados. Representação procedente. Anulação do contrato afastada pela proporcionalidade e pelo estágio avançado de execução. Irregular a licitação, contrato e termos aditivos.

Relatório.

TC-007433.989.22-5          Representação contra a alegada desclassificação ilegal da Representante, referente ao Pregão Eletrônico nº 001/2022, promovido pela Prefeitura Municipal de São Manuel

TC-021744.989.22-9          Pregão Eletrônico nº 001/2022 – Contrato nº 16/2022, assinado em 22/08/2022

TC-015045.989.23-3          1° Primeiro Termo Aditivo ao Contrato n° 016/2022, assinado em 03/07/2023

TC-016037.989.23-3          2º Termo Aditivo ao Contrato nº 16/2022, assinado em 01/08/2023

TC-022143.989.22-6          Termo de Acompanhamento da Execução Contratual

Os 05 (cinco) processados acima listados tramitam em conjunto e versam sobre representação, licitação, contrato e aditivos efetivados pela Prefeitura Municipal de São Manuel (licitação Pregão Eletrônico nº 01/2022 e contrato inicial nº 16/2022, firmado em 24/08/2022) com a empresa Eyes Nwhere Sistemas Inteligentes de Imagem Ltda., com vistas à contratação de empresa especializada na prestação de serviços de locação de sistema integrado de segurança eletrônica para o monitoramento, fiscalização, operação e gestão de dados e imagens de vias e prédios públicos através de uma central de controle.

Cabe, a priori, ressaltar que a contratação em comento foi alvo de representação (TC-006909.989.22-0) na qual a Colenda Segunda Câmara, em sessão de 02/08/2022, sob voto condutor da Conselheira Cristiana de Castro Moraes, não acolheu representação formulada por Safety Tecnologia em Segurança Eireli, em razão de a representante não ter enviado previamente, pela plataforma BBMNET, os documentos de habilitação exigidos pelo edital. A decisão transitou em julgado em 07/03/2023.

Trechos relevantes do r. aresto, vale a pena conhecer, verbis:

O ponto central que se discute nos presentes autos é a desclassificação da licitante Safety Tecnologia em Segurança Eireli, ora Representante, que ofertou a melhor proposta, em razão de a empresa não ter encaminhado os documentos de habilitação previamente na Plataforma BBMNET (2 ).

Esse exato ponto está sendo objeto de análise no âmbito do Processo nº 1000363.07.2022.8.26.0581 – Mandado de Segurança Cível impetrado pela ora Representante perante a 1ª Vara Cível da Comarca de São Manuel, cuja liminar concedida em 07/03/2022 no bojo daquele processo, para a suspensão do Pregão Eletrônico nº 01/2022, foi cassada no Agravo de Instrumento nº 2069145-46.2022.8.26.0000 pela Egrégia Segunda Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo em 10/05/2022 (3 ), alterando-se o mérito para o ‘indeferimento da tutela pretendida’, nos seguintes termos: Cinge-se a controvérsia a saber, em juízo de cognição sumária, se a desclassificação da agravada do certame licitatório foi acertada ou não. Corresponderia o seu fumus boni iuris, portanto, à demonstração, mediante prova pré-constituída, que a inabilitação ocorrera a despeito de previsão editalícia em contrário. Especificamente no caso dos autos, ocorreu inabilitação por não apresentação de documentos, contra o que a agravada se insurgira, tendo em vista a alegação de que a interpretação correta do edital seria aquela de que a documentação solicitada deveria ser enviada apenas após a definição da vencedora (fls. 03/04 dos autos principais). Contudo, sem razão a ela, sendo errônea a concessão da medida liminar, razão pela qual a r. decisão recorrida merece reforma.

O edital licitatório deixa claro, em seu item 8.14, que a falta do envio dos documentos pelo sistema BBMNET acarretaria na inabilitação da empresa vencedora, não havendo como interpretar a cláusula no sentido pretendido pela agravante, de que o envio deveria ocorrer apenas posteriormente à definição da vencedora. O envio havia de ser feito previamente, não se depreendendo o contrário, também, do item 12 do edital, invocado pela agravada como suposto referencial para seu equívoco interpretativo. E não se olvida que a própria legislação aplicável ao caso em tela dirime qualquer dúvida que pudesse haver quanto à necessidade de apresentação dos documentos de habilitação junto com a proposta, consoante se verifica do art. 26 do Decreto n° 10.024/19: “Art. 26. Após a divulgação do edital no sítio eletrônico, os licitantes encaminharão, exclusivamente por meio do sistema, concomitantemente com os documentos de habilitação exigidos no edital, proposta com a descrição do objeto ofertado e o preço, até a data e o horário estabelecidos para abertura da sessão pública.” O simples fato de haver dúvida razoável quanto à interpretação pretendida pela agravada já era suficiente para fulminar o seu fumus boni iuris e manter válido o ato administrativo, tendo em vista a sua presunção de legalidade, veracidade e legitimidade.

Há, contudo, outro fator adicional a ser considerado para a revisão da r. decisão recorrida. Não há prova alguma nos autos de que os documentos foram regularmente enviados e que, por erro no sistema, não tenham sido consolidados e é certo que cabia a agravada fazê-lo, nos termos do art. 373, I, CPC. Há, em verdade, provas em sentido contrário, como se verifica do documento de fls. 287, que demonstra não ter havido anormalidade no sistema. Ademais, a agravada não deixou dúvidas deque deixou de apresentar tempestivamente a documentação porque, a seu ver, só deveria fazê-lo em momento posterior (fls. 03/05 dos autos principais). E sequer são aplicáveis os itens 12.7 e 12.8 do edital à situação em tela, já que a agravada não apresentou documentação, enquanto tais dispositivos são referentes a vícios nos documentos. Não se trata, assim, de equívoco sanável, mas de não apresentação de nenhum dos documentos solicitados no prazo assinalado pelo edital. Diante deste quadro, à míngua de fumus boni iuris, não há como se reputar possível a concessão de liminar no mandado de segurança impetrado pela agravada. Doravante, a r. decisão recorrida há de ser reformada, para o indeferimento da tutela pretendida. Isto posto, conhece-se e dá-se provimento ao recurso. Como se observa da decisão que cassou a liminar concedida, e, conforme se extrai do artigo 26 do Decreto Federal nº 10.024/2019, “após a divulgação do edital no sítio eletrônico, os licitantes encaminharão, exclusivamente por meio do sistema, concomitantemente com os documentos de habilitação exigidos no edital, proposta com a descrição do objeto ofertado e o preço, até a data e o horário estabelecidos para abertura da sessão pública”. Assim, no que tange ao ponto suscitado pela Representante, foi observada, por parte do Município, a legislação que norteia a matéria, de maneira que inobstante a improcedência desse aspecto, recomendo à Prefeitura Municipal de São Manuel que doravante deixe expresso no instrumento convocatório que todos os licitantes interessados devam encaminhar as suas propostas acompanhadas dos documentos de habilitação, previamente à abertura da Sessão Pública, na esteira do recomendado pelo MPC. Quanto à deficiência na pesquisa de preços empreendida pelo Município de São Manuel, apontada pelo MPC, a qual foi realizada a partir de dois orçamentos, sendo constatadas diferenças significativas entre os valores ali constantes e aqueles ofertados no procedimento licitatório pelas mesmas empresas, recomendo que doravante sejam consultadas “outras fontes, como contratos anteriores de órgãos públicos, preços consignados nos sistemas de pagamento, entre outras capazes de retratar o valor de mercado da contratação”. Ante o exposto, voto no sentido da IMPROCEDÊNCIA da Representação, consignando as seguintes recomendações à Prefeitura Municipal de São Manuel: 1) deixe expresso em seus futuros editais de pregão eletrônico que toda a documentação de habilitação deve ser encaminhada conjuntamente com a sua proposta, previamente à abertura da Sessão Pública; e 2) sejam consultadas múltiplas fontes de preços, de maneira que a estimativa do orçamento passe a retratar, com maior fidedignidade, o valor de mercado. (Decisão transitada em julgado em 7/03/2023).

A contratação anterior, tendo em vista o mesmo objeto, foi tratada nos autos do TC-011810.989.19-4; a contratada era Safety Tecnologia em Segurança Eireli. A decisão seguiu pela irregularidade da contratação, confirmada em grau recursal. Falha principal: deficiência na pesquisa de preços.

A instrução dos autos coube à sempre diligente UR-02 Bauru, que encartou seus relatórios, de forma individualizada, em todos os processados. Os aspectos mais relevantes de cada um deles, além do desenvolvimento processual, serão resumidos a seguir.

TC-007433.989.22-5          Representação contra a alegada desclassificação ilegal da Representante, referente ao Pregão Eletrônico nº 001/2022, promovido pela Prefeitura Municipal de São Manuel

Os autos abarcam representação formulada por Seal Telecom Comércio e Serviços de Telecomunicações Ltda., por seu advogado, comunicando possíveis irregularidades na condução do Pregão Eletrônico nº 01/2022 – Processo Administrativo nº 746/2021. Alega ter sido indevidamente desclassificada. Requer a suspensão do certame ou da execução contratual, a nulidade dos atos de sua desclassificação e o retorno à fase de habilitação.

O recurso administrativo apresentado pela recorrente tem seu desenrolar copiado no evento 98.15, que ratifica as conclusões da pregoeira pela desclassificação da representante.

A representação ingressou em março de 2022, foi recebida e determinada a distribuição pela Egrégia Presidência da Corte (evento 12.1). A Relatora designada para o feito, Conselheira Cristiana de Castro Moraes (evento 22.1), determinou sua instrução sem adentrar no aspecto do pedido liminar trazido pelo petitório.

A instrução da UR-02 Bauru encontra-se colacionada no evento 75.1. Principais achados:

A representante, que ficou em segundo lugar após a fase de lances, foi declarada vencedora após a inabilitação da outra licitante (Safety Tecnologia em Segurança Eireli).

Alega que, conforme o edital, somente a empresa vencedora do certame deveria enviar os documentos de habilitação, cabendo à pregoeira conceder prazo para juntada no sistema BBMNET, o que não ocorreu.

Destacou, ainda, que o item 7.1.1 do edital, tido como descumprido, não informa o momento de envio daqueles documentos.

Ao analisar o histórico da sessão da ata (págs. 03/06 do ev. 1.13 do TC-021744.989.22-9), verificamos o que segue:

• No momento 09:15:52, cerca de 4 minutos após indagação da licitante Safety Tecnologia sobre a forma de envio da documentação de habilitação, a pregoeira informou que não havia localizado nenhum documento de habilitação e que todos os documentos deveriam ser encaminhados exclusivamente pela plataforma BBMNET;

• No momento 09:17:52, menos de 2 minutos após a informação sobre a documentação de habilitação, a pregoeira procedeu à inabilitação da licitante melhor qualificada;

• No momento 09:19:19, a pregoeira informou que havia iniciado os procedimentos de habilitação do próximo classificado (empresa Seal Telecom);

• No momento 09:21:26, menos de 2 minutos após a mensagem anterior, a pregoeira procedeu à inabilitação da licitante Seal Telecom.

Diante do exposto, entendemos que não houve oportunidade de saneamento, o que poderia ser solucionado com simples diligência ou inserção dos documentos no sistema BBMNET, quando da classificação do vencedor provisório do certame.

A Área Técnica do Tribunal (DIPE – Economia, evento 122.1), sob o aspecto econômico-financeiro, pugna pela irregularidade da contratação em função das falhas constatadas na pesquisa prévia de preços, com apenas dois orçamentos e resultados discrepantes, o que impediu a confiabilidade da verificação da aderência desses preços aos valores de mercado.

Por seu turno, a douta SDG – Secretaria-Diretoria Geral (evento 110.1) também pugna pela irregularidade da contratação, alicerçada nos seguintes argumentos: i) deficiências do Termo de Referência, Anexo I, no detalhamento do objeto; ii) ausência de melhor detalhamento para concessão de alinhamento no 2º Termo Aditivo.

A defesa do contratante manifesta-se por diversas vezes nos autos, rebatendo as alegações da instrução. Importa salientar a juntada de cópia dos Procedimentos Administrativos nº 399/1/2023 e 426/1/2023 (evento 98.1 e seguintes).

Às fls. 14 do evento 98.11, a Diretoria de Segurança Pública da Prefeitura Municipal de São Manuel propõe a suspensão do pagamento do valor de R$ 3.000,44, visto que "não haveria necessidade de efetuar o pagamento pela locação da sala de monitoramento, que o estabelecimento pertence ao município, estando localizado na própria base da Guarda Civil Municipal".

A contratada também apresentou suas alegações defensórias. Os autos transitaram pelo douto Parquet de Contas, nos termos regimentais (evento 216.1).

TC-021744.989.22-9          Pregão Eletrônico nº 001/2022 – Contrato nº 16/2022, assinado em 24/08/2022

Os autos abrigam a licitação e contratação de empresa especializada na prestação de serviços de locação de sistema integrado de segurança eletrônica para o monitoramento, fiscalização, operação e gestão de dados e imagens de vias e prédios públicos através de uma central de controle.

O Edital do Pregão Eletrônico nº 01/2022 (evento 1.7) regeu-se pela Lei nº 8.666/93, pela Lei nº 10.520/2002, pelos Decretos Municipais que regem a matéria e pelo próprio ato convocatório.

Justificativas para a contratação colacionadas no evento 1.3. Orçamento estimativo elaborado com base em pesquisa de preços oferecidos por duas empresas (evento 1.4): (a) Safety Tecnologia em Segurança: R$ 13.029.468,00; (b) Seal Telecom: R$ 6.765.525,12. Reserva de Recursos e Parecer Jurídico colacionados aos autos.

A sessão pública ocorreu em 28/01/2022 (evento 1.7 – ata da sessão). Cinco empresas acudiram ao certame. Três delas foram inabilitadas: a licitante Alkanse não apresentou o documento exigido no item 12.2.1 do edital (certidão negativa de recuperação judicial); a licitante Safety e a licitante Seal Telecom não apresentaram, dentro da plataforma BBMNET, nenhum documento de habilitação, exigido pelo item 7.1.1 do edital. Recursos improvidos.

Após a fase de lances, a empresa declarada vencedora, Eyes Nwhere Sistemas Inteligentes de Imagem Ltda., firmou com a Municipalidade de São Manuel, em 24/08/2022, o Contrato nº 16/2022, para execução do objeto, consistente em serviços de natureza continuada, pelo prazo de 52 (cinquenta e dois) meses, entre 22/08/2022 e 21/12/2026, pelo valor total de R$ 6.324.999,84 (evento 1.18). Prazo de instalação fixado em 120 (cento e vinte) dias e o de execução do monitoramento propriamente dito em 48 (quarenta e oito) meses. Registra-se que a cláusula 2.1 do instrumento previu início da vigência contratual em 22/08/2022, data anterior à conclusão da assinatura pelo ordenador de despesas, o que constitui uma das irregularidades apontadas pela fiscalização.

A instrução dos autos coube à UR-02 Bauru, que, após os trabalhos de campo, encartou suas conclusões no evento 27.7, dos quais se extraem os seguintes aspectos de maior destaque:

ITEM 18 – PREÇO COMPÁTIVEL COM O DE MERCADO: não demonstração da adequação da compatibilidade dos preços com os valores praticados em mercado, uma vez que a Contratante baseou seu orçamento estimativo em apenas 2 propostas;  

ITEM 13 – EXIGÊNCIA DE ATESTADOS DE DESEMPENHO ANTERIOR: alguns dos itens exigidos para fins de qualificação técnica operacional não guardam estrita relação com os itens previstos na planilha de quantidades constante do Termo de Referência.

ITEM 24 – EXISTÊNCIA DE EXAME PRÉVIO OU REPRESENTAÇÃO SOBRE A MATÉRIA: dúvidas quanto ao momento de envio da documentação de habilitação resultaram na inabilitação de licitantes que apresentaram propostas mais vantajosas à Administração;

ITEM 09 – EDITAL: não elucidação dos questionamentos técnicos realizados pelas licitantes por meio de pedidos de esclarecimentos ao Edital;

ITEM 04 – OBJETO: previsão de remuneração à contratada por item disponibilizado pela contratante (locação de sala de monitoramento para o Centro de Operações Integradas);

Outras impropriedades: ausência de demonstração da existência de recursos e seu impacto orçamentário (art. 16, I, da LRF); previsão de vigência do contrato em data anterior à sua assinatura pelo ordenador de despesas.

A defesa da Prefeitura junta cópia integral de procedimento administrativo instaurado especialmente para fornecer documentos e justificativas aos questionamentos do Tribunal de Contas (evento 46.2).

Às fls. 14 do evento 98.11 (TC-007433.989.22-5), a Diretoria de Segurança Pública da Prefeitura Municipal de São Manuel propõe a suspensão do pagamento do valor de R$ 3.000,44, assim assentindo com a impropriedade suscitada pela fiscalização da Corte no item 04 – objeto.

Nos eventos 47.1, 58.1, 66.1 e 95.1, a Prefeitura de São Manuel volta a atualizar as informações sobre as medidas saneadoras anunciadas no procedimento administrativo já referido. O processo tramitou pelo douto MPC, nos termos regimentais (eventos 70.1, 99.1, 141.1 e 220.1).

A douta SDG (evento 107.1) acompanha as conclusões da fiscalização atinentes às deficiências do Termo de Referência.

Por seu turno, a DIPE – Departamento de Instrução de Processos Especializada, sob enfoque econômico (evento 119.1), pugna pela irregularidade da licitação e do contrato, alicerçada nos seguintes fundamentos: i) deficiências da pesquisa de preços; ii) insuficiência de justificativas para o 2º Termo Aditivo.

A Prefeitura de São Manuel volta a se manifestar em diversas oportunidades, com o intuito de rebater os apontamentos ao longo da instrução.

A empresa contratada Eyes Nwhere também apresentou seus argumentos defensivos (evento 198.1 e ss.), defendendo a regularidade da execução contratual e das alterações promovidas pelos aditamentos.

Os autos abarcam o 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 016/2022, firmado em 03/07/2023, copiado no evento 1.7.

Finalidade: objetivou a alteração contratual, com supressão quantitativa ao valor de R$ 1.237,71 e acréscimo quantitativo no valor de R$ 6.744,67, resultando em novo valor mensal de R$ 137.277,79.

As justificativas não foram consideradas aceitáveis pela instrução, visto que decorrentes de falhas no Termo de Referência (evento 23.2). A maioria das alterações reporta-se a condições que deveriam ter sido previstas no Termo de Referência original. Ademais, não se comprovou a providência de extensão da garantia contratual.

Como nos demais termos já descritos, contratada e contratante trouxeram providências com o propósito de rebater as impropriedades suscitadas pela instrução. Os autos transitaram pelo douto MPC, nos termos regimentais (evento 166.1).

Os autos abarcam o 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 016/2022, firmado em 01/08/2023, copiado no evento 1.5.

Finalidade: objetivou a alteração do objeto contratual com realinhamento de valores nos itens 01, 02 e 21, ao valor de R$ 23.547,99/mês, e acréscimo quantitativo nos itens 09, 10, 11, 12, 14, 16, 17, 18 e 19, ao valor de R$ 8.561,48/mês, resultando em acréscimo total mensal de R$ 32.109,47.

As justificativas não foram consideradas aceitáveis pela instrução, visto que decorrentes de falhas no Termo de Referência (evento 22.3). A maioria das alterações reporta-se a condições que deveriam ter sido previstas no Termo de Referência original. Ademais, houve aplicação inadequada de índices de correção do ajuste.

Como nos demais termos já descritos, contratada e contratante trouxeram providências com o propósito de rebater as impropriedades suscitadas pela instrução. Os autos transitaram pelo douto MPC, nos termos regimentais (evento 173.1).

Os autos abarcam o acompanhamento da execução contratual. O resultado dos trabalhos está reportado pela UR-02 Bauru em suas diversas fases (evento 103.17). Vigência do ajuste: 21/12/2022 a 21/12/2026.

Visitas efetuadas: Visita nº 01 em 13/01/2023; Visita nº 02 em 24/01/2024; Visita nº 03 em 28/02/2025.

Principais achados da fiscalização (evento 103.17):

1. Devido à análise pela irregularidade dos Termos Aditivos tratados nos TCs 015045.989.23 e 016037.989.23, consigna-se que o objeto contratual não está sendo cumprido em consonância com a descrição do edital, nos quantitativos e prazos previstos inicialmente, já computados os acréscimos e supressões estabelecidos.

2. No período compreendido entre o início dos serviços e 30/06/2024, a contratada não possuía inscrição no cadastro de prestadores de serviços da contratante, deixando de recolher o ISSQN devido.

3. No mesmo período, o objeto do contrato era irregularmente cindido em duas partes distintas (locação de bem móvel e prestação de serviços), com emissão de recibos de locação e de notas fiscais de prestação de serviços, o que possibilitava o recolhimento irregular e parcial do ISSQN.

4. A Prefeitura deixou de arrecadar, no período que corresponde ao início dos serviços até 30/06/2024, substancial quantia a título de ISSQN. A contratada foi notificada em 20/03/2025 a recolher a importância de R$ 85.707,50.

5. Não é possível assegurar que os valores mensais pagos a título de Locação de Sala de Monitoramento (COI) são compatíveis com os equipamentos e adequações realizadas, visto que não foi apresentada planilha detalhando os custos envolvidos.

No processo administrativo já noticiado pela defesa, a contratante informa as providências de saneamento adotadas.

A contratada também trouxe aos autos suas alegações. Os autos transitaram pelo douto Parquet de Contas, nos termos regimentais (evento 136.1).

É a síntese necessária.

Decisão.

Os 05 (cinco) processados acima listados tramitam em conjunto e versam sobre representação, licitação, contrato e aditivos efetivados pela Prefeitura Municipal de São Manuel (licitação Pregão Eletrônico nº 01/2022 e contrato inicial nº 16/2022, firmado em 24/08/2022) com a empresa Eyes Nwhere Sistemas Inteligentes de Imagem Ltda., com vistas à contratação de empresa especializada na prestação de serviços de locação de sistema integrado de segurança eletrônica para o monitoramento, fiscalização, operação e gestão de dados e imagens de vias e prédios públicos através de uma central de controle. Vigência do ajuste entre 22/08/2022 e 21/12/2026 — contratação ainda vigente, consistente em prestação de serviços de natureza continuada.

Cabe, de proêmio, analisar a representação tratada nos autos do TC-007433.989.22-5.

Representação formulada por Seal Telecom Comércio e Serviços de Telecomunicações Ltda., por seu advogado, comunicando possíveis irregularidades na condução do Pregão Eletrônico nº 01/2022 – Processo Administrativo nº 746/2021. Alega ter sido indevidamente desclassificada.

A desclassificação da representante decorreu da não apresentação dos documentos de habilitação na plataforma BBMNET. No seu petitório, a representante sustenta a ausência de diligências da pregoeira, o que resultou em sua desclassificação, em prejuízo pessoal e da busca da melhor proposta.

Pois bem.

O exame do edital revela tensão entre dois de seus dispositivos: O item 7.1.1 determinava que as propostas de preço e todos os documentos de habilitação deveriam ser encaminhados exclusivamente por meio do sistema BBMNET, sem fixar o momento do envio. O item 8.14, ao referir-se aos documentos "da empresa vencedora", estabelecia que esses deveriam ser encaminhados pelo BBMNET sob pena de inabilitação — redação que, por especificar a empresa vencedora como destinatária da exigência, autorizava legitimamente a interpretação de que a obrigação de apresentar a documentação de habilitação era condicionada à prévia declaração de vitória na fase de lances.

Essa leitura leva a interpretação razoável do instrumento convocatório. Relembro aqui que, ao julgar o TC-006909.989.22-0, a própria Conselheira Relatora, ao apreciar a representação apresentada pela Safety Tecnologia, reconheceu a ambiguidade ao recomendar à Prefeitura que futuros editais fossem mais explícitos sobre o momento de envio dos documentos de habilitação.

Em matéria de interpretação de edital licitatório, a ambiguidade criada pela própria Administração a quem incumbia redigi-lo com precisão.

A Seal Telecom, ao interpretar que somente seria convocada a apresentar documentação após ser declarada vencedora, adotou uma das leituras que o item 8.14 efetivamente sugeria.

Há, ainda, um aspecto procedimental que merece registro. Da análise do histórico da sessão pública, verifica-se que, após a inabilitação da primeira classificada (Safety Tecnologia), a pregoeira declarou a Seal Telecom como próxima vencedora às 09h19min19s e a inabilitou às 09h21min26s — menos de dois minutos depois. Nesse intervalo, a pregoeira não formulou qualquer solicitação de juntada de documentação, não abriu prazo e procedeu à inabilitação de forma automática, sem que a representante tivesse sequer a oportunidade de compreender o que lhe era exigido naquele momento.

Essa conduta, independentemente da questão do momento de envio dos documentos, é incompatível com a lealdade procedimental que deve orientar a condução do certame.

Quanto às decisões proferidas pelo Poder Judiciário sobre a mesma questão — a sentença que denegou o mandado de segurança impetrado pela Safety Tecnologia (processo nº 1000363-07.2022.8.26.0581) e o acórdão proferido no Agravo de Instrumento nº 2069145-46.2022.8.26.0000 —, importa registrar que ambas foram proferidas em processos dos quais a Seal Telecom não fez parte. Por força do art. 506 do Código de Processo Civil, a coisa julgada opera entre as partes, não podendo atingir quem foi alheio à relação processual.

No mais,  esta Corte de Contas, no exercício constitucional do controle externo, atua com independência em relação às demais instâncias.

Por fim, não se pode ignorar o argumento da economicidade. A proposta da Seal Telecom era R$ 850.000,00 mais barata do que a da empresa que acabou contratada. Inabilitar a licitante que ofertou o menor preço — com fundamento numa ambiguidade que a própria Administração criou ao redigir o edital — e contratar por valor substancialmente superior contraria o princípio da busca da proposta mais vantajosa, que é a razão de ser da licitação.

Assim, procedente a Representação.

Reconheço, contudo, que o pedido de retorno à fase de habilitação e de anulação dos atos subsequentes não comporta, neste momento, acolhimento com efeitos práticos.

O contrato está em vigor desde agosto de 2022, com vigência prevista é dezembro de 2026, em estágio avançado de execução. A anulação da contratação neste ponto causaria dano ao serviço público de segurança do Município superior ao benefício que poderia gerar, contrariando o princípio da proporcionalidade e o disposto no art. 22, §2º, da LINDB.

Passo à análise da licitação, do contrato e dos demais instrumentos contratuais albergados nos TCs 021744.989.22-9, 015045.989.23-3, 016037.989.23-3 e 022143.989.22-6.

Os autos denotam grave falha da pesquisa de preços, na fase interna do processo licitatório, para a formação dos preços de referência voltados à análise da economicidade e exequibilidade das propostas apresentadas.

De fato, a pesquisa de preços lastrou-se em apenas dois orçamentos — R$ 13.029.468,00 e R$ 6.765.525,12 — e ademais são tão díspares entre si que não há como afirmar que a média entre eles reflita a realidade de mercado.

Vale lembrar que a contratação anterior efetivada pela Prefeitura Municipal de São Manuel para a mesma finalidade recebeu idêntica impugnação desta Corte de Contas, fundamentalmente por deficiência na pesquisa prévia de preços.

O princípio basilar da licitação — a economicidade, a busca da melhor proposta — não resta comprovado quando os preços contratados são cotejados com a incipiente pesquisa de preços apresentada.

A falha na pesquisa de preços, por si só, tem o condão de macular todo o procedimento licitatório e a decorrente contratação.

Não obstante, outras falhas suscitadas ao longo da instrução contribuíram para a impugnação da contratação.

O edital previu, de maneira descuidada, a remuneração da contratada por área disponibilizada pela própria contratante, o que somente foi corrigido após o apontamento efetuado por este Tribunal de Contas. A falha denota pouco zelo com a coisa pública.

A incipiente elaboração do Termo de Referência — Anexo I, parte integrante do contrato — não contribuiu para o bom andamento dos trabalhos e deu azo aos termos aditivos subsequentes, tratados nos TCs 015045.989.23-3 e 016037.989.23-3.

As demais falhas enumeradas pela fiscalização — a inobservância dos requisitos dos incisos I e II do art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal, a não elucidação dos questionamentos técnicos formulados pelas licitantes e a previsão de vigência contratual em data anterior à assinatura pelo ordenador de despesas — reforçam a irregularidade da licitação, da contratação e dos aditivos.

Com efeito, as alterações promovidas pelos aditivos não decorreram de fatos supervenientes ou de necessidades imprevistas, mas da correção tardia de deficiências que deveriam ter sido previstas e equacionadas antes mesmo da abertura do certame. O 1º Termo Aditivo, que resultou em novo valor mensal de R$ 137.277,79, e o 2º Termo Aditivo, que acresceu mensalmente R$ 32.109,47 ao contrato, encontram nas falhas do Termo de Referência original sua causa direta — o que, por si só, compromete a validade de ambos. Agrava-se a irregularidade do 2º Aditivo pela aplicação inadequada de índices de correção do ajuste, em descompasso com a legislação de regência e com o próprio instrumento contratual, em desfavor da Administração contratante.

Os reajustes e o realinhamento de preços dos aditivos estão, portanto, maculados tanto pela causa que os originou quanto pela inadequação dos índices aplicados.

Quanto ao acompanhamento da execução contratual, tratado no TC-022143.989.22-6, as irregularidades apuradas — notadamente o inadimplemento de ISSQN no período de início dos serviços até junho de 2024, no montante de R$ 85.707,50, e a cisão irregular do objeto para fins de recolhimento parcial do tributo — não obstam o conhecimento da matéria. Neste particular, anoto que a contratante, por meio do procedimento administrativo já noticiado nos autos, informou as providências de saneamento adotadas, e que a contratada foi notificada a recolher o montante em atraso.

Isto posto, com fundamento no art. 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO PROCEDENTE a representação formulada por Seal Telecom Comércio e Serviços de Telecomunicações Ltda., JULGO IRREGULARES a licitação (Pregão Eletrônico nº 01/2022) e o Contrato nº 16/2022 (TC-021744.989.22-9), bem como os Termos Aditivos nº 01 e nº 02 (TCs 015045.989.23-3 e 016037.989.23-3), e TOMO CONHECIMENTO do acompanhamento da execução contratual (TC-022143.989.22-6), até a data da última medição, realizada em 28/02/2025.

Aciono os incisos XV e XXVII da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar.

Transcorrido o prazo, expeçam-se os ofícios determinados.

Após, ao arquivo.

EXTRATO: Isto posto, com fundamento no art. 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO PROCEDENTE a representação formulada por Seal Telecom Comércio e Serviços de Telecomunicações Ltda., JULGO IRREGULARES a licitação (Pregão Eletrônico nº 01/2022) e o Contrato nº 16/2022 (TC-021744.989.22-9), bem como os Termos Aditivos nº 01 e nº 02 (TCs 015045.989.23-3 e 016037.989.23-3), e TOMO CONHECIMENTO do acompanhamento da execução contratual (TC-022143.989.22-6), até a data da última medição, realizada em 28/02/2025.

Aciono os incisos XV e XXVII da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se