TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Representação. Contrato. Contratação de empresa especializada para o Programa de Aprendizagem para Todos, com ferramentas didáticas e pedagógicas para a rede municipal de ensino. Falhas na formação do preço referencial. Ressalvas. Parcial procedência da Representação.

TC-016272.989.23-7

TC-023528.989.23-9

Responsáveis:

Pela Contratante – Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra:

• Francisco Tadao Nakano – Prefeito Municipal (CPF nº 022.990.098-41) – autoridade que lançou e autorizou o certame e assinou o Contrato nº 5.267/2022.
• Márcio Bezerra Carvalho – Secretário Municipal de Educação (CPF nº 906.092.983-72) – responsável pela homologação e adjudicação do Pregão Presencial nº 003/2022 e pela expedição da ordem de início dos serviços.

Pela Contratada – Multfácil Comercial Eireli (CNPJ nº 12.902.210/0001-54):

• Giovanni Ozanan Gonçalves – Sócio Proprietário (CPF nº 223.187.418-08).

Os presentes processos, de trâmite conjunto, cuidam do exame da Representação formulada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (TC-016272.989.23-7) e da análise do Pregão Presencial nº 003/2022 (Edital nº 005/2022) e do decorrente Contrato nº 5.267/2022 (TC-023528.989.23-9), promovidos pela Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra e tendo por objeto a contratação de empresa especializada para o Programa de Aprendizagem para Todos, com ferramentas didáticas e pedagógicas para a rede municipal de ensino.

Os feitos foram redistribuídos a esta Relatoria em função das novas atribuições trazidas pela Resolução nº 12/2025, oportunidade em que se determinou a abertura de prazo comum para apresentação de alegações pelos interessados (eventos 109.1 do TC-016272.989.23-7 e 93.1 do TC-023528.989.23-9).

Passo à síntese dos processos.

1. TC-016272.989.23-7 – Representação

A Representação teve origem no ofício encaminhado pelo Ministério Público do Estado de São Paulo à Presidência desta Corte (evento 1.1 do TC-016272.989.23-7), solicitando informações sobre: (i) eventual apuração do procedimento licitatório – Pregão Presencial nº 003/2022 (Edital nº 005/2022) – realizado pela Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra e/ou do Contrato Administrativo nº 5.267/2022 celebrado com a empresa Multfácil Comercial Eireli; e (ii) eventual fiscalização e apuração com relação à empresa Multfácil Comercial Eireli.

A matéria foi recebida como Representação, com distribuição aleatória (evento 13.1 do TC-016272.989.23-7).

 O então Relator determinou à 5ª Diretoria de Fiscalização a autuação de autos próprios para análise do pregão e do contrato (evento 35.1), o que resultou na instrução albergada no TC-023528.989.23-9.

2. TC-023528.989.23-9 – Pregão Presencial nº 003/2022 e Contrato nº 5.267/2022

A Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra instaurou o Pregão Presencial nº 003/2022 (Edital nº 005/2022) para a contratação de empresa especializada para o Programa de Aprendizagem para Todos, com ferramentas didáticas e pedagógicas para a rede municipal de ensino.

O certame foi autorizado pelo Prefeito Francisco Tadao Nakano (evento 1.21), precedido de justificativa (evento 1.3) e de parecer técnico-jurídico (evento 1.7).

O valor estimado para 12 meses foi fixado em R$ 7.240.000,00, com base em pesquisa de preços realizada junto a três empresas do ramo – Intactta Produtos e Serviços Eireli EPP (R$ 7.080.000,00), Evolutio Serviços de Tecnologia Ltda. (R$ 7.740.000,00) e Ecotec Soluções Integradas Ltda.-ME (R$ 7.200.000,00) –, apurando-se preço médio de R$ 7.240.000,00 (evento 1.4).

O Edital nº 005/2022 foi publicado no Diário Oficial do Estado e no jornal Gazeta de São Paulo em 10/02/2022 (evento 1.9).

A sessão pública para abertura dos envelopes realizou-se em 22/02/2022 (evento 1.11), com a participação de 03 (três) empresas (evento 9.1).

Não houve inabilitação, desclassificação nem interposição de recursos.

Após as rodadas de lances, sagrou-se vencedora a Multfácil Comercial Eireli com proposta de R$ 7.071.999,96, abaixo do valor estimado (eventos 9.1 e 9.2).

A homologação e adjudicação foram publicadas em 11/03/2022, por ato do Secretário Municipal de Educação, Márcio Bezerra Carvalho (evento 1.17).

O Contrato nº 5.267/2022 foi firmado em 11/03/2022, pelo prazo de 12 meses e valor total de R$ 7.071.999,96 (evento 1.18).

O Termo de Ciência e de Notificação foi lavrado na mesma data (evento 1.24).

O objeto contratado, conforme o Termo de Referência (evento 1.8), desdobrava-se em três componentes principais:

No plano humano, a execução do programa demandava a disponibilização de 1 coordenador e 20 mediadores de aprendizagem, atuando em aulas no contraturno escolar, em grupos de até 10 alunos, com frequência de uma a três vezes por semana, nos componentes curriculares de Matemática e Língua Portuguesa.

No plano tecnológico, a contratada deveria fornecer e manter três plataformas digitais integradas: uma voltada à formação continuada dos mediadores, outra à gestão das formações pelos coordenadores, e uma terceira ao acompanhamento individual dos alunos, com funcionalidades de registro, relatórios e gestão pedagógica.

No plano de infraestrutura, a contratada deveria provisionar ambiente de computação em nuvem em datacenter externo situado em território nacional, com especificações técnicas detalhadas de disponibilidade, segurança, energia e climatização, operando como NOC 24 horas por dia, 7 dias por semana, com nível de serviço de 99,6% de disponibilidade mensal.

O programa abrangia todas as unidades escolares da rede municipal — compreendendo escolas de Ensino Fundamental, Educação Infantil e Educação Especial, listadas no Anexo IX do edital (evento 1.8).

A instrução da matéria coube à diligente equipe da DF-5.1, que, em relatório de 19 de fevereiro de 2024, trouxe os seguintes apontamentos (evento 30.2):

a) As falhas atinentes à formação do preço referencial inviabilizaram a comprovação da compatibilidade dos preços contratados com os praticados no mercado. O modelo de proposta orçamentária disponibilizado às empresas consultadas apresentava descrição sucinta do objeto, insuficiente para a formulação de cotações fidedignas sem conhecimento prévio das especificações detalhadas dos serviços. Além disso, os custos de serviços de implantação (item 10), levantamento técnico (item 10.2), capacitação e operação assistida (item 10.3) e testes finais (item 10.4), previstos no Termo de Referência (evento 1.8, fls. 66/69), não foram individualizados em planilha de custos unitários. Infringência ao princípio da economicidade e afronta ao art. 7º, § 2º, II, e ao art. 43, IV, da Lei nº 8.666/93;

b) O elevado valor da contratação, comparativamente a outro ajuste análogo, não legitima as cotações efetuadas e indica potencial sobrepreço. A fiscalização cotejou o contrato de Itapecerica da Serra (R$ 7.071.999,96) com o Contrato nº 080/2021 da Prefeitura Municipal de Mairiporã (R$ 3.150.560,00), firmado com a mesma Multfácil Comercial, para objeto de similar natureza – fornecimento de solução tecnológica integrada em plataforma educacional e reforço escolar para a rede municipal de ensino –, verificando variação de 224,48%, sem elemento substancial capaz de justificar tal discrepância. Possível infração ao art. 15, V, da Lei nº 8.666/93.

Regularmente notificados (eventos 34 a 39 do TC-023528.989.23-9 e 54 a 57 do TC-016272.989.23-7, publicados no DOE de 12/04/2024), compareceram aos autos a Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra (eventos 66.1 do TC-023528.989.23-9 e 82.1 do TC-016272.989.23-7) e a Multfácil Comercial Eireli (eventos 76.1 do TC-023528.989.23-9 e 92.1 do TC-016272.989.23-7).

A Prefeitura Municipal sustentou, em síntese, que: (i) o Termo de Referência foi encaminhado por e-mail a todas as empresas consultadas, contendo as especificações necessárias à correta formulação das propostas, de modo que a pesquisa de preços atende às exigências legais; (ii) a legislação não impõe forma rígida à pesquisa de mercado, sendo amplamente aceita, pela jurisprudência desta Corte, a cotação junto a três empresas do ramo como método hábil a estabelecer tendência de preços; (iii) o certame de Mairiporã utilizado como paradigma tem objeto distinto – abrangendo apenas capacitação e formação de professores –, ao passo que o pregão de Itapecerica da Serra compreendia também o fornecimento de sistemas e plataformas tecnológicas, sendo inválido o comparativo; e (iv) a disputa contou com 03 empresas e 39 rodadas de lances, resultando em valor contratado inferior ao estimado, evidenciando competitividade e economicidade.

A Multfácil Comercial Eireli aduziu, em síntese, que: (i) as empresas consultadas receberam o Termo de Referência, viabilizando a correta composição dos preços; (ii) a pesquisa de preços realizada atende aos ditames da Lei nº 8.666/93 e à jurisprudência desta Corte; (iii) os objetos dos contratos de Itapecerica da Serra e de Mairiporã são efetivamente distintos, não se prestando ao comparativo efetuado pela fiscalização; (iv) a própria contratada não foi consultada na pesquisa de preços; e (v) o valor ofertado foi o mais baixo dentre os participantes, abaixo do estimado pela Administração, demonstrando economicidade.

Após nova notificação determinada por este Relator (eventos 109.1 do TC-016272.989.23-7 e 93.1 do TC-023528.989.23-9, publicados no DOE de 16/10/2025), a Prefeitura Municipal (eventos 165.1 do TC-016272.989.23-7 e 151.1 do TC-023528.989.23-9) e a Multfácil Comercial Eireli (eventos 169.1 do TC-016272.989.23-7 e 155.1 do TC-023528.989.23-9) compareceram aos autos, ratificando, em essência, as alegações anteriores.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas (eventos 95.1 do TC-016272.989.23-7 e 79.1 do TC-023528.989.23-9 – primeira remessa; eventos 180.1 do TC-016272.989.23-7 e 166.1 do TC-023528.989.23-9).

É a síntese.

DECIDO.

Tratam os autos do exame conjunto da Representação formulada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (TC-016272.989.23-7), bem como da análise do Pregão Presencial nº 003/2022 e decorrente Contrato nº 5.267/2022 (TC-023528.989.23-9), celebrado entre a Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra e a Multfácil Comercial Eireli, cujo objeto consistiu na contratação de empresa especializada para o Programa de Aprendizagem para Todos, com ferramentas didáticas e pedagógicas para a rede municipal de ensino, pelo valor de R$ 7.071.999,96.

As impropriedades consignadas nos autos pela sempre diligente 5ª Diretoria de Fiscalização dizem respeito à formação do preço referencial e ao elevado valor da contratação, trazendo como base comparativa ajuste análogo formalizado pela Prefeitura Municipal de Mairiporã.

Pois bem.

No que concerne à formação do preço referencial, a Prefeitura Municipal realizou pesquisa de preços junto a três empresas do ramo, obtendo cotações de R$ 7.080.000,00, R$ 7.740.000,00 e R$ 7.200.000,00, apurando preço médio de R$ 7.240.000,00.

O procedimento adotado — cotação com três empresas — é método aceito pela jurisprudência desta Corte como forma de demonstrar a compatibilidade dos valores com o mercado, e as defesas demonstraram que o Termo de Referência foi encaminhado às empresas consultadas por e-mail, contendo as especificações do objeto.

Não obstante, o modelo de proposta orçamentária adotado consolidou os custos em item único — valor mensal multiplicado por doze meses —, sem abertura individualizada dos custos relativos às fases de implantação, levantamento técnico, capacitação, operação assistida e testes finais, previstas nos itens 10 a 10.4 do Termo de Referência.

Essa consolidação, embora não comprometa higidez do certame, que se mostrou competitivo — com três participantes, rodadas de lances e valor adjudicado abaixo do estimado —, representa afastamento do procedimento mais adequado à plena verificação da economicidade, qual seja, a elaboração de planilha de custos unitários em conformidade com o art. 7º, § 2º, II, c/c art. 40, § 2º, II, da Lei nº 8.666/93. O apontamento comporta registro como ressalva.

Quanto ao comparativo com o contrato celebrado entre a Prefeitura Municipal de Mairiporã e a mesma contratada, a fiscalização identificou variação de 224,48% entre os valores dos dois ajustes, firmados com intervalo de aproximadamente seis meses.

As defesas sustentaram que os objetos seriam distintos, sendo o de Mairiporã restrito à capacitação e formação de professores.

A análise dos autos revela, contudo, que os atestados de capacidade técnica apresentados pela própria contratada indicam a existência de dois contratos em Mairiporã — um de reforço escolar e outro de fornecimento de sistemas —, cujos valores somados ainda resultam em montante significativamente inferior ao de Itapecerica da Serra.

A par disso, a comparação dos respectivos termos de referência evidencia estrutura programática comum entre os dois certames, com diferenças que algumas diferenças- período de 6 meses entre a primeira contratação (Mairiporã) e a segunda (Itapecerica), 15 escolas a mais atendidas em Itapecerica da Serra, bem como 21 quesitos adicionais de gerenciamento de plataforma pelo mediador no certame de Itapecerica da Serra.

Assim, os elementos constantes dos autos não permitem, por si sós, afirmação conclusiva acerca da incompatibilidade do preço contratado com o de mercado.

Neste ponto, repiso que a dúvida lançada sobre a compatibilidade de preços suscitada pela equipe técnica desta Corte de Contas poderia ter sido evitada, em grande parte, mediante a apresentação da planilha de custos unitários, que teria permitido identificar analiticamente a composição do valor global.

De todo modo, não há como infirmar a ausência de aderência de preços, dada a regular competição e apresentação de orçamentos.

Diante das ponderações expostas, a Representação comporta parcial procedência, exclusivamente com relação ao reconhecimento da existência de vício procedimental na formação do preço referencial, em afronta aos artigos 7º, parágrafo 2º, II  40, parágrafo 2º, II , ambos da Lei Federal n. 8.666/93, que regeu o certame.

De outro modo, não há elementos nos autos capazes de infirmar a cotação junto a três empresas do ramo, e a contratação efetivada abaixo do orçamento obtido, razão pela qual não é possível afirmar a existência de sobrepreço.

Isto posto, JULGO regulares com ressalvas o Pregão Presencial nº 003/2022 (Edital nº 005/2022) e o Contrato nº 5.267/2022.

JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE A REPRESENTAÇÃO (TC-016272.989.23-7), nos termos da fundamentação.

RECOMENDO à Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra que, em contratações futuras de objeto similar, adote planilha de custos unitários detalhada na fase de elaboração do orçamento estimativo e na pesquisa de preços, de modo a permitir a plena verificação da economicidade das contratações.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página www.tce.sp.gov.br/etcesp/processo-eletronico, mediante regular cadastramento.

Publique-se.

Ao Cartório para as providências de sua alçada.

Expeça-se ofício ao i. Representante, dando-lhe ciência da íntegra desta decisão.

Decorrido o prazo, arquivem-se os autos.

EXTRATO:

Isto posto, JULGO regulares com ressalvas o Pregão Presencial nº 003/2022 (Edital nº 005/2022) e o Contrato nº 5.267/2022.

JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE A REPRESENTAÇÃO (TC-016272.989.23-7), nos termos da fundamentação.

RECOMENDO à Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra que, em contratações futuras de objeto similar, adote planilha de custos unitários detalhada na fase de elaboração do orçamento estimativo e na pesquisa de preços, de modo a permitir a plena verificação da economicidade das contratações.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página www.tce.sp.gov.br/etcesp/processo-eletronico, mediante regular cadastramento.

Publique-se.