TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame a Concorrência nº 14/2022 da Prefeitura Municipal de Louveira, visando o registro de preços de serviços de topografia e agrimensura, as contratações dele decorrentes, formalizadas, nos termos do art. 62 da Lei nº 8.666/93, pelas notas de empenho números 3362/2023 e 3408/2023, nos valores de R$ 839.610,00 e R$ 594.020,00, respectivamente[1], e Representação versando sobre o certame, endereçada a esta Corte pela empresa GAB Engenharia Ltda.

Aponta a Representante as seguintes ocorrências: acumulação das exigências de garantia para licitar e de comprovação de capital social mínimo; vedação da participação de consórcios, bem como de subcontratação; escolha equivocada da modalidade licitatória, por entender que deveria ter sido adotado o Pregão; exigência de que as empresas e respectivos responsáveis técnicos tivessem inscrição no CREA ou no CAU (Conselho de Arquitetura e Urbanismo), pois a seu ver as atividades de engenheiro agrimensor e cartógrafo são fiscalizadas somente pelo CREA; as licitantes deveriam comprovar estarem inscritas no Centro de Hidrografia da Marinha (CMH), em função dos serviços de batimetria, bem como no Ministério da Defesa, em função dos serviços de aerolevantamento; e não houve previsão do critério de correção monetária a ser adotado para eventuais pagamentos em atraso.

A Unidade Regional de Campinas considerou procedentes as seguintes críticas:

1) diante das especificidades do objeto, a vedação da participação de consórcios no procedimento de licitação e de subcontratação pode ter restringido a competitividade do certame;

2) exigência de que as licitantes comprovassem possuir inscrição no Centro de Hidrografia da Marinha (CMH) e no Ministério da Defesa;

3) ausência de previsão do critério de correção monetária.

Ademais, apontou as seguintes irregularidades no processo licitatório:

4) orçamento defasado;

5) adoção equivocada do sistema de Registro de preços, em descompasso com a Súmula nº 32 deste Tribunal de Contas;

6) aglutinação de objetos diversos;

7) as licitantes deveriam ter prévio conhecimento da região em que seriam realizados os serviços.

O Departamento de Instrução Processual Especializada deste Tribunal concluiu que o procedimento licitatório apresentou lapsos estruturais graves, em especial a aplicação de forma questionável da modalidade licitatória e a defesa à subcontratação e ao consórcio de empresas.

Propôs, ainda, recomendação à Prefeitura quanto ao projeto básico, por tê-lo considerado aquém do ideal, vez que não constaram informações sobre análise da região de estudo, levantamentos dos pontos principais (condições de relevo, ponto para decolagem etc.), logística operacional, intensidade e direção dos ventos na região, condições meteorológicas, entre outras, preciosas para o planejamento do escopo, execução dos serviços e correta elaboração das propostas de preços, inclusive para planejamento do plano de voo no caso do aerolevantamento.

Em contraponto, o órgão contratante formulou as seguintes razões de defesa:

1) a Administração, no âmbito de sua discricionariedade, optou em não aceitar a subcontratação; a vedação à participação de consórcios se justifica na medida em que nas contratações de serviços comuns, perfeitamente pertinente e compatível com empresas atuantes no ramo licitado, é bastante usual a participação de empresas de todos os portes, às quais, em sua maioria absoluta, apresentam o mínimo exigido no tocante à qualificação técnica e econômico-financeira, demonstrando possuir condições suficientes para a execução de contratos dessa natureza, o que por consequência não torna restrito o universo de possíveis licitantes individuais.

2) o art. 30, inciso IV da Lei nº 8.666/93 prevê a prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial;

2.1) a Norma da Autoridade Marítima para Levantamento Hidrográficos (NORMAN-25-REV2) exige a inscrição no Cadastro de Entidades Executantes de Levantamentos Hidrográficos (CEELH), como requisito para solicitar Autorização para realizar Levantamento Hidrográfico em Áreas Jurisdicionais Brasileiras;

2.2) a atividade de aerolevantamento é regulada pelo Decreto-Lei nº 1.177/1971, Decreto nº 2.278/1997 e Conforme Portaria N° 3726/GM-MD, de 12 de novembro de 2020 para realização deste tipo de serviço, as empresas devem estar devidamente inscritas no Ministério da Defesa, e a cada serviço a ser realizado de aerolevantamento deve ser solicitada Autorização do Ministério da Defesa.

3) o item 18.6 do Edital está descrito caso ocorra a remuneração em atraso, a atualização pelo índice IPCA/IBGE e também na minuta de contrato, no item 6.6: “nos termos do artigo 55, inciso III, da Lei Federal nº 8.666/1993, na hipótese de não se dar remuneração da DETENTORA no prazo previsto em edital e contrato, poderá ocorrer atualização pelo índice IPCA/IBGE”.

4) foram utilizadas as Tabelas SIURB Infraestrutura (Jan.2022), vigência 20/04/2022 e Sabesp (Maio.2022), vigência 01/05/2022, e o certame ocorreu em novembro de 2022, atualizadas semestralmente; as tabelas estavam dentro dos seis meses, desta forma, caberia as empresas impugnarem as tabelas visto sua defasagem, todavia não ocorreu, o que pressupõe que os valores estavam dentro da prática de mercado.

5) o registro de preços poderá sim ser adotado quando o objeto da licitação for incomum, mediante modalidade Concorrência pelo tipo de licitação técnica e preço, porque, apesar da Lei 8.666/93 não autorizar a utilização de registro de preços para objetos incomuns, também não trouxe vedação a tal conduta; inexistente vedação, o Decreto 7.892/13 expressamente trouxe a alternativa, em casos excepcionais e nos termos propostos pelo art. 7º, § 1º, da utilização do tipo de licitação técnica e preço, pela modalidade Concorrência, em licitações por registro de preços.

6) existem no mercado várias empresas que reúnem isoladamente experiência para a perfeita execução do objeto, não há que se alegar na presente Concorrência, a limitação de participação de empresas em ofensa ao princípio da competitividade, tampouco prejuízo quanto à apresentação de proposta mais vantajosa.

7) com a finalidade de dar conhecimento ao licitante de todas as informações e das condições locais para a execução do objeto, a Administração poderá prever a realização da visita técnica: resta claro que é ato discricionário, e como tal o presente objeto não exige conhecimento prévio, não restringindo a competividade do certame.

O MPC teve vista regimental dos autos, restituindo-os sem manifestação de mérito.

É o relatório.

Decisão

Os atos em apreço não se mostram em condições de aprovação por esta Corte.

Acolho os esclarecimentos prestados pelo órgão contratante a respeito do item 18.6 do edital e cláusula 6.6 do contrato, e recomendo que, em futuras contratações da espécie, busque referências de preços diversificadas e atuais para a formação do orçamento estimado e promova melhor detalhamento do projeto básico, inclusive quanto à descrição dos locais de execução dos serviços pretendidos.

Não obstante, as justificativas apresentadas para a adoção do sistema de registro de preços, para as vedações à participação de consórcios e à subcontratação e para a exigência de inscrição dos licitantes no Centro de Hidrografia da Marinha (CMH) e no Ministério da Defesa somente poderiam ser aceitas em um contexto de julgamento das propostas pelo menor preço por item, ao contrário do adotado no caso concreto, menor preço por lote.

A aglutinação de 13 serviços de engenharia distintos em um único lote resultou em objeto de complexidade muito superior à de pequenos reparos, em clara afronta à Súmula nº 32 desta Corte, e na restrição da participação a empresas aptas a executar todos os itens e que estivessem inscritas, concomitantemente, no Centro de Hidrografia da Marinha (CMH) e no Ministério da Defesa, em ofensa ao inciso IV do art. 15 e § 1º do art. 23 da Lei nº 8.666/93.

Nesse sentido, cito a Súmula nº 247 do Tribunal de Contas da União: É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

Tal entendimento foi claramente abordado no relatório de fiscalização, conforme transcrevo (destaques meus):

Observamos que o objeto licitado é amplo e diverso, compreendendo levantamento planialtimétrico, aerolevantamento, batimetria e, ainda, cadastro e avaliação das propriedades, o que tende a direcionar o certame para as empresas que executam conjuntamente todos esses serviços, pois foi vedada a participação de consórcios, bem como a subcontratação. Salvo melhor juízo, cada uma dessas atividades pode ser executada por empresas de especialidades diversas. A avaliação de imóveis e áreas, por exemplo, pode ser realizada até mesmo por corretores. A batimetria e o aerolevantamento devem ser executados por empresas cadastradas no Centro de Hidrografia da Marinha (CHM) e no Ministério da Defesa, respectivamente (o que, aliás, foi exigido no ato convocatório). São, portanto, atividades específicas e dificilmente executadas globalmente por uma única empresa sem o concurso de outras (mediante subcontratação e/ou consorciamento de empresas). Veja-se que apenas três empresas compareceram, sendo duas inabilitadas por não terem apresentado atestados de experiência na execução de laudo de avaliação mercadológica de imóveis. [...] Portanto, entendemos que a Origem deveria ter desmembrado o objeto licitado ou, então, permitido a participação de consórcios, bem como a subcontratação.[2]

As justificativas da Origem, no entanto, se limitaram a defender a discricionariedade da Administração em vedar a subcontratação e a participação de interessados em consórcio, silenciando sobre quaisquer vantagens técnicas ou econômicas da reunião dos serviços distintos em lote único, em descompasso com os já citados dispositivos da Lei nº 8.666/93.

Nesse cenário, procedem as críticas formuladas pela empresa GAB Engenharia Ltda. aos itens 3.2.1, 7.3.3.4 e 7.3.3.5 do edital, bem como à falta de autorização de subcontratação de parte do objeto licitado.

          Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo irregulares a Concorrência nº 14/2022 e as contratações, dela decorrentes, formalizadas pelas notas de empenho números 3362/2023 e 3408/2023, com a recomendação à Prefeitura Municipal de Louveira consignada no corpo desta decisão, e aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Julgo parcialmente procedente, nos termos dos mesmos dispositivos legais referidos no parágrafo anterior, a Representação abrigada no TC- 000110.989.23-3, na conformidade do expendido no corpo desta decisão.

Dê-se ciência desta decisão, após o trânsito em julgado, ao e. subscritor da Representação aqui referida.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 27 de março de 2026.