GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame o Pregão Eletrônico nº 238/2021, e o Contrato nº 53/2022, de 09/03/2022 (TC-00009680.989.22), firmado entre a Prefeitura Municipal de Limeira com a empresa Maestro Sistemas Públicos Ltda., cujo objeto foi o de contratar empresa especializada em tecnologia da informação, para fornecimento de serviços de implantação, treinamento, conversão de dados, customização, cessão de uso de licença, por tempo determinado, manutenção corretiva e legal, bem como atendimento técnico especializado, para sistema de gestão de saúde, em plataforma web, para um período inicial de 24 meses, ao valor de R$ 3.960.690,00.

A instrução da matéria foi determinada em razão de representação formulada por Valmor Simas Junior (TC-00000085.989.22), a qual buscou paralisar o referido certame, por meio deste E. Tribunal, em face de possíveis irregularidades contidas no edital. À época, não houve a concessão da liminar pleiteada, já que a sessão pública do pregão já havia acontecido.

Representação (TC-00000085.989.22)

O representante aduz que o Projeto Básico apresenta, em seu item 18, sobreposição de contrato de prestação de serviços, por já existir a execução do referido objeto em outro ajuste.

Também alega obscuridade do objeto, e que a ausência de informações quanto à finalidade da licitação impede a oferta de propostas adequadas, além de inviabilizar a avaliação dos critérios de julgamento.

Sustenta que o edital não dispõe de maneira adequada sobre Política de Segurança e Informação, e acrescenta que “a Proteção de Dados, vai além da segurança da informação, pois além de se buscar que as informações estejam seguras e resguardadas de eventuais vazamentos, também há uma preocupação de que os titulares destas informações tenham o controle sob seus dados”.

Além disso, questiona a adequação do Projeto Básico, pois, sob sua ótica, encontra-se desatualizado e em desacordo com a realidade, e que tal fato reflete na qualidade da contratação.

A partir disso requer: a) a revisão e adequação do edital, a fim de garantir o caráter equânime e competitivo da licitação, bem como a aplicação dos princípios da legalidade e da justa competição, realizando assim o desmembramento do objeto do certame; b) o estabelecimento de novo prazo para abertura da sessão; c) a suspensão imediata do certame até julgamento definitivo do presente expediente.

À época, não houve a concessão da liminar pleiteada, já que a sessão pública do pregão já havia acontecido.

A matéria foi recebida como representação nos termos do artigo 214, caput, da Resolução 02/2021 c.c. artigo 33, inciso II, “a”, da Ordem de Serviço GP nº 01/2021.

A auditoria entendeu que a representação é procedente, especialmente pelos aspectos abordados na instrução do processo TC-00009680.989.22 (evento 29), que cuidou do certame licitatório pregão eletrônico nº 238/2021 e ajuste dele decorrente (evento 35.4 do TC-00000085.989.22).

Face ao despacho contido no evento 40, a Prefeitura alegou que o Edital e seus anexos forneceram informações completas e suficientes para que os licitantes compreendessem plenamente os serviços a serem executados, garantindo a real dimensão do objeto licitado. A contratação do Sistema Integrado em Saúde e sua importância para o município de Limeira, bem como os principais benefícios decorrentes, estão detalhados no Termo de Referência (evento 63).

Afirmou que o edital contemplou:

• Cláusula 3: informações gerais sobre o município e as unidades que utilizarão o sistema;
• Cláusula 4: detalhes sobre o número de funcionários a serem treinados e a forma como os treinamentos serão realizados;
• Cláusulas 13 e 14: descrição dos funcionários necessários para suporte técnico e orientações sobre a realização das manutenções;
• Cláusula 15: informações sobre o serviço de interfaceamento, incluindo o modelo dos equipamentos utilizados no Laboratório Municipal.

Esclareceu que não foi indicado o número exato de funcionários da empresa para implantação, treinamento, conversão de dados e manutenção, pois essa quantidade pode variar conforme o sistema adotado por cada empresa, e essa exigência poderia restringir a participação no certame.

Quanto à certificação digital, o certificado ICP-Brasil do tipo SSL exigido para o servidor web será providenciado pela contratada, independentemente do número de usuários do sistema. Não se trata de certificados digitais A1 ou A3 (e-CPF), cuja aquisição, se necessária, será responsabilidade da contratante e, por isso, suas quantidades não foram especificadas no edital. O sistema deve apenas possuir a funcionalidade que permita a utilização desse método de autenticação.

Frente à redistribuição de competências promovida pela Resolução 12/2025 e, considerando a ausência de comparecimento aos autos do Sr. Vitor Sergio dos Santos, gestor do contrato, do Sr. Luis Antonio Faber, ordenador de despesas, do Sr. Hugo Nogueira Luz, fiscal do contrato, e do Sr. Wilian Marcel Josue, sócio-proprietário da contratada, houve nova concessão de prazo para apresentação de defesa nos autos (evento 141).

Os Srs. Vitor Sergio dos Santos, Luis Antonio Faber e Hugo Nogueira Luz juntaram no evento 182 as seguintes alegações:

1. Quanto à possível coexistência de dois contratos para o mesmo objeto devido ao serviço de Gestão Laboratorial previsto no item 18 do descritivo técnico do edital e já realizado pelo Contrato nº 144/2020, esclarece-se que não há duplicidade contratual, pois os objetos são distintos e complementares, ainda que relacionados à mesma área temática de gestão da saúde. O Contrato nº 144/2020 abrange serviços específicos de suporte e assistência técnica para sistemas de gestão laboratorial, focados na operação e manutenção de um módulo laboratorial autônomo. Já o novo certame refere-se a um sistema integrado de gestão em saúde, de abrangência mais ampla, que inclui o módulo laboratorial como componente necessário à interoperabilidade. A coexistência temporária de contratos pode ocorrer em caráter transitório e técnico, quando necessária à implantação de novos sistemas, garantindo a continuidade dos serviços públicos sem prejuízo à administração. O planejamento da contratação considerou a migração de dados e a compatibilização tecnológica para assegurar uma transição segura e a substituição evolutiva da plataforma anterior.
2. Sobre a alegação de ausência de detalhamento de custos no edital, incluindo a responsabilidade pelo fornecimento dos certificados digitais aos profissionais de saúde, argumenta-se que as informações disponibilizadas foram suficientes para a formulação das propostas de forma isonômica, objetiva e competitiva, comprovado pela participação de quatro proponentes no certame. O edital deliberadamente não incluiu o fornecimento de certificados digitais no escopo da contratação, pois trata-se de responsabilidade institucional da Administração, já atendida por infraestrutura própria e convênios vigentes com autoridades certificadoras, não cabendo à contratada assumir tal ônus. O edital contém elementos capazes de propiciar a plena compreensão do objeto da licitação, sem exigir descrição exaustiva de aspectos acessórios não incluídos no contrato. Nos contratos de cessão de uso de software, não se aplica a exigência de orçamento detalhado em planilhas com composição de custos unitários, dada a natureza predominantemente intelectual do serviço, cujo valor decorre de conhecimento técnico especializado, propriedade intelectual e suporte tecnológico. O edital apresentou descrições suficientes, indicando número de unidades de saúde, perfis de usuários e parâmetros que permitem o adequado dimensionamento das propostas, assegurando igualdade de condições entre as licitantes e ampla competitividade.
3. Quanto à alegação de que o setor interessado deveria definir exatamente o que está precisando nos mínimos detalhes para evitar deficiência na elaboração do Termo de Referência, esclarece-se que tal alegação não procede. A área técnica responsável apresentou especificações suficientes, compatíveis com o grau de complexidade do objeto e com o princípio da eficiência, atendendo ao disposto na legislação aplicável. As informações contidas no edital foram construídas a partir de estudos técnicos preliminares e levantamentos realizados junto às unidades usuárias, refletindo as reais necessidades da Administração e garantindo que as especificações fossem claras, objetivas e voltadas ao desempenho esperado, sem direcionamento ou excesso de detalhamento que pudesse restringir a competitividade do certame. A legislação não exige detalhamento exaustivo do objeto, mas sim definição suficiente para permitir a formulação de propostas adequadas.

A contratada juntou no evento 221 dos autos do TC-00009680.989.22 sua defesa nos seguintes termos:

Da alegada sobreposição de Contratos de Prestação de Serviços

A defesa argumenta que a alegação de coexistência de contratos para o mesmo objeto não procede, pois o Contrato nº 144/2020 tinha como objeto serviços correlatos de suporte técnico e manutenção de um sistema de gestão laboratorial, cuja vigência terminou antes da implantação do contrato atual. O contrato em análise se refere a um sistema de gestão de saúde em plataforma web, de caráter mais abrangente e integrador, visando a otimização e unificação dos serviços de saúde do município. Portanto, não há sobreposição de objetos, motivo pelo qual se requer o afastamento deste aspecto da representação.

Da suposta obscuridade do objeto licitado

Quanto às supostas lacunas no edital, esclarece que a responsabilidade pelo fornecimento e instalação do certificado digital para o servidor web é da contratada, pois o sistema será hospedado em sua infraestrutura. Sobre a estimativa de acessos simultâneos, entende-se que as empresas do ramo têm capacidade técnica para avaliar essa demanda com base nas informações disponíveis no edital, o que fica evidenciado pela participação de seis licitantes. A preocupação com a disponibilidade de internet é relativizada porque o edital estabelece a obrigação da contratante em fornecer infraestrutura adequada, incluindo conectividade, nas unidades de saúde, não cabendo às licitantes orçar esses custos.

Sobre a alegada disposição inadequada acerca da Proteção de Dados

A defesa afirma que o edital traz regras claras para o cumprimento da Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD), incluindo a exigência de sistema em plataforma web com certificação digital para conexão segura, demonstrando preocupação com a segurança da informação. A ausência de detalhamento técnico sobre mecanismos específicos como criptografia ou anonimização não configura falha que comprometa a validade do certame, pois a responsabilidade final pela segurança e conformidade é da contratada, conforme legislação vigente.

Sobre a alegação de desatualização do Projeto Básico e de seu desacordo com a realidade

Reconhece que o Termo de Referência apresenta aparente desatualização ao exigir integração com o Sistema de Informação do Programa Nacional de Imunizações (SI-PNI), que foi descontinuado para as unidades de atenção primária. Contudo, outras unidades continuam utilizando o "novo" SI-PNI, e a funcionalidade de integração com sistemas federais para registro de imunizações permanece necessária e está contemplada no escopo do contrato. Assim, eventual desatualização pontual não causou prejuízos ao certame, devendo ser relevada.

Licitação e contrato (TC-00009680.989.22)

A instrução precedida pela auditoria desta casa (evento 29.4) destacou as seguintes irregularidades:

a) A fiscalizada apresentou apenas um documento de Reserva de Dotação no valor de R$ 126.500,00, enquanto o orçamento estimado para o objeto era de R$ 3.960.690,06. Assim, não comprovou a previsão do valor estimado necessário para garantir recursos suficientes para o pagamento, descumprindo o inciso III do parágrafo 2º do artigo 7º da Lei de Licitações.

b) Foram juntados a Requisição de Compras e o Termo de Referência com justificativas genéricas, sem detalhamento das especificações técnicas, como número de funcionários envolvidos, jornada de trabalho, quantidade de usuários treinados, locais de prestação dos serviços e benefícios esperados. Isso configura descumprimento do Princípio da Motivação e do inciso I do artigo 3º da Lei nº 10.520/2002.

c) O orçamento apresentado também foi genérico, sem detalhamento dos custos diretos e indiretos, incluindo número de funcionários, jornadas, horas de treinamento, custos unitários do Certificado Digital, locais atendidos, despesas técnicas, cessão de licença de software, impostos, entre outros. Isso prejudicou a aferição precisa dos custos, violando o inciso II do parágrafo 2º do artigo 7º e o inciso IV do artigo 43 da Lei de Licitações, além dos princípios da economicidade, transparência e do artigo 9º da Lei nº 10.520/2002.

d) A pesquisa e o quadro comparativo de preços apresentados estavam incompletos, sem detalhamento dos custos diretos e indiretos mencionados nos itens anteriores, prejudicando a avaliação dos preços de mercado e contrariando os princípios da seleção da proposta mais vantajosa e da economicidade.

e) O Memorial Descritivo do Edital agrupou itens distintos – serviços de licença de software e hospedagem de dados – o que pode caracterizar aglutinação inadequada, restringindo o certame e a escolha da proposta mais vantajosa, contrariando jurisprudência do Tribunal de Contas que não aceita essa prática.

f) Na Ata do Pregão Eletrônico consta a adjudicação do objeto à empresa vencedora, mas não foi apresentada publicação oficial da adjudicação, apenas da homologação, descumprindo o Princípio da Publicidade previsto na Constituição Federal (artigo 37) e na Lei de Licitações (inciso VII do artigo 38 e inciso VI do artigo 43).

g) Foi identificado contrato anterior (nº 144/2020) para prestação de serviços similares ao objeto atual, com vigência até 17/08/2022, incluindo prorrogações e reajustes, resultando na coexistência de dois contratos com objetos idênticos, o que configura sobreposição contratual, gerando desperdício de recursos financeiros e humanos, contrariando os princípios da economicidade e eficiência.

Face ao Despacho incluído no evento 34 foi fixado prazo aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A Prefeitura de Limeira apresentou defesa, alegando o que segue (evento 57):

Reserva Orçamentária

A Municipalidade comprovou a existência prévia de dotação orçamentária suficiente para iniciar o processo licitatório, com manifestações favoráveis da equipe de Planejamento Orçamentário, considerando o Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual. Após a conclusão dos procedimentos, houve atualização e formalização da reserva plurianual de dotação orçamentária, compatível com o cronograma financeiro previsto. Posteriormente, foram emitidos empenhos em conformidade com as reservas realizadas, demonstrando que havia recursos para suportar as despesas relativas ao contrato no exercício financeiro vigente.

Das justificativas para a contratação

A defesa sustenta que as justificativas apresentadas, embora genéricas, são suficientes e refletem a necessidade real da Administração. O Termo de Referência detalha o objetivo da contratação, que visa a informatização dos sistemas de saúde para melhorar o atendimento à população, atendendo às políticas nacionais de saúde, otimizando faturamento e controle por meio da integração dos serviços. A justificativa está implícita no objeto, não demandando detalhamento excessivo, pois atende ao interesse público e à melhoria dos serviços na área da saúde.

Do orçamento dos custos e da estimativa prévia

Reconhece-se que o orçamento apresentado é genérico, sem detalhamento completo dos custos diretos e indiretos, mas justifica-se que tal detalhamento é inviável e inadequado para contratos de cessão de uso de software, dada sua natureza intelectual e sui generis. A pesquisa de preços foi realizada junto a várias empresas do ramo, obtendo-se cotações formais que evidenciam compatibilidade dos valores contratados com os praticados no mercado, demonstrando a vantajosidade da contratação. Assim, a ausência de planilhas detalhadas não compromete a validade do procedimento nem o princípio da economicidade.

Aglutinação

A Municipalidade defende que a aglutinação dos serviços — licença de software, suporte presencial e hospedagem de dados — em um único objeto licitatório foi técnica e economicamente justificada, pois as atividades são interligadas e sua separação poderia comprometer a qualidade e integridade do serviço, além de aumentar custos e riscos para a Administração. O parcelamento do objeto não seria viável tecnicamente nem economicamente. A formatação adotada permitiu ampla participação de licitantes, não restringindo a competitividade nem prejudicando a escolha da proposta mais vantajosa.

Da publicação do ato de adjudicação

Embora não tenha sido publicada a adjudicação no jornal oficial, a defesa esclarece que isso não configura irregularidade, pois a legislação aplicável ao pregão eletrônico não exige a publicação específica desse ato. A adjudicação foi realizada na própria sessão de julgamento, sem interposição de recursos, e a ata está disponível para consulta na plataforma eletrônica do certame e no site da Municipalidade, atendendo ao princípio da publicidade. A ausência da publicação não causou prejuízo a terceiros nem comprometeu a legalidade do processo.

Coexistência de contratos

A existência de contrato anterior para prestação de serviços relacionados ao sistema de gestão laboratorial não impede a contratação atual, pois os objetos contratados são distintos ou complementares. Não há incompatibilidade ou sobreposição que comprometa a legalidade ou eficiência da contratação. Todos os procedimentos foram conduzidos conforme os princípios da legalidade, economicidade, eficiência e transparência, afastando qualquer irregularidade apontada na representação contra o pregão eletrônico nº 238/2021.

Frente à redistribuição de competências promovida pela Resolução 12/2025 e, considerando a ausência de comparecimento aos autos do Sr. Vitor Sergio dos Santos, gestor do contrato, do Sr. Luis Antonio Faber, ordenador de despesas, do Sr. Hugo Nogueira Luz, fiscal do contrato, e do Sr. Wilian Marcel Josue, sócio-proprietário da contratada, houve nova concessão de prazo para apresentação de defesa nos autos (evento 145).

Os Srs. Vitor Sergio dos Santos, Luis Antonio Faber e Hugo Nogueira Luz juntaram no evento 205 as seguintes alegações:

Não comprovação da previsão ou indicação do valor estimado de R$ 3.960.690,06 para verificação da suficiência de recursos:

A Administração municipal demonstrou a existência de recursos orçamentários suficientes para suportar as despesas decorrentes do contrato no exercício em curso, com a devida indicação formal no procedimento, afastando o apontamento.

Ausência de justificativas com todas as especificações técnicas detalhadas do objeto (quantidade e jornada de funcionários, número de usuários treinados, locais, benefícios):

O setor técnico responsável apresentou especificações compatíveis com a complexidade do objeto e com o princípio da eficiência, contendo informações suficientes para elaboração do Termo de Referência. A legislação não exige detalhamento exaustivo, apenas elementos suficientes para formulação adequada das propostas.

Orçamento do objeto apresentado de forma genérica, sem detalhamento de todos os custos diretos e indiretos:

O orçamento apresentado contempla os elementos essenciais para compreensão e avaliação da contratação, com valores razoáveis e compatíveis com o mercado. A ausência de detalhamentos específicos não configura irregularidade, pois a estimativa foi acompanhada de justificativas técnicas e econômicas condizentes com o objeto.

Pesquisa de preços e quadro comparativo incompletos, sem detalhamento de todos os custos diretos e indiretos:

A pesquisa de preços e o quadro comparativo atendem aos requisitos legais, sendo suficientes para demonstrar a razoabilidade dos preços e a seleção da proposta mais vantajosa. Não há exigência de orçamento detalhado em planilhas para contratos de cessão de uso de software, diferentemente do que ocorre com obras e serviços de engenharia.

Aglutinação de itens não relacionados (licença de software e hospedagem de dados), podendo restringir o certame e a escolha da proposta mais vantajosa:

Não há viabilidade técnica e econômica para o fracionamento do objeto, pois os serviços são complementares e essenciais para o funcionamento adequado da solução tecnológica no modelo SaaS. A contratação conjunta permite a prestação de serviço integrado e eficiente, sem restringir a competição.

Ausência de publicação da adjudicação, descumprindo o Princípio da Publicidade:

A Administração realizou publicidade adequada e suficiente para garantir a transparência do processo licitatório, incluindo a homologação do objeto. A falta da publicação específica da adjudicação não configura necessariamente descumprimento do princípio, cabendo à Administração avaliar a necessidade dessa medida.

Coexistência de contratos – contrato nº 144/2020 apresenta serviços semelhantes aos mencionados no item 18 do descritivo técnico do novo objeto:

Não há duplicidade ou sobreposição de contratos, pois os objetos são distintos e complementares. O contrato anterior refere-se à manutenção de um módulo laboratorial específico, enquanto o novo contrato trata de sistema integrado de gestão em saúde com abrangência mais ampla, incluindo a integração dos módulos. A coexistência temporária de contratos é justificável para garantir a continuidade e transição segura dos serviços públicos.

A contratada apresentou as seguintes alegações no evento 221:

Sobre a alegada ausência de comprovação da existência prévia de recursos financeiros

A defesa esclarece que o certame estava inserido no planejamento orçamentário plurianual e havia efetiva reserva de dotação para o valor total da contratação, conforme exige o princípio orçamentário da anualidade. Por se tratar de despesa com caráter plurianual, com cronograma de desembolso financeiro previsto para 24 meses, foram anexadas nos autos estimativas do impacto orçamentário-financeiro para o exercício corrente e para os seguintes, bem como declaração do ordenador para autorização das despesas. Assim, não há irregularidade sob este aspecto.

Sobre a alegada justificativas genéricas e incompletas para a contratação

A defesa reconhece que as justificativas poderiam ter sido mais elaboradas, porém destaca que a necessidade de modernização e integração dos serviços de saúde por meio de sistema informatizado é inerente à gestão pública atual, visando a melhoria do atendimento e otimização de recursos. Embora o edital e o Termo de Referência não detalhassem minuciosamente todos os aspectos quantitativos, continham informações suficientes para que os licitantes formulassem suas propostas, o que ocorreu no certame. Portanto, tal falha não comprometeu a regularidade da contratação e deve ser relevada.

Sobre o alegado orçamento genérico e incompleto

A defesa argumenta que, dada a natureza intelectual e específica do objeto (software e serviços correlatos), a elaboração de planilhas orçamentárias detalhadas como as exigidas para obras de engenharia seria complexa e, por vezes, inviável. Por isso, a municipalidade realizou pesquisa de preços junto a empresas do ramo, utilizando a média dos valores como referência, demonstrando consistência com o mercado. A participação de várias empresas e a compatibilidade dos preços atestam a boa competitividade e regularidade do orçamento, de modo que as falhas apontadas podem ser justificadas ou relevadas.

Sobre a alegada aglutinação indevida do objeto licitado

A defesa esclarece que o objeto licitado trata-se de uma solução integrada no modelo Software as a Service (SaaS), em que o fornecimento da licença de uso do software, suporte presencial e hospedagem dos dados são interligados e indissociáveis, configurando um serviço único. A segregação desses itens seria técnica e economicamente inviável, podendo prejudicar a eficiência da solução. A participação de quatro licitantes demonstra que a formatação não restringiu a competitividade, legitimando a aglutinação no presente caso.

Sobre a apontada ausência de publicação da Adjudicação

A defesa esclarece que, no Pregão Eletrônico, na ausência de interposição de recursos, a adjudicação é realizada pelo pregoeiro na sessão de julgamento. A ata da sessão, contendo a adjudicação, foi disponibilizada publicamente na plataforma eletrônica e no site do Município, garantindo ampla publicidade do ato. Portanto, o princípio da publicidade foi plenamente observado, não havendo prejuízo aos licitantes ou à transparência do processo.

Instada a se manifestar, a ATJ-ECO opinou pela procedência parcial da representação e pela regularidade da licitação e do contrato (eventos 88 do TC-0000085.989.22 e 84 do TC-00009680.989.22).

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Da licitação e do contrato (TC-00009680.989.22)

Do que foi afastado pela defesa

Reserva de recursos

Considerando os esclarecimentos prestados pela Municipalidade, verifico que a irregularidade quanto à disponibilidade financeira prévia pode ser desconsiderada. A defesa demonstrou, de forma satisfatória, que os recursos foram devidamente reservados para o exercício da licitação, com respaldo no Plano Plurianual (PPA) e mediante a devida avaliação do impacto orçamentário para os anos subsequentes (evento 57.2).

Do que pode ser relavado

Justificativas para a Abertura do Certame

Compulsando os autos, verifico que as razões que ensejaram a abertura do certame (evento 1.3) apresentam os elementos mínimos necessários para deflagrar a contratação. Embora a motivação tenha sido apresentada de forma sintética — prática que este Tribunal busca desestimular em face do Princípio da Motivação (reforçado pela Lei nº 14.133/21), entendo que tal concisão não comprometeu a higidez do certame. Relevo a falha, sem prejuízo de recomendação ao órgão.

Do orçamento prévio

Sobre a insuficiência do orçamento prévio, não concordo com as alegações da defesa de que “A elaboração de planilha com orçamento detalhado, nos moldes pretendidos é direcionada para obras e a prestação de serviços que envolvem questões voltadas à seara da engenharia, tendo em vista o que disciplina o inciso II do parágrafo 2º do artigo 7º da Lei de Licitações, o que, não é o caso em tela!”

Apesar de estimar, separadamente, o valor dos "Serviços de conversão, configurações, implantação e treinamentos", o do "Fornecimento de licença de uso do software e suporte presencial" e o da hospedagem (Data Center 24x7), relevantes itens de custo não foram segregados, como, por exemplo o item 13. SUPORTE TÉCNICO PRESENCIAL do Termo de Referência, com capacidade de aumentar sobremaneira os custos envolvidos, acarretando a necessidade de alteração dos valores para cima.

13. SUPORTE TÉCNICO PRESENCIAL

A CONTRATADA deverá manter no município 01 Gerente de Projetos e 02 Consultores de Implantação ao software, no mínimo. Os profissionais serão responsáveis pela implantação continuada durante todo contrato com jornada de 40 horas semanais, em horário comercial das 08h00 às 17h00 de segunda a sexta-feira, devendo ainda sanar dúvidas, realizar novos treinamentos, prestar suporte ao sistema em nível técnico para correções e melhorias, prestar contas à comissão gestora do contrato, conduzir a implantação do sistema para produção, e a evolução dos indicadores desejados.

Todos os custos decorrentes do fornecimento desses profissionais, tais como salários, benéficos, alimentação, celular, veículo, combustível, notebook e impressora, são de responsabilidade da CONTRATADA.

A CONTRATANTE disponibilizará local apropriado junto a secretaria de saúde como base de referência para o desenvolvimento dos trabalhos e suporte a gestão.

Além disso, há menção apenas ao período de duração sem a previsão de quantitativos a serem fornecidos, não correspondendo à complexidade do objeto do contrato que prevê seu funcionamento concomitante em 58 unidades de saúde do município, conforme consta no edital (evento 1.7 pág. 21).

Modelo de proposta prévia de preços - orçamento estimativo (evento 1.4)

Como exemplo cito o item 01 – Serviços de conversão - Configuração, implantação e treinamentos, que apenas prevê o prazo de 06 (seis) meses para implantação, sem qualquer minúcia sobre quais sistemas serão convertidos, quais as configurações a serem realizadas e o quantitativo de pessoas a serem treinadas.

A ausência destes parâmetros, que considero indispensáveis, ainda mais se tratando de integração de todos os sistemas municipais de saúde, impossibilita uma avaliação segura do escopo do objeto a ser precificado, além de poder prejudicar a competitividade do certame, a composição de proposta idônea e o controle de execução do futuro contrato. 

Por último, como bem salientado pela Assessoria Técnico Jurídica, a jurisprudência deste E. Tribunal vem defendendo que os serviços de treinamento também devem ser precificados separadamente dos demais serviços de implantação do sistema, já que podem ser medidos, pagos e, eventualmente, aditados, de forma isolada.

Neste sentido, reproduzo trecho da decisão prolatada nos autos do TC-00019416.989.18-4, sob relatoria do Conselheiro Substituto Antônio Carlos dos Santos:

Ocorre que também fizeram parte da avença serviços como a implantação, a conversão de dados, customização e capacitação/treinamento de pessoal para a operação dos sistemas. Nestas hipóteses, se trata de parcelas de serviços que demandam uma intervenção predominantemente de capital humano do que intelectual. Deveriam, portanto, terem os seus custos detalhados em orçamento estimativo.

A falta de tal detalhamento na formação do custo estimativo, de forma a permitir se inferir a economicidade do ajuste, vem sendo reconhecido por esta Corte, há muito, como causa suficiente para, no caso concreto, macular a matéria analisada. Ex vi o disposto no TC-3252/003/08, pelo caráter restritivo que empresta ao torneio quando dificulta a formulação de propostas.

“A falta de efetiva pesquisa de preços ou de orçamento detalhado que pudesse atestar a economicidade do ajuste configura irregularidade suficiente para, no caso concreto, condenar a matéria em julgamento.” (grifei)

Entretanto, em que pese tal falha, não percebo prejuízo ao erário no caso concreto, à medida que o valor contratado foi o menor entre os apresentados na pesquisa de preços e não restou configurado sobrepreço, pelo que faço severas recomendações para que a administração passe a precificar e individualizar os serviços que compõem o objeto licitado no Modelo de Propostas para que seja possível comparar os preços pesquisados e também compará-los com os praticados em contratações similares.

Da prova de conceito

A título de observação, não compondo as razões de decidir, uma vez que não foi submetido ao contraditório, noto que o Anexo VI do edital (eventos 10.10, pág. 16 a 31 e 1.11) prevê a apresentação de demonstração de extensa lista de funcionalidades do sistema em comprovação do atendimento dos requisitos previstos no Termo de Referência.

Sobre isso, importante alertar a administração municipal que esta Casa tem consistentemente decidido que a prova de conceito deve ser conduzida de maneira objetiva e razoável, sendo recomendada a demonstração apenas das funcionalidades mínimas e essenciais, com critérios claros e tempo razoável para a demonstração das funcionalidades do sistema.

Sobre o assunto, cito trecho da Decisão do Tribunal Pleno proferida nos autos do TC-00022962.989.21, em sessão de 02/02/2022, sob a relatoria do Conselheiro Sidney Beraldo:

De igual modo, reiteradas são as decisões deste Tribunal no sentido de que deve ser solicitada apenas a demonstração das funcionalidades essenciais à análise do produto ofertado.  No caso, verificou a Assessoria Técnica especializada que as condições previstas no edital implicam a apresentação da quase totalidade dos quesitos estabelecidos no Anexo II – Termo de Referência. Desta forma, necessário que o edital estabeleça critérios objetivos para a avaliação do software, com a indicação clara e precisa dos requisitos mínimos que deverão ser apresentados pela vencedora, limitando-os àqueles relevantes. (grifei)

Ainda nesse sentido, reproduzo trecho da Decisão do TRIBUNAL PLENO – EXAME PRÉVIO DE EDITAL, proferida nos autos do TC-00024530.989.20, em sessão de 19/12/2020, sob a relatoria do Conselheiro Dimas Ramalho:

Considero oportuno recomendar que a Administração estabeleça roteiro de demonstração da prova de conceito, contemplando apenas o cumprimento das especificações técnicas que sejam imprescindíveis ao atendimento do interesse público, permitindo que as demais funcionalidades possam ser viabilizadas posteriormente, ao menos até a implantação do sistema, haja vista que a exigência de comprovação de atendimento a todas as especificações técnicas previstas no Anexo I-A (itens 25.1 e 25.11) se mostra contrária jurisprudência deste E. Tribunal.

Assim, mesmo não fazendo parte das razões de decidir, recomendo que a administração passe a prever de forma expressa nos editais de contratação, além de prazo razoável, a formatação de um cronograma que estabeleça com razoabilidade os principais requisitos do sistema a serem demonstrados e que, em momento anterior à sessão de demonstração, divulgue os nomes e qualificações dos membros da equipe técnica que farão a avaliação, em observância aos princípios da publicidade e transparência.

Da Representação (TC-00000085.989.22)

Coexistência de dois contratos com objetos idênticos

A defesa obteve êxito ao justificar que não houve sobreposição de contratos com relação ao objeto aqui examinado.

Restou esclarecido que o Contrato nº 144/2020 teve como objeto tão somente a prestação de serviços de suporte técnico e manutenção do sistema de gestão laboratorial de propriedade do município, enquanto o contrato nº 53/2022, em exame, seria mais abrangente, tendo como objeto o fornecimento de um sistema que promova a integração de todos os serviços prestados pela Prefeitura Municipal de Saúde.  

Entretanto ainda que reste dúvidas sobre a coexistência de 2 contratos com o mesmo objeto, a pesquisa empreendida pela Assistência Técnico Jurídica - ATJ no Sistema Audesp, verificou que, antes da implantação do novo sistema, ocorrida, possivelmente, em setembro de 2022, o Contrato nº 144/2020 já não estava mais onerando o orçamento municipal, pois o último pagamento a ele referente ocorreu em julho daquele ano, denotando uma possível descontinuidade do correspondente sistema ou, ao menos, o encerramento do referido ajuste.

Diante da ausência de prejuízo ao erário e considerando que a questão foi devidamente superada, afasto o apontamento.

Dos Certificados digitais e da proteção de dados

Em relação às críticas feitas pelo Representante sobre obscuridade no objeto da contratação, entendo que não merece prosperar.

Acato as razões da defesa quanto à exigência contida no item 7 - ASPECTOS TECNOLÓGICOS DO SISTEMA do Termo de Referência de que o servidor web deveria possuir certificação digital SSL/TLS, o que, de acordo com o representante, encareceria demasiadamente o custo do contrato.

Porém, esse tipo de certificação tem como objetivo garantir a conexão segura entre os usuários e o sistema, sendo uma responsabilidade da futura contratada, uma vez que o sistema estará hospedado em infraestrutura de sua responsabilidade.

Importante observar que não se trata de certificação digital para usuários, como aduz o representante. O que, de fato, teria relação direta com a quantidade de usuários e encareceria o contrato.

Ademais, a preocupação com a disponibilidade de internet também pode ser relativizada neste caso, pois o edital expressamente estabeleceu a obrigação da Contratante em entregar cada unidade a ser informatizada com todas as condições de infraestrutura, incluindo conectividade, não cabendo à Licitante orçar os valores a serem dispendidos com a internet (evento 1.7, pág. 28).

“11. METODOLOGIA E PRAZO DE INSTALAÇÃO E IMPLANTAÇÃO

A CONTRATANTE se compromete a entregar cada unidade a ser informatizada com todas as condições de infraestrutura, seja de hardware, conectividade e pessoal para o início da implantação conforme cronograma definido.”

Sobre a proteção de dados, o Edital traz regras claras com vistas ao cumprimento da Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) (evento 1.8, pág. 7). Muito embora não tenha detalhado cada aspecto técnico da segurança da informação, a menção expressa à LGPD e a exigência de um sistema em plataforma web com certificação digital para conexão segura já indicam a preocupação com o tema.

Sistema SI-PNI, do Ministério da Saúde

O Representante apontou a exigência de integração com o Sistema de Informação do Programa Nacional de Imunizações (SI-PNI), o qual teria sido descontinuado pelo Ministério da Saúde.

Em que pese o Termo de Referência ter trazido aparente desatualização neste ponto, a descontinuidade do SI-PNI ocorreu exclusivamente para as unidades de saúde de atenção primária, com outras unidades continuando a utilizar o "novo" SI-PNI (https://www.gov.br/saude/pt-br/assuntos/noticias/2020/julho/transicao-de-registro-do-sipni-para-esus-aps-encerra-em-31-de-julho).

Embora caiba reprimenda sobre a desatualização do termo de referência, e certo que as unidades de saúde continuam obrigadas a prestar informações sobre vacinação ao Ministério da Saúde, ainda que por meio de outro sistema, e o edital obriga a futura contratada a atender as demandas dessa instância governamental (item 17 do Termo de Referência - evento 1.9, págs. 1 a 3), considero que essa falha pontual não gerou maiores embaraços ou prejuízos ao certame, visto que a funcionalidade de integração com os sistemas federais de saúde para registro de imunizações seria de qualquer forma necessária e coberta pelo escopo do contrato.

Porém, chamo a atenção da origem quanto à necessidade de maior atenção ao revisar os textos dos editais lançados a fim de evitar impugnações e problemas na execução contratual.

Aglutinação

Quanto à reunião de licença de software, suporte e hospedagem (Data Center), também acolho as razões da defesa.

O modelo SaaS (Software as a Service) pressupõe uma solução integrada onde a infraestrutura e o software são indissociáveis para o pleno funcionamento e a segregação poderia gerar conflitos de responsabilidade técnica entre diferentes fornecedores.

Sobre isto, cabe ponderar que o referido modelo de contratação vem sendo aceito por este E. Tribunal, quando o edital explicitamente prevê a possibilidade de subcontratação dos serviços de hospedagem e operacionalização do sistema, como ocorreu no presente caso.

No caso destes autos, o item 5 do Anexo I expressamente autoriza a subcontratação para os serviços de infraestrutura tecnológica, como Data Center, servidores, firewall, dentre outros estabelecidos no subitem 6.1 do Termo de Referência, o que tende a ampliar a participação de interessados, possibilitando o prosseguimento do certame nestes termos.

Neste sentido, confira-se trecho de interesse de voto proferido no TC-00009277.989.17:

A aglutinação de serviços de licenças de softwares com o fornecimento de infraestrutura de Data Center é matéria reiteradamente condenada por este Tribunal, por envolver parcelas usualmente oferecidas por empresas que detêm diferentes expertises dentro do mercado da Tecnologia da Informação, o que tende a implicar indevida restrição. Em situações análogas nossa jurisprudência tem considerado que tal ressalva pode ser superada quando expressamente viabilizada a subcontratação dos serviços de Data Center, nos termos do art. 72 da Lei de Licitações e/ou admitida a participação de empresas reunidas em consórcio, na forma estabelecida pelo art. 33 do mesmo diploma legal, tendo em vista o aproveitamento eficiente das oportunidades de mercado e a ampliação do universo competitivo. (grifei)

Também reproduzo, decisão plenária, sessão de 06/02/2019, nos autos do TC-00025502.989.18:

No mérito e ainda que a modalidade de disputa esteja adequada ao objeto, conforme firme Jurisprudência deste Tribunal, a hospedagem de dados em Datacenter não integra o núcleo do objeto e normalmente é ofertada por segmento próprio de mercado. Para referida parcela da obrigação, portanto, deverá ficar ressalvada a possibilidade de subcontratação, consoante assentido pela representada ou qualquer outro meio idôneo que não restrinja a participação de empresas no certame. (grifei)

Assim, entendo como improcedente o apontamento.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos e nos termos do que dispõe a Resolução n° 12/2025 deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RECOMENDAÇÕES o Pregão Eletrônico nº 238/2021, e o Contrato nº 53/2022, de 09/03/2022 e JULGO IMPROCEDENTE a Representação formulada por Valmor Simas Junior .

Sem embargos, recomendo à Origem que: a) elabore de forma mais completa as justificativas das contratações face ao Princípio da Motivação (reforçado pela Lei nº 14.133/21); b) precifique e individualize os serviços que compõem o objeto licitado no Modelo de Propostas para que seja possível comparar os preços pesquisados e também compará-los com os praticados em contratações similares; c) passe a prever de forma expressa nos editais de contratação, além de prazo razoável, a formatação de um cronograma que estabeleça com razoabilidade os principais requisitos do sistema a serem demonstrados e que, em momento anterior à sessão de demonstração, divulgue os nomes e qualificações dos membros da equipe técnica que farão a avaliação, em observância aos princípios da publicidade e transparência; d) revise os textos dos editais lançados a fim de evitar impugnações e problemas na execução contratual.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a) Publicar e certificar;

b) dar ciência desta decisão ao Representante;

2. Após, ao arquivo.

AMFS/09

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RECOMENDAÇÕES o Pregão Eletrônico nº 238/2021, e o Contrato nº 53/2022, de 09/03/2022 e JULGO IMPROCEDENTE a Representação formulada por Valmor Simas Junior. Sem embargos, recomendo à Origem que: a) elabore de forma mais completa as justificativas das contratações face ao Princípio da Motivação (reforçado pela Lei nº 14.133/21); b) precifique e individualize os serviços que compõem o objeto licitado no Modelo de Propostas para que seja possível comparar os preços pesquisados e também compará-los com os praticados em contratações similares; c) passe a prever de forma expressa nos editais de contratação, além de prazo razoável, a formatação de um cronograma que estabeleça com razoabilidade os principais requisitos do sistema a serem demonstrados e que, em momento anterior à sessão de demonstração, divulgue os nomes e qualificações dos membros da equipe técnica que farão a avaliação, em observância aos princípios da publicidade e transparência; d) revise os textos dos editais lançados a fim de evitar impugnações e problemas na execução contratual. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS/09