TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA: REPRESENTAÇÃO - TOMADA DE PREÇOS – CONTRATO – TERMO ADITIVO – ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO CONTRATUAL –– OBRA DE ENGENHARIA – ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DO OBJETO – SUBSTITUIÇÃO DE SOLUÇÃO TÉCNICA - PASSAGEM SUBTERRÂNEA POR VIADUTO – FALHA DE PLANEJAMENTO – DESCARACTERIZAÇÃO DO OBJETO LICITADO – AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO, ISONOMIA E COMPETITIVIDADE – IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO QUALITATIVA RELEVANTE NA EXECUÇÃO CONTRATUAL – IRREGULARIDADE - REPRESENTAÇÃO PROCEDENTE.

RELATÓRIO

Cuidam os autos da análise da contratação celebrada entre a Prefeitura Municipal de São José do Rio Pardo e a empresa Copem Consultoria e Projetos de Engenharia de Estruturas Ltda., cujo objeto consistiu na elaboração de projeto executivo para o novo traçado do cruzamento da Av. Maria Aparecida Salgado Braghetta com a Av. Belmonte, mediante solução por passagem subterrânea, além de outras melhorias viárias no município.

Tramitam em conjunto os seguintes processos:

- TC-008360.989.23-0: Representação formulada pelo Vereador Henrique Gonçalves Torres, por intermédio da Câmara Municipal de São José do Rio Pardo;

- TC-008083.989.24-4: Tomada de Preços nº 05/2022 e Contrato nº 54/2022, assinado em 18/03/2022;

- TC-008145.989.24-0: Acompanhamento da execução do Contrato nº 54/2022;

- TC-012597.989.24-3: Termo de Aditamento nº 01/2022, que prorrogou o prazo de execução do contrato inicial por 30 (trinta) dias, até 22/07/2022; e

- TC-019211.989.23-1: Expediente referenciado ao processo principal, autuado em face do Ofício nº 155/2023/SISDIGITAL/NGF/1ªPJ/MPSP, subscrito pelo Promotor de Justiça de São José do Rio Pardo, Doutor José Cláudio Zan, com cópia da Portaria de Instauração de Inquérito Civil, por meio do qual solicita análise técnica da Tomada de Preços nº 05/2022, haja vista que o serviço prestado teria sido diverso daquele previsto no objeto do certame.

Isso posto, passo ao relatório dos autos ora em apreciação:

1) TC-008360.989.23-0 – Representação

Trata-se de Representação formulada por Henrique Gonçalves Torres, Vereador da Câmara Municipal de São José do Rio Pardo, na qual comunica possíveis irregularidades relacionadas à Tomada de Preços nº 05/2022 (Processo nº 1335/2022) e ao decorrente Contrato nº 54/2022, celebrado entre a Prefeitura Municipal e a empresa Copem Consultoria e Projetos de Engenharia de Estruturas Ltda.

Em sua peça inicial, o Representante relatou que o objeto licitado previa a elaboração de projeto executivo contemplando solução por passagem subterrânea no cruzamento da Avenida Maria Aparecida Salgado Braghetta com a Avenida Belmonte, com vistas ao melhoramento da mobilidade urbana e dos acessos viários locais.

Todavia, apontou que, ao final da contratação, o projeto efetivamente desenvolvido não contemplou a solução originalmente prevista, tendo sido substituída por alternativa de passagem elevada (viaduto), configurando, em seu entendimento, desvio em relação ao objeto licitado.

Sustentou, ainda, que tal alteração teria ocorrido sem a devida adequação formal do objeto contratual, o que poderia ter comprometido a competitividade do certame, uma vez que a definição prévia por solução distinta (elevado, em vez de passagem subterrânea) poderia ampliar o universo de potenciais licitantes.

A matéria foi recebida como Representação pela Presidência desta E. Corte (evento 18.1), com determinação de distribuição aleatória, nos termos regimentais.

Na sequência, em 27/04/2023, foi proferido despacho pela então Relatora, determinando a instrução do feito (evento 27).

A Unidade Regional de Mogi Guaçu (UR-19) elaborou Relatório em 10/07/2023 (evento 35.24), no qual consignou que o objeto do certame previa, de forma expressa, a elaboração de projeto executivo contemplando solução por passagem subterrânea (túnel), conforme estabelecido no edital e no contrato firmado, no valor de R$ 286.000,00, já integralmente pago no exercício de 2022.

Todavia, a partir da análise dos documentos apresentados (eventos 35.15/35.18), constatou que o projeto efetivamente elaborado pela contratada tomou por base a construção de passagem elevada (viaduto), evidenciando modificação substancial do objeto inicialmente licitado.

Destacou, nesse ponto, que não houve formalização de alteração contratual, tampouco foi apresentada documentação que demonstrasse a decisão administrativa que motivou a substituição da solução originalmente prevista, conforme declaração da própria Origem (evento 35.14).

Registrou, ainda, que, em audiência pública realizada em 02/03/2023 na Câmara Municipal, o Secretário de Obras confirmou que o projeto inicialmente concebido como túnel foi posteriormente revisto para viaduto, a partir de novos estudos realizados pela empresa contratada.

No exame da competitividade do certame, ponderou que projetos envolvendo passagens subterrâneas tendem a apresentar maior complexidade técnica em comparação à construção de viadutos, razão pela qual a alteração posterior do objeto poderia ter restringido o universo de potenciais licitantes. Nesse sentido, observou que apenas 2 (duas) empresas foram habilitadas no certame, sendo que uma delas sequer compareceu à sessão de abertura das propostas, o que indicaria possível desinteresse e reforçaria a hipótese de baixa competitividade.

A unidade técnica também consignou que a Administração não encaminhou o projeto básico solicitado, o que dificultou a análise da adequação do planejamento inicial, e apontou que já havia, previamente à licitação, alerta técnico de entidade local (Agência de Desenvolvimento Rio Pardo 2050) acerca da inviabilidade da solução por túnel, conforme documento juntado aos autos.

Por fim, consignou a instauração de Inquérito Civil pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, em 11/06/2023, para apuração dos mesmos fatos.

Diante desse conjunto probatório, a Fiscalização concluiu pela procedência da representação, por entender caracterizada falha na elaboração do projeto básico, em desacordo com o art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93, bem como pelo comprometimento da competitividade do certame em razão da alteração posterior do objeto licitado.

Em 20/07/2023 (evento 39.1), foi proferido despacho para que os responsáveis da Prefeitura apresentassem esclarecimentos e documentos cabíveis.

Em suas justificativas, a Prefeitura Municipal de São José do Rio Pardo sustentou a improcedência da representação (evento 50).

Esclareceu que, previamente à licitação, a Secretaria Municipal de Obras realizou estudos voltados à melhoria da mobilidade urbana no cruzamento em questão, tendo, em caráter inicial, concebido solução por passagem subterrânea (túnel), diante da necessidade de intervenção em área de intenso fluxo viário.

Afirmou, contudo, que, em razão da complexidade do empreendimento, mostrou-se imprescindível a contratação de empresa especializada para o aprofundamento dos estudos técnicos e elaboração do projeto executivo, oportunidade em que foram analisadas, de forma mais detalhada, as condições reais de implantação da solução inicialmente cogitada.

Segundo a defesa, no curso da execução contratual e com base em estudos técnicos desenvolvidos pela contratada, concluiu-se que a solução em túnel não se revelava adequada, seja por contrariar normas técnicas aplicáveis, seja pelos impactos urbanísticos e operacionais que acarretaria, especialmente no que tange ao acesso a imóveis e à dinâmica do tráfego local.

Nesse cenário, a Administração sustentou que a adoção da solução por passagem elevada (viaduto) decorreu de avaliação técnica superveniente, realizada de forma motivada e em consonância com o interesse público, tendo sido a alternativa considerada mais eficiente e economicamente viável. Destacou, ainda, que tal definição resultou de análise conjunta entre a equipe técnica municipal e os profissionais responsáveis pelo projeto.

Defendeu que não houve desvio de objeto, mas mera adequação técnica do projeto às condições fáticas verificadas durante sua elaboração, sendo a solução adotada compatível com o objeto licitado, consistente na elaboração de projeto executivo de engenharia voltado à melhoria da mobilidade urbana.

Invocou, para tanto, o disposto nos artigos 58, inciso I, e 65, inciso I, alínea “a”, da Lei nº 8.666/93, ressaltando que a Administração poderia promover alterações contratuais para melhor adequação técnica aos seus objetivos, desde que devidamente justificadas, como teria ocorrido no caso concreto.

No tocante à alegação de restrição à competitividade, argumentou que o certame contou com regular publicidade e participação de empresas interessadas, não havendo comprovação de prejuízo concreto à disputa ou à obtenção da proposta mais vantajosa, circunstância que, segundo alegado, afasta a irregularidade apontada pela fiscalização.

Por fim, concluiu que a decisão administrativa se pautou em critérios técnicos e no atendimento ao interesse público, sem qualquer prejuízo ao erário, motivo pelo qual requereu o julgamento pela improcedência da representação.

Guilherme Antônio Dos Santos, Secretário Municipal à época, responsável pela homologação do certame e pela formalização do ajuste, apresentou manifestação (evento 53.1).

Alegou que a contratação teve por objeto a realização de estudos técnicos e a elaboração de projeto executivo voltados à melhoria da mobilidade urbana, sendo que a definição da solução mais adequada dependeria do aprofundamento desses estudos, em razão da complexidade da intervenção pretendida.

Sustentou que, no curso da execução contratual, restou evidenciado que a solução inicialmente cogitada (túnel) não se mostrava a mais adequada, tendo os estudos técnicos concluído pela superioridade da alternativa de construção de viaduto, a qual melhor atenderia às demandas viárias locais.

Afirmou que a alteração da solução não implicou prejuízo à competitividade do certame, uma vez que o instrumento convocatório já previa a possibilidade de ajustes no projeto básico, não havendo, portanto, alteração indevida do objeto licitado.

Por fim, destacou que a decisão administrativa foi tomada com base em critérios técnicos, considerando a complexidade da situação e a necessidade de solução eficiente para o problema viário local, razão pela qual requereu o julgamento pela improcedência da representação e o reconhecimento da regularidade da matéria.

Em 20/02/2024, a então Relatora determinou a autuação de processos específicos destinados ao exame da Tomada de Preços nº 05/2022 (Processo nº 1335/2022), do Contrato nº 54/2022 e de sua execução, aos quais a Representação estava vinculada (evento 63.1).

Em instrução complementar (evento 82), datada de 02/06/2024, a Fiscalização ratificou sua conclusão pela procedência da Representação.

2) TC-008083.989.24-4 – Licitação e Contrato

Processo foi autuado para exame da Tomada de Preços nº 05/2022, do tipo menor preço, cujo objeto consistiu na elaboração de projeto executivo voltado ao novo traçado do cruzamento da Avenida Maria Aparecida Salgado Braghetta com a Avenida Belmonte, incluindo solução por passagem subterrânea, bem como estudo de mobilidade urbana e projeto de obra de arte (ponte) sobre o Rio Fartura.

O procedimento licitatório foi precedido de declaração de existência de recursos (evento 1.5), com orçamento estimativo de R$ 335.000,00, elaborado com base em pesquisa de preços (evento 1.4), bem como de Parecer Técnico-Jurídico (evento 1.6).

O Edital nº 05/2022 (evento 1.7/1.10) foi publicado em 11/02/2022 no Diário Oficial do Estado, em jornal de grande circulação e no Diário Oficial do Município (evento 1.11).

Na sessão de abertura das propostas, realizada em 03/03/2022, registrou-se a participação de 2 (duas) empresas, ambas habilitadas, sem interposição de recursos (evento 1.13). O certame foi homologado em 16/03/2022 pelo então Secretário Municipal de Planejamento, Obras e Serviços, Sr. Guilherme Antônio dos Santos (evento 1.14).

Ato contínuo, em 18/03/2022 foi celebrado o Contrato nº 54/2022, com valor de R$ 286.000,00 e vigência de 12 (doze) meses, com início em 22/03/2022, data da publicação do extrato contratual. O prazo de execução do objeto foi fixado em 90 (noventa) dias corridos, contados da autorização para início dos serviços (evento 1.15).

A instrução, a cargo da Unidade Regional de Mogi Guaçu (UR-19), resultou em Relatório juntado no evento 36.4, no qual foram apontadas impropriedades que comprometeram a regularidade do certame e do contrato, a saber:

- O objeto contratual não foi cumprido pela contratada em consonância com a descrição do edital, tendo em vista que o objeto do certame contemplava a elaboração de projeto com passagem subterrânea e não a construção de viaduto/elevado, sendo que não houve formalização da alteração no objeto da referida licitação, embora tenha ocorrido na prática a modificação do projeto inicial (passagem subterrânea para passagem elevada); e

- Tal situação potencialmente ocasionou restritividade e consequentemente prejudicou a competitividade do Certame, tendo em vista que o edital exigiu um atestado de aptidão que comprovasse que o licitante executara serviços com características semelhantes às obras previstas (item 6.5.4.a1), isto é, a passagem subterrânea. É possível que outras empresas pudessem ter participado do Certame se o objeto estivesse descrito contemplando um viaduto/passagem elevada, e não a passagem subterrânea. Portanto, a nosso ver, houve falha de planejamento, bem como na elaboração do projeto básico pela Prefeitura, em desacordo com o inciso IX, art. 6º da Lei de Licitações (tratado no item 45).

Consignou a existência de processo correlato de Representação (TC-008360.989.23-0), no qual já havia sido apontada, em análise preliminar, a impropriedade consistente na divergência entre o objeto licitado (passagem subterrânea) e o efetivamente executado (passagem elevada), com entendimento inicial pela procedência da matéria.

Registrou, ademais, a existência do Expediente TC-019211.989.23-1, originado de Ofício do Ministério Público do Estado de São Paulo, por meio do qual foi solicitada análise técnica da mesma Tomada de Preços nº 05/2022, em razão de indícios de que o serviço executado teria sido diverso daquele originalmente contratado, circunstância que ensejou a instauração de Inquérito Civil para apuração dos fatos.

3) TC-008145.989.24-0 – Acompanhamento da Execução Contratual

Processo autuado para o acompanhamento da execução do Contrato nº 54/2022, cuja vigência teve início em 22/03/2022 e término em 21/03/2023.

A unidade de Fiscalização – UR-19 realizou análise da execução contratual, sem a realização de visitas “in loco”, uma vez que o ajuste já se encontrava encerrado à época da instrução.

Conforme Relatório juntado no evento 25.10, a unidade técnica registrou que:

- O objeto foi formalmente recebido pela Administração, tendo sido empenhado, liquidado e pago o valor integral do contrato (R$ 286.000,00), sem divergências entre as fases da despesa;

- Com base nos documentos constantes dos autos e nos elementos colhidos, o objeto contratual não foi executado em conformidade com as especificações previstas no Edital, uma vez que o projeto elaborado contemplou solução de passagem elevada (viaduto), em substituição à passagem subterrânea originalmente licitada, sem a devida formalização de alteração contratual; e

- Deficiência no acompanhamento e controle da execução contratual, tendo em vista a ausência de Termo de Recebimento Provisório e de Termo de Recebimento Definitivo, em desacordo com as disposições contratuais, o que comprometeu a verificação da conformidade do objeto executado.

Ao final, concluiu pela irregularidade da execução contratual, em razão do descumprimento do objeto licitado e da fragilidade nos mecanismos de controle administrativo do ajuste.

4) TC-012597.989.24-3 – Termo de Aditamento

Processo autuado para exame do Termo de Prorrogação nº 01/2022, firmado em 20/06/2022 (evento 17.2), celebrado com a finalidade de prorrogar o prazo de execução do objeto contratual por 30 (trinta) dias, compreendendo o período de 22/06/2022 a 22/07/2022, sem alteração do valor inicialmente pactuado.

A instrução (evento 17.5), a cargo da Unidade Regional de Mogi Guaçu (UR-19), consignou as seguintes falhas:

- Ausência de encaminhamento da documentação relativa à autorização do termo aditivo e à sua publicação, não obstante requisição expressa à Origem;

- Inconsistência quanto à garantia contratual, uma vez que o seguro garantia vigente à época não abrangeu integralmente o período adicional de execução decorrente da prorrogação, expirando antes do término do novo prazo estabelecido; e

- Incidência do princípio da acessoriedade, diante das irregularidades verificadas no contrato principal que macularam o ajuste acessório.

Após a instrução de todos os autos, em 12 de junho de 2024 foi proferido despacho pela então Relatora para a apresentação de justificativas. DOE de 24/06/2024.

A Municipalidade apresentou defesa nos autos dos processos TC-008083.989.24-4 (evento 57.1), TC-008360.989.23-0 (evento 103.1), TC-008145.989.24-0 (evento 46.1) e TC-012597.989.24-3 (evento 38.1).

Em síntese, asseverou que a contratação observou os princípios que regem a Administração Pública, com ampla publicidade do certame, participação de interessados e compatibilidade dos preços com os praticados no mercado, inexistindo indícios de má-fé ou prejuízo ao erário.

Quanto ao ponto central da controvérsia — alteração da solução técnica inicialmente prevista (passagem subterrânea) para execução de estrutura elevada — argumentou que tal modificação decorreu de superveniência de razões técnicas devidamente apuradas durante a elaboração do projeto executivo, que evidenciaram a inviabilidade do túnel, seja por limitações de declividade, seja por impactos urbanos e custos excessivos, tendo a alternativa de viaduto se mostrado mais adequada ao interesse público. Sustentou, ainda, que a alteração era sua prerrogativa de modificar unilateralmente os contratos para melhor adequação técnica, nos termos dos arts. 58, inciso I, e 65, inciso I, alínea “a”, da Lei nº 8.666/93, inexistindo desvirtuamento do objeto, mas apenas sua adequação técnica, compatível com o Termo de Referência. Alegou, também, que não houve prejuízo à competitividade do certame, tampouco dano ao erário.

Quanto às falhas na execução contratual, especialmente a ausência de termos de recebimento provisório e definitivo, defendeu tratar-se de impropriedade formal, incapaz de comprometer a regularidade da matéria, invocando precedentes desta Corte em que situações análogas foram relevadas com recomendações.

No tocante ao processo de representação (TC-008360.989.23-0 – evento 103.1), reiterou argumentos anteriormente apresentados, reportando-se às manifestações já juntadas aos autos, pugnando pela improcedência da representação formulada pelo vereador, sob o fundamento de que os esclarecimentos e documentos demonstrariam a adequação da contratação e o atendimento ao interesse público.

No âmbito do termo aditivo, aduziu que as impropriedades apontadas foram sanadas ou não tiveram relevância material, tratando-se de falhas formais passíveis de relevação, à luz da jurisprudência deste Tribunal, sem comprometimento da validade do ajuste.

Ao final, requereu o afastamento das irregularidades apontadas e o julgamento pela regularidade da matéria, com eventual expedição de recomendações, enfatizando o atendimento ao interesse público, a ausência de dano ao erário e a aplicação dos princípios da razoabilidade e da segurança jurídica.

Sobreveio despacho da então Relatora, proferido em 30 de setembro de 2024, determinando o encaminhamento dos autos à Assessoria Técnica – ATJ, vertente de Engenharia, para análise das justificativas apresentadas pelos interessados, bem como para manifestação específica acerca do Termo de Aditamento nº 01/2022.

A instrução a cargo da Assessoria Técnica – ATJ (atual DIPE – Engenharia), materializada em manifestação datada de 16/04/2025, analisou, de forma integrada, os apontamentos da Fiscalização e as justificativas apresentadas nos autos, abrangendo os quatro processos em exame.

Em apertada síntese, consignou que:

- o objeto contratual não foi cumprido conforme o Edital, uma vez que, embora prevista a elaboração de projeto executivo para passagem subterrânea, foi apresentado projeto referente a passagem elevada (viaduto);

- não houve formalização da alteração do objeto, embora a modificação tenha ocorrido na prática;

- a alteração do objeto comprometeu a competitividade do certame, tendo em vista que soluções distintas (passagem subterrânea e viaduto) demandam qualificações técnicas diversas, podendo ter restringido a participação de interessados;

- outras empresas poderiam ter participado da licitação caso o objeto contemplasse a solução efetivamente adotada;

- houve falha de planejamento por parte da Administração, bem como deficiência na elaboração do projeto básico, em desacordo com o artigo 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93;

- o projeto básico não foi apresentado, circunstância que prejudicou a análise técnica;

- no âmbito da execução contratual, o objeto executado divergiu do objeto contratado, evidenciando a desconformidade entre o projeto previsto e o efetivamente entregue;

- a ausência de Termo de Recebimento Provisório e Definitivo configurava descumprimento legal, impedindo a verificação da adequação do objeto executado aos termos contratuais;

- quanto à representação, houve alteração do objeto a destempo, com substituição da solução inicialmente prevista, razão pela qual concluiu pela procedência das alegações; e

- no tocante ao termo aditivo, embora as falhas formais apontadas não comprometessem, isoladamente, o ajuste, as irregularidades do contrato principal, à luz do princípio da acessoriedade, comprometeram o aditamento.

Ao final, concluiu que a alteração do objeto contratado, sem respaldo em projeto básico válido, comprometeu a matéria analisada, manifestando-se pela procedência da representação.

Foi proferido Despacho em 18/11/2025, no qual constou, preliminarmente, a redistribuição dos autos a este julgador, nos termos da Resolução nº 12/2025. Ademais, foi assinado prazo à Contratante, à Contratada, aos responsáveis e demais interessados para ciência dos autos e apresentação de justificativas. DOE de 24/11/2025.

A Prefeitura Municipal apresentou novas justificativas, nas quais, em síntese, reiterou grande parte dos argumentos anteriormente expendidos, especialmente quanto à regularidade do certame, ausência de prejuízo ao erário, inexistência de restrição à competitividade e possibilidade de alteração contratual por razões de interesse público.

Desenvolveu a justificativa para a alteração da solução inicialmente prevista (túnel) para viaduto, sustentando que: i) estudos técnicos realizados evidenciaram a inviabilidade da solução subterrânea, em razão da acentuada declividade da via, que exigiria rampas em desacordo com normas técnicas e geraria impactos urbanos relevantes, inclusive sobre imóveis lindeiros; ii) a alternativa em viaduto mostrou-se tecnicamente mais adequada, com menor impacto urbanístico, maior viabilidade construtiva e melhor relação custo-benefício; e iii) foram posteriormente realizados estudos de tráfego complementares, os quais corroborariam a adequação da solução adotada, demonstrando ganhos de fluidez e segurança viária.

Ainda como complemento, passou a sustentar que: i) o objeto licitado (elaboração de projeto executivo) não estaria vinculado a solução técnica específica, razão pela qual a adoção de viaduto não implicaria modificação substancial do objeto nem prejuízo à competitividade; ii) empresas aptas à elaboração de projetos viários teriam capacidade para desenvolver diferentes soluções estruturais, inexistindo segmentação técnica que restringisse o certame; e iii) a solução adotada manteve a complexidade técnica equivalente ou superior à inicialmente prevista.

Em relação à representação, limitou-se a reiterar integralmente as justificativas anteriormente apresentadas, sustentando a inexistência de elementos novos.

A empresa Contratada, regularmente notificada, encaminhou manifestação (evento 137 do TC-008083.989.24-4), na qual alegou que todas as justificativas necessárias já haviam sido encaminhadas à Prefeitura Municipal.

Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica.

É o relatório.

DECISÃO

Em julgamento, a Tomada de Preços nº 05/2022 e o Contrato nº 54/2022, firmados entre a Prefeitura Municipal de São José do Rio Pardo e a empresa Copem Consultoria e Projetos de Engenharia de Estruturas Ltda., bem como os processos conexos referentes à Representação, ao Acompanhamento da Execução Contratual e ao Termo de Aditamento nº 01/2022.

A matéria foi devidamente instruída pelas áreas técnicas, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa, em estrita observância aos preceitos regimentais e legais que regem a atuação desta Corte de Contas.

Cabe consignar, ainda, que os processos em análise foram encaminhados a este julgador nos termos do art. 2º das Disposições Transitórias da Resolução nº 12/2025, que redefiniu as competências internas desta Corte, em razão do valor e da natureza da matéria submetida a exame.

Passo à análise do mérito.

A controvérsia central dos autos reside na alteração substancial do objeto contratual, consistente na substituição da solução originalmente licitada — passagem subterrânea — pela elaboração de projeto de estrutura elevada (viaduto), sem respaldo em projeto básico adequado.

Tal modificação implicou verdadeira descaracterização do objeto, comprometendo a igualdade de condições entre os licitantes. Isso porque a definição do objeto constitui elemento central do certame, orientando tanto a formulação das propostas quanto os requisitos de habilitação técnica.

Não se admite que a definição do objeto — elemento essencial da licitação — seja transferida para a fase de execução contratual, sob pena de violação aos princípios da isonomia, da vinculação ao instrumento convocatório e da seleção da proposta mais vantajosa.

No caso concreto, o Edital exigiu comprovação de aptidão técnica compatível com a elaboração de projetos de passagem subterrânea, circunstância que restringiu o universo de participantes àqueles que detinham experiência específica nessa solução de engenharia.

A posterior substituição por solução diversa evidencia que potenciais interessados, aptos à execução da alternativa efetivamente adotada, foram indevidamente afastados da disputa, em afronta ao princípio da isonomia.

Nessa linha, o Tribunal de Contas da União decidiu que:

“É indevida a alteração de contratos de obras públicas com a finalidade exclusiva de corrigir erros no projeto que serviu de base à licitação”, determinando que tal circunstância conduz à nulidade do contrato e à realização de nova licitação (Lei nº 8.666/93, art. 7º, § 6º)” (g.n.)

(Acórdão nº 353/2007 – Plenário[1]; Relator Min. Augusto Nardes; Data da sessão: 14/03/2007)

“Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/1993, constituindo prática ilegal a sua revisão ou a elaboração de projeto executivo que transfigure o objeto originalmente contratado, a exemplo da adoção de solução de engenharia diversa daquela submetida à licitação.” (g.n.)

(Acórdão nº 1576/2022 – Plenário[2]; Relator Jorge Oliveira; Data da sessão: 06/07/2022)

A jurisprudência desta E. Corte de Contas também é firme ao reconhecer que modificações que descaracterizam o objeto originalmente licitado violam o dever de licitar e comprometem a regularidade do certame. Nesse sentido, já se decidiu que:

“EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO. LICITAÇÃO E CONTRATO. DEFASAGEM DO ORÇAMENTO. DESCARACTERIZAÇÃO DO OBJETO. MODIFICAÇÕES DO PROJETO.

1. Não cumpre a finalidade da norma a utilização de orçamento com lapso maior do que seis meses entre a data-base dos preços e a apresentação da proposta, por não refletir a realidade do mercado.

2. A realização de alterações que descaracterizem o objeto viola o dever de licitar imposto à Administração pela Constituição Federal.

3. Recurso desprovido.

[...]

Isso demonstra, assim, que a Administração Municipal, ao prever a necessidade da obra, não assumiu a diligência necessária, deflagrando o certame sem que o projeto básico tivesse os elementos necessários para uma boa execução, nos termos do artigo 6º, IX, da Lei nº 8.666/938.

O projeto básico é instrumento de tamanha importância, a ponto de o legislador vedar a realização de licitação sem ele.

Não poderia ser diferente, uma vez que ele influencia diretamente a boa execução contratual e se mostra essencial em face do dever de planejamento estatal.

Nesse sentido, ensina José dos Santos Carvalho Filho:

‘Uma dessas condições específicas é o projeto básico, que é a definição prévia da obra a ser contratada. Deve a Administração, antes das providências necessárias à contratação, delinear o projeto da obra, indicando os motivos que levam à sua realização, a extensão, o tempo que deve durar, a previsão dos gastos, e outros elementos definidores. Por isso, a lei exige que antes mesmo da licitação o projeto básico esteja devidamente aprovado pela autoridade competente.’” (g.n.)

(TC-000785/007/14 – Voto Conselheiro Dr. Sidney Estanislau Beraldo – Plenário - Sessão de 20 de março de 2019 - Diário Oficial em 30/04/2019 - Trânsito em Julgado em 17/10/2019)

“EMENTA: RECURSOS ORDINÁRIOS. CONCORRÊNCIA. CONTRATO. ORÇAMENTO DEFASADO. ALTERAÇÕES SUBSTANCIAIS NO OBJETO. FALTA DE PLANEJAMENTO. TERMOS ADITIVOS. ACESSORIEDADE. DESPROVIMENTO.

1. A adoção de orçamento defasado em mais de 06 (seis) meses contados da divulgação do edital impede que a administração tenha parâmetros seguros para verificar a compatibilidade dos preços contratados com aqueles praticados no mercado à ocasião da realização do certame.

2. A alteração significativa do objeto, denota falta de planejamento, já que o Projeto Básico é elemento essencial e indispensável à regularidade do procedimento licitatório, cuja inobservância implica nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.

3. A jurisprudência desta Corte está sedimentada no sentido de que os termos aditivos são negócios jurídicos dependentes do ajuste principal. Assim, se este é irregular, consequentemente, aqueles também o serão por estarem contaminados pelos mesmos vícios.

[...]

A agravar o cenário, por intermédio do 1º termo aditivo, foram promovidas alterações relativas à fundação, além da substituição da estrutura do telhado, de madeira para estrutura metálica. Ocorre que justamente a estrutura de madeira fora tida como parcela de maior relevância para fins de aferição da qualificação técnica das licitantes, o que evidencia não só planejamento inadequado, como evidente prejuízo ao erário, na medida em que das 08 (oito) inabilitações havidas, 05 (cinco) tiveram como causa exclusiva a ausência de comprovação de experiência anterior em execução de estrutura de madeira e cobertura de telha cerâmica.

Fato é que o Projeto Básico é elemento essencial e indispensável à regularidade do procedimento licitatório, cuja inobservância implica nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa (artigo 7º, § 6º, da Lei nº 8.666/93), entendimento firmado pela jurisprudência desta Corte e do Tribunal de Contas da União”. (g.n.)

(TC-000933/006/10 – Voto Conselheiro Dr. DIMAS RAMALHO – Plenário - Sessão de 16/10/2019 - Diário Oficial em 13/11/2019 - Trânsito em Julgado em 21/11/2019)

Diante desse cenário, acolho as conclusões da Assessoria Técnica (DIPE – Engenharia), no sentido de que a alteração do objeto, desacompanhada de projeto básico válido e previamente definido, revela fragilidade no planejamento da Administração, comprometendo a regularidade da licitação e dos atos dela decorrentes.

A alegação defensiva de que a modificação decorreu de fatos supervenientes não se sustenta, porque a revisão da solução técnica demonstra, na realidade, que o projeto básico originalmente elaborado não atendia aos requisitos mínimos de consistência técnica, circunstância que compromete a própria licitação.

No tocante ao acompanhamento da execução contratual, restou comprovada a ausência de controle adequado por parte da Administração, notadamente pela não formalização dos termos de recebimento provisório e definitivo, em desacordo com o art. 73 da Lei nº 8.666/93.

Quanto ao Termo de Aditamento nº 01/2022, sua irregularidade decorre, por arrastamento, da invalidade do ajuste principal, em observância ao princípio da acessoriedade, conforme entendimento consolidado desta Corte.

Por fim, no que se refere à Representação, as irregularidades restaram devidamente comprovadas, razão pela qual deve ser julgada procedente.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULARES a Tomada de Preços nº 05/2022 e o Contrato nº 54/2022 (TC-008083.989.24-4), o acompanhamento da execução contratual (TC-008145.989.24-0) e o Termo de Aditamento nº 01/2022 (TC-012597.989.24-3).

Ademais, JULGO PROCEDENTE a Representação tratada no TC-008360.989.23-0.

DETERMINO a aplicação das disposições dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

DÊ-SE ciência ao Representante, por meio de ofício, acerca do teor da presente decisão.

EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte de Contas.

Nos termos da Resolução nº 01/2011, registro que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório, para:

a) providenciar a publicação;

b) antes do trânsito em julgado, oficiar ao Ministério Público do Estado de São Paulo, subscritor do ofício objeto do Expediente TC-019211.989.23-1, encaminhando-lhe cópia integral dos autos;

c) certificar o trânsito em julgado;

d) oficiar à Prefeitura e à Câmara Municipal, nos termos do art. 2º, incisos XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93; e

e) oficiar ao Representante, encaminhando-lhe cópia desta decisão.

2. Após, ao Arquivo.

São Paulo, 24 de março de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR 

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES a Tomada de Preços nº 05/2022 e o Contrato nº 54/2022 (TC-008083.989.24-4), o acompanhamento da execução contratual (TC-008145.989.24-0) e o Termo de Aditamento nº 01/2022 (TC-012597.989.24-3). Ademais, JULGO PROCEDENTE a Representação tratada no TC-008360.989.23-0. DETERMINO a aplicação das disposições dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. DÊ-SE ciência ao Representante, por meio de ofício, acerca do teor da presente decisão. Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte de Contas. EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte de Contas. Nos termos da Resolução nº 01/2011, registro que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.  Publique-se.