TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: ACOMPANHAMENTO DE EXECUÇÃO CONTRATUAL. OBRAS DE EDIFICAÇÕES. CONSTRUÇÃO DE CENTROS DE ATENÇÃO PSICOSSOCIAL. DESCUMPRIMENTO DE CRONOGRAMA. CUSTOS ADICIONAIS. PANDEMIA DE COVID-19. ATRASO NOS REPASSES FEDERAIS. FATORES EXÓGENOS ALHEIOS À VONTADE DO GESTOR. ART. 22, § 1º, DA LINDB. REGULAR COM RESSALVAS.

RELATÓRIO

Cuidam os autos da análise do Acompanhamento de Execução Contratual (TC-019541.989.20-8) referente ao Contrato nº 14/2020, firmado em 05 de março de 2020, entre a Prefeitura Municipal de Diadema e a empresa Teto Construtora S.A., cujo objeto consiste na execução de obras de construção do Centro de Atenção Psicossocial – CAPS Álcool e Drogas AD III, CAPS III e CAPS Infantil, ao valor inicial de R$ 6.040.582,92 (seis milhões, quarenta mil, quinhentos e oitenta e dois reais e noventa e dois centavos), oriundo da Concorrência Pública nº 07/2019.

A Ordem de Início dos Serviços foi emitida em 10/06/2020, com prazo original de execução de 12 (doze) meses.

O ajuste encontra-se em execução, não tendo sido emitido, até o encerramento da última inspeção constante dos autos, o Termo de Recebimento Definitivo.

O processo principal (TC-017885.989.20-2), que apreciou a licitação e o contrato, foi julgado regular, com recomendações, pela E. Primeira Câmara em sessão de 06/07/2021. Os instrumentos modificativos que se sucederam ao longo da execução foram igualmente apreciados por esta Corte, conforme quadro a seguir:

Das Visitas de Acompanhamento

O acompanhamento da execução contratual compreendeu sete inspeções ao todo, sendo as duas primeiras realizadas remotamente em razão das restrições impostas pela pandemia de COVID-19.

Na 1ª visita (12/08/2020 – Evento 14.19), a Fiscalização registrou informações contraditórias nas planilhas de medição e ausência de data-base fixada nos preços referenciais do orçamento. A Origem esclareceu oportunamente que as divergências decorriam do mecanismo de glosa proporcional aplicado pela Caixa Econômica Federal (CEF) sobre os itens de administração local.

A 2ª visita (14/02/2022 – Evento 92.2), também remota, registrou divergências acumuladas entre medições e notas fiscais no montante de R$ 174.085,05, decorrentes das glosas da CEF, bem como o não cumprimento do cronograma. O contrato havia sido suspenso e a obra paralisada entre 29/03/2021 e 11/11/2021.

A 3ª visita in loco (22/08/2022 – Evento 113.19) confirmou descumprimento do cronograma e atrasos nos pagamentos à contratada, ambos atribuídos à demora na liberação dos recursos pela CEF.

A 4ª visita (23/02/2023 – Evento 134.9) reiterou o descumprimento do cronograma, registrou a execução dos serviços de montagem de formas de vigas sem a utilização dos escoramentos com garfos, em desacordo com o projeto, e anotou informações desatualizadas na placa de identificação da obra. A Origem informou que tratativas junto à CEF estavam em andamento para adequação dos custos do item em questão.

A 5ª visita (24/08/2023 – Evento 159.17) encontrou a obra praticamente paralisada desde abril/2023, à espera da liberação de recursos federais. Foram apontados como consequências dos atrasos: o pagamento de reajustes contratuais anuais e a manutenção dos custos de aluguéis dos imóveis onde as unidades CAPS funcionavam provisoriamente. A Origem esclareceu que, em setembro de 2023, o Ministério da Saúde liberou as notas de empenho que permitiram a retomada das obras.

A 6ª visita in loco (09/09/2024 – Evento 219.27), realizada pela DF-4.1, verificou a evolução das obras, com o CAPS Infantil previsto para conclusão até o término do prazo contratual então vigente (22/10/2024). As demais unidades encontravam-se em execução. A Fiscalização reiterou as ressalvas relativas aos atrasos, aos custos adicionais com reajustes e com os aluguéis das instalações provisórias, concluindo pela irregularidade nessa fase.

A 7ª visita in loco (05/06/2025 – Evento 261), realizada pela DF-9.2, verificou que o CAPS Infantil já se encontrava concluído e em pleno funcionamento, enquanto as unidades CAPS AD III e CAPS III estavam em fase final de construção. O fluxo financeiro acumulava R$ 7.732.079,52 liquidados, correspondentes a 85,87% do valor contratado atualizado de R$ 9.004.448,10. Os pagamentos estavam em conformidade com as medições devidamente atestadas; todos os demais quesitos formais verificados – placa de identificação, livro de ordem, preposto, acompanhamento pelo fiscal designado e execução conforme o projeto contratado – foram considerados regulares. A Fiscalização manteve as ressalvas quanto ao descumprimento do cronograma e seus efeitos, concluindo pela irregularidade da execução nessa fase.

Da Fiscalização Ordenada

Em 21/10/2021, no âmbito da III Fiscalização Ordenada de 2021 – Obras Paralisadas, a 4ª Diretoria de Fiscalização procedeu à inspeção do objeto deste contrato (Evento 64). O relatório correspondente, encaminhado em 26/10/2021, não registrou apontamentos relativos à execução do ajuste naquela oportunidade.

Das Justificativas da Origem e da Contratada

Ao longo das inspeções, a Prefeitura Municipal de Diadema apresentou justificativas em diversas oportunidades, atribuindo consistentemente os atrasos no cronograma à morosidade nos repasses de verbas federais operacionalizados pela Caixa Econômica Federal (CEF), no âmbito de convênios celebrados com o Ministério da Saúde para o custeio das obras. Sustentou que, diante das restrições de liquidez decorrentes do fluxo financeiro externo sobre o qual o Município não detinha governabilidade, a Administração adotou postura proativa, cobrando os repasses e aportando, na medida do possível, recursos próprios do tesouro municipal para preservar a continuidade do empreendimento.

A Origem igualmente destacou que: (i) o contrato foi firmado em 05/03/2020, coincidindo com o início da pandemia de COVID-19, cujos reflexos sobre a cadeia de suprimentos da construção civil e sobre a liberação de verbas federais são de conhecimento público; (ii) os reajustes aplicados constituem direito patrimonial da contratada, legalmente assegurado, não configurando irregularidade autônoma; (iii) a manutenção dos aluguéis das instalações provisórias foi necessária para garantir a continuidade do serviço público de saúde mental; e (iv) a entrega do CAPS Infantil, concluído e em funcionamento, comprova o aproveitamento útil dos recursos públicos e o êxito parcial da contratação. Invocou, ainda, o art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) para sustentar que as circunstâncias práticas que condicionaram a ação do gestor devem ser ponderadas na análise da regularidade.

A empresa Teto Construtora S.A. também se manifestou nos autos, corroborando que os atrasos decorreram da intermitência dos repasses federais e não de inadimplemento da contratada.

O Ministério Público de Contas obteve vistas regimentais dos autos, devolvendo-os para prosseguimento.

É a síntese necessária.

DECISÃO

Em julgamento o Acompanhamento de Execução Contratual do Contrato nº 14/2020, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Diadema e a empresa Teto Construtora S.A., cujo objeto é a execução de obras de construção dos Centros de Atenção Psicossocial – CAPS AD III, CAPS III e CAPS Infantil, ao valor inicial de R$ 6.040.582,92.

Todos os atos contratuais anteriores foram apreciados e julgados regulares por esta Corte, conforme demonstrado no Relatório.

A execução do contrato estendeu-se por prazo significativamente superior ao originalmente previsto. O cronograma, inicialmente fixado para conclusão em junho de 2021, foi sucessivamente prorrogado por oito termos aditivos, alcançando a data de 20/10/2025. Os atrasos foram apontados como irregularidade pela Fiscalização ao longo de seis das sete inspeções realizadas, com reflexos no aumento do valor contratual, por força dos reajustes anuais incidentes sobre o período de prorrogação, e na manutenção dos custos com o aluguel dos imóveis onde as unidades CAPS funcionavam provisoriamente.

À data da última inspeção constante dos autos (05/06/2025), o CAPS Infantil já se encontrava concluído e em pleno funcionamento, atendendo à população, enquanto as unidades CAPS AD III e CAPS III estavam em fase final de construção, com execução financeira acumulada de 85,87% do valor contratado atualizado (R$ 7.732.079,52 de R$ 9.004.448,10).

A execução do ajuste não se encontrava integralmente concluída naquela data, não tendo sido emitido o Termo de Recebimento Definitivo.

O exame dos autos revela, contudo, que as ressalvas identificadas pela Fiscalização não configuram irregularidade imputável à conduta dos gestores municipais. O contrato foi celebrado em 05/03/2020, data que coincide com o marco inicial da pandemia de COVID-19 — a maior crise sanitária do século —, cujos reflexos sobre a cadeia de suprimentos da construção civil, sobre a capacidade operacional dos órgãos federais e sobre o fluxo de repasses de convênios são fatos de conhecimento público e notório, dispensando dilação probatória.

A contratação foi estruturada sobre convênios com o Ministério da Saúde, operacionalizados pela Caixa Econômica Federal, de modo que o ritmo de execução das obras estava diretamente condicionado ao fluxo de repasses sobre os quais o Município não detinha controle. Os registros das inspeções confirmam, de forma consistente ao longo de todo o acompanhamento, que os períodos de menor avanço físico coincidiram com a interrupção ou retardo dos repasses federais — os quais, por sua vez, também sofreram os impactos da própria pandemia sobre a máquina federal —, retomando o andamento tão logo as verbas eram disponibilizadas. Trata-se, pois, de uma cadeia causal que se inicia na pandemia, passa pelo atraso dos repasses federais e desemboca no cronograma da obra, sem que em nenhum elo dessa cadeia se identifique omissão ou negligência do gestor municipal.

Não há, nos autos, qualquer indício de desvio de recursos, superfaturamento ou execução em desconformidade qualitativa com o projeto contratado. Os aditamentos necessários foram regularmente formalizados e apreciados por esta Corte, e os registros das inspeções demonstram que o Município manteve tratativas junto ao Ministério da Saúde e à Caixa Econômica Federal para a liberação dos repasses, tendo as obras sido retomadas tão logo as verbas foram disponibilizadas. A manutenção dos aluguéis das instalações provisórias, por seu turno, decorreu da necessidade de assegurar a continuidade do serviço público de saúde mental durante o período de prorrogação das obras, não configurando gasto evitável diante das circunstâncias.

Dessa forma, embora os elementos constantes dos autos evidenciem custos adicionais decorrentes da dilação do prazo contratual — notadamente os reajustes incidentes sobre o período de prorrogação e a manutenção dos aluguéis das instalações provisórias —, tal situação resultou de fatores exógenos, alheios à vontade e ao controle da Administração Municipal, que condicionaram o ritmo da execução de forma determinante.

Nos termos do art. 22, § 1º, da LINDB, as circunstâncias práticas que impuseram, limitaram ou condicionaram a ação do agente devem ser consideradas na decisão sobre a regularidade da conduta, situação plenamente aplicável à hipótese dos autos.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULAR COM RESSALVAS o acompanhamento da execução do Contrato nº 14/2020, formalizado entre a Prefeitura Municipal de Diadema e a empresa Teto Construtora S.A., até a última medição observada nos autos, datada de 05/06/2025.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados têm acesso aos autos por meio do Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado.

Após, uma vez transitada em julgado a presente decisão, devolvam-se os autos à unidade técnica de fiscalização competente para prosseguimento do acompanhamento da execução contratual até o final da vigência do ajuste, observando-se, em todo caso, os comandos das instruções e ordens de serviço vigentes.

EXTRATO:

Pelos fundamentos expostos no corpo da decisão, nos termos do artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULAR COM RESSALVAS o acompanhamento da execução do Contrato nº 14/2020, formalizado entre a Prefeitura Municipal de Diadema e a empresa Teto Construtora S.A., até a última medição observada nos autos, datada de 05/06/2025.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados têm acesso aos autos por meio do Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se.