TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA: LICITAÇÃO. CONTRATO. CONCORRÊNCIA PÚBLICA. OBRAS DE DRENAGEM E PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA. AUSÊNCIA DE DISCRIMINAÇÃO DO BDI NO ORÇAMENTO ESTIMATIVO. DEFASAGEM PARCIAL DAS BASES DE PREÇOS. VISITA TÉCNICA FACULTATIVA COM POSSIBILIDADE DE DISPENSA. FALHAS RELEVADAS. REGULARIDADE COM RESSALVAS E RECOMENDAÇÕES. EXECUÇÃO CONTRATUAL. PARALISAÇÃO DA OBRA. EXECUÇÃO PARCIAL DO OBJETO. DEFICIÊNCIAS NA FISCALIZAÇÃO. NÃO FORMALIZAÇÃO DA RESCISÃO CONTRATUAL. IRREGULARIDADE.

RELATÓRIO

Cuidam os autos da análise da contratação celebrada entre a Prefeitura Municipal de Mairiporã e a empresa Vertsa Construções Ltda., precedida da Concorrência Pública nº 007/2018, cujo objeto consistiu na execução de obras de drenagem e pavimentação asfáltica em vias públicas do Município.

Tramitam em conjunto os seguintes processos:

- TC-024149.989.19-6 (autos principais): Concorrência Pública nº 007/2018 e Contrato nº 141/2018, firmado em 24/07/2018; e

- TC-025105.989.19-8: Acompanhamento da execução do Contrato nº 141/2018.

Isso posto, passo ao relatório dos autos ora em apreciação:

1) TC-024149.989.19-6 (autos principais)

O processo foi autuado para exame da Concorrência Pública nº 007/2018, do tipo menor preço, que resultou na celebração do Contrato nº 141/2018, cujo objeto consistiu na contratação de empresa especializada para execução de obras de drenagem e pavimentação asfáltica em diversas vias do Município de Mairiporã/SP, para atender às necessidades da Secretaria Municipal de Obras e Serviços.

O procedimento licitatório foi precedido de declaração de: i) existência de recursos, datada de 20/04/2018, com orçamento estimativo de R$ 849.002,26 (evento 1.5), elaborado com base em planilhas de custos extraídas das tabelas CPOS (11/2017), DNIT (05/2017), SINAPI (11/2017), SIURB (07/2017) e SIURB/Edif. (07/2016); e ii) Parecer Técnico-Jurídico (evento 1.6), conforme exigido pela Lei Federal nº 8.666/1993.

O Edital (eventos 1.7 e 1.8) teve publicação no Diário Oficial do Estado em 28/04/2018, no Diário Oficial da União em 02/05/2018, na Imprensa Oficial do Município em 28/04/2018 e em jornal de grande circulação (Gazeta de São Paulo) no período de 28 a 30/04/2018.

A sessão pública para entrega e abertura das propostas ocorreu em 04/06/2018 (evento 1.14), com registro da participação de 2 (duas) empresas, ambas habilitadas, sem ocorrência de inabilitações ou desclassificações (eventos 1.13 e 1.14). Não houve interposição de recursos, tendo o certame sido homologado e adjudicado em 07/06/2018 (evento 1.16).

A contratação foi formalizada por meio do Contrato nº 141/2018, assinado em 24/07/2018, com vigência até 19/04/2019 e valor global de R$ 753.999,32. O extrato contratual foi publicado em 04/08/2018 (evento 1.20). Consta, ainda, exigência de garantia contratual correspondente a 5% do valor do ajuste (R$ 37.699,97), devidamente comprovada (evento 1.22).

A instrução, a cargo da 2ª Diretoria de Fiscalização – DF-02, resultou em Relatório (evento 22.11), no qual o órgão técnico apontou impropriedades que, em seu entendimento, comprometem o procedimento licitatório e o contrato decorrente, a saber:

i) Exigência de solicitação prévia de dispensa de visita técnica junto à Secretaria Municipal de Obras e Serviços, em momento anterior à licitação (item 6.5.4 do Edital), circunstância que possibilitaria o conhecimento antecipado das empresas interessadas, com potencial risco à competitividade do certame;

ii) Ausência de inclusão do BDI no orçamento estimativo, embora o Edital previsse que os preços unitários cobririam despesas diretas e indiretas, tendo a Fiscalização concluído pela existência de subpreço aproximado de 20%, com base em memória de cálculo elaborada a partir das tabelas de custos utilizadas;

iii) Defasagem superior a seis meses entre a data-base das planilhas de custos unitários e a publicação do Edital, considerando que parte das tabelas adotadas remontava a julho de 2016 e maio/julho de 2017, o que, segundo entendimento consolidado desta Corte, comprometeria a fidedignidade do orçamento estimativo.

A Fiscalização consignou, ainda, a existência de contratação anterior com a mesma finalidade, tratada no TC-024951.989.19-3, cujo objeto não foi concluído, assinalando que a contratação ora examinada se referia ao remanescente da obra anteriormente iniciada.

Instada (evento 28), a Prefeitura Municipal de Mairiporã apresentou defesa e documentos no evento 72, por meio de sua Procuradoria.

Inicialmente, sustentou que a exigência de solicitação prévia de dispensa da visita técnica não comprometeu a competitividade do certame. Argumentou que a visita tinha caráter facultativo e visava apenas proporcionar às licitantes o conhecimento das condições locais da obra. Aduziu que o fato de a empresa solicitar a dispensa não implicava necessariamente sua participação na licitação, inexistindo prova de conluio ou de prejuízo ao erário. Invocou precedentes desta Corte nos quais falhas relacionadas à visita técnica foram relevadas, quando ausente prejuízo concreto e preservada a competitividade.

Quanto ao apontamento referente à não inclusão de BDI no orçamento estimativo, esclareceu que a obra decorreu de convênio firmado com o Governo do Estado de São Paulo, tendo a Secretaria Municipal de Obras observado as orientações constantes do Manual de Formalização e Prestação de Contas de Convênios da Casa Civil. Asseverou que, à época, o formato exigido para a planilha orçamentária não previa coluna específica para BDI, devendo constar apenas codificação, unidade, quantidade, valor unitário e valor total. Sustentou que os valores adotados corresponderam aos custos unitários extraídos das tabelas oficiais (eventos 72.2/72.3), sem acréscimo de BDI, conforme critérios técnicos estabelecidos pelo órgão convenente, juntando documentos para comprovar a metodologia empregada.

No tocante à alegada defasagem superior a seis meses entre a data-base das planilhas de custos e a publicação do Edital, afirmou que a planilha orçamentária foi atualizada em 05/02/2018, no âmbito do Processo Administrativo nº 3108/2018 (evento 72.4), com utilização das referências mais recentes disponíveis à época da instauração do certame.

Por fim, argumentou que, ainda que subsistissem as impropriedades apontadas, estas deveriam ser tratadas no âmbito de recomendações, à luz de precedentes do Tribunal que excepcionalmente relevaram falhas relativas à defasagem de orçamento e à ausência de discriminação de BDI, especialmente quando preservada a economicidade da contratação e inexistente dano ao erário.

Por meio do despacho proferido em 19/03/2020 (evento 84.1), os autos principais foram encaminhados à ATJ (atual Departamento de Instrução Processual Especializada – DIPE), para manifestação acerca das críticas relativas ao BDI e à alegada defasagem do orçamento.

Em seu parecer (evento 91.2), a Assessoria Técnica consignou, inicialmente, que o orçamento-base da Concorrência nº 007/2018 foi elaborado a partir de tabelas oficiais (CPOS, SIURB/EDIF, SIURB, SINAPI e DNIT), atendendo ao disposto no artigo 43, IV, da Lei nº 8.666/1993.

Todavia, após exame da data-base utilizada, apurou-se que parte dos preços unitários se encontrava defasada no momento da publicação do Edital (28/04/2018). Ou seja, que cerca de 9,05% do valor global estimado estava lastreado em referências anteriores a julho de 2017, configurando lapso temporal superior a 180 dias, em desacordo com a jurisprudência desta Corte.

No tocante ao BDI, registrou que não houve demonstração detalhada de sua composição no orçamento-base, em desconformidade com as orientações deste Tribunal e com os artigos 6º, inciso IX, e 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993. A Origem justificou a ausência sob o argumento de que teria seguido orientação da Casa Civil do Governo do Estado de São Paulo, no âmbito de convênio celebrado para viabilizar a obra, razão pela qual não teria aplicado taxa de BDI sobre os preços unitários.

Apesar dessas impropriedades, destacou que as propostas apresentadas no certame estavam abaixo do valor estimado, sendo o preço contratado (R$ 753.999,32) equivalente a 88,81% do orçamento-base, circunstância que indicaria compatibilidade com o princípio da economicidade.

Assim, a despeito das falhas na elaboração do orçamento, entendeu que tais desacertos não se mostraram suficientes para comprometer a regularidade da Concorrência nº 007/2018 e do Contrato nº 141/2018, recomendando, contudo, que a Prefeitura adotasse providências destinadas a evitar a reincidência de tais falhas em futuras contratações.

2) TC-025105.989.19-8 – Acompanhamento da Execução Contratual

O processo foi autuado por dependência ao TC-024149.989.19-6, com vistas ao acompanhamento da execução do Contrato nº 141/2018.

- 1ª Inspeção, de 08/01/2020 – evento 16.11

A 1ª inspeção foi realizada em 08/01/2020, ocasião em que a DF-02 elaborou Relatório no qual consignou que a obra se encontrava paralisada e em vias de rescisão contratual, sob a alegação da Origem de que a contratada não vinha cumprindo adequadamente o ajuste, o que teria ocasionado atrasos e inexecução parcial do objeto.

Conforme apurado, foram executadas apenas as vias Alameda dos Cambarás, Rua Érico Veríssimo, Rua Joaquim Maria Machado de Assis e Estrada Benedito Bento da Silva. As vias Francisca Luz Pereira, Olga Dias Castro, Rio de Janeiro, Alameda das Orquídeas, Alameda das Arcádias e Alameda Ipê não tiveram execução iniciada, enquanto a Rua Caminho Seis contou apenas com a execução parcial do sistema de drenagem, guias e sarjetas.

O fluxo financeiro indicava três medições liquidadas, totalizando R$ 228.534,79, equivalentes a 30,31% do valor contratado.

No tocante à qualidade da execução, a Fiscalização registrou falhas relevantes na pavimentação asfáltica, com formação de trincas tipo “couro de jacaré”, buracos, escorregamento do pavimento e fissuras em praticamente todas as vias executadas, à exceção da Alameda dos Cambarás.

Também foram constatados indícios de deterioração das parcelas executadas na Rua Caminho Seis, atribuídos ao prolongado período de paralisação da obra.

Além disso, a equipe técnica apontou:

- ausência de controle tecnológico durante a execução da pavimentação, o que impossibilitaria o ateste da qualidade dos materiais empregados;

- não apresentação da Anotação de Responsabilidade Técnica – ART relativa à execução da obra;

- inexistência de composição de BDI apresentada pela contratada, em consonância com apontamento já consignado no processo principal.

Diante dessas ocorrências, a Fiscalização concluiu pela irregularidade da execução contratual.

Em razão dos apontamentos, foi proferido despacho em 22/01/2020, publicado no DOE de 23/01/2020, determinando a notificação das partes contratantes para ciência do Roteiro de Verificação elaborado pela Fiscalização e adoção de providências destinadas ao saneamento das irregularidades apontadas, com posterior restituição dos autos à fiscalização para continuidade do acompanhamento (evento 22).

- 2ª Instrução, de 20/02/2020 – evento 44.5

Em prosseguimento, a Fiscalização registrou que a Prefeitura Municipal informou que não pretendia formalizar Termo de Rescisão contratual, conforme anteriormente indicado documento juntado no evento 44.2.

A justificativa apresentada foi a de que o prazo de vigência do ajuste (24/07/2018 a 19/04/2019) já havia se encerrado, entendendo a Prefeitura que tal circunstância tornaria desnecessária a formalização do instrumento rescisório.

Registrou, ainda, que, segundo declaração encaminhada (evento 44.3), não haveria continuidade do contrato em exame, uma vez que a Administração promovia atualizações técnicas e administrativas necessárias à instauração de novo procedimento licitatório, com a finalidade de concluir o remanescente da obra não executada.

Quanto às providências adotadas, a Municipalidade informou que as pendências contratuais remanescentes se limitavam à aplicação de multa à contratada, no valor de R$ 36.945,97, a qual se encontrava em fase recursal, conforme documentação juntada no evento 44.4.

Posteriormente, em 13 de março de 2020, foi proferido despacho determinando a apresentação de justificativas (evento 56.1).

A empresa Vertsa Construções Ltda. apresentou justificativas contestando integralmente os apontamentos da Fiscalização (evento 71).

A defesa sustentou que as irregularidades decorreram de falhas administrativas e inadimplemento da Prefeitura de Mairiporã.

Rebateu a suposta ausência de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), afirmando que a Municipalidade faltou com a verdade no episódio, uma vez que o documento foi regularmente emitido e pago em 24/07/2018, mesma data da assinatura do contrato, conforme comprovou a inclusa Anotação de Responsabilidade Técnica (evento 71.2).

Quanto à execução das obras, esclareceu que os serviços foram divididos em dois blocos de custeio (Convênios 07 e 08). Segundo narrou, a Administração Municipal retardou o início das obras vinculadas ao Convênio 07 devido a pendências financeiras com o Governo do Estado, fato que foi expressamente sublinhado pela contratada em comunicação de outubro de 2018, registrada no expediente VC/080/C141 (evento 71.3).

Posteriormente, em novembro daquele ano, a Secretaria de Obras solicitou a priorização deste convênio por meio de notificação via e-mail, postura que a empresa considerou contraditória, pois a relação de previsão orçamentária demonstrava que os recursos já estavam disponíveis desde 2017 (evento 71.4).

Diante dessas circunstâncias, a empresa encaminhou o expediente VC/082/C141 (evento 71.5), no qual reiterou que o Município não havia liberado as vias do Convênio 07 e requereu orientações formais para a continuidade dos serviços.

No que se refere à Rua Caminho Seis, refutou a anotação de inexistência de medição, apresentando protocolo de medição referente ao Processo nº 2095/2019 (evento 71.6), realizado em 08/02/2019. Destacou que, apesar da execução dos serviços, a Municipalidade acumulou atraso de aproximadamente 440 dias sem autorizar o faturamento ou efetuar o pagamento, circunstância que motivou a suspensão formal da execução contratual em 04/06/2019, por meio do expediente VC/105/C141 (evento 71.7), com fundamento no artigo 78, inciso XV, da Lei nº 8.666/93.

Acrescentou que, além do inadimplemento administrativo, houve desequilíbrio econômico-financeiro decorrente da elevação dos preços dos insumos asfálticos (Petrobras), os quais teriam registrado aumento de 117% em um ano. Esse impacto foi detalhado no Processo PMM nº 13.961/2018 (evento 71.8), encaminhado à Secretaria de Obras para fins de reequilíbrio contratual, pleito que permaneceu sem decisão, assim como o pedido de reajuste anual pelo INCC.

Quanto às falhas técnicas apontadas (trincas e buracos), argumentou que o controle tecnológico não integrava o escopo contratual e que as patologias decorreriam de vícios existentes na base e na sub-base das vias, serviços que teriam sido executados por outra empresa em contrato anterior. A defesa enfatizou que o contrato previa camada asfáltica de apenas 3cm, mas que a empresa teria aplicado, por iniciativa própria, camada de 5cm, com o objetivo de garantir maior durabilidade do pavimento, conforme demonstrariam os cálculos e planilhas contratuais (evento 71.10).

Por fim, invocou a exceção do contrato não cumprido, requerendo que a paralisação da obra fosse atribuída à responsabilidade exclusiva da Administração, bem como que a empresa fosse isentada de qualquer responsabilização pelas intercorrências verificadas.

A Prefeitura Municipal de Mairiporã apresentou justificativas em face dos apontamentos da Fiscalização acerca da execução do Contrato nº 141/2018 (evento 74), sustentando, em síntese, que as falhas verificadas decorreram do descumprimento das obrigações contratuais pela empresa contratada, tendo a Administração adotado as providências cabíveis para resguardar o interesse público.

Afirmou que a contratada não cumpriu as obrigações assumidas, deixando de dar continuidade à obra, mesmo após reiteradas notificações expedidas pela Secretaria de Obras. Destacou que a paralisação teve início em 01/03/2019, perdurando por 49 dias até o término da vigência contratual, em 19/04/2019, e que, apesar das notificações para retomada dos serviços, a empresa permaneceu inerte, sem apresentar justificativas plausíveis.

Aduziu que, embora a contratada tenha formulado pedido de reequilíbrio econômico-financeiro, tal pleito não foi apreciado por ser intempestivo, ressaltando que o Processo Administrativo nº 6216/2019 se referia à penalização por descumprimento contratual. Esclareceu, ainda, que a formalização de termo de rescisão tornou-se ineficaz, uma vez que o contrato já se encontrava encerrado por decurso de prazo.

Quanto às falhas na pavimentação asfáltica, aos serviços perdidos na Rua Caminho Seis, à ausência de controle tecnológico e à não apresentação de ART, asseverou que tais irregularidades foram imputadas à contratada, que foi instada a suprir as omissões, não o fazendo de forma satisfatória. Em razão disso, foi instaurado procedimento sancionatório, assegurada a ampla defesa, culminando na aplicação de multa contratual.

A penalidade aplicada consistiu em multa correspondente a 0,1% do valor do contrato por dia de paralisação e atraso injustificado, totalizando 4,9% do valor contratual, equivalente a R$ 36.945,97, nos termos das cláusulas editalícias e contratuais. Defendeu que a sanção observou os artigos 86 e 87 da Lei nº 8.666/93, bem como os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, optando-se pela aplicação de multa, sem cumulação com sanções mais gravosas, em atenção à gradação das penalidades prevista na legislação.

Ademais, sustentou que, além da aplicação da penalidade, adotou providências para abertura de novo procedimento licitatório com vistas à conclusão dos serviços remanescentes, a fim de assegurar a continuidade da obra e o atendimento do interesse público. Invocou precedente desta Corte em situação análoga, no qual se reconheceu a regularidade da atuação administrativa quando, diante do descumprimento contratual, a Administração aplicou multa à contratada e promoveu novo certame para finalização do objeto.

Ao final, requereu que fossem consideradas as medidas adotadas — notificações à empresa, instauração de procedimento sancionatório, emissão de parecer jurídico e providências para nova licitação — e que a execução contratual fosse conhecida, com eventuais recomendações que esta Corte entendesse pertinentes.

Por despacho proferido em 12/06/2023, o então Relator determinou o encaminhamento dos processos à ATJ, atual Departamento de Instrução Processual Especializada – DIPE (evento 98 do processo principal e correspondente no apenso).

Em nova manifestação (eventos 109 do TC-024149.989.19-6 e 117 do TC-025105.989.19-8), a Assessoria Técnica, atualmente denominada DIPE, procedeu à reavaliação conjunta do procedimento licitatório, do Contrato nº 141/2018 e do acompanhamento da execução contratual, à luz das defesas apresentadas e dos elementos supervenientes constantes dos autos.

Reiterou que o orçamento-base foi elaborado com fundamento em tabelas oficiais (CPOS, SIURB, SINAPI e DNIT), reconhecendo que apenas 9,05% dos itens apresentavam defasagem superior a 180 dias à época da publicação do Edital. Assinalou que, embora existente tal defasagem e ausente o detalhamento do BDI, o preço final contratado (R$ 753.999,32) representou economia de 11,19% em relação ao valor estimado, não havendo, sob o prisma técnico anterior, comprometimento da economicidade da contratação, motivo pelo qual as impropriedades poderiam ser objeto de recomendação.

Todavia, em manifestação jurídica subsequente, o DIPE-Jur adotou entendimento mais rigoroso quanto à ausência de previsão e detalhamento do BDI no orçamento estimativo. Considerou que a omissão do BDI — componente que abrange lucro e custos indiretos e integra o orçamento detalhado do projeto básico — configurava falha grave, em afronta aos artigos 6º, inciso IX, alínea “f”, e 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/93. Assinalou que a lacuna teria gerado subpreço da ordem de 20% no orçamento-base, conforme apontado pela Fiscalização, com possíveis reflexos na paralisação da obra e nos atrasos observados durante a execução contratual.

A DIPE destacou, ainda, que não restou comprovado que a Casa Civil do Governo do Estado tenha condicionado o repasse de recursos à exclusão do BDI, o que fragilizava a justificativa apresentada pela Prefeitura. Nessa linha, concluiu que a falha no orçamento comprometeu a higidez do procedimento licitatório e da contratação.

Quanto à execução contratual, registrou a existência de vícios relevantes, tais como falhas na pavimentação, ausência de controle tecnológico e prejuízos decorrentes da paralisação da obra.

Enfatizou que a ausência de controle tecnológico constituía falha grave de fiscalização, qualificando-a como “erro grosseiro”, à luz do artigo 28 da LINDB, em razão da inobservância do dever de cautela administrativa.

Também consignou que os vícios executivos não poderiam ser atribuídos exclusivamente a deficiências de base ou sub-base, inexistindo respaldo técnico suficiente para afastar a responsabilidade pela má execução da capa asfáltica.

Entretanto, a manifestação jurídica do DIPE reputou a omissão do BDI suficientemente grave para macular a regularidade da contratação. Já no tocante à execução contratual, apontou vícios inescusáveis decorrentes de equívocos de planejamento e negligência no controle de qualidade, com reflexos sociais e desperdício de recursos públicos.

Ao final, a manifestação técnica de Engenharia concluiu que, quanto ao procedimento licitatório e à formalização do contrato, as falhas poderiam ser tratadas no campo das recomendações. Entretanto, a manifestação jurídica da DIPE entendeu que a omissão do BDI possui gravidade suficiente para macular a regularidade da contratação.

Já no tocante à execução contratual, apontou vícios inescusáveis decorrentes de falhas de planejamento e deficiência no controle de qualidade, com reflexos sociais e desperdício de recursos públicos.

Os autos foram redistribuídos a este julgador nos termos do art. 2º das Disposições Transitórias da Resolução nº 12/2025, que redefiniu as competências internas desta Corte de Contas em razão do valor da matéria.

Foi proferido despacho em 21/10/2025, por este julgador, determinando às partes e aos responsáveis prazo para, querendo, apresentarem justificativas complementares e alegações finais (evento 133 dos autos principais e correspondente no processo dependente), publicado no DOE de 28/10/2025.

A Contratada Vertsa Construções Ltda. apresentou nova manifestação em 14 de novembro de 2025 (evento 161 do processo principal).

Em resumo, reiterou os seguintes pontos já expostos anteriormente: i) Refutou a alegação de ausência de Anotação de Responsabilidade Técnica, comprovando que foi emitida e paga no mesmo dia da assinatura do contrato; ii) Afirmou que a paralisação das obras ocorreu por culpa exclusiva da Administração, que reteve medições, especialmente da Rua Caminho 06, e não efetuou os pagamentos devidos, ensejando a suspensão do contrato com base na exceção do contrato não cumprido; iii) Destacou a alta imprevisível e sucessiva dos insumos asfálticos imposta pela Petrobras (117% em um ano), cujos pedidos de reequilíbrio e reajuste contratual foram ignorados pelo Município; e iv) Defendeu que as patologias (trincas, escorregamento) decorrem de falhas na base e sub-base (executadas por outra empresa em contrato anterior) e de erro de projeto da Prefeitura, que previa apenas 3 cm de capa asfáltica. A contratada ressaltou que, para evitar problemas, aplicou 5 cm de asfalto por conta própria.

Sobre os apontamentos do DIPE, acrescentou:

- Em relação à manifestação técnica que apontou a ausência de previsão do BDI no Edital, que a elaboração e publicação do instrumento convocatório eram atribuições exclusivas da Prefeitura. Aduziu que sua proposta resultou em deságio de 11,19% em relação à estimativa orçamentária do Município, circunstância que evidenciava a prática de preços inferiores aos referenciais de mercado, não tendo dado causa à omissão do BDI nem obtido qualquer benefício indevido;

- Juntada de pareceres da própria Procuradoria Municipal (eventos 161.11/161.12). Para afastar dúvidas quanto ao direito ao reequilíbrio econômico-financeiro, anexou pareceres jurídicos internos da Prefeitura de Mairiporã. Os documentos, emitidos para contrato similar (Contrato nº 35/2017), reconheceram expressamente que a elevação dos materiais asfálticos foi extraordinária, imprevisível e incalculável à época da contratação, demonstrando que a Administração possuía conhecimento institucional do desequilíbrio econômico-financeiro; e

- Apresentação de laudos de liberação de serviços (eventos 161.13/161.15). Para rebater a alegação de falhas na pavimentação e má execução das obras, apresentou laudos assinados pelo então Secretário Municipal de Obras. Nesses documentos, a própria Administração atestou formalmente que os serviços foram executados em conformidade com o cronograma, as especificações contratuais e os padrões de qualidade exigidos.

Em justificativas complementares, de 16 de novembro de 2025, a Prefeitura Municipal de Mairiporã respondeu, de forma específica, ao Parecer da área técnica de Engenharia (evento 163 do processo principal).

Alegou que a ausência de coluna específica para o BDI na planilha orçamentária não decorreu de erro da Administração, mas do cumprimento de modelo obrigatório estabelecido pelo Governo do Estado de São Paulo. A aprovação dessa planilha técnica seria condição para o repasse da verba, tendo sido validada pelo órgão estadual, conforme documentos juntados nos eventos 163.2/163.3.

Rebateu a tese do DIPE de que teria havido subpreço de 20%, sustentando que o orçamento-base foi elaborado de forma idônea, com utilização de tabelas oficiais de referência (SINAPI, SIURB, CPOS e DNIT), prática amplamente aceita pela jurisprudência deste Tribunal. Argumentou que a empresa participou do certame ciente dos valores, apresentou proposta com desconto voluntário (88,81% do valor estimado) e que tal circunstância atendeu ao princípio da economicidade, sem prejuízo à competitividade ou ao equilíbrio contratual.

Quanto às intercorrências na execução, discordou da área técnica desta Corte que sugeriu que as falhas no pavimento e os atrasos seriam reflexo de eventual subpreço do Edital. Asseverou que as irregularidades decorreram exclusivamente da conduta e incapacidade da contratada em atender aos padrões de qualidade e aos prazos contratuais, circunstância que culminou na aplicação de multa pecuniária no valor de R$ 36.945,97 (eventos 163.4/163.5).

Como demonstração de boa-fé e de atendimento às orientações pedagógicas deste Tribunal, informou que, em razão do término do contrato, foi necessária a realização de nova licitação para conclusão do remanescente da obra. Nessa nova contratação, a Prefeitura passou a destacar expressamente o BDI nas planilhas orçamentárias (evento 163.6).

Ao final, requereu que as falhas fossem relevadas em razão da ausência de dano ao erário e das medidas corretivas posteriormente adotadas, com julgamento da matéria pela regularidade.

Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica.

É o relatório.

DECISÃO

Em julgamento, a Concorrência Pública nº 007/2018 e o Contrato nº 141/2018, firmados entre a Prefeitura Municipal de Mairiporã e a empresa Vertsa Construções Ltda., bem como o processo relativo ao acompanhamento da execução contratual.

A matéria foi devidamente instruída pela área técnica desta Corte, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa, em estrita observância aos preceitos regimentais e legais que regem a atuação deste Tribunal de Contas.

Cabe consignar, ainda, que o processo em análise foi encaminhado a este julgador nos termos do art. 2º das Disposições Transitórias da Resolução nº 12/2025, que redefiniu as competências internas desta Corte, em razão do valor e da natureza da matéria submetida a exame.

Feitas essas considerações preliminares, passo ao exame do mérito.

No que concerne à fase licitatória e à formalização do ajuste, as falhas apontadas pela instrução processual, embora mereçam reparos, não se mostram suficientes para macular a regularidade da matéria, podendo ser relevadas sob ressalvas e recomendações.

1. Da ausência de previsão e detalhamento do Bônus e Despesas Indiretas BDI, na composição do orçamento estimativo da obra:

Com efeito, a ausência de discriminação do BDI no orçamento-base contraria as boas práticas de elaboração de projetos básicos e orçamentos de obras públicas, porquanto esse componente representa parcela essencial da formação de preços, abrangendo custos indiretos da atividade empresarial, despesas administrativas, tributos e margem de lucro.

Sob esse aspecto, a justificativa apresentada pela Municipalidade, no sentido de que o modelo de planilha teria seguido padrões estabelecidos pelo Governo do Estado de São Paulo no âmbito de convênio celebrado para execução da obra, não se mostra convincente, na medida em que a adequada composição do orçamento constitui dever da Administração, nos termos dos arts. 6º, IX, e 7º, §2º, II, da Lei Federal nº 8.666/93.

Todavia, a análise dos autos revela que a ausência de discriminação do BDI não resultou, no caso concreto, em prejuízo à competitividade do certame ou à economicidade da contratação. Isso porque, conforme consignado pela Assessoria Técnica, o valor contratado (R$ 753.999,32) correspondeu a 88,81% do orçamento estimativo, representando deságio aproximado de 11,19% em relação ao valor máximo previsto pela Administração.

Ademais, não restou comprovado nos autos que a ausência de detalhamento do BDI tenha conduzido à subavaliação da obra ou à formação de preços inexequíveis, tampouco que tenha comprometido a lisura da disputa ou a adequada seleção da proposta mais vantajosa.

Portanto, embora a falha mereça reparo e deva ser evitada em futuras contratações, entendo que o desacerto pode ser relevado, sob ressalvas.

RECOMENDO, então, à Administração para que, doravante, observe rigorosamente as orientações técnicas desta Corte quanto à adequada discriminação do BDI nas planilhas orçamentárias de obras públicas.

2. Da defasagem superior a seis meses entre a data-base das planilhas de custos unitários e a publicação do Edital:

De fato, a jurisprudência consolidada deste Tribunal tem reiteradamente advertido a Administração Pública quanto à necessidade de atualização tempestiva das pesquisas de preços utilizadas na elaboração do orçamento estimativo, de modo a evitar distorções decorrentes de variações inflacionárias e assegurar maior precisão na estimativa de custos.

Entretanto, conforme destacado pela Assessoria Técnica, a defasagem constatada nos autos incidiu apenas sobre 9,05% do valor global estimado da contratação, parcela relativamente reduzida do orçamento total.

Além disso, o deságio verificado na proposta vencedora, aliado à participação de mais de um licitante no certame, evidencia que o orçamento elaborado pela Administração não comprometeu a competitividade da licitação nem afastou potenciais interessados.

Diante desse cenário, afasto o apontamento, sem prejuízo de RECOMENDAR à Origem para que aperfeiçoe os mecanismos de atualização das bases de preços utilizadas em futuras licitações.

3. Da previsão editalícia de solicitação de dispensa de visita técnica:

No que concerne à previsão editalícia de solicitação de dispensa de visita técnica (item 6.5.4 do edital), a Fiscalização entendeu que tal disposição poderia possibilitar o conhecimento prévio das empresas interessadas, com potencial risco à competitividade do certame.

Todavia, a análise dos autos demonstra que a visita técnica possuía caráter facultativo, tendo sido admitida, inclusive, a sua dispensa mediante solicitação formal do interessado.

A jurisprudência desta Corte tem admitido a realização de visita técnica facultativa, bem como a possibilidade de dispensa, desde que preservadas as condições de igualdade entre os licitantes e inexistente restrição indevida à competitividade.

No caso concreto, não há indícios de que tal previsão editalícia tenha gerado prejuízo à disputa ou favorecimento indevido a qualquer participante.

Assim, acolho as alegações da defesa para afastar o apontamento, por ausência de demonstração de efetivo prejuízo ao certame.

4. Da execução contratual:

Verifico que o Contrato nº 141/2018 vigorou entre 24/07/2018 e 19/04/2019, tendo a execução da obra sido interrompida entre 01/03/2019 e o termo final da vigência contratual, período correspondente a 49 dias de paralisação.

Cumpre destacar que a contratação em exame já tinha por finalidade a execução de remanescente de obras decorrentes de ajuste anterior igualmente não concluído, circunstância que exigia da Administração redobrada diligência no planejamento, acompanhamento e fiscalização do empreendimento.

O acompanhamento da execução revelou um cenário de flagrante precariedade. Isso porque, os elementos constantes dos autos evidenciam que a execução do contrato foi marcada por sucessivas intercorrências administrativas e técnicas, as quais culminaram com a paralisação da obra e a interrupção definitiva dos serviços após a execução de apenas 30,31% do valor contratado, correspondente a R$ 228.534,79, conforme apurou a Fiscalização.

Embora as partes tenham apresentado versões divergentes acerca das causas da paralisação, o conjunto probatório revela que nenhuma das justificativas apresentadas é capaz de afastar os apontamentos técnicos relativos à deficiência da gestão contratual e à precariedade da execução da obra.

Os documentos juntados aos autos demonstram que a Municipalidade realizou comunicações à empresa contratada acerca do baixo percentual de cumprimento do cronograma previsto[1]. Por outro lado, a contratada apresentou laudos subscritos pelo Secretário Municipal de Obras à época, nos quais foram atestados que os serviços estavam em conformidade com as especificações contratuais e dentro do padrão de qualidade aceito pela Administração[2].

Não obstante, verifico que apenas em 15 de abril de 2019 a Administração expediu notificação formal com a indicação da existência de “desgastes e aberturas no asfalto”, ou seja, de falhas incompatíveis com o tempo de uso da via, solicitando a regularização da execução (evento 171.5).

Esse cenário evidencia que as falhas na execução foram identificadas e notificadas tardiamente pela Administração, fato que indica fragilidade na fiscalização administrativa e no controle da qualidade da execução contratual.

Outro aspecto relevante refere-se à forma como a Administração tratou o encerramento do contrato.

Conforme informado pela própria Origem, não houve a formalização do termo de rescisão contratual, sob o argumento de que o prazo de vigência do ajuste já havia se encerrado. Entretanto, a paralisação da obra e o descumprimento das obrigações contratuais exigiam providência administrativa formal e tempestiva, com a devida instrução do procedimento de rescisão contratual, nos termos dos artigos 77 a 80 da Lei Federal nº 8.666/93.

A inércia administrativa diante do término do prazo contratual não supre a necessidade de formalização do ato rescisório, especialmente quando o objeto contratado não foi integralmente executado.

Embora a Administração tenha adotado posteriormente medidas para a aplicação de penalidade à contratada e para a realização de nova licitação destinada à conclusão dos serviços remanescentes, tais providências não são suficientes para afastar as irregularidades verificadas na execução do contrato.

Tudo isso demonstra que o acompanhamento do ajuste não se desenvolveu regularmente, pois em desacordo com os princípios da eficiência, da boa administração e da adequada gestão dos recursos públicos.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO REGULARES, com ressalvas e recomendações, a Concorrência Pública nº 007/2018 e o Contrato nº 141/2018, firmado em 24/07/2018, tratados no TC-024149.989.19-6. DETERMINO à Origem e aos seus responsáveis que observem, em futuras contratações, as ressalvas e recomendações consignadas no corpo da sentença.

Por outro lado, JULGO IRREGULAR o acompanhamento da execução contratual, objeto do TC-025105.989.19-8, e DETERMINO que sejam acionadas as disposições dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte de Contas.

Nos termos da Resolução nº 01/2011, registro que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório, para:

a) Publicar e certificar o trânsito em julgado; e

b) Oficiar à Prefeitura e à Câmara Municipal, nos termos do art. 2º, XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

2. Após, ao Arquivo.

São Paulo, 19 de Março de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença, JULGO REGULARES, com ressalvas e recomendações, a Concorrência Pública nº 007/2018 e o Contrato nº 141/2018, firmado em 24/07/2018, tratados no TC-024149.989.19-6. DETERMINO à Origem e aos seus responsáveis que observem, em futuras contratações, as ressalvas e recomendações consignadas no corpo da sentença. Por outro lado, JULGO IRREGULAR o acompanhamento da execução contratual, objeto do TC-025105.989.19-8, e DETERMINO que sejam acionadas as disposições dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte de Contas. Nos termos da Resolução nº 01/2011, registro que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.  Publique-se.