TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - SAMY WURMAN (11) 3292-3894 - gabsw@tce.sp.gov.br

I - RELATÓRIO

Consoante competência constitucional e legal[1], julgam-se neste processo as contas anuais de gestão do exercício de 2024 do responsável pelo Serviço Autônomo de Água e Esgotos (SAAE) de Itapira.

Criada pela Lei Municipal nº 961/1970, a entidade é autarquia que integra a Administração Indireta do município de Itapira.

O escopo de sua atuação é prestar o serviço de saneamento básico no município.

O expediente TC-018472.989.25 está referenciado aos autos. Dimanado pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, trata-se de ofício solicitando informações a respeito da contratação da empresa Solos Solution Comércio de Produtos Agrícolas pelo SAAE de Itapira para tratamento dos efluentes das estações de tratamento de esgoto do município.

Na instrução processual, Equipe de Auditoria (UR-19) deste Tribunal juntou documentos e relatório de fiscalização apontando possíveis irregularidades (ev. 13).

Após notificação (ev. 16), justificativas foram apresentadas (ev. 29).

Findo o contraditório, o Ministério Público de Contas (MPC) exerceu seu direito de vista[2] (ev. 36).

Abaixo estão citados os apontamentos levados à conclusão do mencionado relatório de fiscalização seguidos pela síntese dos argumentos de defesa.

A.3.1.1. INDICADORES DO MÓDULO DE ÁGUA – SINISA 2024/2023

• As perdas totais de água na distribuição são bastante elevadas, alcançando 49,28%. No Estado de São Paulo, essa perda média é de 32,66%. Em relação aos indicadores financeiros, nota-se que o serviço de tratamento de água do SAAE é significativamente deficitário. A receita operacional direta média de usuários de água (1,64 R$/m³) é substancialmente menor do que a despesa total média de água incluindo tributos (2,05 R$/m³).

Justificativas:

Sobre as perdas na distribuição, apontou que o índice apresentou redução no comparativo entre o exercício de 2023 (53,12%) e 2024 (49,28%), o que demonstraria o êxito do esforço contínuo da Autarquia em alinhar-se à média estadual. Sustentou que tal diminuição seria resultado de medidas de gestão cujos frutos seriam observados nas inspeções futuras.

Quanto ao déficit operacional da tarifa, contestou a utilidade prática do apontamento argumentando que a execução orçamentária do exercício de 2024 encerrou-se com superávit de 2,53% (R$ 720 mil), o que demonstraria saúde financeira e inexistência de negatividade. Alegou, ademais, falta de embasamento nos números apresentados pela Auditoria frente à realidade do balanço anual.

A.3.1.2. INDICADORES DO MÓDULO DE ESGOTO – SINISA 2024/2023 E OUTROS INDICADORES

• Quanto aos indicadores relativos aos domicílios atendidos com rede coletora de esgoto, eles não estão disponíveis no SINISA em decorrência de dados não informados pelo SAAE. Porém, esses mesmos indicadores mais recentes apresentados pela Agência Reguladora e pela Origem, considerando-se as “economias residenciais” (unidade de moradia individual para fins de cobrança de serviços de saneamento), mostram um percentual de cobertura de 87,19%;

• O tratamento de esgoto do município tem se mostrado significativamente ineficiente, visto que as análises do esgoto na saída do tratamento mostram que apenas 10% das amostras colhidas estavam dentro do padrão legalmente exigido para a Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO). Inclusive, o SAAE Itapira sofreu diversas sanções emitidas pela CETESB e pela ARESPCJ (Agência Reguladora) por lançar esgoto nos corpos hídricos em desconformidade com a legislação ambiental. Total de multas: R$ 161.186,08.

Justificativas:

Quanto ao déficit de coleta de esgoto na zona rural, contestou o apontamento argumentando que atende integralmente a área urbana e que a vasta extensão territorial do município (518 km²) torna inviável a expansão de redes convencionais para a zona rural dispersa.

Sustentou que os domicílios não atendidos utilizam soluções individuais, conforme admitido pela regulação do setor e monitorado pela Agência Reguladora (ARES-PCJ), não se tratando de carência de infraestrutura, mas de adequação tecnológica à realidade local.

Justificou a ausência de indicadores globais de esgoto no SINISA pela inexistência de dados oficiais sobre a zona rural, área onde a Autarquia não presta serviços diretos e, consequentemente, não mantém cadastro de domicílios. Argumentou que a impossibilidade de informar os dados rurais impediu o cálculo automático dos indicadores totais pelo sistema federal. Ressalvou, contudo, que os dados referentes à sua área de atuação urbana foram integralmente prestados, demonstrando 100% de cobertura, e que a omissão não decorreu de desídia, mas de ausência de base de dados para a zona rural.

Para o tratamento de esgoto ineficiente, reconheceu as oscilações e a baixa remoção de carga orgânica entre abril e julho de 2024. Aduziu que, em razão das autuações da CETESB, buscou no mercado a tecnologia de bioaumentação da Solos Solution. Sustentou que, após o início da operação em outubro de 2024, houve melhora gradual, atingindo eficiências de 78,38% e 77,14% nos meses de novembro e dezembro, além de melhoria nos índices de oxigênio dissolvido do corpo receptor. Contudo, admitiu que nos meses subsequentes houve decréscimo da eficiência (62,79% em janeiro de 2025), o que motivou a notificação da empresa, a suspensão dos pagamentos e a rescisão do contrato. Concluiu afirmando que as ações demonstraram um processo evolutivo na mitigação do problema.

A.3.2. ÍNDICE DE EFETIVIDADE DA GESTÃO MUNICIPAL (IEG-M)

• Houve regressão da nota no ano de 2024 em relação aos dois anos antecedentes, quando o índice indicava um desempenho muito efetivo (Nota B+, entre 75% e 89,9% da nota máxima);

• Deficiências apontadas no IEG-M, especificamente no i-Amb, relacionadas à atuação do SAAE.

Justificativas:

Argumentou que o índice engloba ações da Administração Direta, afirmando que o Plano Diretor Municipal (LC 6.283/2023) já prevê estímulo à instalação de sistemas de reuso de água e cisternas.

Informou a existência de Plano de Contingência, aduzindo que a não divulgação massiva de dados ocorreu porque a Autarquia operou apenas nos níveis de normalidade, sem decretação de crise.

Acrescentou que a fixação de meta de volume per capita é desnecessária ante a plena capacidade de abastecimento hídrico do município, que dispensa racionamento.

Por fim, sustentou que o reuso de efluentes sanitários não possui meta estipulada em virtude da atual impossibilidade técnica de gerar efluente com a qualidade sanitária exigida para tal destinação.

B.2.1. COMPOSIÇÃO DAS RECEITAS

• Relativamente ao exercício anterior, verificamos crescimento de 3,69% quanto à arrecadação de receitas próprias, percentual inferior à inflação verificada em 2024 que foi de 4,83%, o que demonstra efetiva perda do poder arrecadatório da Autarquia;

• Constatamos irregularidades nos lançamentos das receitas, visto que, em nossa análise, os códigos utilizados pelo SAAE para registro de suas receitas próprias estão desconformes com a Tabela de Escritura Contábil - Auxiliares 2024 do Sistema Audesp.

Justificativas:

Rechaçou a conclusão de perda de poder arrecadatório, aduzindo que a retração nos cofres decorreu de elevada inadimplência. Argumentou que o estoque da Dívida Ativa correspondeu a R$ 5,16 milhão e que, num cenário hipotético de recebimento integral deste montante no exercício, a receita ultrapassaria a inflação em 16,39%. Pontuou as dificuldades de judicialização dos débitos, sob a alegação de que o Judiciário arquiva execuções fiscais de pequeno valor, mas manifestou compromisso na adoção de medidas saneadoras e de cobrança para o ano subsequente.

Reconheceu a impropriedade no lançamento das receitas e acostou declaração formal comprometendo-se a promover a regularização da codificação contábil para as normas do Tribunal.

B.2.1.1. POSSÍVEL DEFASAGEM TARIFÁRIA SUPERDIMENSIONAMENTO DO CONSUMO MÍNIMO DE ÁGUA

• Possível defasagem tarifária do SAAE. Segundo a Origem, nos últimos 10 anos houve reajustes tarifários que acumuladamente representam 36,11%, ao passo que a inflação do período representa 61,25%. No período compreendido entre 2021 e 2024 não houve qualquer correção tarifária. A tarifa praticada pelo SAAE Itapira é a menor praticada entre os nove municípios pesquisados, proporcionalmente a um consumo mínimo de 10 m³, o que pode ratificar uma possível defasagem tarifária já mencionada. Em média, a tarifa mínima dos nove municípios é de R$ 47,02. A mediana é de R$ 44,91. O preço praticado pelo SAAE Itapira se mostra inferior tanto à média quanto à mediana. Ele é 38,34% inferior à média dos municípios pesquisados;

• O Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB) de Itapira prevê um investimento em água e esgoto na ordem de R$ 45.515.784,19, somente no curto prazo (2022 a 2025). No médio e longo prazo esse investimento é de 92,6 milhões, previstos no PMSB. No período de 2022 a 2024 os investimentos foram de apenas R$ 2.338.854,33, com tendência de significativa queda nos volumes investidos. O SAAE informou à Agência Reguladora um investimento previsto para 2024 a 2026 na ordem de R$ 7.950.848,56, valor muito superior ao ocorrido entre 2021 e 2023 (R$ 3.075.016,86). O resultado orçamentário de 2024 foi de R$ 720.013,08 (o qual descontadas despesas de exercícios anteriores empenhadas em 2025 cai para R$ 232.375,23), sendo que em 2023 houve déficit de R$ 184.840,05. Tudo isso denota, em nossa análise, um descompasso entre a arrecadação do SAAE, suas despesas obrigatórias e sua necessidade de investimentos prevista legalmente no PMSB;

• Em que pese o princípio da modicidade tarifária dos serviços públicos, esse princípio deve ser sopesado com os princípios da continuidade e da atualidade desses mesmos serviços, os quais dependem de investimentos perenes por parte do prestador;

• Demais disso, analisando o tarifário do SAAE Itapira, percebe-se que ele não incentiva o uso racional da água. É que uma pessoa que consuma 1m³ por mês e outra que consuma 15m³ são tarifadas pelo mesmo valor. O consumo mínimo de água em Itapira (15m³) é 50% superior à maioria dos municípios pesquisados (10m³). Em nossa análise, essa situação pode provocar um consumo irracional de água e em certa medida incentivar o seu desperdício pela população. Vale dizer que o consumo mínimo cobrado pelo SAAE é de 15m³, quantidade maior que o consumo necessário apontado pela Organização das Nações Unidades (ONU), considerando-se uma família de 04 pessoas.

Justificativas:

Para as tarifas, sustentou que a política de modicidade foi uma estratégia consciente de gestão de custos e proteção social no pós-pandemia, devidamente submetida à regulação da ARES-PCJ. Argumentou que a saúde financeira foi preservada por meio de governança e corte de despesas, e não por aumento de receitas. Reportou a adoção de medida corretiva com a apresentação da Resolução ARES-PCJ nº 615/2025, que autorizou revisão tarifária de 15,57% a partir de maio de 2025, sinalizando o realinhamento da receita.

Quanto aos investimentos, justificou o hiato citando os impactos econômicos da pandemia e alegou que, apesar das dificuldades, manteve o equilíbrio fiscal e o funcionamento regular dos serviços.

Permaneceu silente sobre a inadequação do volume mínimo faturável, não apresentando justificativas ou contrapontos técnicos à análise comparativa da Fiscalização.

B.2.3. DÍVIDA ATIVA

• Em nossa análise, o SAAE registra seus créditos em Dívida Ativa apenas pelos valores originais, sem considerar juros, multas e atualizações monetárias, em possível desconformidade com o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público (MCASP);

• O registro orçamentário da Receita de Dívida Ativa, salvo melhor juízo, não está consonante com a Tabela de Escrituração Contábil – Auxiliares 2024 do Audesp.

Justificativas:

Sobre o registro pelos valores originais, sustentou a inexistência de reincidência e de má-fé, argumentando que a atualização dos valores ocorre, na prática, no momento da cobrança administrativa ou judicial, garantindo a liquidez do título. Reconheceu, todavia, a necessidade de adequação dos registros contábeis e comprometeu-se a adotar medidas corretivas.

Para a escrituração Audesp, reconheceu a procedência do apontamento, asseverando tratar-se de falha inédita e desprovida de má-fé ou prejuízo financeiro. Informou, ainda, a adoção imediata das medidas necessárias para a reclassificação correta dos ingressos, conforme declaração acostada aos autos.

B.3.1. DESPESAS DE CAPITAL / INVESTIMENTOS

• A diminuição das referidas despesas não está coerente com as atividades desenvolvidas no exercício, visto que não atende ao volume de investimentos previsto no Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB) do município, bem como aos montantes previstos pelo próprio SAAE. A diminuição em relação a 2023 foi de 87,06%. Em 2023 a diminuição em relação a 2022 foi de 79,08% (TC 002376.989.23-2).

• O SAAE apresenta sérias perdas de águas tratadas, bem como enfrenta ineficiência no seu sistema de tratamento de esgotos, situações essas que requerem investimentos por parte da Autarquia. E essa queda nos níveis de investimentos do SAAE decorrem, ao nosso ver, da perda do poder arrecadatório (real) do ente o qual advém de possível defasagem tarifária do SAAE. A queda nos níveis de investimentos ao longo dos anos impacta diretamente no ativo imobilizado do SAAE que vem sofrendo diminuição do seu valor por depreciação e obsolescência. Isso reflete necessariamente na capacidade operacional do órgão em prestar os serviços com continuidade e atualidade.

Justificativas:

Argumentou que a priorização da modicidade tarifária e do equilíbrio fiscal justificou a contenção de despesas, invocando o art. 22 da LINDB.

Sustentou que a redução do valor do ativo decorre da falta de atualização contábil desde 2014, comprometendo-se a realizar nova reavaliação patrimonial no próximo exercício para corrigir a distorção nominal.

B.3.2. DESPESAS CORRENTES/DESPESAS OPERACIONAIS/CUSTOS

• Verificamos que o SAAE tem classificado despesas de pequeno vulto como Diárias (33.90.14), o que se mostra dissonante com a Tabela de Escritura Contábil - Auxiliares 2024 do Sistema Audesp.

Justificativas:

Apresentou declaração da unidade contábil informando que a correção dos procedimentos foi iniciada e surtirá efeitos no próximo exercício.

B.3.2.1. PRECATÓRIOS JUDICIAIS

• Verificamos que o Mapa de Precatórios não foi informado pela Origem ao Sistema Audesp.

Justificativas:

Alegou ausência de dolo, ressaltando a regularidade dos pagamentos.

B.5.1. INEXIGIBILIDADE Nº 02/2024 – SOLOS SOLUTION

 • Contratação de empresa para a prestação de serviços de aplicação do processo de biorremediação acelerada por bioaumentação de microrganismos autóctones na Estação de Tratamento de Esgotos (ETE) de Itapira, no valor de R$ 2.057.915,40, por inexigibilidade de licitação, em inobservância a Parecer da Procuradoria Jurídica que apontou de forma contundente a possibilidade de competição do objeto;

• O contrato previu que o objeto só seria regular caso atendido os padrões legais de qualidade dos efluentes da ETE, aferidos mensalmente por ensaios de laboratório. Segundo o relatório do Controle Interno da Origem do 4º Trimestre de 2024, o ponto que merece destaque é a não lavratura das medições pelo Gestor e Fiscal do Contrato, sendo assinada apenas pelo Presidente. Com esta situação procedeu-se a averiguação com o Gestor e Fiscal, indicando que não haviam assinado as medições diante do não cumprimento do especificado em Termo de Referência e Contrato;

• Analisando as Notas Fiscais e medições apresentadas pela Origem, constatamos que, de fato, elas foram atestadas somente pelo Presidente do SAAE. Não há nos autos laudos laboratoriais ou ensaios que demonstrem que os indicadores legais de qualidade dos efluentes da ETE foram atingidos. Valor total pago em 2024: R$ 249.110,70;

• Eis o resumo da execução do contrato:

• Diante de todo o exposto, em nossa análise, a situação se reveste de alta gravidade. Em primeiro lugar na contratação, visto que o Parecer Jurídico juntado aos autos mostra de forma bastante contundente a viabilidade de competição do objeto, juntando inclusive contratação anterior do próprio órgão, o que inviabilizaria a inexigibilidade de licitação. Em segundo lugar na execução do objeto, visto que não há comprovação por laudo laboratorial de que a qualidade dos efluentes atingiu os requisitos da legislação ambiental, nem mesmo que houve melhora da situação anterior. Existência de expediente tramitando no Tribunal de Contas através do qual o MP/SP pede informações sobre a contatação.

Justificativas:

Contextualizou que o tratamento de efluentes da ETE Itapira é um passivo histórico, problema herdado sem diretrizes prévias de resolução.

Apontou que, diante da ineficiência do sistema e das sanções ambientais aplicadas pela CETESB por descumprimento do Decreto Estadual nº 8.468/1976 e da Resolução CONAMA nº 357/2005, buscou alternativas no mercado.

Relatou a realização do Chamamento Público nº 01/2022, o qual fracassou, pois a única empresa habilitada não apresentou solução tecnológica adequada e satisfatória.

Explicou que, a partir de Estudo Técnico Preliminar e Termo de Referência, concluiu pela inviabilidade de competição, culminando na contratação da empresa Solos Solution Comércio de Produtos Agrícolas Ltda. por inexigibilidade.

Justificou a modalidade de contratação alegando que a empresa detinha carta patente para o processo de biorremediação ofertado. Acrescentou que contratações idênticas, por inexigibilidade, foram formalizadas por autarquias de outros municípios, citando Sanear Rondonópolis/MT, SAE Araguari/MG, SAE Ituiutaba/MG e SAE Salto/SP.

No tocante à inobservância do parecer da Procuradoria Jurídica que indicava a possibilidade de competição, aduziu que o pronunciamento jurídico não detinha alcance técnico suficiente para avaliar a exclusividade da tecnologia.

Reiterou que a inviabilidade de competição estava comprovada tanto pelo insucesso do chamamento público anterior quanto pela titularidade da patente pela contratada.

Quanto à ausência de assinatura do gestor e do fiscal do contrato nas medições, argumentou que, respeitando a visão contrária desses servidores, optou por não interromper a execução contratual precocemente para aguardar os resultados, pois se tratava de tecnologia singular cujos efeitos não seriam imediatos, exigindo um período de adaptação.

Sustentou que o gestor e o fiscal acompanharam a execução, comprovado por notificações emitidas.

Defendeu ser uma contratação de resultado, amparada em diversos dispositivos da Lei nº 14.133/2021.

Alegou que a intervenção gerou resultados parciais positivos iniciais, com a elevação da eficiência na remoção da demanda bioquímica de oxigênio para índices de 78,4% e 77,1%, além da melhoria nos níveis de oxigênio dissolvido e da redução de ferro e manganês no corpo hídrico receptor. Isso teria legitimado o pagamento das três primeiras parcelas, argumentando que a ausência de remuneração configuraria enriquecimento ilícito da Autarquia.

Informou que, após o terceiro mês, ao constatar o decréscimo da eficiência e a impossibilidade de alcance dos parâmetros legais exigidos, interrompeu os pagamentos rescindiu o contrato.

B.9.6. PAGAMENTOS REALIZADOS A SERVIDORES INATIVOS A TÍTULO DE COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA

• Não regularização integral da situação, visto que ainda pende de envio ao Tribunal de Contas de Planilhas ao SISCAAWEB.

Justificativas:

Demonstrou a correção do cálculo financeiro em abril de 2025, mas solicitou prazo até 2026 para o envio das informações ao sistema informatizado do Tribunal.

D.2. FIDEDIGNIDADE DOS DADOS INFORMADOS AO SISTEMA AUDESP

• Divergências entre os dados informados pela origem e aqueles apurados no Sistema Audesp.

Justificativas:

Remeteu ao alegado no item B.3.1.

E.2. LIVROS E REGISTROS

• Constatamos impropriedades nos registros de receitas e despesas em relação às Tabelas de Escrituração Contábil do sistema Audesp.

Justificativas:

Remeteu ao alegado no item B.2.1.

E.3. DENÚNCIAS / REPRESENTAÇÕES / EXPEDIENTES

• Existência de expediente através do qual o MP/SP solicita informações de contratação realizada pelo SAAE em 2024. Na análise da Fiscalização, há graves irregularidades na contratação e na execução do objeto.

Justificativas:

Remeteu ao alegado no item B.5.1.

E.4. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES/DETERMINAÇÕES DO TCESP

• Entrega intempestiva de diversas informações ao Tribunal de Contas.

• Não atendimento de recomendações e determinações do Tribunal de Contas.

Justificativas:

Alegou que as soluções estão em curso e demandam maturação temporal, remetendo às justificativas pontuais de cada item (A.3.1.1, A.3.1.1, B.3.1. e B.9.6).

Os pormenores do relatório de fiscalização e das alegações de defesa estão registrados nos citados eventos dos autos.

Os julgamentos das prestações de contas de outros exercícios estão nas seguintes condições:

É o relatório.

II - DECISÃO

A prestação de contas do gestor de 2024 do Serviço Autônomo de Água e Esgotos de Itapira, após circunstanciada avaliação das razões de defesa e das demais peças dos autos, deve ser reprovada.

Do que fundamenta o juízo de irregularidade

Tanto a falha reincidida, quanto o conjunto das impropriedades, são suficientes para reprovar estas contas. Nesse escopo, enquadram-se:

- reincidência na não prestação de informações de uma complementação de aposentadoria (Senhora V. N.) ao Sistema SisCAAWeb (item B.9.6);

- irregularidades no processo de contratação e na execução do Contrato nº 30/2024 (item B.5.1);

- defasagem tarifária sem adoção de medidas tempestivas e que acarretou insuficiência de investimentos, o desatendimento do Plano Municipal de Saneamento Básico e a ineficiência operacional por baixa conformidade no tratamento de efluentes (itens A.3.1.2, B.2.1, B.2.1.1 e B.3.1);

- inadequação do volume mínimo faturável (item B.2.1.1);

- registro contábil de receitas e despesas em classificação inadequada (itens B.2.1, B.2.3 E B.3.2);

- mensuração patrimonial incorreta da Dívida Ativa (item B.2.3); e

- omissão na prestação de contas por não remessa do Mapa de Precatórios ao TCESP (itens B.3.2.1 e D.2).

No que tange à complementação de aposentadoria (item B.9.6), é imperioso explicar melhor o caso para se distinguir a natureza das deliberações desta Corte.

Nas contas de 2022, foi apontado erro no cálculo do antedito benefício previdenciário, o que teria causado pagamentos indevidos. Ao julgar as contas (transitadas em 29/02/2024), o Tribunal não adentrou no mérito da irregularidade, ou seja, não decidiu se ocorreu pagamento irregular, contudo, expediu uma determinação instrumental específica: ordenou que o SAAE remetesse as informações ao SisCAAWeb para autuação e análise da complementação de aposentadoria em processo autônomo.

A Autarquia, contudo, descumpriu, pois não remeteu as informações ao SisCAAWeb, nem em 2024, tampouco em 2025.

A Sentença das contas de 2023 (transitada em 27/03/2025), por outro lado, julgou o mérito do pagamento e declarou a ilegalidade material do cálculo. Por isso, o SAAE corrigiu o valor na folha de pagamento em abril/2025, informando, todavia, que o envio dos dados ao SisCAAWeb ocorreria apenas em 2026.

Quanto a essa promessa de remessa somente em 2026, ainda que a gestão tenha tentado amparar-se tacitamente no Calendário de Obrigações do TCESP – que fixa a data-limite de 31/01 para remessas anuais ao SisCAAWeb –, tal normativo geral não a socorre. Uma determinação específica, acobertada pelo manto da coisa julgada, possui eficácia executiva imediata e não se sujeita à dilação temporal do cronograma ordinário do exercício seguinte.

Resta cristalino que o SAAE ignorou a determinação exarada nas contas de 2022, furtando-se ao envio das informações no momento oportuno: logo após o trânsito em julgado daquelas contas. Tal conduta caracteriza desrespeito à coisa julgada administrativa e omissão continuada no dever de correção, o que, para este Julgador Singular, é motivo suficiente e autônomo para a irregularidade de contas nos termos do § 1º do art. 33 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993 (precedentes TC-002472.989.18, TC-009192.989.22, TC-002830.989.19, TC-002850.989.19 e TC-002241.989.18).

Questão de grande relevância nestes autos é o que tange à Inexigibilidade de Licitação nº 02/2024 (itens B.5.1 e E.3), que culminou na celebração do Contrato nº 30/2024 com a empresa Solos Solution Comércio de Produtos Agrícolas Ltda. (valor global de R$ 2,05 milhões), cujo objeto foi a prestação de serviços de biorremediação acelerada para a ETE Itapira. Sua apreciação deve ser dividida em duas frentes distintas: (i) o processo de contratação direta e (ii) a execução contratual.

A Origem apresentou um rol de justificativas para fundamentar o processo de contratação direta, que englobam: o histórico de ineficiência e multas da CETESB; o fracasso de certame anterior (Chamamento Público nº 001/2022); a exclusividade tecnológica amparada por Carta Patente; o Parecer Jurídico carecer de conhecimento técnico para negar a inviabilidade de competição; e o fato de outros entes públicos terem contratado a mesma empresa via inexigibilidade.

Analisados detidamente, nenhum dos argumentos se sustenta.

O histórico de ineficiência no tratamento de efluentes e as multas da CETESB explicam a motivação do objeto, mas não legitimam a burla ao dever de licitar. A urgência de um problema estrutural poderia, preenchidos os rigorosos requisitos legais, fundamentar uma contratação por Dispensa Emergencial, mas jamais uma inexigibilidade, instituto que pressupõe a inexistência fática ou jurídica de competidores.

O insucesso do Chamamento Público nº 001/2022 tampouco conferiu ao Administrador um salvo-conduto para a contratação direta arbitrária. A rejeição da solução outrora apresentada impunha à Administração a revisão do Estudo Técnico Preliminar e do Termo de Referência para a deflagração de novo certame competitivo. No limite, caberia a via da Dispensa por licitação deserta/fracassada (art. 75, inciso III, da Lei nº 14.133/2021), condicionada, contudo, à manutenção rigorosa de todas as condições do edital original e ao limite temporal de um ano.

A ancoragem na Carta Patente evidencia uma perigosa confusão entre "exclusividade de produto/método" e "exclusividade de solução". Uma patente protege a propriedade intelectual somente sobre o método específico, contudo, a necessidade da Administração constituiu uma obrigação de fim (atingir os parâmetros de DBO exigidos pelo Decreto Estadual nº 8.468/76) e não uma obrigação de meio (utilizar a bactéria patenteada "X"). Conforme alertado pelo próprio Parecer Jurídico da Autarquia, havia pluralidade de tecnologias no mercado de saneamento capazes de tratar esgoto. Ao exigir uma tecnologia patenteada específica no Termo de Referência, o gestor promoveu o direcionamento ilícito do objeto.

A alegação de que a Procuradoria não possuía "conhecimento técnico" para barrar o feito é descabida. O operador do Direito não necessitava compreender de microbiologia; bastava-lhe constatar documentalmente – como o fez – a existência de uma pluralidade de fornecedores aptos a prestar serviços de biorremediação.

O fato de a mesma empresa ter sido contratada por inexigibilidade por outras autarquias não configura excludente de ilicitude. O erro replicado não se transmuta em acerto legal; cada processo administrativo deve sustentar-se por seus próprios méritos documentais.

Evidente, portanto, a viabilidade de competição, revestindo a contratação direta realizada de inconstitucionalidade por afronta ao dever de licitar (art. 37, XXI, da CF/88) e de ilegalidade por ofensa à Lei nº 14.133/2021 (art. 74).

No que concerne à execução contratual e da liquidação da despesa, a Defesa sustentou que, devido à adaptação biológica gradual, o Presidente avocou a assinatura das medições visando não interromper o serviço, crendo em resultados a médio prazo. Alegou, ainda, que houve melhora parcial nos índices e que a rescisão foi tempestivamente adotada ao constatar-se o decréscimo da eficiência.

A tese da “crença em adaptação gradual", desacompanhada de cronograma técnico vinculante ou cláusula de carência de resultados, consubstancia inaceitável ato de fé com recursos públicos. A liquidação da despesa (art. 63 da Lei nº 4.320/1964) não se opera com base em expectativas, mas na verificação objetiva do direito adquirido pelo credor. Ao ignorar a recusa de ateste por parte de sua própria equipe técnica e avocar o pagamento, o ordenador de despesas agiu incorretamente.

Contudo, a dosimetria do Controle Externo impõe a rigorosa cisão entre a gravidade da conduta (passível de multa) e a efetiva existência de dano material (passível de ressarcimento). A análise detida dos laudos laboratoriais demonstra que, embora a tecnologia não tenha atingido a meta contratual e legal (80% de DBO), ela elevou, em alguns meses, a eficiência de tratamento da ETE de 62,48% para 78,38% de DBO.

Houve, portanto, inegável contraprestação material com benefício ambiental em favor da municipalidade. Por conseguinte, determinar a devolução dos valores equivaleria a chancelar o enriquecimento sem causa da Administração, que usufruiu da efetiva redução da carga poluidora no corpo hídrico. Assim, em benefício ao Princípio da Razoabilidade e aos ditames do art. 22 da LINDB, afasto a determinação de ressarcimento ao erário, visto que o serviço, embora imperfeito, reverteu-se em utilidade pública.

Ademais, milita a favor do Gestor a interrupção dos pagamentos após a terceira parcela ao constatar a estagnação dos resultados. Longe de despender a integralidade dos R$ 2 milhões previstos, a atitude de rescindir o ajuste evidenciou o estancamento do risco, descaracterizando o dolo de lesar o erário e demonstrando intenção de proteger os cofres públicos no médio prazo.

No tocante à defasagem tarifária e à insuficiência de investimentos (itens B.2.1, B.2.1.1 e B.3.1), a defesa sustentou que garantiu a modicidade, o equilíbrio fiscal e que obteve superávit financeiro no exercício, anunciando correções em 2025.

O raciocínio é insubsistente.

A modicidade tarifária não é um princípio absoluto que autorize a inanição dos investimentos. Uma tarifa artificialmente deprimida que impede a reposição de ativos obsoletos e o cumprimento das metas legais de universalização caracteriza gestão antieconômica, convertendo o alegado "benefício ao usuário" em prejuízo intergeracional (rede sucateada).

O superávit de R$ 720 mil só foi obtido mediante a asfixia dos investimentos. A rubrica orçamentária para "Obras" foi reduzida a zero. O Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB), que exigia R$ 45,5 milhões em investimentos no curto prazo (2022-2025), foi ignorado. A gestão não economizou; ela apenas transferiu o custo da conta de água do munícipe para a depreciação do patrimônio público e para o meio ambiente.

Diversamente ao defendido, a inadimplência não foi de R$ 5,16 milhões. Esse valor se referia ao total da Dívida Ativa acumulada de vários anos. Se o defendente quisesse ser preciso, somaria às receitas de 2024 somente o inscrito em dívida ativa nesse exercício (R$ 2,53 milhões) e subtrairia R$ 1,38 milhão, fruto da inadimplência de exercícios anteriores, mas recebido em 2024.

Por certo, o subinvestimento de 2024 não derivou de força maior, houve corrosão do poder arrecadatório gerada pelo congelamento tarifário, o que resultou na paralisia dos investimentos e na inexecução do Plano Municipal de Saneamento Básico, o que foi a causa-raiz inconteste da baixa conformidade no tratamento de efluentes[3] (item A.3.1.2), que causou as multas ambientais.

Configurou-se, portanto, ineficiência gerencial (mácula ao Princípio do Eficiência do art. 37 da CF/88 e do art. 2º, VII, da Lei Federal nº 11.445/2007) e insustentabilidade econômica (mácula ao art. 2º, VII, e art. 29, “caput” e III, todos da Lei Federal nº 11.445/2007).

Por fim, destaque-se que a aprovação de reajuste para o exercício de 2025 é insuficiente para sanear o passivo e a omissão deliberada consumada no exercício fechado de 2024 diante do Princípio da Anualidade das Contas. Ademais, o art. 22 da LINDB protegeria o Gestor de dificuldades estruturais insuperáveis, não do colapso financeiro que ele mesmo fabricou por problemas tarifários.

No que tange ao volume mínimo faturável (item B.2.1.1), a Equipe de Auditoria reportou que a estrutura tarifária do SAAE, ao fixar a tarifa mínima em 15m³, destoou da média regional (10m³) e, por isso, desestimulou o uso racional da água. A Fiscalização argumentou que cobrar o mesmo valor de um usuário que consome 1m³ e de outro que consome 15m³ contraria os princípios de sustentabilidade e de inibição do desperdício.

A defesa silenciou sobre este apontamento.

O Marco Legal do Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) explicita vários comandos para coibir o desperdício e incentivar a racionalização, nesse sentido o art. 2º, inciso XIII (estímulo à racionalização do consumo), o art. 29, § 1º, inciso IV (diretriz de inibição do consumo supérfluo e do desperdício) e o art. 30, inciso III (quantidade mínima de consumo visa, dentre outros, a proteção do meio ambiente). Ou seja, a tarifa de saneamento não é mero instrumento de arrecadação; ela possui nítida função extrafiscal para induzir comportamentos ambientalmente sustentáveis.

Assim, embora a competência para revisar a estrutura tarifária envolva a agência reguladora local (ARES-PCJ), a omissão do gestor em provocar essa revisão e manter um modelo obsoleto configurou desídia com a Lei nº 11.445/2007.

 Cumpre alertar, ainda, que a novel Resolução ANA nº 271/2025 orienta a transição gradual desses modelos de "tarifa por consumo mínimo" para "tarifa básica".

Sobre o registro contábil de receitas e despesas em classificação inadequada (itens B.2.1, B.2.3 E B.3.2), a defesa alegou a inexistência de dolo ou dano ao erário, confessando a impropriedade na classificação e comprometendo-se, mediante declarações de seu corpo técnico, a adequar o sistema orçamentário para o exercício vindouro. Contudo, considero que promessas de adequação futura não possuem o condão de purgar os vícios contábeis perpetrados e consolidados no balanço do exercício auditado.

Também correlacionado à contabilidade está o apontado sobre a Dívida Ativa (item B.2.3). A Auditoria constatou que o SAAE registra o estoque no Balanço Patrimonial exclusivamente pelo valor histórico (valor de face da inscrição original), ignorando a incidência de juros, multas e correção monetária acumulados ao longo do tempo.

A Defesa alegou a inexistência de reincidência e justificou o procedimento com base na Lei nº 6.830/1980, argumentando que a atualização ocorre no momento do recebimento. Contudo, a justificativa baseada na Lei de Execuções Fiscais é improcedente, pois as regras processuais de cobrança não revogam as normas contábeis de mensuração patrimonial pelo regime de competência. A Dívida Ativa é um ativo financeiro que se valoriza no tempo, por isso a contabilidade deve reconhecer essa valorização mês a mês, e não apenas no momento do recebimento.

Com efeito, a classificação genérica de receitas específicas, o uso indevido da rubrica de diárias e a Dívida Ativa mensurada apenas pelos valores históricos distorceram a representação fidedigna do patrimônio e poderiam induzir ao erro na tomada de decisão dos gestores e dos órgãos de controle, em afronta aos princípios da transparência (art. 1º, § 1º, da LRF) e da evidenciação contábil (arts. 83 e 89 da Lei Federal nº 4320/1964).

Por fim, analiso a remessa do Mapa de Precatórios (itens B.3.2.1 e D.2).

A Equipe de Auditoria constatou que a Autarquia omitiu o envio desse documento obrigatório ao Sistema Audesp.

Em sua defesa, a Entidade sustentou que a falha não causou prejuízos. Alegou que pagou a dívida dos precatórios, o que afastaria a hipótese de má-fé. Essa justificativa, no entanto, não resolve o problema apontado, vez que não anula o dever de dar transparência aos atos de gestão.

A recusa em fornecer o documento ao Sistema Audesp desrespeitou o art. 2º, incisos XXIII e XXVI, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, além das instruções normativas da Corte. Quando o órgão fiscalizado guardou a informação apenas em seus arquivos locais e deixou de alimentar o sistema oficial, ele prejudicou a análise de dados, a comparação de resultados e o controle social. Por isso, o desrespeito frontal aos calendários de prestação de contas é mácula de alta relevância censória.

Do que deve ser afastado

Afasto os seguintes apontamentos:

- descompasso entre a receita operacional de água e a despesa total de água (item A.3.1.1);

- elevadas perdas de água (item A.3.1.1);

- inexistência de alguns dados oficiais no SINISA (item A.3.1.2);

- déficit de coleta de esgoto na zona rural (item A.3.1.2); e

- declínio no desempenho da dimensão i-Amb do IEG-M (item A.3.2).

A Fiscalização fundamentou o apontamento relativo ao descompasso entre a receita e a despesa operacional de água, bem como aos índices de perdas físicas (ambos consignados no item A.3.1.1), nos dados do SINISA publicados em 2024. Afasto tais desacertos por patente imprecisão metodológica da Auditoria. Ocorre que o relatório do SINISA de 2024 utiliza como ano-base o exercício de 2023. Logo, os indicadores ali retratados refletem atos da gestão pretérita, cuja regularidade já foi objeto de escrutínio e julgamento por esta Corte nos autos do TC-002376.989.23. Em estrita observância ao Princípio da Anualidade, que norteia o exame de balanços gerais, a análise deve adstringir-se aos atos ocorridos no exercício efetivamente fiscalizado (2024), sob pena de contaminação temporal (nesse sentido TC-002213.989.23 e TC-002219.989.23).

No tocante à inexistência de dados oficiais no SINISA (item A.3.1.2), a Defesa logrou comprovar a impossibilidade material de atendimento à exigência sistêmica. Os indicadores não calculados pelo sistema federal exigem informações demográficas da área rural, jurisdição não atendida pelo SAAE. A conduta de deixar os campos em branco está em estrita conformidade com o Manual do SINISA, que veda a inserção de dados inestimáveis ou o preenchimento com valor zero quando a informação não é dominada pelo prestador.

No que tange ao déficit de coleta de esgoto na zona rural (item A.3.1.2), acolho a defesa apresentada. A universalização do saneamento não impõe a obrigatoriedade de rede coletora convencional em áreas rurais dispersas, onde a inviabilidade técnica e econômica justifica a adoção de soluções individuais – como fossas sépticas –, conforme autorizado pelo art. 45, § 1º, da Lei Federal nº 11.445/2007 (Marco Legal do Saneamento). Ademais, restou comprovado que a área urbana possui cobertura universal e que o "déficit" apontado refere-se a propriedades rurais com soluções próprias, situação que não configura irregularidade, mas adaptação do serviço à geografia local.

Por derradeiro, quanto ao declínio no desempenho da dimensão i-Amb do IEG-M (item A.3.2), em síntese, no que cabe ao Ente aqui em julgamento, são três apontamentos: (i) ausência de meta para o volume mínimo de água per capita; (ii) inexistência de meta para a reutilização de efluentes sanitários; e (iii) execução deficitária do plano de contingenciamento, notadamente pela falta de incentivo a sistemas de reutilização e de divulgação da situação dos mananciais.

A Defesa, contudo, logrou elidir os achados de forma contundente. Comprovou normativamente que o Plano Diretor do Município já trata dos incentivos ao reuso; demonstrou que as ações de contingência não foram deflagradas por ausência de crise hídrica; e justificou a inexequibilidade técnica de criar metas de reuso de esgoto frente à qualidade atual do efluente tratado.

Restou provado, portanto, que a inobservância dos quesitos decorreu das peculiaridades operacionais e climáticas da Autarquia no exercício.

III - DISPOSITIVO

Por todo o exposto, com fundamento no art. 73, § 4º, da Constituição Federal c/c o art. 4º, inciso III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual nº 979/2005, JULGO IRREGULARES as contas do gestor do Serviço Autônomo de Água e Esgotos de Itapira (SAAE Itapira) relativas ao exercício de 2024, consoante art. 33, inciso III, alínea “b” (infração à norma legal ou regulamentar) e § 1º (descumprimento de determinação), da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, aplicando-se, por consequência, os incisos XV e XXVII de seu art. 2°.

Excetuo desta decisão os atos porventura pendentes de apreciação.

Determino ao atual gestor, ou a quem lhe suceder, que:

- implemente integralmente a revisão tarifária autorizada pela Resolução ARES-PCJ nº 615/2025;

- faça estudo de viabilidade econômico-financeira para instituir um calendário de "reajustes de recuperação" escalonados, visando recompor a perda inflacionária da última década sem choque tarifário abrupto;

- apresente e implemente um plano de readequação de seu cronograma de investimentos, justificando técnica e financeiramente o severo descumprimento das metas de curto prazo estipuladas no PMSB vigente;

- elabore plano de ação detalhado, com previsão orçamentária, visando à adequação definitiva da eficiência da ETE aos parâmetros legais mínimos, abandonando a dependência de medidas corretivas paliativas e evitando a reincidência de sanções ambientais pecuniárias;

- reclassifique as receitas no sistema de gestão contábil, segregando-as obrigatoriamente nas rubricas específicas de "Serviços de Saneamento Básico – Abastecimento de Água" e "Esgotamento Sanitário", em estrita observância à Tabela de Escrituração Contábil do Sistema AUDESP;

- abstenha-se de utilizar o elemento de despesa "3.3.90.14 - Diárias" para qualquer finalidade distinta do custeio de alimentação, pousada e locomoção urbana de servidores em deslocamento eventual, devendo as despesas de pronto pagamento ser processadas via regime de Adiantamento e classificadas nos elementos próprios;

- adote providências para efetuar o cadastro retroativo do Mapa de Precatórios no Sistema Audesp, bem como o correto envio e das informações das complementações de aposentadorias ao Sistema SisCAAWeb e ao Sistema Audesp - Fase III; e

- observe, com rigor e pontualidade, todas as datas-limites estipuladas pelo Calendário Anual de Obrigações do TCESP.

Alerto que o não atendimento das determinações – por inviabilidade técnica, por inviabilidade legal ou por fato superveniente – deve ser justificado circunstanciadamente, pois eventual descumprimento ensejará a reprovação de futuras contas, impondo-se sanção pecuniária ao responsável, nos termos do § 1º do art. 33 c/c o inciso VI do art. 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte (LOTCESP).

Equipe de Auditoria deverá verificar na próxima inspeção a efetiva adoção das medidas noticiadas e/ou determinadas nestes autos.

Devido ao julgamento irregular destas contas, caso em que o art. 36, parágrafo único, da Lei Complementar nº 709/1993 taxativamente impõe a aplicação de multa, somado aos atos praticados com infração à norma legal e ao descumprimento de determinação, nos termos do art. 104, inciso I (contas julgadas irregulares de que não resulte débito), II (ato praticado com infração à norma legal ou regulamentar) e VI (reincidência no descumprimento de determinação ou Instruções do Tribunal de Contas), também da Lei Complementar nº 709/1993, aplico multa-coerção no valor de 200 (duzentas) Ufesps a Carlos Vitório Boretti de Ornellas, cujo pagamento deverá ser efetuado no prazo do art. 86 da LOTCESP e devidamente comprovado perante esta Corte de Contas, implicando o não recolhimento em inscrição na Dívida Ativa do Estado de São Paulo.

Considerando a gravidade das ocorrências, oficie-se ao Ministério Público do Estado para providências de sua alçada, enviando-lhe cópia desta decisão.

Desde que atendidos os requisitos da Resolução nº 01/2011 deste TCESP, a íntegra desta decisão e os demais documentos deste processo poderão ser obtidos no sistema e-TCESP, cujo endereço eletrônico é https://www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

1. certificar ou, em caso de impetração de recurso, sobrestar;
2. oficiar à Prefeitura nos termos do art. 2º, XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;
3. comunicar à Câmara Municipal nos termos do art. 2º, XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;
4. oficiar à Fiscalizada nos termos do inciso XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;
5. oficiar ao Ministério Público do Estado;
6. notificar pessoalmente o apenado para recolhimento da multa imposta no prazo de 30 (trinta) dias, implicando o não recolhimento na inscrição em dívida ativa do Estado de São Paulo, todavia, verificado o pagamento, expedir provisão de quitação, consoante Ato GP nº 09/2024; e
7. encaminhar à SDG para o cumprimento do disposto na Deliberação SEI nº 13.122/2021-07.

2. Após, ao arquivo.

EXTRATO: Pelos motivos expressos na íntegra da Sentença, JULGO IRREGULARES as contas do gestor do Serviço Autônomo de Água e Esgotos de Itapira (SAAE Itapira) relativas ao exercício de 2024, consoante art. 33, inciso III, alínea “b” (infração à norma legal ou regulamentar) e § 1º (descumprimento de determinação), da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, aplicando-se, por consequência, os incisos XV e XXVII de seu art. 2°. Excetuo desta decisão os atos porventura pendentes de apreciação. Determino ao atual gestor, ou a quem lhe suceder, que: - implemente integralmente a revisão tarifária autorizada pela Resolução ARES-PCJ nº 615/2025; - faça estudo de viabilidade econômico-financeira para instituir um calendário de "reajustes de recuperação" escalonados, visando recompor a perda inflacionária da última década sem choque tarifário abrupto; - apresente e implemente um plano de readequação de seu cronograma de investimentos, justificando técnica e financeiramente o severo descumprimento das metas de curto prazo estipuladas no PMSB vigente; - elabore plano de ação detalhado, com previsão orçamentária, visando à adequação definitiva da eficiência da ETE aos parâmetros legais mínimos, abandonando a dependência de medidas corretivas paliativas e evitando a reincidência de sanções ambientais pecuniárias; - reclassifique as receitas no sistema de gestão contábil, segregando-as obrigatoriamente nas rubricas específicas de "Serviços de Saneamento Básico – Abastecimento de Água" e "Esgotamento Sanitário", em estrita observância à Tabela de Escrituração Contábil do Sistema AUDESP; - abstenha-se de utilizar o elemento de despesa "3.3.90.14 - Diárias" para qualquer finalidade distinta do custeio de alimentação, pousada e locomoção urbana de servidores em deslocamento eventual, devendo as despesas de pronto pagamento ser processadas via regime de Adiantamento e classificadas nos elementos próprios; - adote providências emergenciais para efetuar o cadastro retroativo do Mapa de Precatórios no Sistema Audesp, bem como o correto envio e das informações das complementações de aposentadorias ao Sistema SisCAAWeb e ao Sistema Audesp - Fase III; e - observe, com rigor e pontualidade, todas as datas-limites estipuladas pelo Calendário Anual de Obrigações do TCESP. Alerto que o não atendimento das determinações – por inviabilidade técnica, por inviabilidade legal ou por fato superveniente – deve ser justificado circunstanciadamente, pois eventual descumprimento ensejará a reprovação de futuras contas, impondo-se sanção pecuniária ao responsável, nos termos do § 1º do art. 33 c/c o inciso VI do art. 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte (LOTCESP). Equipe de Auditoria deverá verificar na próxima inspeção a efetiva adoção das medidas noticiadas e/ou determinadas nestes autos. Devido ao julgamento irregular destas contas, caso em que o art. 36, parágrafo único, da Lei Complementar nº 709/1993 taxativamente impõe a aplicação de multa, somado aos atos praticados com infração à norma legal e ao descumprimento de determinação, nos termos do art. 104, inciso I (contas julgadas irregulares de que não resulte débito), II (ato praticado com infração à norma legal ou regulamentar) e VI (reincidência no descumprimento de determinação ou Instruções do Tribunal de Contas), também da Lei Complementar nº 709/1993, aplico multa-coerção no valor de 200 (duzentas) Ufesps a Carlos Vitório Boretti de Ornellas, cujo pagamento deverá ser efetuado no prazo do art. 86 da LOTCESP e devidamente comprovado perante esta Corte de Contas, implicando o não recolhimento em inscrição na Dívida Ativa do Estado de São Paulo. Considerando a gravidade das ocorrências, oficie-se ao Ministério Público do Estado para providências de sua alçada, enviando-lhe cópia desta decisão. Desde que atendidos os requisitos da Resolução nº 01/2011 deste TCESP, a íntegra desta decisão e os demais documentos deste processo poderão ser obtidos no sistema e-TCESP, cujo endereço eletrônico é https://www.tce.sp.gov.br/etcesp. Publique-se.