TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO Gab. Conselheira Substituta - Auditora SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES (11) 3292-3891 - gabsm@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame, a Concorrência Pública nº 005/2024 e o consequente Contrato nº 047/2024, formalizado em 26/06/2024 entre a Prefeitura Municipal de Guarantã e a empresa COB Construtora Ltda., com vigência inicial de 26/06/2024 a 26/06/2025, no valor inicial de R$ 1.086.000,00, visando à construção de uma unidade básica de saúde, conforme Termo de Convênio 100474/2024, Demanda 062690, entre o Governo Estadual, por meio da Secretaria de Governo e Relações Institucionais e o Município de Guarantã.

Examino, igualmente, o 1º Termo de Retirratificação (Aditivo Contratual nº 19/2025), assinado em 29/05/2025 (TC 10054.989.25-6); o 1º Termo Aditivo (nº 18/2025), assinado em 22/05/2025 (TC 10450.989.25-6, evento 1.2); o 2º Termo Aditivo (nº 20/2025), assinado em 29/05/2025 (TC 10064.989.25-4, evento 1.2); o 3º Termo Aditivo (nº 27/2025), assinado em 30/07/2025 (TC 21917.989.25-3, evento 1.2); e o Termo de Recebimento Definitivo, assinado em 30/10/2025 (TC 21925.989.25-3, evento 11.3).

O Acompanhamento de Execução Contratual, instruído no TC 8188.989.25-5, não é objeto deste julgamento.

Na análise da matéria principal (Concorrência Pública nº 005/2024 e Contrato nº 047/2024), a auditoria realizada pela equipe técnica da UR-04 apontou as seguintes irregularidades como determinantes para comprometer o procedimento licitatório e o contrato (TC 7938.989.25-8, evento 29.17):

1. Não apresentação de levantamento topográfico e ensaios de sondagem do solo (item A.1-“a”);
2. Inexistência de projetos de fundação e estrutural da UBS (item A.1-“b”);
3. Incompatibilidade de informação quanto ao prazo previsto de execução da obra entre o cronograma físico-financeiro e a cláusula 5.1.3 do Termo de Referência (item A.1-“c”);
4. Ausência de publicação do edital em jornal de grande circulação (item A.2);
5. Elaboração do orçamento estimativo utilizando tabelas referenciais com data-base além do prazo considerado razoável por esta E. Corte de Contas (item A.5).

Quanto ao Termo de Retirratificação (TC 10054.989.25-6), ao 3º Termo Aditivo nº 27/2025, assinado em 30/07/2025 (TC 21917.989.25-3), e ao Termo de Recebimento Definitivo, assinado em 30/10/2025 (TC 21925.989.25-3), a Fiscalização não apurou irregularidades que os comprometessem. Indicou, contudo, a possibilidade de aplicação do princípio da acessoriedade, no caso de a matéria principal ser julgada irregular.

A respeito do 1º Termo Aditivo (nº 18/2025), assinado em 22/05/2025 (TC 10450.989.25-6) e do 2º Termo Aditivo (nº 20/2025), assinado em 29/05/2025 (TC 10064.989.25-4), a equipe técnica indicou que as justificativas apresentadas pela Origem, relacionadas à prorrogação prevista no TA nº 20/2025 e ao acréscimo de valor previsto no TA nº 18/2025, foram insuficientes, condenando os aditamentos propostos. Acrescentou, por fim, a aplicação do princípio da acessoriedade diante das ocorrências registradas no exame da matéria principal.

Notificados os responsáveis, a Prefeitura Municipal de Guarantã e a empresa Caio de Oliveira Batista Construtora Eireli - EPP compareceram aos autos, apresentando as respectivas razões defensórias.

Em abordagem conjunta dos processos em exame, a contratada argumentou, diante dos apontamentos técnicos, que não participou da fase interna da licitação. De todo modo, reforçou que “não houve prejuízo à execução da obra, que foi entregue integralmente”. Indicou, ainda, que não houve qualquer incidente técnico ou risco estrutural durante a execução.

Quanto à divergência no cronograma físico-financeiro, afirmou que o objeto foi executado “conforme a Ordem de Serviço e medições aprovadas pela fiscalização municipal, sem qualquer atraso”.

Acrescentou que a obra foi executada dentro do prazo contratual, mencionando o conteúdo do Termo de Recebimento Provisório, que declara a regular ocorrência da execução dos serviços.

A municipalidade, por sua vez, no que se refere a não apresentação de levantamento topográfico e de ensaios de sondagem do solo, argumentou que não houve necessidade de tais procedimentos, de acordo com o engenheiro civil da origem e a equipe técnica responsável pela análise dos projetos do Governo do Estado de São Paulo.

Apontou, ainda, que a complexidade do relevo “não justifica a contratação de uma empresa especializada para realizar o levantamento topográfico”. Ao optar por não realizar o referido levantamento, a Origem alega ter conseguido tornar o contrato mais econômico.

Indicou, ademais, que a ausência de tais documentos não causou prejuízo à execução contratual.

Sobre a inexistência de projetos de fundação e estrutural da UBS, esclareceu que não haveria necessidade tendo em vista se tratar de edificação térrea, de pequeno porte, aliada à experiência técnica e às boas práticas da engenharia.

Em relação ao atraso na execução física da obra, citou como justificativas as: i) condições climáticas adversas; ii) atraso no repasse da segunda parcela dos recursos por parte da Secretaria.

No mais, reconheceu a ausência de publicação do edital em jornal de grande circulação, mas defendeu que o Poder Executivo garantiu ampla publicidade do instrumento convocatório. Destacou, inclusive, a participação de 8 empresas no certame.

Quanto ao uso de tabelas referenciais defasadas, para a elaboração do orçamento estimativo, citou a demora da Secretaria em analisar o processo, contudo, destacou que “a defasagem temporal do orçamento não gerou impacto significativo na competitividade da licitação nem na viabilidade da execução contratual”.

Conclui que, apesar de o prazo regulamentar tenha sido ultrapassado, o impacto prático na licitação e na execução da obra foi tecnicamente irrelevante.

Nos autos do TC 10054.989.25-6 (evento 25.1), referente ao Aditivo Contratual nº 19/2025, a Prefeitura esclareceu que o Departamento de Engenharia e o de Licitações e Contratos foram cientificados dos apontamentos para evitar que falhas análogas se repitam.

Sobre o Aditivo Contratual nº 20/2025, TC 10064.989.25-4, a Origem esclareceu que o município enfrentou período de chuvas intensas e prolongadas nos anos de 2024 e 2025; mencionou, ainda, atraso nos repasses de recursos. Apesar dos entraves relatados, reforçou que a execução da obra transcorreu de forma satisfatória.

Sobre os apontamentos no Aditivo Contratual nº 18/2025 (TC 10450.989.25-6), a Origem trouxe detalhamento dos motivos que justificaram o aditamento, abordando: 1) Implementação e complementação de serviços para melhoria na qualidade do atendimento ao usuário; 2) Inclusão de soluções técnicas para atendimento a elevação e nivelamento do terreno; e 3) Implementação e complementação de serviços em decorrência de revisões técnicas e medições detalhadas.

Reforçou, acerca da temática, que as adequações pontuais atreladas ao nivelamento do terreno e locação da edificação representaram apenas 2,86% do valor global do aditivo contratual, dado que afastaria eventual irregularidade pela ausência da sondagem, do levantamento topográfico e da elaboração de projeto estrutural completo, indicada no processo principal.

Argumentou, ainda, que os elementos aditivados não refletem falhas de planejamento ou da ausência da sondagem, do levantamento topográfico, “mas sim de necessidades práticas verificadas durante a execução, com soluções técnicas devidamente justificadas e economicamente vantajosas”.

As alterações realizadas, reforça, tiveram como objetivo atender de forma mais eficiente ao Município, à equipe que atuará na unidade de saúde e aos usuários dos serviços de saúde.

O d. Ministério Público de Contas obteve vista regimental, restituindo os autos nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo n.° 006/14 - PGC, publicado no D.O.E. de 08.02.2014.

É o relatório.

DECISÃO.

Registro, por oportuno, que atuo nesses autos em razão das novas atribuições estabelecidas pela Resolução nº 12/2025, publicada em 26.09.2025, que alterou a redação do artigo 57, inciso III, do Regimento Interno do TCESP.

Em preliminar, verifico que foram respeitados os princípios do contraditório e da ampla defesa, de modo que aos responsáveis pelo Órgão Público e pela Contratada foram assinalados prazos para que, tomando conhecimento de todo o processado, apresentassem os esclarecimentos de interesse considerados oportunos.

Estão em julgamento atos praticados pela Prefeitura Municipal de Guarantã visando à construção de uma unidade básica de saúde, conforme Termo de Convênio 100474/2024, Demanda 062690, entre o Governo Estadual, por meio da Secretaria de Governo e Relações Institucionais e o Município de Guarantã.

A contratação ocorreu na esteira da Concorrência Pública nº 005/2024 com a empresa COB Construtora Ltda., conforme Contrato nº 047/2024, assinado em 26/06/2024, no valor inicial de R$ 1.086.000,00.

Examino, em conjunto, o 1º Termo de Retirratificação (Aditivo Contratual nº 19/2025), assinado em 29/05/2025 (TC 10054.989.25-6); o 1º Termo Aditivo (nº 18/2025), assinado em 22/05/2025 (TC 10450.989.25-6, evento 1.2); o 2º Termo Aditivo (nº 20/2025), assinado em 29/05/2025 (TC 10064.989.25-4, evento 1.2); o 3º Termo Aditivo (nº 27/2025), assinado em 30/07/2025 (TC 21917.989.25-3, evento 1.2); e o Termo de Recebimento Definitivo, assinado em 30/10/2025 (TC 21925.989.25-3, evento 11.3).

Anoto que o Acompanhamento de Execução Contratual, instruído no TC 8188.989.25-5, não é objeto deste julgamento.

No que toca à matéria principal, filio-me ao entendimento da d. Fiscalização para julgar irregulares a licitação, o contrato e os aditivos em exame.

De início, é grave a ausência de levantamento topográfico e de ensaios de sondagem do solo, requisitos previstos na Lei nº 14.133/2021, ao tratar do anteprojeto e projeto básico (alíneas “h” e “j” do inciso XXIV e na alínea “a” do inciso XXV do art. 6º).

Sobre a questão, considero as justificativas da Origem insuficientes, no sentido de que engenheiro civil do município entendeu que os procedimentos mencionados seriam desnecessários tendo em vista que “o terreno é plano e apresenta poucas intercorrências”. A mera alegação mencionada, sem respaldo documental, não é suficiente para fundamentar tal omissão.

Da mesma forma, entendo que a justificativa de tornar o contrato mais econômico, ao optar por não realizar o levantamento topográfico, não pode ser admitida. A disposição legal é clara ao exigir o levantamento topográfico, visando evitar prejuízos futuros, como danos estruturais que possam, inclusive, ameaçar vidas.

As lacunas, portanto, representam grave desrespeito às disposições da Nova Lei de Licitações e Contratos sobre o conteúdo mínimo do anteprojeto e do projeto básico referente à obra, ameaçando a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, além de prejudicar a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.

Nesse sentido, destaco entendimento desta E. Corte de Contas, no julgamento de recurso ordinário referente à Decisão que julgou irregular contrato firmado pela Prefeitura Municipal de Barueri visando à construção de Centro Esportivo no Jardim Silveira (TCs 011552.989.23-8 e 011650.989.23-9):

EMENTA: RECURSOS ORDINÁRIOS. CONTRATO. OBRAS PARA CONSTRUÇÃO DE CENTRO ESPORTIVO. FALHAS NO PROJETO BÁSICO. AUSÊNCIA DE LEVANTAMENTO TOPOGRÁFICO. IMPACTO SOBRE CUSTOS ESTIMADOS. PLANILHA ORÇAMENTÁRIA COM DEFASAGEM SUPERIOR A SEIS MESES. CUSTOS SEM FONTE DE REFERÊNCIA. TERMOS ADITIVOS. ACESSORIEDADE. CONHECIMENTO. NÃO PROVIMENTO.

(...)

Cumpre destacar, aliás, que a Lei n 14.133/21, que derrogou a Lei nº 8.666/93, passou a prever expressamente no artigo 6º, XXV, “a”, os levantamentos topográficos e cadastrais, sondagens e ensaios geotécnicos como elementos obrigatórios do projeto básico, o que reforça o reconhecimento, pelo legislador, da relevância desses estudos para as contratações públicas.

Esta Corte se pronunciou em diversas ocasiões acerca da deficiência do projeto básico pela falta de levantamento topográfico, geológico, geotécnico, sondagem de solo ou de projeto de fundação e estrutural, que compromete a matéria como um todo. Memoro, nesse aspecto, os TC-006758.989.22-2 e TC-019245/026/08.

Na espécie, as lacunas constatadas no projeto básico impuseram a celebração de termos aditivos para viabilizar acréscimos, de modo a suprir a falta do correto dimensionamento do objeto por ocasião de seu planejamento, o que não tem respaldo no artigo 65, I, “a”13 , da Lei de Licitações então vigente.

A inexistência de projetos de fundação e estrutural da UBS, conforme relatado pela equipe técnica da Unidade Regional de Marília concorre para a irregularidade da matéria, tendo em vista, sobretudo, a inclusão de itens relativos a esses serviços na planilha orçamentária.

Em acréscimo, rememoro que o Aditivo Contratual (nº 18/2025) (TC 10450.989.25-6), que acrescentou o valor de R$ 214.905,54 para a execução de serviços adicionais, discriminou itens relacionados à fundação e estrutura, evidenciando que a ausência dos projetos específicos gerou ajustes posteriores que poderiam ter sido mitigados.

De mais a mais, entendo que as lacunas mencionadas resultam em orçamento estimativo pouco fidedigno, o que implica contratação incapaz de refletir os valores praticados no mercado, requisito central do disposto no art. 23, caput, da Nova Lei de Licitações e Contratos.

Nesse norte, a elaboração da planilha orçamentária com o uso de fontes (CDHU e Sinapi) com data-base além do prazo considerado razoável por esta E. Corte de Contas, isto é, 06 meses, contribuiu para enfraquecer o orçamento estimativo e, consequentemente, para reforçar o entendimento de irregularidade da matéria em exame.  

Sobre a ausência de publicação do edital em jornal de grande circulação, considero que a falha não é passível de relevação no caso em comento. Anoto que a exigência está expressamente prevista no §1º do art. 54 da Lei nº 14.133/2021, afastando os argumentos trazidos pela Origem em sua defesa.

No mais, sobre o tema, considero pertinente citar trecho do Voto do eminente Conselheiro Renato Martins Costa que julgou irregular a Concorrência Pública nº 01/2012 e o Contrato nº 032/2012 de 23/05/2012, também firmado pela Prefeitura do Município de Guarantã:

Por fim, além de descumprir a lei, a divulgação do certame somente no Diário Oficial do Estado pode ter alijado da disputa empresas interessadas e capazes de executar o objeto licitado, em afronta aos princípios constitucionais da publicidade e isonomia. (g.n.)

Acrescento que o respectivo recurso não obteve provimento (TC 386/004/13):

EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO. FALTA DE PUBLICAÇÃO DO EDITAL EM JORNAL DE GRANDE CIRCULAÇÃO NO ESTADO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA COMPATIBILIDADE DOS PREÇOS CONTRATADOS COM OS PRATICADOS NO MERCADO. ESTIPULAÇÃO DE DATA ÚNICA PARA A REALIZAÇÃO DE VISITA TÉCNICA NÃO OBRIGATÓRIA. CONHECIDO. AFASTADA A FALHA CONCERNENTE À ESTIPULAÇÃO DE DATA ÚNICA PARA A REALIZAÇÃO DE VISITA TÉCNICA. NÃO PROVIDO.

Por fim, encurto razões para julgar irregulares os termos aditivos ao contrato em exame (Aditivos Contratuais nºs 18/2025; 19/2025; 20/2025; e nº 27/2025), bem como o Termo de Recebimento Definitivo, eis que contaminados pelas máculas observadas no ajuste inicial, ante a aplicação do princípio da acessoriedade.

Encontra-se consolidado no âmbito desta E. Corte o entendimento de que os atos acessórios se vinculam à matéria principal, cujo juízo desfavorável produz um efeito reflexo em todos os atos decorrentes da relação contratual.

Nesse sentido, destaco o entendimento consolidado do Tribunal Pleno desta E. Corte, tal como decidido nos processos TC 4735.989.21-2 (Decisão com Trânsito em Julgado em 11/02/2022) e TC 12306.989.18 (Decisão com Trânsito em Julgado em 13/08/2018), bem como o disposto no Boletim de Jurisprudência (Edição n.º 08 - Setembro/2021)^[1], a saber:

EMENTA: RECURSOS ORDINÁRIOS. LICITAÇÃO, CONTRATO E TERMOS ADITIVOS. EDIFICAÇÃO DE EMPREENDIMENTO HABITACIONAL. IRREGULARIDADES NO PROCESSAMENTO DO CERTAME. CONTAMINAÇÃO DOS ADITAMENTOS. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO SUBSCRITOR DOS AJUSTES ACESSÓRIOS E DE NECESSIDADE DE DESMEMBRAMENTO DO JULGAMENTO REJEITADAS. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA ACESSORIEDADE. DESPROVIMENTO.

1. Regularidade e adequação de decisão conjunta dos processos que examinam atos derivados de procedimento licitatório, desde a fase interna do certame até a conclusão do objeto.

2. Responsabilidade do gestor público é inerente aos instrumentos em que consta como signatário.

3. Impossibilidade jurídica de apartar juízo de regularidade a termos aditivos tendentes a acrescer despesas ao contrato desaprovado pela Corte.

Diante do exposto, com fundamento no § 4º do artigo 73 da Constituição Federal de 1988 e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO IRREGULARES a Licitação, sob a modalidade de Concorrência Pública nº 005/2024, tendo por objeto a construção de uma unidade básica de saúde, conforme Termo de Convênio 100474/2024, Demanda 062690, entre o Governo Estadual, por meio da Secretaria de Governo e Relações Institucionais e o Município de Guarantã, o Contrato nº 047/2024, formalizado em 26/06/2024 entre a Prefeitura Municipal de Guarantã e a empresa COB Construtora Ltda., bem como os aditivos contratuais (nºs 18/2025; 19/2025; 20/2025; e nº 27/2025) e o Termo de Recebimento Definitivo, excetuando-se os atos pendentes de apreciação por este Tribunal, notadamente o Acompanhamento da Execução Contratual (TC 8188.989.25-5).

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra do processo poderá ser obtida mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se, por extrato.

1. Ao cartório para publicar, aguardar e certificar o trânsito em julgado;

2. Em seguida, oficiar ao atual Chefe do Poder Executivo de Guarantã, nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93, para que, no prazo de 60 (sessenta) dias, encaminhe a este Tribunal as medidas adotadas em face do julgamento desfavorável;

3. Oficiar, nos termos do inciso XV do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93, o atual Presidente da Câmara Municipal de Guarantã remetendo-lhe cópia da decisão.

4. Após, ao arquivo.

GCSA/SCMM, 12 de março de 2026.

GAB. SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES

Conselheira Substituta - Auditora

vkn

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença proferida, e dentro das atribuições dispostas na Constituição Federal, artigo 73, §4º, e na Resolução n° 02/2021, publicada no DOE em 17.04.2021, que revogou a Resolução nº 01/2021, de 23.03.2021, que deu nova redação ao artigo 57 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, JULGO IRREGULARES a Licitação, sob a modalidade de Concorrência Pública nº 005/2024, tendo por objeto a construção de uma unidade básica de saúde, conforme Termo de Convênio 100474/2024, Demanda 062690, entre o Governo Estadual, por meio da Secretaria de Governo e Relações Institucionais e o Município de Guarantã, o Contrato nº 047/2024, formalizado em 26/06/2024 entre a Prefeitura Municipal de Guarantã e a empresa COB Construtora Ltda., bem como os aditivos contratuais (nºs 18/2025; 19/2025; 20/2025; e nº 27/2025) e o Termo de Recebimento Definitivo, excetuando-se os atos pendentes de apreciação por este Tribunal, notadamente o Acompanhamento da Execução Contratual (TC 8188.989.25-5).

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra do processo poderá ser obtida mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA/SCMM, 12 de março de 2026.

GAB. SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES

Conselheira Substituta - Auditora