TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Licitação. Pregão eletrônico. Prestação de serviços de urgência e emergência em pronto-socorro hospitalar. Contrato e termos aditivos de prorrogação. Apostilamento. Rescisão unilateral. Acompanhamento da Execução. Exame conjunto do edital, contrato, aditamentos e rescisão. Deficiências de projeto básico/termo de referência relevadas sob ressalvas. Regular sob ressalvas e recomendações. Irregular a execução.

Relatório.

TC-00018952.989.24-2     

TC-00019157.989.24-5

TC-00019158.989.24-4

TC-00019178.989.24-0

TC-00019183.989.24-3

TC-00019193.989.24-1

TC-00020045.989.24-1

TC-00021084.989.24-3

Em apreciação os processos TC-00018952.989.24-2, TC-00019157.989.24-5, TC-00019158.989.24-4, TC-00019178.989.24-0, TC-00019183.989.24-3, TC-00019193.989.24-1, TC-00020045.989.24-1 e TC-00021084.989.24-3, que tratam do exame da licitação realizada pelo Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual – IAMSPE, na modalidade Pregão Eletrônico nº 40/2020, bem como do Contrato nº 253/2020, de seus sucessivos termos aditivos de prorrogação e do termo de rescisão unilateral, firmados com a empresa Sociedade para Excelência da Saúde e Medicina Ltda. – SESM.

O ajuste teve por objeto a prestação de serviços de urgência e emergência junto ao pronto-socorro do Hospital do Servidor Público Estadual “Francisco Morato de Oliveira” – HSPE/FMO, unidade hospitalar integrante do IAMSPE.

A instrução dos feitos coube à DF-02 – 2ª Diretoria de Fiscalização.

Passo ao relato individualizado dos processos.

1. TC-00018952.989.24-2

• Justificativa da contratação – evento 1.3
• Orçamento estimativo / pesquisa de preços – evento 1.4
• Parecer jurídico – evento 1.6
• Edital do Pregão Eletrônico nº 40/2020 – evento 1.7
• Ata da 1ª sessão pública – evento 1.11
• Ata da sessão subsequente / reabertura – evento 1.18
• Homologação e adjudicação – evento 1.24
• Contrato nº 253/2020 – evento 1.26

• Termo de Ciência e Notificação – evento 1.31

• Instrução da Fiscalização (DF-02) – evento 32.3
• Defesa – evento n. 76.2
• Manifestação do Ministério Público de Contas (MPC) – evento 122.1
• Manifestação da Procuradoria da Fazenda do Estado (PFE) – evento 120.1

Tratam os autos do exame do Pregão Eletrônico n. 40/2020.e decorrente Contrato nº 253/2020, celebrado em 21/07/2020 entre o Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual – IAMSPE e a empresa Sociedade para Excelência da Saúde e Medicina Ltda. – SESM.

O ajuste teve por objeto a prestação de serviços de urgência e emergência junto ao pronto-socorro do Hospital do Servidor Público Estadual “Francisco Morato de Oliveira” – HSPE/FMO, com vigência inicial de 12 meses, compreendendo o período de 21/07/2020 a 20/07/2021.

Nos termos da Cláusula Sétima – Dos Preços e do Reajuste, o contrato foi firmado pelo valor mensal estimado de R$ 2.489.992,00, perfazendo o montante total de R$ 29.879.904,00 para a vigência inicial de 12 meses.

A remuneração contratual foi estruturada com base em valores unitários por plantões de 24 horas, considerando equipes permanentes atuando 24 horas por dia e 7 dias por semana, adotando-se, para fins de cálculo mensal, a média de 30,44 dias por mês.

A planilha contratual estabeleceu os seguintes valores de referência:

• Técnico de enfermagem: R$ 16.360,00 por plantão de 24 horas (R$ 497.998,40 mensais);
• Enfermeiro: R$ 16.360,00 por plantão de 24 horas (R$ 497.998,40 mensais);
• Médico: R$ 42.536,00 por plantão de 24 horas (R$ 1.294.795,84 mensais);
• Apoio administrativo: R$ 6.544,00 por plantão de 24 horas (R$ 199.199,36 mensais).

A soma dessas parcelas corresponde ao valor global mensal de R$ 2.489.992,00, adotado como base para a remuneração contratual.

Quanto à forma de aferição e pagamento, o Termo de Referência previu sistema de avaliação mensal do nível de serviço, instrumento destinado a consolidar os serviços efetivamente realizados e a verificar o desempenho da contratada, sendo os pagamentos condicionados à comprovação da execução das atividades e ao atendimento dos indicadores estabelecidos para a prestação do serviço.

A zelosa equipe técnica, em sua instrução encartada no evento n. 32.2, entendeu que a matéria se encontra irregular, em função dos seguintes apontamentos:

a. Falta de especificação no Edital do quantitativo de profissionais a serem disponibilizados pela empresa contratada por turno, bem como equipe de sobreaviso;

b. Não houve realização de questionamentos e diligências adicionais pelo IAMSPE no que tange à exequibilidade do preço ofertado pela vencedora.

Em sede de defesa (evento 76.2), a Origem sustentou que a modelagem do Termo de Referência decorreu de orientação da consultoria jurídica do próprio IAMSPE, que recomendou a retirada de dispositivos que fixavam quantitativos mínimos de profissionais, a fim de evitar ingerência da Administração na organização da prestação do serviço pela contratada. Argumentou que o edital passou a estabelecer diretrizes de atendimento, protocolos clínicos e indicadores de desempenho suficientes para assegurar a adequada execução do objeto e permitir a fiscalização da prestação dos serviços.

Afirmou, ainda, que a formação do preço não teria sido comprometida, uma vez que houve pesquisa de mercado com empresas do setor e disputa entre licitantes, circunstâncias que teriam garantido a seleção da proposta mais vantajosa.

A d. PFE (evento n. 85.1) requereu oitiva da Assessoria Técnica.

A ATJ, no evento n. 103.1, sob a ótica da Economia, destacouque o Termo de Referência e a planilha de proposta do edital não definiram o quantitativo de profissionais necessários à execução do serviço, comprometendo a adequada formação do preço. Observou ainda que a proposta vencedora (R$ 2.489.992,00 mensais) apresentou valor 50,97% inferior ao orçamento estimado (R$ 5.078.837,82), sem que fossem realizadas diligências para verificação de sua exequibilidade.

Segundo a ATJ, tais fragilidades repercutiram na execução contratual, em que foram constatadas falhas na prestação dos serviços, ausência de comprovação da qualificação dos profissionais, atrasos no pagamento de plantonistas e desfalque de equipes, além de elevados índices de atendimento fora dos prazos previstos no Termo de Referência.

Destacou, por fim, que essas ocorrências culminaram na rescisão unilateral do contrato em 02/10/2024, com fundamento no artigo 79, inciso I, da Lei nº 8.666/93, concluindo pela existência de elementos que comprometem a regularidade da licitação, do contrato, dos aditivos e da execução contratual, nada opondo ao conhecimento do termo de rescisão.

Novo trâmite pela PFE no evento n. 120.1, ocasião na qual opinou pela regularidade da licitação e do contrato.

A Procuradoria sustentou que a ausência de definição do quantitativo de profissionais no Termo de Referência decorreu de orientação da Consultoria Jurídica do IAMSPE, que recomendou a exclusão de dispositivos que fixavam número mínimo de profissionais por setor, a fim de evitar ingerência da Administração na forma de prestação do serviço.

Destacou ainda que houve pesquisa de preços com empresas do setor e disputa entre licitantes, circunstâncias que, a seu ver, afastariam presunção de erro de precificação ou inexequibilidade da proposta vencedora.

Assim, concluiu que as justificativas da Origem são suficientes para afastar os apontamentos relativos ao edital e ao contrato, opinando pela regularidade da matéria.

Trâmite regimental pelo d. Ministério Público de Contas (evento n. 122.1).

• 2) TC-00019157.989.24-5

• Justificativas da prorrogação – eventos 1.2 e 1.3
•  Memória de cálculo do aditamento – evento 1.4
• Parecer jurídico – evento 1.5
• 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 253/2020 – evento 1.7
• Instrução da Fiscalização (DF-02) – evento 11.3
• Manifestação da Procuradoria da Fazenda do Estado (PFE) – eventos 64.1 e 101.1
• Manifestação da ATJ – evento  84.1
• Manifestação do Ministério Público de Contas (MPC) – eventos 66.1 e 103.1

O ajuste teve por finalidade prorrogar a vigência contratual por 12 meses, no período de 21/07/2021 a 20/07/2022, mantendo-se as condições originalmente pactuadas, inclusive o valor mensal estimado de R$ 2.489.992,00, perfazendo valor global estimado de R$ 29.879.904,00 para o período, além da exigência de garantia contratual correspondente a 5% do valor total da contratação.

A Fiscalização (DF-02), em sua instrução, não apontou irregularidades específicas no aditamento em análise, condicionando, contudo, a regularidade da matéria ao julgamento do processo principal, em observância ao princípio da acessoriedade.

A ATJ, sob a ótica econômico-financeira, manifestou-se pela irregularidade da matéria, reiterando as conclusões exaradas no processo principal, no sentido de que a licitação e o contrato originário apresentam vícios relacionados à ausência de definição do quantitativo de profissionais no Termo de Referência e à aceitação de proposta significativamente inferior ao orçamento estimado, circunstâncias que teriam comprometido a adequada formação do preço e repercutido na execução contratual.

A Procuradoria da Fazenda do Estado – PFE, por sua vez, opinou pela regularidade do termo aditivo, destacando que a prorrogação limitou-se à manutenção das condições originalmente pactuadas, não havendo ocorrência específica capaz de macular o ato em exame, especialmente diante da inexistência de decisão definitiva acerca do processo principal.

O Ministério Público de Contas, em trâmite regimental, devolveu os autos nos termos de seu ato normativo, sem manifestação de mérito.

• 3) TC-00019158.989.24-4

• Justificativa da prorrogação – evento 1.2
• Memória de cálculo do aditamento – evento 1.3
• Parecer técnico/jurídico – evento 1.4
• 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 253/2020 – evento 1.7
• Termo de Apostilamento, de 15/09/2022 – evento n. 1.10
• Garantia contratual – evento 1.11
• Instrução da Fiscalização (DF-02) – evento 11.2
• Manifestação da ATJ – evento n. 86.1
• Manifestação da Procuradoria da Fazenda do Estado (PFE) – eventos 64.1 e 101.1
• Manifestação do Ministério Público de Contas (MPC) – eventos 66.1 e 103.1

O aditamento teve por finalidade prorrogar a vigência do ajuste por mais 12 meses, no período de 21/07/2022 a 20/07/2023, fixando valor mensal estimado de R$ 2.733.761,91, correspondente ao montante anual de R$ 32.805.142,92, com previsão de R$ 14.580.063,52 para o exercício de 2022 e R$ 18.225.079,40 para 2023, além da apresentação de garantia equivalente a 5% do valor contratado.

Consta dos autos que, posteriormente, foi celebrado 3º Apostilamento em 15/09/2022, que reajustou o valor mensal do contrato para R$ 3.027.094,22, elevando o valor global estimado para R$ 36.325.130,64, com correspondente adequação do valor da garantia contratual.

A Fiscalização (DF-02) registrou que a Origem solicitou a prorrogação contratual em 05/07/2022, poucos dias antes do término do aditamento anterior, alegando prazo exíguo para conclusão de novo certame licitatório, o qual já se encontraria em andamento.

O instrumento aditivo passou a prever condição resolutiva vinculada à futura contratação, possibilitando a rescisão antecipada quando da assinatura de novo ajuste.

Ao final, não registrou irregularidades próprias no 2º Termo Aditivo nem no apostilamento, entendendo que os elementos formais se encontram adequados. Todavia, condicionou a regularidade do aditamento ao julgamento da matéria principal (TC-018952.989.24-2), em razão do princípio da acessoriedade, uma vez que a licitação e o contrato originário foram considerados irregulares pela instrução técnica.

A PFE entendeu que não se aplica automaticamente o princípio da acessoriedade, especialmente diante da ausência de decisão definitiva sobre a matéria principal, concluindo pela regularidade do termo aditivo em exame.

4) TC-00019178.989.24-0

Cuidam os autos do 3º Termo Aditivo ao Contrato nº 253/2020, celebrado em 14/07/2023 entre o Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual – IAMSPE e a empresa Sociedade para Excelência da Saúde e Medicina Ltda. – SESM, cujo objeto consiste na prestação de serviços de urgência e emergência junto ao pronto-socorro do Hospital do Servidor Público Estadual “Francisco Morato de Oliveira” – HSPE/FMO.

O instrumento teve por finalidade prorrogar excepcionalmente a vigência do ajuste por mais 3 (três) meses, compreendendo o período de 21/07/2023 a 20/10/2023, com valor mensal estimado de R$ 3.027.094,22, resultando em despesa total estimada de R$ 9.081.282,65 para o período.

A Fiscalização, em sua instrução, não identificou irregularidades específicas no aditamento, condicionando, contudo, sua regularidade ao julgamento do processo principal (TC-00018952.989.24-2), em razão do princípio da acessoriedade.

Instada a se manifestar, a ATJ – sob a ótica econômico-financeira – consignou que as falhas verificadas na licitação e no contrato original, notadamente a ausência de definição do quantitativo de profissionais no Termo de Referência e a aceitação de proposta com valor significativamente inferior ao orçamento estimado, sem adequada verificação de exequibilidade, repercutiram negativamente na execução contratual. Apontou, ainda, a ocorrência de problemas na prestação dos serviços, atraso no pagamento de profissionais, desfalque de equipes e elevados índices de atendimentos fora dos prazos previstos, circunstâncias que culminaram na rescisão unilateral do contrato em 02/10/2024, concluindo que tais vícios contaminariam também os aditivos firmados, por força do princípio da acessoriedade.

A Procuradoria da Fazenda do Estado, por sua vez, manifestou-se pela regularidade do termo aditivo, por não identificar vícios próprios no instrumento, defendendo que eventuais falhas decorreriam da execução contratual atribuída à contratada.

O Ministério Público de Contas obteve vistas, nos termos regimentais.

• 5) TC-00019183.989.24-3

Cuida o presente processo do 4º Termo Aditivo ao Contrato nº 253/2020, celebrado entre o Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual – IAMSPE e a Sociedade para Excelência da Saúde e Medicina Ltda., cujo objeto consiste na prestação de serviços de urgência e emergência junto ao Pronto Socorro do Hospital do Servidor Público Estadual “Francisco Morato de Oliveira” – HSPE/FMO.

O aditamento, firmado em 19/10/2023, teve por finalidade prorrogar a vigência do ajuste por mais 9 meses, no período de 21/10/2023 a 20/07/2024, com valor mensal estimado de R$ 3.137.885,48 e valor total estimado de R$ 28.240.969,32, sendo R$ 7.321.732,79 para o exercício de 2023 e R$ 20.919.236,53 para 2024, mantida a exigência de garantia correspondente a 5% do valor da contratação.

A Fiscalização (DF-02) apontou irregularidades consistentes em:

a) ausência de Termo de Ciência e Notificação, em desacordo com as Instruções deste Tribunal;

b) prorrogação contratual indevida, uma vez que já havia conhecimento da Administração quanto à inadequação dos serviços prestados; e

c) morosidade na condução de nova contratação, cujo procedimento licitatório encontrava-se em tramitação há mais de um ano.

Em resposta, o IAMSPE apresentou justificativas, informando que o Termo de Ciência e Notificação havia sido encaminhado à contratada, mas não foi assinado por esta, bem como sustentou que a avaliação do desempenho dos serviços envolve parâmetros de qualidade sujeitos à análise dos gestores e que as dificuldades na realização de nova licitação decorreram de ajustes sucessivos no Termo de Referência, restrições orçamentárias e revisões administrativas ao longo do processo.

A Procuradoria da Fazenda do Estado manifestou-se pela regularidade do aditamento sob o aspecto jurídico-formal, entendendo que foram observadas as exigências legais para a prorrogação contratual.

O Ministério Público de Contas obteve vistas, nos termos regimentais.

6) TC-00019193.989.24-1

• Justificativa da prorrogação – evento 1.2
• Orçamento estimativo – eventos 1.3 e 1.4
• Memória de cálculo do aditamento – evento 1.5
• Parecer técnico/jurídico – evento 1.6
• Justificativa complementar da Administração – evento 1.7
• Autorização da autoridade competente – evento 1.8
  • Nota de empenho – evento 1.9
  • 5º Termo Aditivo ao Contrato nº 253/2020 – evento 1.10
  •  Instrução da Fiscalização (DF-02) – evento 15.4
  • Justificativas da Origem – eventos 48.1 a 48.4
  • Manifestação da ATJ (economia) – evento 88.1
  • Manifestação da Procuradoria da Fazenda do Estado (PFE) – evento 105.1
  • Manifestação do Ministério Público de Contas (MPC) – evento 107.1

Trata o presente processo do 5º Termo Aditivo ao Contrato nº 253/2020, celebrado entre o Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual – IAMSPE e a Sociedade para Excelência da Saúde e Medicina Ltda., cujo objeto consiste na prestação de serviços de urgência e emergência junto ao Pronto Socorro do Hospital do Servidor Público Estadual “Francisco Morato de Oliveira” – HSPE/FMO.

O aditamento, juntado no evento 1.10, foi firmado em 17/07/2024 e teve por finalidade prorrogar a vigência contratual por mais 12 meses, no período de 21/07/2024 a 20/07/2025, mantendo o valor mensal estimado de R$ 3.137.885,48 e fixando valor total estimado de R$ 37.654.625,76, sendo R$ 16.735.389,23 para o exercício de 2024 e R$ 20.919.179,73 para 2025, com apresentação de garantia contratual equivalente a 5% do valor do ajuste (evento 1.12).

A Fiscalização (DF-02), em instrução lançada no evento 15.4, apontou as seguintes ocorrências:

a) ausência de Termo de Ciência e Notificação, em desacordo com as Instruções deste Tribunal;

b) prorrogação contratual indevida, tendo em vista que já era de conhecimento da Administração a inadequação dos serviços prestados;

c) morosidade na condução de nova contratação, cujo procedimento licitatório encontrava-se em tramitação há mais de dois anos.

Regularmente notificada, a Origem apresentou justificativas nos eventos 48.1 a 48.4, sustentando que o Termo de Ciência e Notificação foi encaminhado à contratada, mas não assinado por esta, bem como que a avaliação da qualidade dos serviços depende da aferição dos indicadores operacionais pela gestão contratual. Alegou ainda que a demora na nova contratação decorreu de revisões sucessivas do Termo de Referência, limitações orçamentárias e alterações administrativas ocorridas durante a instrução do novo procedimento licitatório.

A Procuradoria da Fazenda do Estado, em manifestação juntada no evento 105.1, opinou pela regularidade do aditamento sob o aspecto jurídico-formal, por entender observadas as exigências do artigo 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993.

A Assessoria Técnica – sob o enfoque econômico-financeiro, manifestou-se pela irregularidade da matéria, entendendo que as prorrogações contratuais se encontram contaminadas pelas falhas identificadas na licitação, no contrato original e na execução contratual.

O Ministério Público de Contas obteve vistas, nos termos regimentais.

• 7) TC-00020045.989.24-1

• Relatório de acompanhamento da execução contratual (DF-02.3) – evento 17.11

• Manifestação da chefia da fiscalização (DF-02.3) – evento 17.12

• Manifestação da Diretoria de Fiscalização (DF-02) – evento 17.13

• Justificativas apresentadas pela Origem – eventos 63.1 e 63.2

• Manifestação da Procuradoria da Fazenda do Estado (PFE) – eventos 72.1 e 109.1

• Manifestação da Assessoria Técnico-Jurídica – Economia (ATJ-ECO) – evento 92.1

• Manifestação do Ministério Público de Contas (MPC) – evento 111.1

O ajuste teve vigência de 21/07/2020 até 03/10/2024, considerando as prorrogações contratuais posteriores, totalizando R$ 167.541.828,66 em valores contratados ao longo da execução.

As irregularidades apuradas culminaram na instauração de processo administrativo e na posterior rescisão unilateral do contrato, formalizada em 02/10/2024, com fundamento no artigo 79, inciso I, da Lei nº 8.666/1993, em razão do reiterado descumprimento de obrigações contratuais pela empresa.

Em Relatório de Acompanhamento elaborado após visita realizada em 09/10/2024 (evento 17.11), a Fiscalização consignou diversas irregularidades na execução contratual, destacando: prestação inadequada dos serviços, evidenciada pelo descumprimento dos indicadores de desempenho relativos à classificação de risco, atendimento médico e reavaliação; sucessivas prorrogações contratuais, mesmo diante do desempenho insatisfatório do serviço; aplicação de glosas pouco expressivas, correspondentes a apenas 1,34% do valor faturado; ausência de comprovação da qualificação profissional dos médicos exigida no Termo de Referência; deficiências no acompanhamento e fiscalização do contrato pela Administração, inclusive quanto à verificação da formação da equipe médica; atraso ou ausência de pagamento aos profissionais, aliado à inexistência de controle sobre a remuneração da equipe disponibilizada; falta de comprovação do recolhimento de ISSQN pela contratada; desfalque de profissionais nos plantões, acarretando sobrecarga da equipe em atividade; subcontratação de parte do objeto, em afronta à cláusula contratual que vedava tal prática; e morosidade da Administração na aplicação de penalidades, apesar das falhas reiteradamente verificadas.

A análise dos indicadores de desempenho demonstrou elevados índices de atendimentos realizados fora dos prazos contratuais, notadamente no parâmetro “reavaliação”, em que cerca de 89,52% dos atendimentos ocorreram além do tempo máximo previsto, bem como 69,89% de descumprimento no tempo destinado à classificação de risco, além de reduzido percentual de atendimentos médicos realizados dentro do prazo estipulado.

Instada a se manifestar, a Origem apresentou justificativas nos eventos 63.1 e 63.2, nas quais reconheceu a ocorrência de falhas na execução contratual, atribuindo-as, contudo, à conduta da empresa contratada. Sustentou que os problemas verificados decorreriam, sobretudo, do descumprimento de obrigações contratuais por parte da prestadora dos serviços, notadamente quanto à comprovação da qualificação dos profissionais médicos disponibilizados, ao pagamento dos plantões realizados e à adequada composição das equipes de atendimento. Informou, ainda, que tais irregularidades foram objeto de apuração administrativa interna, a qual culminou na rescisão unilateral do contrato, bem como na aplicação das sanções cabíveis à contratada.

A Assessoria Técnico-Jurídica – área de Economia (evento 92.1) manifestou-se pela irregularidade da matéria, entendendo que as falhas verificadas comprometem não apenas a execução contratual, mas também os atos antecedentes da contratação, destacando deficiências na definição do objeto e na formação do preço na fase licitatória, bem como irregularidades na execução do ajuste, tais como inadequada prestação dos serviços, ausência de comprovação da qualificação dos profissionais médicos, atraso ou falta de pagamento aos prestadores, desfalque de equipe e indícios de subcontratação vedada contratualmente.

A Procuradoria da Fazenda do Estado (eventos 72.1 e 109.1), por sua vez, reconheceu a ocorrência de irregularidades na execução do contrato, mas ponderou que a própria Administração instaurou procedimento administrativo, apurou os fatos e aplicou as sanções cabíveis, culminando na rescisão unilateral do ajuste, razão pela qual propôs o conhecimento da matéria por esta Corte.

O Ministério Público de Contas (evento 111.1) obteve vistas dos autos.

• 8) TC-00021084.989.24-3

• Termo de Rescisão Unilateral do Contrato nº 253/2020 – evento 1.15

• Instrução da Fiscalização (DF-02.3) – evento 11.4

Manifestação da Fiscalização (DF-02) – evento 11.5

• Manifestação da ATJ-ECO – evento 48.1

• Manifestação da Procuradoria da Fazenda do Estado – PFE – evento 66.1

• Manifestação do Ministério Público de Contas – MPC – evento 68.1

O Termo de Rescisão Unilateral de 02/10/2024 foi motivado pela inexecução parcial do contrato, com fundamento no artigo 79, inciso I, da Lei nº 8.666/1993, em razão do descumprimento de obrigações contratuais enquadradas nos incisos I, II, VI, VII e VIII do artigo 78 do mesmo diploma legal, produzindo efeitos a partir das 07h do dia 04/10/2024.

A Fiscalização, em relatório encartado no evento 11.4, consignou que o contrato foi rescindido unilateralmente pelo IAMSPE em decorrência das falhas verificadas na execução contratual.

Contudo, registrou não haver apontamentos específicos de irregularidades no termo de rescisão em si, entendendo que sua análise deve observar o princípio da acessoriedade, uma vez que a matéria principal — relativa à licitação, ao contrato e aos aditamentos — encontra-se sob exame no TC-018952.989.24-2, no qual a instrução técnica manifestou-se pela irregularidade.

A Assessoria Técnica – área de economia (ATJ-ECO), destacou que as irregularidades identificadas ao longo da contratação guardam estreita relação com fragilidades verificadas desde a fase interna da licitação e da elaboração do edital do Pregão Eletrônico nº 40/2020, notadamente quanto à insuficiente definição, no Termo de Referência e na planilha de custos, do quantitativo de profissionais necessários à execução dos serviços, bem como à aceitação de proposta com valor significativamente inferior ao orçamento estimado pela Administração.

Tais circunstâncias, entende, refletiram na execução contratual, ocasião em que foram registradas diversas ocorrências, como a prestação inadequada dos serviços, ausência de comprovação da qualificação de profissionais, atraso ou falta de pagamento aos médicos prestadores de serviços, irregularidades trabalhistas, desfalque de profissionais em plantões e subcontratação indevida de parte do objeto, fatores que acabaram por ensejar a instauração de procedimento administrativo e culminaram na rescisão unilateral do contrato.

A Procuradoria da Fazenda do Estado – PFE, por sua vez, consignou que não foram identificadas irregularidades formais no termo de rescisão, o qual foi precedido de regular processo administrativo e observância do devido processo legal, opinando, assim, pelo conhecimento da matéria, também condicionando sua apreciação ao julgamento do processo principal.

O Ministério Público de Contas (evento 68.1) obteve vistas dos autos.

É a síntese necessária.

TC-00018952.989.24-2

TC-00019157.989.24-5

TC-00019158.989.24-4

TC-00019178.989.24-0

TC-00019183.989.24-3

TC-00019193.989.24-1

TC-00020045.989.24-1

TC-00021084.989.24-3

Em apreciação os processos TC-00018952.989.24-2, TC-00019157.989.24-5, TC-00019158.989.24-4, TC-00019178.989.24-0, TC-00019183.989.24-3, TC-00019193.989.24-1, TC-00020045.989.24-1 e TC-00021084.989.24-3, que tratam do exame da licitação realizada pelo Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual – IAMSPE, na modalidade Pregão Eletrônico nº 40/2020, bem como do Contrato nº 253/2020, de seus sucessivos termos aditivos de prorrogação e do termo de rescisão unilateral, firmados com a empresa Sociedade para Excelência da Saúde e Medicina Ltda. – SESM.

O ajuste teve por objeto a prestação de serviços de urgência e emergência junto ao pronto-socorro do Hospital do Servidor Público Estadual “Francisco Morato de Oliveira” – HSPE/FMO, unidade hospitalar integrante do IAMSPE.

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual.

Sigo com o exame de juízo da matéria.

Pois bem

Das deficiências do projeto básico – termo de referência (quantitativo de serviços)

Questão bastante controvertida, que erige com força dos autos diz respeito ao termo de referência que não define quantitativo mínimo de horas ou de profissionais médicos que devem compor a força de trabalho em cada um dos pontos de atendimento. A defesa repisa os argumentos que tal situação busca “evitar a ingerência da Administração nos serviços”.

Cabe, de proêmio, gizar que a presente contratação sucedeu outra, firmada 01/11/2018, pelos mesmos contraentes, matéria examinada por esta Corte de Contas nos autos do TC-023951.989.18-5.

Ainda sobre a contratação antecedente, esta decorreu de contratação direta emergencial e o ajuste então celebrado também não faz menção ao número de profissionais necessários em cada posto de trabalho ou sequer o número de horas mínimos necessários em cada local, nos diversos dias da semana.

Na contratação antecedente (TC-023951.989.18-5) a instrução dos autos, na ocasião, não vislumbrou óbices nesse modelo de formatação: a contratação de serviços com termo de referência não quantificando um número mínimo de profissionais e/ou homens/hora para o exercício do serviço público terceirizado.

A Colenda Primeira Câmara, em sessão de 06/10/2020, sob voto condutor do Conselheiro Sidney Beraldo, acompanhou a instrução e julgou regulares a licitação e contrato decorrente (Trânsito em Julgado certificado em 24/11/2020).

Retornando à análise dos presentes autos, cabe realçar a manifestação da assessoria técnica deste Tribunal de Contas, censurando a precariedade do Anexo I – Termo de Referência, no que concerne a quantitativos de prestadores de serviços (evento 103.1):

1.  primeira questão – e que apresenta manifestamente decisiva para a sucessão das demais máculas consumadas - diz respeito aos elementos coligidos e disciplinados no Anexo I – ‘Termo de Referência’, como também aqueles alçados Anexo II - ‘Modelo de Planilha de Proposta’.

Ainda que ali no Termo de Referência – Anexo I se discorra (sobretudo e em especial) acerca das ‘Características do Atendimento e Perfil do Usuário’ (vide Evento 1.7, fls. 23/24 do TC-018952-989-24), ‘Local e Descrição da Área Física do Pronto Socorro’ (item 04, fls. 24/26) e “Estimativa de Atendimento” (vide Evento 1.7, fls. 31) – ‘perfazendo a média mensal estimada de 18.000 atendimentos’ – todos virtualmente imprescindíveis ao balizamento do preço dos serviços - careceu o edital da definição do número de profissionais médicos, enfermeiros, técnicos de enfermagem – cerne e âmago da contratação – e do apoio administrativo, com respectivas cargas horárias,  destinados à execução do mister avençado, e que se perfaz absolutamente necessária à consecução satisfatória do objeto.

Tal sorte de omissão certamente deu azo à flagrante insuficiência e precariedade do ‘Modelo de Planilha de Proposta’ – Anexo II do Edital, escoimado do encargo (compulsório) de prover o detalhamento de todos os custos unitários, desafiando o artigo 7°, § 2°, II, da Lei n° 8.666/93, a mesma planilha que veio ser enviada pela Autarquia Licitante a (03) militantes no ramo da atividade licitada e, ao final, por estes preenchida quando da elaboração da cotação prévia de preços do certame, que segue estampada no Evento 1.4 do TC-018952-989-24.

Por seu turno, em sentido contrário, trilhou a douta Procuradoria da Fazenda Estadual, a acolher as justificativas para a insuficiência de quantitativo homens/horas no projeto, e propor a regularidade da matéria (evento 120.1), nos seguintes termos, verbis:

Sobre a não especificação do quantitativo de profissionais a serem disponibilizados pela contratada, a Pasta esclareceu que seguiu orientação do Parecer Jurídico CJ/IAMSPE n'’ 137/2019, notadamente em seu item 24.1, “d” que faz referência as ““Diretrizes de Atendimento”, e destacou: “a D. Procuradoria recomenda “rever os subitens 6.11.8 a 6.11.10, porquanto a Administração está se imiscuindo na forma de prestação dos serviços, indicando número de profissionais que deverão prestar determinados serviços;” p6g 148-v –Processo 6471/2019. Convém destacar o conteúdo dos citados subitens do Projeto B6sico inicial: 6.11.8. 02(dois) médicos deverão permanecer na Sala Vermelha, sendo que 01(um) médico poderá ser realocado conforme demanda e em nenhuma hipótese a Sala Vermelha ficara sem ao menos 01 (um) m6dico. 6.11.9. 02(dois) m6dicos deverão permanecer na Sala Laranja, sendo que 01(um) m6dico poder6 ser realocado conforme demanda e em nenhuma hip6tese a Sala Laranja ficara sem ao menos 01 (um) m6dico. 6.11.10. 03(tr6s) médicos deverão permanecer na Area Amarela, sendo que se houver aumento da demanda de pacientes, outros médicos poderão ser alocados na Area Amarela para colaborar com o atendimento, visando manter o tempo de espera dentro do limite definido neste Projeto Básico”

Deu a conhecer o que segue: ‘Da análise do contido no projeto básico inicial propunha-se a dinâmica dos profissionais com base em histórico de conhecimentos técnicos extraídos de anos de experi6ncia no atendimento ao Pronto Socorro do IAMSPE. Inicialmente o PB foi dimensionado para estabelecer um quantitativo proposto do número de médicos para estas áreas. Assim no entendimento do que foi recomendado pelo Parecer supra referenciado, coube a Administração somente definir o fornecimento de toda estrutura física e material do Pronto Socorro assim como equipamentos médicos, de informática e administrativos além de toda manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos, as atualizag6es de informática, suporte de pessoal a TI e todos os demais custos acess6rios como 6gua, luz, telefone, internet e limpeza, delegando a reg6ncia da dinâmica de alocação dos profissionais a empresa, que deveria atentar para o objeto contratual.”

Acrescentou ainda, que foi recomendado pelo referido Parecer, no item 24.1 alínea “i”  quanto a “Das Obrigag6es e Responsabilidade da Contratada” que fosse excluído o item 14.18, “na medida em que a empresa dever6 prestar os serviços com atendimento aos pacientes que procurarem o pronto-socorro do Hospital 24 horas por dia e 7 dias por semana, então essa obrigação faz parte do pr6prio objeto contratado-,” – pág. 149 do Processo 6471/2019.” Como esclareceu a Pasta o item 14.18 assim dispunha: “14.18. Providenciar a substituição dos seus profissionais para cobrir folgas, faltas, f6rias, demiss6es, licenças e afastamentos, de forma a manter sempre constante o número de profissionais para o cumprimento dos plantões”

Destacou a orientação contida no item 26, alíneas “e” e “f” do referido Parecer que recomendou quanto a minuta do Edital: “Subitem 4.1.4.6.5. – (fIs.96v) – excluir porque se trata de obrigação da empresa contratada, na execu9ao do objeto contratual, ja disposta no projeto básico; Subitens 4.1.4.6.6. e 4.1.4.6.7. – Exclui-los porque têm as mesmas exig6ncias do subitem 4.1.4.6.5.” e, por fim manifestou entendimento no sentido de que que:” restaram claros e evidenciados que a métrica utilizada para os pagamentos é fruto da composição do resultada da AVALIZAÇÃO MENSAL DE NÍVEL DE SERVIÇO, conforme disposto no Anexo VII do Termo de Referência que resultou a contratação.”

No que se refere aos erros na precificação: sustentou a Origem que não se pode concluir que a falta de especificação de quantitativo de profissionais para a contratação interfira na precificação, na medida em que: (i) “ houve pesquisa de pregos de mercado firmado junto a 03 (fIs.338- 341)empresas do ramo, o que resultou no valor de “refer6ncia, diga-se, refer6ncia, pois a data do certame, houve a disputa entre as empresas interessadas, resultando na aceitabilidade da proposta mais vantajosa com vistas a atendimento pleno do Termo de Referência”; (ii) ,”é de amplo conhecimento que o Projeto Básico (intitulado Termo de Referência neste caso) deverá ter por escopo o detalhamento do objeto, de modo a permitir a perfeita identificação do que é pretendido pelo 6rgao licitante e, com precisão, as circunstancias e modo de realização. lsso permitirá a fiscalização e avaliação das atividades realizadas pela empresa contratada, para que se garanta o controle da eficiência, que constitui a razão maior para a opção da terceirização dos serviços.( e item 16 – Parecer 296/2019)”

Sob severíssimas ressalvas, por razões de segurança jurídica, visto que a matéria, nesse formato ora apresentado para o projeto básico, já recebeu o beneplácito deste Tribunal, aliado às manifestações favoráveis da douta PFE, o insuficiente detalhado do quantitativo de horas ou profissionais que deverão compor os diversos postos trabalhos, nos diversos dias e horários, será aceito neste processado.

Com todas as vênias ao parecer no qual a defesa se escuda (Sub Procuradoria Geral do Estado, Parecer 296/2019), resta patente nos autos o insuficiente quantitativo de homens/hora para o serviço em disputa.

É flagrante a violação das disposições, in casu, da então vigente Lei 8666/93, artigo 7º, II, no tocante à definição objetiva, clara e precisa do objeto.

A ausência de definição clara do pessoal mínimo necessário para a consecução do contrato, por certo, deixa ao alvedrio do licitante “imaginar”, “inferir”, qual a maneira de prestação de serviços que melhor lhe aprouver.

Pelas razões dispostas, portanto, alço a questão ao campo das ressalvas, sem deixar de alertar que, no futuro, tal situação poderá ensejar responsabilização dos gestores pela formatação imprecisa, para dizer o mínimo.

Do termo de apostilamento

Consta dos autos a formalização de termo de apostilamento celebrado em 15/09/2022, destinado exclusivamente à aplicação de reajuste contratual, com a correspondente atualização do valor mensal do ajuste e adequação do valor da garantia contratual.

Verifico que o instrumento se limitou à recomposição do valor contratado, em razão da incidência do índice de reajuste previsto no próprio contrato, não implicando modificação do objeto, ampliação de escopo ou alteração das condições essenciais do ajuste.

Nessas circunstâncias, tratando-se de providência de natureza meramente financeira, voltada à preservação do equilíbrio econômico-financeiro originalmente pactuado, reputo regular a medida adotada pela Administração, razão pela qual tomo conhecimento do apostilamento, nos termos da fundamentação.

Do acompanhamento da execução contratual

Questão igualmente relevante que emerge dos autos diz respeito ao acompanhamento da execução contratual, no qual a Fiscalização consignou diversas ocorrências relacionadas à prestação dos serviços, dentre as quais se destacam a inadequada aferição de indicadores de desempenho, deficiências na comprovação da qualificação dos profissionais disponibilizados, atrasos no pagamento de plantonistas, desfalque de equipes e indícios de subcontratação de parte do objeto, além de fragilidades nas rotinas de fiscalização do ajuste pela Administração.

Ainda sobre a matéria, a análise dos elementos coligidos nos autos evidencia que tais ocorrências repercutiram diretamente na qualidade dos serviços prestados no pronto-socorro do Hospital do Servidor Público Estadual “Francisco Morato de Oliveira”, notadamente no que se refere ao cumprimento dos prazos de atendimento e à adequada composição das equipes médicas, circunstâncias que revelam deficiências relevantes tanto na execução do contrato quanto no acompanhamento administrativo do ajuste.

Retornando ao exame das providências adotadas pela Administração, verifica-se que as irregularidades apontadas foram objeto de apuração em procedimento administrativo próprio, ocasião em que a Origem promoveu a análise das ocorrências verificadas na execução contratual e adotou as medidas que reputou cabíveis diante das falhas constatadas.

Tal providência culminou, ao final, na rescisão unilateral do contrato, medida que evidencia a atuação da Administração no exercício de seu poder-dever de fiscalização e saneamento da execução contratual.

Assim, embora as ocorrências verificadas conduzam ao reconhecimento da irregularidade do acompanhamento da execução contratual, entendo que as providências já adotadas pela Administração — notadamente a instauração de procedimento administrativo e a subsequente rescisão do ajuste — tornam desnecessária a determinação de medidas adicionais por parte desta Corte, sem prejuízo de recomendações voltadas ao aperfeiçoamento das rotinas de fiscalização em futuras contratações.

Da rescisão unilateral por deficiências do serviço prestado.

A rescisão unilateral do ajuste decorreu do poder-dever de saneamento da Administração, em razão do cumprimento ineficiente do objeto.

Afasto as questões suscitadas relativas à demora da ação da Administração tendo em vista a relevância dos serviços, que não admite soluções precipitadas.

Demais questões suscitadas pela instrução processual.

Demais questões suscitadas nos autos podem ser alçadas ao campo das recomendações.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal,

JULGO REGULARES, COM RESSALVAS, o Pregão Eletrônico nº 40/2020 e o Contrato nº 253/2020, celebrado em 21/07/2020 entre o Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual – IAMSPE e a empresa Sociedade para Excelência da Saúde e Medicina Ltda. – SESM, bem como REGULARES, COM RESSALVAS, os termos aditivos de prorrogação examinados nos processos TC-00019157.989.24-5, TC-00019158.989.24-4, TC-00019178.989.24-0, TC-00019183.989.24-3 e TC-00019193.989.24-1.

JULGO IRREGULAR o acompanhamento da execução contratual, objeto do processo TC-00020045.989.24-1, em razão das falhas verificadas na prestação dos serviços e nas rotinas de fiscalização do ajuste, sem aplicação de sanções, tendo em vista que a Administração instaurou procedimento administrativo, apurou as ocorrências e adotou as medidas cabíveis, culminando na rescisão unilateral do contrato.

TOMO CONHECIMENTO do Termo de Apostilamento constante dos autos do processo TC-00019158.989.24-4.

TOMO CONHECIMENTO, ainda, do Termo de Rescisão Unilateral do Contrato nº 253/2020, examinado no processo TC-00021084.989.24-3.

Recomendo ao IAMSPE que, em futuras contratações de serviços de natureza semelhante, promova maior detalhamento dos elementos técnicos do termo de referência, especialmente quanto à definição dos quantitativos mínimos de profissionais e cargas horárias necessárias à execução do objeto, bem como aperfeiçoe os mecanismos de acompanhamento e fiscalização da execução contratual.

Publique-se. 

Ao Cartório para as providências de praxe, arquivando-se ao final.

EXTRATO: 

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal,

JULGO REGULARES, COM RESSALVAS, o Pregão Eletrônico nº 40/2020 e o Contrato nº 253/2020, celebrado em 21/07/2020 entre o Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual – IAMSPE e a empresa Sociedade para Excelência da Saúde e Medicina Ltda. – SESM, bem como REGULARES, COM RESSALVAS, os termos aditivos de prorrogação examinados nos processos TC-00019157.989.24-5, TC-00019158.989.24-4, TC-00019178.989.24-0, TC-00019183.989.24-3 e TC-00019193.989.24-1.

JULGO IRREGULAR o acompanhamento da execução contratual, objeto do processo TC-00020045.989.24-1, em razão das falhas verificadas na prestação dos serviços e nas rotinas de fiscalização do ajuste, sem aplicação de sanções, tendo em vista que a Administração instaurou procedimento administrativo, apurou as ocorrências e adotou as medidas cabíveis, culminando na rescisão unilateral do contrato.

TOMO CONHECIMENTO do Termo de Apostilamento constante dos autos do processo TC-00019158.989.24-4.

TOMO CONHECIMENTO, ainda, do Termo de Rescisão Unilateral do Contrato nº 253/2020, examinado no processo TC-00021084.989.24-3.

Recomendo ao IAMSPE que, em futuras contratações de serviços de natureza semelhante, promova maior detalhamento dos elementos técnicos do termo de referência, especialmente quanto à definição dos quantitativos mínimos de profissionais e cargas horárias necessárias à execução do objeto, bem como aperfeiçoe os mecanismos de acompanhamento e fiscalização da execução contratual.

Publique-se.