TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

O processo foi distribuído a este Relator, em 30/10/2025, por força da Resolução nº 12/2025.

Os autos abrigam Representação, com pedido de liminar, formulada pelo Senhor José Eduardo Bello Visentin, advogado inscrito na OAB/SP sob o nº 168.357, contra o Pregão Eletrônico nº 02/2025, Processo nº 1163/2025, levado a efeito pela Câmara Municipal de Carapicuíba, com o objetivo de contratar empresa para cessão de licença de uso de sistemas de gestão pública, incluindo migração e conversão da base de dados, implantação dos sistemas, capacitação do quadro de servidores, customizações, parametrizações e licença de uso pelo período de 12 (doze) meses.

O representante, em linhas gerais, insurge contra a regra estabelecida no subitem 2.11.12, do edital que teria proibido a participação de empresas em concordata, recuperação judicial ou extrajudicial, em descompasso com a Lei nº 14.133/2021 e jurisprudência desta Casa manifestada nos TC-017154.989.24-8 e 021736.9898.24-5.

Disse haver aglutinação indevida do objeto, à medida que reuniu ao menos um sistema que eventualmente não se integraria aos demais e o item 10, do Anexo I, proibiria a subcontratação.

Com a finalidade de embasar seus argumentos citou decisão exarada no TC-018508.989.24-1.

Relatou que a questão anterior discorrida gerou incongruência com o subitem 6.1.3, do Anexo I, a exigir integração entre os sistemas, mas não haveria razão de ser para esse processo legislativo.

Pontuou que o item 4, do Anexo I, indicaria pagamentos indevidos de mensalidades ainda durante o período de implantação, a considerar a regra do subitem 11.4.1, do mesmo anexo, que determinou a contratação pelo período de 12 (doze) meses.

Anotou que do prazo de vigência, 60 (sessenta) dias seriam para implantação do sistema, subitem 6.1.6, e assim ao memos durante os dois primeiros meses, o sistema não estaria totalmente disponível aos usuários, a configurar mau uso do dinheiro público qualquer pagamento de mensalidade sem a sua utilização e transcreveu decisão proferida no TC-014749.989.23-2.

Questionou as regras dos subitens 6.1.6 e 6.1.7, do Anexo I, pois no primeiro a implantação completa, incluindo conversão, poderia durar 60 (sessenta) dias, enquanto no segundo somente a conversão se daria em 90 (noventa) dias.

Ponderou que o item 13, do Anexo I, deixou de regulamentar as medições de maneira completa.

Argumentou, ainda, que o subitem 14.2.1.4.1, do Anexo, I, exigiu atestado de capacidade técnica com a demonstração de quantitativo, porém sem a eleição das parcelas de maior relevância.

Por fim, requereu a concessão de liminar para suspender a licitação, bem como fosse jugada procedente a representação e anulação do procedimento ou a reforma dos itens contestados.

Em ato contínuo, a matéria foi recebida como representação e o pedido de medida de suspensão foi indeferido pela Conselheira Cristiana de Castro Moraes, relatora à época,, devido (evento 10.1):

a) ausência de comprovação da impugnação do edital ou de pedidos esclarecimentos dirigidos ao órgão promotor do pregão esbouçou, por si só, conjuntura desfavorável à concessão da cautela pleiteada;

b) queixas incidentes na composição do objeto foram tecidas de maneira genérica e não se fizeram acompanhar de elementos de convicção aptos a demonstrarem, de maneira patente e incontornável, desacertos da representada, a desincentivar o acolhimento do pedido de suspensão do certame;

c) não se confirmou, a princípio a afirmada incongruência entre os subitens 6.1.6 e 6.1.7, do Termo de Referência, pois aquele se refere à conversão de dados relativa ao exercício vigente; ao passo que este, à conversão integral de todos os sistemas;

d) a respeito da qualificação técnica, a redação da cláusula editalícia questionada, 14.2.1.4.1 não soa desbordar do preconizado no artigo 67, inciso II e § 2º, da Lei n.º 14.133/2021;

e) a redação do subitem 2.1.12, do edital, não motivou a concessão da cautelar pleiteada;

f) em relação às medições e aos pagamentos pelos serviços, os subitens 11.1.5 e 11.1.6, do Anexo I, apesar do conteúdo do item 4 – Quantitativos  e Especificações do Termo de Referência, indicam, pelo menos neste momento, que não seriam adimplidos valores sem que os sistemas estivessem em efetiva operação.

Instada a se manifestar, a 8ª Diretoria de Fiscalização opinou (evento 42.3):

a) proibição de participação de empresas em concordata, recuperação judicial ou extrajudicial, subitem 2.11.12, do edital – procedente, pois a redação estaria em descompasso com a Lei nº 14.133/2021, ao extrapolar os limites do art. 69, II;

b) aglutinação indevida do objeto e o item 10, do Anexo I, proibiu subcontratação – procedente, o edital deveria ter sido claro de modo a prever se todos ou quais sistemas estão integrados entre si ou não, podendo permitir a subcontratação;

c) previsão de pagamentos indevidos de mensalidades ainda durante o período de implantação – procedente – não foram cobrados os serviços de migração, conversão de dados e implantação dos sistemas em decorrência de que a vencedora do certame foi a empresa que já prestava os serviços;

d) dicotomia entre os subitens 6.1.6 e 6.1.7, do Anexo I – improcedência;

e) item 13, do Anexo I, deixou de regulamentar as medições de maneira completa – improcedente -previsto na cláusula nona do contrato;

f) subitem 14.2.1.4.1, do Anexo I, exigiu atestado de capacidade técnica com a demonstração de quantitativo, sem a eleição das parcelas de maior relevância – parcialmente procedente.

Posteriormente, a edilidade trouxe complementação da documentação solicitada pela Auditoria (eventos 45.1 e 45.2).

Ante ao posicionamento do Órgão de Instrução, nos termos regimentais desta Casa, abriu-se prazo para a manifestação dos interessados (eventos 48.1 e 60.1).

Em cumprimento ao despacho, compareceu a Câmara Municipal de Carapicuíba, por meio da representante legal, com os esclarecimentos juntados nos eventos 63.1 a 63.3.

A representada, em síntese, alegou que a regra do subitem 2.11.12 buscou resguardar a idoneidade econômico-financeira dos licitantes, nos moldes estabelecidos no art. 69, da Lei nº 14.133/2021, mas reconheceu que por força do advento da nova norma sobre licitações, empresas em recuperação judicial podem participar de licitações desde que comprovada a sua capacidade para cumprir o contrato.

Porém, afirmou que o desacerto não trouxe prejuízo ao certame.

No tocante à aglutinação indevida de objetos e da vedação de subcontratação, argumentou que o objeto pretendido era composto por módulos de sistemas integrados entre si e a integração entre os módulos seria requisito funcional necessário à eficiência da gestão pública e à interoperabilidade dos sistemas.

Sublinhou que eventual separação ou subcontratação comprometeria a padronização tecnológica, a segurança da informação e a responsabilidade unificada pela entrega do produto final, a contrariar o princípio da eficiência administrativa.

Em relação à alegação de pagamento indevido de mensalidade (licença de uso mensal) durante a implantação dos sistemas, alegou que , no caso concreto, não houve qualquer pagamento indevido, pois a licitante vencedora foi a empresa prestadora dos serviços contratados.

Desse modo, não teria ocorrido a interrupção dos serviços nem a necessidade de implantação de sistemas, e, portanto, nenhum pagamento referente à implantação.

Sobre a dicotomia entre os subitens 6.1.6 e 6.1.7, reforçou o entendimento da Auditoria, à medida que são etapas distintas do mesmo processo.

No tocante à ausência de regulamentação sobre medições e recebimentos, item 13, do Anexo I, mais uma vez afirmou a posição da 8ª DF.

Por fim, quanto à falta de especificações de quantitativos e parcelas de maior relevância, disse que ao exigir 50% da execução pretendida, observou o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, a considerar que o objeto não envolvia parcelas tecnicamente complexas.

Ponderou que a questão em debate estava compatível com o decidido por esta Casa no TC-008595.989.25 e ressaltou que ausência de definição de parcelas relevantes não configuraria irregularidade, eis que diante de um objeto de natureza comum.

O Ministério Público de Contas obteve vista regimental, nos termos do art. 1º, § 5º, do Ato Normativo nº 006/14.

É o relatório. Decido.

DECISÃO

Restou incontestável que a exigência do subitem 2.11.12[1] não está adequada à Lei nº 14.133/2021, mais especificamente ao art. 69, II, condição essa reconhecida pela própria Câmara Municipal de Carapicuíba.

Percebo, nesse item, que faltou revisão adequada do instrumento convocatório antes de torná-lo público, visto que a regra em debate se ajustava às condições da Lei nº 8.666/93, revogada, e à Súmula 50 desta Casa, a reclamar atualização.

No que diz respeito à aglutinação do objeto, a fim de sanar tal questão é preciso avaliá-la sob a regra do item 3.2, do Termo de Referência, que impôs:

“3.2. Diante desse cenário, toma-se necessária a contratação de uma empresa especializada para a cessão de licença de uso de sistemas de gestão pública, incluindo a migração e conversão da base de dados, implantação dos sistemas, capacitação dos servidores, além de customizações e parametrizações que atendam às necessidades especificas da entidade. O objetivo é garantir uma solução tecnológica integrada, segura e eficiente, promovendo a automatização e padronização dos processos administrativos.”

Já no item 4, do mesmo de Termo de Referência, há, dentre outros itens, as especificações dos sistemas, que são: de Controle Interno; Portal da Transparência; Compras, Licitações e Contratos; Administração de Pessoal, Processo Legislativo; Patrimônio e Protocolo.

Aliado a isso, consta, dentre os argumentos de defesa trazidos pela representada, que a empresa vencedora do pleito é a mesma que já prestava os serviços em disputa, portanto, sob essas particularidades, está demonstrado que os sistemas são compostos por módulos integrados entre si, a afastar a aglutinação reclamada.

Nesse quesito, a representada questionou o Sistema de Processo Legislativo a dizer que ele possui “tramitação fechada sem necessidade de comunicação com os demais módulos”, sob essa perspectiva, parece mais uma ingerência da representada sob o modo operante da edilidade, sem contar que sua alegação é genérica e não se fez acompanhar de documentos de convicção.

Além do mais, trata-se de objeto comum, razão da escolha da modalidade licitatória, que vem sendo executado por empresa do ramo sem que fosse necessário o regime da subcontratação.

Outra questão a ser afastada reside nos pagamentos indevidos de mensalidades ainda durante o período de implantação dos sistemas, como bem já explanado na decisão que não acolheu a medida cautelar, os subitens 11.1.5 e 11.1.6, do Termo de Referência – Anexo I, dissolveram essa questão.

Afora isso, a representada demonstrou que o clamor da representante não ocorreu, também, devido ao fato de a empresa vencedora ser a mesma que vinha prestando os serviços, portanto, os prazos de implantação imposto pelo item 6.1.6, do Anexo I, foram dispensados.

Dirimida, ainda, a incongruência entre os subitens 6.1.6 e 6.1.7, do Termo de Referência, pois o primeiro abrangeu a conversão de dados relativos ao exercício vigente, enquanto o segundo, conversão integral de todos os sistemas sem custo adicional.

Da mesma maneira não prospera a ausência de regulamentação das medições de forma completa, vez que o subitem 13.1.2, do Anexo I, definiu “os prazos e os métodos para a realização dos recebimentos provisório e definitivo deverão ser definidos no instrumento convocatório e/ou no contrato”.

Por sua vez, a cláusula nona do contrato, que cuidou do recebimento do objeto, abrangeu as medições e as causas de não recebimento por eventuais pendências.

Por fim, no tocante à regra do subitem 14.2.4.1[2] a estabelecer quantitativos mínimos de 50% da execução pretendida sem elencar as parcelas de maior relevância, entendo que a regra se adequa ao art. 67, II, § 2º, da Lei nº 14.133/2021.

Ademais, merece transcrição a manifestação da Conselheira Cristiana de Castro Moraes quando abordou essa questão no ato que indeferiu a cautelar:

“A esse propósito, aliás, convém registrar que o teor mais genérico desse excerto do Anexo I impede a inabilitação de interessadas com base em formalidades ou rigores não previstos na norma de regência ou na peça de chamamento, o que deve ser respeitado pela Câmara, sob pena de responsabilização, porquanto a análise de eventuais excessos na aplicação desses dispositivos, assim como das demais temáticas ora combatidas, em especial no que concerne às concretas condições de competitividade, será efetivado por ocasião dos trabalhos rotineiros de fiscalização desta Casa.

Diante de todo exposto, julgo pela PROCEDÊNCIA PARCIAL da representação formulada pelo Senhor José Eduardo Bello Visentin.

Esclareço que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a íntegra desta decisão e da inicial poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se por extrato.

1-    Ao Cartório para certificar-se do trânsito em julgado.

a)             Encaminhar o processo à 8ª DF para autuar e instruir a licitação e o decorrente contrato, tendo a representação como subsídio.

2-    Em seguida ao arquivo

GCSASW, 27 de fevereiro de 2026.

          SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO

           AUDITOR

SW-05

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, nos termos do que dispõe a Resolução nº 03/12 deste Tribunal, julgo pela PROCEDÊNCIA PARCIAL da representação formulada pelo Senhor José Eduardo Bello Visentin.

Publique-se.

GCSASW, 27 de fevereiro de 2026.

            SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO

            AUDITOR

SW-05