TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA: LICITAÇÃO. PREGÃO PRESENCIAL. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO DE PAVIMENTOS (“TAPA BURACOS”). IRREGULARIDADES NA ESTIMATIVA DE PREÇOS. AUSÊNCIA DE NEGOCIAÇÃO PELO PREGOEIRO. INEXISTÊNCIA DE CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO. DEFICIÊNCIA DE PLANEJAMENTO. CONTRATO NÃO EXECUTADO. IRREGULARIDADE DO CERTAME E DO AJUSTE. EXTINÇÃO DO ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO CONTRATUAL SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.

RELATÓRIO

Cuidam os autos do exame da contratação firmada entre a Prefeitura Municipal de Embu das Artes e a empresa Florestana Paisagismo Construções e Serviços Ltda., cujo objeto consistiu na prestação de serviços de conservação de pavimentos viários – “tapa buracos”, com utilização de caminhões com caçamba térmica, no âmbito municipal.

Tramitam em conjunto os seguintes processos:

- TC-019572.989.18-4 (Principal): Exame do Pregão Presencial nº 014/2018 e Contrato nº 086/2018, celebrado em 11/07/2018; e

- TC-019959.989.18-7: Acompanhamento da Execução Contratual

Posto isso, passo a relatar os autos submetidos à apreciação:

1) TC-019572.989.18-4 (autos principais)

O processo foi autuado para análise do Pregão Presencial nº 014/2018 (Processo Administrativo nº 4.822/2018), do tipo menor preço, destinado à contratação de empresa para prestação de serviços de conservação de pavimentos viários – “tapa buracos”, com utilização de caminhões com caçamba térmica, no âmbito do Município da Estância Turística de Embu das Artes, sob a regência das Leis Federais nº 8.666/1993 e nº 10.520/2002.

Na fase preparatória, foram analisados, entre outros, os seguintes documentos: i) justificativa para a contratação (evento 1.3); ii) orçamento estimativo, fixado no valor de R$ 1.740.396,16 (evento 1.4); iii) declaração de existência de recursos e indicação da dotação orçamentária (evento 1.5); iv) parecer técnico-jurídico (evento 1.6); e v) edital e respectivos anexos, com a inclusão do termo de referência (evento 1.7).

O instrumento convocatório foi publicado no Diário Oficial do Estado em 07/04/2018 e em jornal de grande circulação em 09/04/2018. A sessão pública ocorreu em 19/04/2018, conforme Atas de abertura e julgamento (eventos 1.9 e 1.10), ocasião em que se registrou a participação de três proponentes.

Foram inabilitadas as empresas Concrear Construções e Serviços Eireli-ME e Center Leste Serviços e Comércio Ltda., por descumprimento de exigências relativas à qualificação técnica (Certidão de Acervo Técnico – CAT), circunstância que culminou na declaração da empresa Florestana Paisagismo Construções e Serviços Ltda. como vencedora do certame, pelo valor de R$ 1.734.200,00. Não houve interposição de recursos administrativos.

O certame foi homologado em 11/07/2018 pelo Prefeito à época, Sr. Claudinei Alves dos Santos (evento 1.11), seguindo-se a celebração, na mesma data, do Contrato nº 086/2018, com vigência inicial de 12 (doze) meses (evento 1.12), cuja publicação ocorreu em 26/07/2018 (evento 1.13). A contratação contou com garantia correspondente a 2% do valor ajustado, além da emissão da Nota de Empenho nº 4240/2018, de 01/08/2018 (evento 1.14).

A instrução, realizada pela 7ª Diretoria de Fiscalização (DF-07), resultou em Relatório (evento 29.3), no qual a unidade técnica apontou ocorrências que comprometeram a regularidade do procedimento licitatório e do contrato dele decorrente.

Em síntese, a Fiscalização registrou o que segue:

a) Inconsistência na estimativa de preços: O orçamento elaborado pela Municipalidade não guardou correspondência com a Tabela de Custos SIURB utilizada como referência, uma vez que existiam divergências nas unidades de medida e nas taxas de conversão aplicadas aos itens de transporte de concreto asfáltico e de capa asfáltica. Após recomposição dos valores, a unidade técnica apurou estimativa ajustada de R$ 1.481.921,43, concluindo que o valor contratado superou o montante ajustado em aproximadamente 17%, em afronta ao art. 7º, §2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993; e

b) Ausência de negociação por parte do pregoeiro: Não houve negociação do valor da proposta vencedora, em afronta ao art. 4º, inc. XI e XVII, da Lei nº 10.520/02 c/c com art. 3º da Lei 8.666/93.

2) TC-019959.989.18-7: Acompanhamento da Execução Contratual

O feito foi autuado, por dependência ao TC-019572.989.18-4, para o acompanhamento da execução do Contrato nº 086/2018, com vigência de 11/07/2018 a 10/07/2019.

A instrução coube à 7ª Diretoria de Fiscalização (DF-07), que promoveu uma inspeção “in loco”, em 25/09/2018 (evento 10.2).

Na visita técnica, o órgão fiscalizador registrou que, até aquela data, não havia sido emitida a Ordem de Início dos Serviços (OIS), embora o ajuste tivesse sido firmado em 11/07/2018 e já estivesse em plena vigência.

Anotou que, segundo o Secretário Adjunto de Serviços Urbanos e o engenheiro do Município, a ausência de tal documento decorreria da existência de diversos contratos de recapeamento asfáltico em execução no exercício de 2018, circunstância que teria impactado o planejamento administrativo.

Nesse contexto, apurou que, no exercício de 2018, havia 26 contratações relacionadas a obras de pavimentação, das quais cinco destinavam-se especificamente à recuperação e ao recapeamento asfáltico; destas, duas estavam em execução, duas haviam sido concluídas e uma encontrava-se suspensa por insuficiência de recursos.

Não obstante tais informações, o Relatório consignou contradição entre essa justificativa e o que constava na fase interna do processo principal, na qual a contratação fora fundamentada em necessidade de máxima urgência e agilidade na execução dos serviços, circunstância que indicaria deficiência no planejamento administrativo.

Ao final, a Fiscalização apontou como principal falha: a ausência de emissão da Ordem de Início dos Serviços, apesar de ter sido alegada máxima urgência na contratação, o que evidenciaria fragilidade no planejamento da contratação.

Em razão das falhas apontadas, foi proferido despacho aos interessados para apresentarem justificativas.

A empresa Florestana Paisagismo Construções e Serviços Ltda., representada por seu Advogado, apresentou razões de defesa (eventos 70.1 e 54.1), defendendo, em síntese, a inexistência de irregularidades a ela imputáveis.

Informou que os apontamentos referentes à estimativa de preços e à ausência de negociação diziam respeito a atos próprios da fase interna e da condução do certame, atribuíveis exclusivamente à Administração. Sustentou, ainda, que o principal equipamento previsto no Edital não consta da Tabela SIURB, o que inviabilizaria a comparação direta dos valores. Quanto à não emissão da Ordem de Início, alegou que permaneceu no aguardo da formal convocação, inexistindo descumprimento contratual de sua parte.

Pugnou pelo acolhimento das justificativas, com o reconhecimento da regularidade da matéria ou o afastamento de sua responsabilização, sob o argumento de que os fatos não decorreram de conduta a ela atribuível.

A Municipalidade, por sua vez, apresentou justificativas próprias (evento 99.1) e juntou documentação complementar (evento 99.2).

No que concerne à estimativa de preços, alegou que as divergências decorreram da utilização de unidades de medida distintas. Reconheceu que, quanto ao item “transporte de capa asfáltica”, houve diferença de precificação, porém argumentou que a contratação não chegou a produzir efeitos financeiros, pois não houve emissão de Ordem de Início nem dispêndio de recursos.

Em relação à ausência de negociação, defendeu que a norma conferia faculdade ao pregoeiro.

Quanto à não emissão da Ordem de Início, afirmou que a medida não decorreu de falha de planejamento, mas de reavaliação das necessidades administrativas diante da ampliação de outras frentes de atuação. Invocou o poder de autotutela e a prerrogativa de adequar a contratação ao interesse público superveniente.

Em seguida, a Assessoria Técnico-Jurídica – área de Engenharia (atual DIPE) manifestou-se[1] nos autos, procedendo à análise técnica.

Quanto ao orçamento-base, concluiu que foram identificadas divergências relevantes nos itens de maior representatividade financeira. Observou que cerca de 69% do orçamento apresentava inconsistências, reputando-o impreciso.

Em relação ao cronograma físico-financeiro, apontou que tal documento não foi agregado ao instrumento convocatório.

No âmbito da execução contratual, destacou a ausência de Ordem de Início e a inexecução do ajuste, considerando insuficientes as justificativas da Prefeitura. Assinalou que a inércia administrativa, sem adequada fundamentação, revelava deficiência de planejamento.

Em conclusão, entendeu que tais falhas configuraram irregularidades prejudiciais, propondo a adoção de providências nos termos da Lei Complementar nº 709/93.

A empresa Contratada, ao se manifestar sobre as conclusões da DIPE (evento 186.1), reiterou a ausência de responsabilidade da contratada.

O Município de Embu das Artes apresentou novas justificativas (evento 236.1), suscitando preliminarmente a extinção do feito sem julgamento de mérito, visto que o contrato não gerou efeitos econômico-financeiros.

No mérito, sustentou que a não emissão da Ordem de Serviço decorreu do poder de autotutela e de juízo de conveniência administrativa, voltado à preservação do interesse público e do erário.

Ao final, requereu o arquivamento dos autos, diante da ausência de execução contratual e de prejuízo ao erário, ou, subsidiariamente, que eventuais impropriedades sejam tratadas no campo das recomendações.

Em nova manifestação, a Assessoria Técnica de Engenharia concluiu que os elementos adicionais não alteraram o entendimento anterior. Contudo, a DIPE-DIR ponderou que a inexistência de execução financeira deveria conduzir à extinção dos feitos sem resolução de mérito.

O então Conselheiro Relator acolheu a proposta do DIPE e determinou que a Fiscalização certificasse a inexistência de gastos.

A DF-03 certificou, após diligências realizadas, que o Contrato nº 086/2018 não foi executado, uma vez que não houve emissão de Ordem de Início de Serviços, tendo sua vigência se encerrado em 10/07/2019 sem qualquer movimentação financeira (evento 267). Concluiu, assim, que não houve execução financeira da despesa no âmbito do referido ajuste.

Os autos foram redistribuídos a este julgador nos termos do art. 2º das Disposições Transitórias da Resolução nº 12/2025, que redefiniu as competências internas desta Corte de Contas em razão do valor da matéria.

Encaminhados ao Ministério Público de Contas, este emitiu Parecer pela irregularidade da matéria (evento 284), alinhando-se às conclusões da Fiscalização quanto às falhas no orçamento e no planejamento, ressaltando que a súbita desistência da execução comprometeu a eficácia do certame e implicou dispêndio administrativo sem resultado útil.

É o relatório.

DECISÃO

Em julgamento, o Pregão Presencial nº 014/2018 e o Contrato nº 086/2018, firmados entre a Prefeitura Municipal de Embu das Artes e a empresa Florestana Paisagismo Construções e Serviços Ltda., bem como o correspondente processo de acompanhamento da execução contratual.

A matéria foi devidamente instruída pela área técnica, com a observância do contraditório e da ampla defesa, em estrita conformidade com os preceitos regimentais e legais que regem a atuação desta Corte de Contas.

Cabe consignar, ainda, que o processo em análise foi encaminhado a este julgador nos termos do art. 2º das Disposições Transitórias da Resolução nº 12/2025, que redefiniu as competências internas desta Corte, em razão do valor e da natureza da matéria submetida a exame.

Passo ao exame do mérito.

A Fiscalização e a Assessoria Técnica convergiram quanto à existência de falhas relevantes na elaboração do orçamento-base, ao constatarem que a Municipalidade utilizou unidades de medida e taxas de conversão em desacordo com a Tabela SIURB adotada como referência.

A imprecisão atingiu aproximadamente 69% dos itens de maior relevância financeira, resultando em estimativa global superior aos valores de mercado em cerca de R$ 219.693,60.

Cabe lembrar que a estimativa de preços constitui elemento estruturante da fase preparatória do certame, sendo instrumento indispensável à aferição da vantajosidade das propostas e à preservação do equilíbrio econômico do ajuste. Assim, a irregularidade verificada nos preços compromete a confiabilidade do procedimento licitatório, pois afronta o artigo 7º, §2º, II, da Lei Federal nº 8.666/93.

Ademais, a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que falhas substanciais na pesquisa de preços configuram vício grave, por afrontarem os princípios da economicidade, da eficiência e da busca da melhor proposta.

Milita, ainda, em desfavor do procedimento licitatório, a ausência de tentativa de negociação com o licitante classificado em primeiro lugar. A negociação não configura mera faculdade discricionária, mas verdadeiro poder-dever da Administração, orientado à obtenção da proposta mais vantajosa e à concretização dos princípios da economicidade e da supremacia do interesse público. A inércia administrativa nesse ponto revela postura meramente formal do procedimento, dissociada da atuação diligente voltada à otimização do dispêndio público.

Em outro aspecto, verifico que a inexistência de cronograma físico-financeiro no Edital e em seus anexos afronta o artigo 40, XIV, alínea “b”, da Lei Federal nº 8.666/93. A omissão desse instrumento priva a Administração de ferramenta essencial de planejamento e controle, impedindo a aferição objetiva do ritmo de execução e do correspondente fluxo de desembolsos, o que evidencia grave deficiência na fase interna da contratação.

No tocante ao acompanhamento da execução contratual, restou comprovado nos autos que não houve início da execução do objeto, inexistindo prestação de serviços, empenhos, liquidações ou pagamentos em favor da contratada.

Tal circunstância conduz à aplicação do entendimento consolidado no âmbito desta Corte, segundo o qual, comprovadas a inexistência de despesas e de movimentação financeira, bem como a ausência de execução do objeto contratual, configura-se perda superveniente do objeto quanto à análise da execução, impondo-se o arquivamento do feito sem julgamento de mérito.

Nesse sentido, destaco trecho da decisão proferida no TC-001246/013/08:

“(...). No mérito, conquanto tenha havido desacertos no certame, resta demonstrado que os serviços não foram iniciados, acabando por ser rescindido amigavelmente o contrato celebrado, com o competente cancelamento da respectiva nota de empenho. (...). Dessa forma, e, a exemplo de diversos precedentes jurisprudenciais neste sentido, como os TCs 21335/026/10, 1782/009/08 e 2045/003/08, acolho a manifestação da SDG, e voto pelo provimento do recurso ordinário, para o fim de determinar o arquivamento dos autos sem julgamento de mérito, cancelando-se a multa aplicada, e ficando ressalvados eventuais atos pendentes de apreciação por este Tribunal (...)”.

No caso concreto, entendo que, embora a inexecução do contrato firmado sob alegação de “máxima urgência” evidencie falha de planejamento e violação aos princípios da eficiência e da economicidade, a inexistência de despesa pública direta {autoriza a extinção do processo, sem resolução de mérito, no que se refere ao acompanhamento da execução contratual.

RECOMENDO, entretanto, à Origem que adote providências concretas para assegurar planejamento prévio adequado antes da deflagração de certames, evitando a realização de procedimentos sem a efetiva garantia de execução do objeto e o consequente desperdício de recursos operacionais. ADVIRTO que a reincidência dessa falha ensejará a aplicação de multa aos responsáveis.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 014/2018 e o Contrato nº 086/2018, tratados no TC-019572.989.18-4.

Outrossim, com fundamento no art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, aplicado subsidiariamente, JULGO EXTINTO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, o processo de acompanhamento da execução contratual, tratado no TC-019959.989.18-7.

Após o trânsito em julgado, DETERMINO o acionamento das disposições dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

DETERMINO à Origem e aos responsáveis que observem, em futuras contratações, as recomendações e advertências consignadas no corpo desta decisão.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte de Contas.

Nos termos da Resolução nº 01/2011, registro que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a) Publicar e certificar o trânsito em julgado; e

b) Oficiar à Prefeitura e à Câmara Municipal, nos termos do art. 2º, XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

2. Após, ao Arquivo.

São Paulo, 10 de Março de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 014/2018 e o Contrato nº 086/2018, tratados no TC-019572.989.18-4. Outrossim, com fundamento no art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, aplicado subsidiariamente, JULGO EXTINTO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, o processo de acompanhamento da execução contratual, tratado no TC-019959.989.18-7. Após o trânsito em julgado, DETERMINO o acionamento das disposições dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. DETERMINO à Origem e aos responsáveis que observem, em futuras contratações, as recomendações e advertências consignadas no corpo desta decisão. Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte de Contas. Nos termos da Resolução nº 01/2011, registro que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.  Publique-se.