TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Sentença. Concorrência Pública. Contrato e termos aditivos. Obras civis — construção de Unidade de Pronto Atendimento. Irregularidade da licitação, do contrato, dos termos aditivos e da execução contratual. Conhecimento do termo de rescisão unilateral.

RELATÓRIO

TC-0010559.989.15-7 - Licitação. Contrato nº 304/2015, de 08/07/2015

TC-0015276.989.16-7 - Termo Aditivo ao Contrato, de 22/02/2016

TC-0000860.989.17-7 - 1º Termo de Aditamento, de 22/07/2016

TC-0008672.989.17-5 - 3º Termo de Aditamento de prazo, de 16/02/2017

TC-0008242.989.18-4 - 4º Termo de Aditamento de prazo, de 16/02/2018

TC-0009408.989.21-8 - Termo de Rescisão Unilateral, de 10/10/2018

TC-0000287.989.16-4 - Acompanhamento de Execução Contratual

Os sete processados acima listados cuidam de licitação e contrato celebrados pela Prefeitura Municipal de Ilha Comprida com a empresa Icom Engenharia e Construções Ltda., tendo por objeto obras civis de construção de unidade de pronto atendimento, na Avenida Marginal Candapuí Sul, Balneário Samburá, naquele Município.

A instrução da matéria coube à competente UR.12, que trouxe relatórios individualizados em cada um deles, que agregados a outras peças do desenvolvimento processual, podem assim ser sintetizados:

TC-0010559.989.15-7 -     Licitação. Contrato nº 304/2015, de 08/07/2015.

Os autos abarcam a licitação, na modalidade concorrência, Concorrência nº 007/2015, de tipo menor preço.

Justificativas e parecer técnico jurídico juntados aos autos.

Pesquisa de preços tomou como fonte CPOS (Boletim 163 – Agosto/2014, SINAPI Setembro/2014, PINI, FDE Julho/2014 e Mercado (valores defasados em relação à abertura do processo seletivo, que ocorreu em 03/06/2015 - data da publicação do Edital.).

A sessão pública teve lugar em 07/07/2015, ocasião em que apenas uma empresa acudiu ao certame e foi declarada vencedora.

A licitante declarada vencedora do certame – ICOM ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA., firmou com a Prefeitura Municipal de Ilha Comprida, em 14/07/2015, o Contrato nº 304/2015, com vigência de 12 (doze) meses, pelo valor global de R$ 3.205.296,69 (evento 1.11).

A instrução dos autos, a cargo da UR.12 Registro, trouxe aos autos (evento 20.19) as seguintes ocorrências, verbis:

1. Declaração de impacto orçamentário e financeiro prevendo apenas a construção do prédio (PROJETO) e não os custos de operação e manutenção da nova Unidade (ATIVIDADE), além de ter sido elaborada somente em 18/01/16, após requisição da Fiscalização ocorrida em 13/01/16 (ITEM 6, fls. 1/2);

2. Não comprovação da publicação do resumo do Edital em jornal de grande circulação (ITEM 9, fls. 2);

3. Exigência, sem justificativa, de atestados de desempenho anterior em percentual superior ao considerado razoável por este Tribunal, em ofensa à Súmula TCESP Nº 24 (ITEM 13, fls. 2/3);

4. Exigência, para fins de habilitação, de que o responsável técnico pela execução da obra, na data da entrega da proposta, fizesse parte do quadro permanente da empresa, afastando a possibilidade da contratação do profissional pela vencedora do certame, afrontando a Súmula 25 desta e. Corte (ITEM 15.1, fls. 3/4);

5. Exigência, para fins de qualificação técnica profissional, de certidões que comprovassem a execução de serviços de mesmas características às do objeto desta Licitação e que fizessem explícita referência aos itens constantes da planilha, sem amparo legal (ITEM 15.2, fls. 4);

6. Restrições evidenciadas diante da participação de apenas uma proponente (ITEM 15.2, fls. 4);

7. Não foi possível atestar a compatibilidade do preço com o mercado, pois a) o orçamento estava defasado em mais de seis meses da data da abertura da licitação, comprometendo a comprovação da compatibilidade do preço contratado com o praticado pelo mercado; b) alguns itens foi utilizado como fonte “MERCADO”, sem comprovação dessas cotações (ITEM 22, fls. 4/5);

8. Publicação da homologação e da adjudicação da licitação 1 dia após requisição da fiscalização e 190 dias após a assinatura do contrato (ITENS 28 e 29, fls. 5/6);

9. Declaração divergente dos moldes do Anexo 1 do Aditamento nº 2/2014 e não assinada pelo responsável pelo Órgão (ITEM 31, fls. 6;

10. Publicação intempestiva do extrato do contrato em desatendimento ao art. 61 da Lei Federal nº 8.666/1993 e realizada 1 dia após requisição da fiscalização, (ITEM 38, fls. 7);

11. Previsão, no Contrato, de que a despesa correria por conta de categoria econômica não constante nas tabelas auxiliares do Sistema AUDESP, bem como diferente da constante na Nota de Empenho (ITEM 42, fls. 7);

Cientificadas dos achados da fiscalização acima enumerados, os contraentes comparecem por diversas vezes aos autos, colacionando documentos e justificativas.

A Prefeitura, pelo Prefeito à época – Décio José Ventura -  (evento 36.1), oferece seus esclarecimentos.

Aduziu que houve sim, a declaração de impacto orçamentário e financeiro da obra.

Justificou que houve a publicação extemporânea do ato convocatório, por lapso da Administração, mas que não deixou de dar ampla publicidade ao torneio; sustenta que não houve prejuízos e colacionou jurisprudência no qual a falha foi relevada.

Quanto à exigência de identificação do responsável técnico da obra, corrigiu a fiscalização afirmando que esta só haveria a declaração de disponibilidade no momento de julgamento das propostas, que tal exigência se efetivaria tão somente quando da assinatura do contrato, portanto, da licitante vencedora.

Sustentou a validade da pesquisa de preços na fase interna do processo.

Justificou também o atraso na publicação da homologação, adjudicação e da celebração do contrato.

Justificou também o equívoco na identificação da categoria econômica e na grafia da razão social da contratada.

Pugna, ao final, pela regularidade da licitação e da decorrente contratação.

Por seu turno, o Prefeito seguinte – Geraldino Barbosa de Oliveira – (evento 89.1), traz novas justificativas em função de lapso temporal.

Repisou argumentos já oferecidos.

Assessoria Técnica – Unidade de Engenharia manifesta-se sobre as impropriedades anotadas e sobre as justificativas apresentadas (evento 124.1), nestes termos:

• Foram exigidas comprovações de capacitação técnico-profissional (telhado e telhamento) em quantitativos não razoáveis em relação ao necessário da obra, em ofensa à Súmula 24 deste TCESP;
• Exigência de que o futuro responsável técnico da obra faça parte do quadro permanente da empresa proponente, em ofensa à Súmula 25 deste TCESP;
• Exigência de qualificação técnica-profissional nas mesmas características do objeto licitado, em ofensa ao artigo 30 da Lei 8666/93;
• Defasagem entre os orçamentos coletados e aqueles lançados no edital por extenso lapso temporal;
• Justificativas tíbias para as celebrações de termos de aditamentos.

O douto Parquet de Contas (evento 131.1), fundado nos argumentos técnicos oferecidos pela ATJ-Engenharia, pugna pela irregularidade da licitação e da decorrente contratação, com aplicação de multa aos responsáveis.

O Município de Ilha Comprida (evento 138.1) retorna aos autos para anunciar a rescisão unilateral do ajuste, o que será descrito amiúde em processado próprio (TC-0009408.989.21-8 -   Termo de Rescisão Unilateral, de 10/10/2018).

Órgãos técnicos e o douto Parquet de Contas reiteram seus pareceres ao longo da instrução processual.

TC-0015276.989.16-7 -      Termo Aditivo ao Contrato, de 22/02/2016

Finalidade do Termo: alteração do processo de fundação, de forma direta para indireta. Acréscimo de valor em R$ 30.732,83

Termo Contratual copiado no evento 1.6.

A fiscalização conclui que o termo de aditamento está maculado, fundado no princípio da acessoriedade.

ATJ-Economia (evento 138.1) conclui que as justificativas apresentadas para a existência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro podem ser aceitas.

De outra sorte, ATJ-Economia afirma que não são aceitáveis as justificativas para os critérios de coleta de preços “mercado”, além da defasagem entre a coleta e deflagração do ato convocatório.

ATJ-Economia discorre também sobre as razões da rescisão unilateral, o que será examinado em autos próprios (TC-0009408.989.21-8 -         Termo de Rescisão Unilateral, de 10/10/2018).

Ministério Público de Contas reitera seu parecer (evento 222.1).

TC-0000860.989.17-7 -     1º Termo de Aditamento, de 22/07/2016

Finalidade do termo de aditamento: prorrogação do prazo de vigência, até 18/02/2017 (estendeu-o por mais 210 dias).

Termo de Aditamento copiado no evento 1.4.

Justificativas e parecer jurídico apresentados.

Instrução da UR.12 colada no evento 10.8.

Conclusões da fiscalização:

• Item 14. PUBLICADO – fls. 2 – Publicação intempestiva do extrato do Termo Aditivo.
• Item 15. FINALIDADE DO TERMO – fls. 2 – Formalização do Termo aditivo 7 dias após o término da vigência contratual.
• Item 16. EXIGÊNCIA DE GARANTIA ANTERIOR – fls. 2 – Não comprovada a prorrogação da garantia contratual.
• Item 17.1 CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO ATUALIZADO – fls. 2/3 – Não elaboração de novo Cronograma após a elaboração do presente Termo Aditivo.
• Item 17.2 ARTS COMPLEMENTARES DE EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO DA OBRA – fls. 3 – Ausência de registro de ART complementar compreendendo todo o período.
• Item 17.3 ENVIO AO TRIBUNAL – fls. 3 – Encaminhamento intempestivo do presente Termo Aditivo a este Tribunal, somente após requisição da fiscalização.

Justificativas apresentadas.

Ministério Público teve vistas dos autos.

TC-0008672.989.17-5 -       3º Termo de Aditamento, de 16/02/2017

Finalidade do termo: prorrogou a vigência do ajuste por mais 12 (doze) meses, até 17/02/2018.

Justificativas e parecer jurídico copiados nos autos.

Termo copiado no evento 1.7

Relatório da instrução copiado no evento 17.2.

Conclusões da fiscalização:

• 1. Item 12. JUSTIFICATIVAS – fls 2 - Justificativas inaceitáveis para o aditamento contratual, sendo alegado que durante a execução da obra houve necessidade de adequação de pagamentos devido queda de arrecadação, o que indica deficiência no planejamento orçamentário, bem como desproporcional a prorrogação, sendo quase triplicado o prazo inicialmente previsto. 2. Item 14. PUBLICADO – fls.
• 2. Publicação intempestiva do extrato do Termo Aditivo.
• 3. Item 15. FINALIDADE DO TERMO – fls. 2/3 – Formalização do 1º Termo Aditivo de Prazo (e-TC-860.989.17-7) 7 dias após o término da vigência contratual, interferindo na legitimidade deste Termo subsequente.
• 4. Item 17. CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO ATUALIZADO – fls. 3 Cronograma físico financeiro incompleto e desatualizado, ausência de informações básicas que permitam uma análise adequada, além de não corroborar com a realidade da execução contratual.
• 5. Item 18 ENVIO AO TRIBUNAL – fls. 3 – Encaminhamento intempestivo do presente Termo Aditivo a este Tribunal, somente após requisição da fiscalização.

Justificativas apresentadas.

Ministério Público teve vistas dos autos.

TC-0008242.989.18-4 -       4º Termo de Aditamento de prazo, de 16/02/2018.

Finalidade do termo: prorrogou sua vigência, por mais 330 dias, até 13/01/2019.

Justificativas e parecer jurídico apresentados.

A fiscalização assenta as deficiências de planejamento nas prorrogações sucessivas.

Justificativas apresentadas.

Ministério Público teve vistas dos autos.

TC-0009408.989.21-8 -       Termo de Rescisão Unilateral, de 10/10/2018.

Finalidade do termo: demora injustificada, prorrogações sucessivas, nos termos dispostos no evento 1.4.

Achados da instrução, dispostos no evento 9.4:

A Origem sequer executou a fiança contratual.

Não há menção a limitações de suspensão temporária da contratada em participar de novas licitações com o poder público.

Justificativas apresentadas.

Ministério Público teve vistas dos autos.

TC-0000287.989.16-4 -       Acompanhamento de Execução Contratual

Instrução sobre a cronologia das visitas de UR.12, presenciais ou remotas:

1ª visita em 25/02/2016.

2ª. visita em 01/08/2016.

3ª. visita em 06/04/2017.

4ª. visita em 12/03/2018.

5ª. visita em 08/10/2018.

6ª. acompanhamento em 31/01/2022 (sem visita in loco)

7ª. acompanhamento em 05/12/2023 (apenas documental).

Principais achados da fiscalização: falhas de cronograma, com distribuição irregular de serviços. Inconsistências na cronologia da execução da obra; divergências nos pagamentos. Indícios de pagamentos a maior.

Justificativas apresentadas.

Ministério Público teve vistas dos autos.

É a síntese do contido nos autos.

DECIDO

TC-0010559.989.15-7 - Licitação. Contrato nº 304/2015, de 08/07/2015

TC-0015276.989.16-7 - Termo Aditivo ao Contrato, de 22/02/2016

TC-0000860.989.17-7 - 1º Termo de Aditamento de prazo, de 22/07/2016

TC-0008672.989.17-5 - 3º Termo de Aditamento de prazo, de 16/02/2017

TC-0008242.989.18-4 - 4º Termo de Aditamento de prazo, de 16/02/2018

TC-0009408.989.21-8 -Termo de Rescisão Unilateral, de 10/10/2018

TC-0000287.989.16-4 - Acompanhamento de Execução Contratual

Os sete processados acima listados cuidam de licitação e contrato celebrados pela Prefeitura Municipal de Ilha Comprida com a empresa           Icom Engenharia e Construções Ltda., tendo por objeto obras civis de construção de unidade de pronto atendimento, na Avenida Marginal Candapuí Sul, Balneário Samburá, naquele Município.

A instrução da matéria coube à competente UR.12, que trouxe relatórios individualizados em cada um deles, que agregados a outras peças do desenvolvimento processual, revelam os vícios a seguir descritos.

A contratação objeto destes autos vigeu desde a contratação inicial, que ocorreu em 14/07/2015, até 10/10/2018, sendo esta última a data da rescisão unilateral por parte da Prefeitura Municipal de Ilha Comprida, após constatar sucessivos atrasos e descumprimentos do cronograma das obras.

Portanto, a obra inicialmente planejada para ser executada em 12 (doze) meses perdurou por 46 (quarenta e seis) meses, sem ter chegado a um termo satisfatório que justificasse seu gasto público.

O processo todo se encontra inquinado de vícios desde seu nascedouro.

Fase de Contratação

A fase interna foi permeada por falhas de planejamento, confirmadas pela área de engenharia deste Tribunal, na qual ficou patente a inadequação de fundações, o que viria ensejar aditamento contratual para ajuste de objeto e falhas de execução.

Ainda na fase interna do processo de contratação, a essencial pesquisa de preços apresenta falhas incontornáveis. Os preços coligidos para orçamentação e verificação da exequibilidade de preços mostraram-se impróprios: orçamento excessivamente defasado; alguns preços da planilha de custos anotados com a marca “mercado”, a indicar que foram coligidos sem nenhum critério e/ou comprovação de fonte e adequação.

A pesquisa de preços não está apta a comprovar a economicidade do ajuste. Na forma como se procedeu, a pesquisa prévia de preços não se mostra confiável.

Muitas falhas na formulação do edital emprestaram restritividade ao certame: a exigência de que o responsável técnico da obra integrasse o quadro permanente da proponente desborda do razoável e ainda viola a Súmula 25 deste Tribunal de Contas; exigências desarrazoadas de qualificação técnica com serviços de características idênticas confrontam a lógica e a Súmula 24 deste Tribunal de Contas.

Não houve adequada e tempestiva publicação dos atos do processo de contratação, o que feriu a ampla publicidade requerida pelo artigo 61 da Lei de regência (Lei 8666/93).

As falhas acima descritas comprovaram seu caráter danoso à ampla participação, materializaram-se pela participação de uma única licitante que acudiu ao certame, muito embora a obra civil em disputa seja comprovadamente de média complexidade e integrada por um setor dinâmico e altamente competitivo da economia local.

Da execução contratual

O acompanhamento da execução contratual foi marcado pelas deficiências de planejamento e incúria da contratada.

Tudo isso refletido nos sucessivos aditamentos de ajuste de objeto e dilação de prazos para, ao final, concluir-se pela incapacidade da contratada em executar o objeto, decorridos quase quatro anos de um contrato planejado para um ano.

Quanto aos aspectos financeiros da execução, o NAEC, instado a se manifestar conclusivamente, afastou a hipótese de pagamento a maior nas medições, concluindo que o acumulado cobrado era compatível com a execução física verificada in loco, e que a aparente divergência percentual decorria da inclusão de parcelas de reajuste na documentação de liquidação, sem a devida segregação.

No tocante ao reajuste de preços pelo INCC, no valor de R$ 179.672,95, verificaram-se severas impropriedades em sua operacionalização, como a ausência de memória de cálculo e a falta de discriminação dos períodos e índices aplicados. Todavia, havendo previsão contratual expressa para o reajuste (cláusula V, item 5.1) e sendo o percentual aplicado (6,98%) compatível com a variação acumulada do índice no período, não restou configurado dano ao erário passível de restituição.

Dos termos aditivos

No tocante aos termos aditivos, todos padecem, de início, do vício de origem que contamina o contrato principal, cuja irregularidade restou demonstrada pelas falhas na pesquisa de preços, pela restritividade do edital e pela inadequação do projeto básico de fundações — vícios que, por força do princípio da acessoriedade, se comunicam aos atos deles dependentes. Para além dessa mácula originária, cada aditamento ostenta vícios próprios que reforçam o juízo de irregularidade. O Termo Aditivo de valor decorreu de falha no projeto básico imputável à própria Administração, enquanto os três aditivos de prazo — formalizados com vícios de intempestividade, justificativas inaceitáveis e cronogramas deficientes — quase quadruplicaram a duração original do contrato sem a adoção oportuna das medidas coercitivas previstas nos arts. 78 e 79 da Lei nº 8.666/93.

Ante o exposto, considerando os vícios que permearam a contratação desde a fase de planejamento e se estenderam por toda a execução contratual, conforme relatado e fundamentado, e nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas e Resolução GP nº 12/2025,  JULGO IRREGULARES a licitação — Concorrência nº 007/2015 — e o Contrato nº 304/2015 (TC-10559.989.15-7); o Termo Aditivo de valor, de 22/02/2016 (TC-015276.989.16-7); o 1º Termo de Aditamento de prazo, de 22/07/2016 (TC-00860.989.17-7); o 3º Termo de Aditamento de prazo, de 16/02/2017 (TC-008672.989.17-5); o 4º Termo de Aditamento de prazo, de 16/02/2018 (TC-008242.989.18-4); e a execução contratual (TC-000287.989.16-4). Outrossim, ainda com fincas na mesma base legal, CONHEÇO do Termo de Rescisão Unilateral, de 10/10/2018 (TC-9408.989.21-8).

Após o trânsito em julgado, acionem-se as disposições do art. 2º, XV e XXVII, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, por fim, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: <www.tce.sp.gov.br/etcesp>.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a) Publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) Oficiar à Prefeitura e à Câmara Municipal de Ilha Comprida, nos termos do art. 2º, XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;

2. Após, ao Arquivo.

São Paulo, em 09 de março de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença, e nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas e Resolução GP nº 12/2025,  JULGO IRREGULARES a licitação — Concorrência nº 007/2015 — e o Contrato nº 304/2015 (TC-10559.989.15-7); o Termo Aditivo de valor, de 22/02/2016 (TC-015276.989.16-7); o 1º Termo de Aditamento de prazo, de 22/07/2016 (TC-00860.989.17-7); o 3º Termo de Aditamento de prazo, de 16/02/2017 (TC-008672.989.17-5); o 4º Termo de Aditamento de prazo, de 16/02/2018 (TC-008242.989.18-4); e a execução contratual (TC-000287.989.16-4). Outrossim, ainda com fincas na mesma base legal, CONHEÇO do Termo de Rescisão Unilateral, de 10/10/2018 (TC-9408.989.21-8). Após o trânsito em julgado, acionem-se as disposições do art. 2º, XV e XXVII, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas. Registro, por fim, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: <www.tce.sp.gov.br/etcesp>. Publique-se.