TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

EMENTA: SENTENÇA. BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO. 2024. INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE ASSIS – ASSISPREV. IRREGULARIDADE.  DETERMINAÇÕES.

IRREGULARIDADES:

- Reiterada obtenção de CRP pela via judicial. Fato que não elide as falhas que deveriam ter sido saneadas administrativamente. No caso em análise, a negativa de emissão do Certificado foi além das justificativas trazidas aos autos, espraiando-se para ato de competência única e exclusiva do gestor.

- Irregular composição do Comitê de Investimentos que tem, em sua maioria, integrantes responsáveis pelo processo decisório de alocação de recursos e que também atuam em outras fases sensíveis subsequentes do fluxo de procedimentos. Prática que é contrária à mitigação do risco de fraudes, erros, omissões e conflitos de interesses na Administração Pública. Condutas estas últimas admitidas como necessárias e reforçadas pela própria defesa. Infração ao princípio da segregação de funções.

- Irregular apropriação contábil das provisões matemáticas apuradas no exercício anterior, mesclando-as com contas do ano em exame, afastando, assim, distorções nos resultados econômico e patrimonial pela utilização de valores afetos ao ano pretérito. Infração aos princípios da evidenciação contábil e da transparência (art. 83 da Lei Federal n. 4.320/1964).

- Irregular reconhecimento do valor escritural dos parcelamentos a título de Demais Bens, direitos e ativos.

- Plano de amortização vigente insuficiente para a cobertura das necessidades de financiamento do RPPS. Infração ao disposto no artigo 56, inciso I da Superportaria e ao princípio da manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário local (art. 40 c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019).

- Reconhecimento irregular, a título de Ativo Garantidor do Plano de Benefícios, das receitas oriundas do IRRF. Impossibilidade fático-jurídica de tais vinculações. Jurisprudência do C. Tribunal Bandeirante que vem reconhecendo a inconstitucionalidade de normas que afetam valores ao regime próprio de previdência local.

DETERMINAÇÕES:

- Rever, com a celeridade que o assunto demanda, a composição do Comitê de Investimentos, dando cumprimento à norma local regulamentadora e à previsão de representatividade prevista no inciso I do artigo 91 da Portaria MTP n. 1.467/2022.

- Utilize das ferramentas disponíveis no ordenamento jurídico visando à integral recuperação de seus recebíveis, consoante as previsões em lei e as medidas previstas no estudo de reavaliação atuarial.

- Desvio de finalidade dos recursos transferidos a título de equacionamento do déficit atuarial (art. 55, § 8º, inciso I da Portaria MTP n. 1.467/2022). - Afronta aos princípios da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário (art. 40 CF) e da gestão fiscal responsável (art. 1º, § 1º da LRF).

- Proceder os devidos ajustes em seus demonstrativos contábeis a fim de reconhecer os valores inadimplidos pelos entes patrocinadores.

- Adoção das medidas necessárias a fim de que haja sincronicidade entre o segmento de contabilidade do RPPS e a prestadora de serviços contratada no sentido de que os dados contabilmente apropriados reflitam os números apurados no encerramento do exercício e não a mescla de valores de rubricas do ano em exame com outras pretéritas.

- Deverá, o Instituto fazer o escorreito enquadramento das rubricas financeiras embutidas na categoria “Demais Bens, direitos e ativos” bem como a adequada apropriação do Valor Atual dos Parcelamentos em sua categoria própria, segundo a metodologia prevista no Manual do DRAA.

- Adotar estratégia de amortização do déficit atuarial consentâneo com as suas necessidades de financiamento, de maneira a não só garantir a solvência e liquidez do plano de benefícios, como à arrecadação de receitas compatíveis com os seus fluxos de desembolso, dentre elas um plano efetivo de amortização do déficit atuarial.

- Abster-se de considerar, a título de Ativos Garantidores do Plano de Benefícios, as receitas arrecadadas de IRRF.

RELATÓRIO

1.1 Cuidam estes autos das contas apresentadas pelo gestor da INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE ASSIS – ASSISPREV de 2024, apresentadas em face do inciso III, artigo 2º, da Lei Complementar nº 709/93.

1.2 O Instituto de Previdência dos Servidores Públicos do Município de Assis foi criado pela Lei Municipal nº 4.161/2002, com as alterações introduzidas pela Lei Complementar Municipal 14/2006 e pela Lei Municipal 6.370/2017.

No exercício de 2024, foi promulgada a Lei Municipal nº 7668, que incluiu e/ou alterou dispositivos da Lei Municipal n° 7.308/2023, em especial quanto ao mandato e requisitos dos membros dos Conselhos Deliberativo e Fiscal; e a Lei Complementar n. 13, que tratou das alíquotas de contribuições, taxa de administração e aportes para cobertura do déficit atuarial.

1.3 Responsável pela instrução da matéria, a UR-04, elaborou circunstanciado relatório (evento 11), cujas conclusões trouxeram os apontamentos abaixo sintetizados:

Item A.1. DA ORIGEM E CONSTITUIÇÃO:

✓ Promulgação da Lei Municipal n° 7.668/2024, que alterou e acrescentou dispositivos na Lei Municipal n° 7.308/2023, porém não enfrentou conflitos de interesses trazidos pela lei de 2023.

Item A.2. DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NO EXERCÍCIO:

✓ Denominação/quantificação das metas e resultados apresentados no Relatório de Atividades não guardam correlação com a métrica e a realidade do Instituto para verificação da efetividade da gestão previdenciária.

Item A.4.1. CONSELHO FISCAL:

✓ Quantitativo de membros do Colegiado, tanto de titulares, como de suplentes, em desacordo com a legislação municipal regente.

Item A.4.2. APRECIAÇÃO DAS CONTAS POR PARTE DO CONSELHO DELIBERATIVO:

✓ As aplicações não contam com aprovação prévia do Conselho Deliberativo. A análise e avaliação são realizadas a posteriori à realização das aplicações.

✓ Quantitativo de membros do Colegiado, tanto de titulares, como de suplentes, em desacordo com a legislação municipal regente.

Item A.4.3. COMITÊ DE INVESTIMENTOS:

✓ Legislação acerca da composição deste Colegiado não garante a representatividade de todos os segmentos de segurados.

✓ Membros da Diretoria Executiva e do Conselho Deliberativo também compõem o Comitê de Investimentos, em contrariedade ao Princípio da Segregação de Funções, e em prejuízo à independência, diversidade e representatividade nesse Colegiado.

Item A.5. CONTROLE INTERNO:

✓ Atendimento parcial às recomendações do Controle Interno quanto à regularização dos valores não repassados ao Instituto e ao atingimento da meta atuarial;

Item B.1. ANÁLISE DE BALANÇOS:

✓ Falta de elaboração das Notas Explicativas às Demonstrações Financeiras, prejudicando a compreensão e a transparência das informações apresentadas, bem como a adequada análise dos aspectos orçamentários, financeiros e patrimoniais.

✓ Contabilização das provisões matemáticas dos benefícios concedidos e a conceder com data base não contemporânea ao balanço, implicando na apuração inexata do resultado econômico e do saldo patrimonial.

Item B.1.3. FISCALIZAÇÃO DAS RECEITAS:

✓ Falta de percepção integral das contribuições patronais devidas em 2024.

✓ Inconsistência na contabilização das contribuições patronais não recebidas às devidas épocas.

✓ Falta de percepção integral dos aportes para equacionamento do déficit atuarial devidos em 2024.

✓ Desatendimento à EC n° 103/2019, art. 9°, § 4°, e à Portaria MTP n° 1.467/2022, seu art. 11, § 1°, inc. I, alínea “a”, quanto à implementação da alíquota mínima dos segurados dos RPPSs que possuam déficit atuarial e que adotem alíquota uniforme, de, no mínimo, 14,00%, eis que a legislação que estabeleceu a nova alíquota entrou em vigência tão somente em 31/12/2024.

− Alíquota patronal efetiva de 11,96% desatendendo o disposto no art. 9°, da EC n° 103/2019 (dispositivo de aplicabilidade imediata) c.c. o art. 2°, da Lei n° 9.717/1998 (atualizada) e à Portaria MTP n° 1.467/2022.

Item B.1.3.1. PARCELAMENTOS:

✓ Diferença no recebimento a menor de parcelas dos meses de março e abril de 2022, do Parcelamento nº 713/2013, paga pela Prefeitura em 2024, sem a incidência dos acréscimos previstos no ajuste.

✓ Existência de parcelas em atraso, referentes aos exercícios de 2023 e 2024, cuja providência do Regime se resume à expedição de ofícios ao Executivo, sem obtenção dos efeitos desejados.

Item B.2.1. BENEFÍCIOS CONCEDIDOS:

✓ Proporção entre servidores ativos e inativos/pensionistas é da razão de 2,58 contribuintes para cada beneficiário o que, em princípio, é uma situação que pode não favorecer a sustentabilidade do sistema (cuja

aferição deve abarcar os demais aspectos pertinentes ao assunto).

Item B.2.2. DESPESAS ADMINISTRATIVAS:

✓ Sob a ótica das despesas pagas, os dispêndios com o custeio administrativo superaram a disponibilidade de recursos advindos da taxa de administração adicionados às sobras dos exercícios anteriores, evidenciando a utilização de recursos previdenciários para custear despesas administrativas.

✓ Ingressos na conta bancária destinada ao gerenciamento das despesas administrativas (excetuando-se aquelas decorrentes de resgates de aplicações financeiras) foram superiores ao registrado como receitas da taxa de administração.

Item C.1. ATUÁRIO:

✓ Situação atuarial deficitária mesmo considerando o plano de amortização.

✓ Atendimento parcial às recomendações do atuário.

✓ Ressalva quanto à adequação do plano de custeio e equacionamento apresentado e à conclusão favorável do Demonstrativo da Viabilidade Financeira, uma vez que, na prática, o Executivo além de não adimplir contribuições e parcelamentos no exercício, deixou de recolher, de forma adequada, atualização monetária sobre aportes de exercícios pretéritos, apresentando, ainda, déficit na execução orçamentária.

✓ Inconsistências apuradas no DRAA.

Item C.2.2. RESULTADO DOS INVESTIMENTOS:

✓ Não atingimento da meta atuarial.

Item C.2.3. COMPOSIÇÃO DOS INVESTIMENTOS:

✓ Falta de ações por parte do Regime no sentido de manter a adequada tutela de seus interesses diante dos administradores dos fundos de investimentos classificados como ilíquidos, desatendendo recomendação deste Tribunal, quando da apreciação das contas de 2020, nos autos do TC-004474.989.20.

Item C.2.4. ATINGIMENTO DA META ATUARIAL NOS ÚLTIMOS 5 (CINCO) EXERCÍCIOS:

✓ RPPS não atingiu a meta atuarial estabelecida na avaliação atuarial em 04 exercícios, e sequer atingiu o índice da inflação nos períodos de 2020, 2021 e 2022.

Item C.3. CERTIFICADO DE REGULARIDADE PREVIDENCIÁRIA:

✓ CRP obtido por decisão judicial.

✓ Existência de irregularidades, de responsabilidade do Assisprev, que obstam a emissão do Certificado pela via administrativa

Item C.5. TRANSPARÊNCIA DAS INFORMAÇÕES:

✓ Página do Regime na internet com informações parcialmente atualizadas.

Item C.7. CONTRATOS E ACOMPANHAMENTOS DE EXECUÇÕES:

✓ Contrato e sua execução analisados em autos específicos (seletividade) apontou irregularidades em obra iniciada no exercício ora em apreço.

Item D.3. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL:

✓ Não atendimento às determinações e/ou recomendações a seguir listadas:

1.4 As conclusões da diligente equipe de fiscalização – aliada à determinação de que outros esclarecimentos complementares que entendi relevantes à instrução do processado, fossem trazidos a este processado – motivaram a notificação à Origem e ao responsável, ofertando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias para que apresentassem as alegações que julgassem oportunas. O despacho foi publicado no DOE de 19/09/2025 (evento 20), com a dilação que lhe fora autorizada (DOE de 28/10/2025, evento 36).

1.5 Compareceu aos autos o ASSISPREV, na pessoa do Sr. Carlos Sérgio Dias Paião, e apresentou suas justificativas aos apontamentos (eventos 40 a 42).

Noticiou que, ao contrário da Lei Municipal n 6370/2017 – que estabelecia de forma expressa que o Diretor Presidente e o Diretor Administrativo/Financeiro eram “membros natos” do Comitê de Investimentos – a nova Lei 7.308/2023, em seu artigo 11, excluiu-os da composição do referido órgão fracionário, não havendo assim se falar em possibilidade de conflitos e ou segregação de poderes.

Dissentiu do apontamento quanto à falta de segregação pois, em seu entendimento, na legislação que rege as normas procedimentais aos RPPS não foi encontrado qualquer dispositivo ou previsão legal que conflite com a redação dos dispositivos constantes das leis municipais n. 7.308/2023 e 9.467/2024.

Sustentou, ainda, que como a norma em questão não foi atacada pelo processo de declaração da sua inconstitucionalidade não caberia à auditoria interpretá-la como inadequada ou conflitante com as demais normas jurídicas que regulamentam a matéria.

Sinalizou que, assim que tomou conhecimento do apontamento quanto à quantificação das metas e dos resultados apresentados no relatório de atividades, determinou ao setor competente a adoção das providências no sentido de melhorar a elaboração e formalização do referido documento, o que poderá ser comprovado quando da realização da próxima fiscalização.

Registrou que, apesar da edição da lei 7.308/2023, até a instauração do novo mandato em 2024, o conselho fiscal manteve-se com a composição prevista na norma que regulamentava anteriormente a matéria (LC 14/2006). Com a nomeação da nova gestão passou, então, a ser composta de 08 membros, conforme a previsão normativa.

Anotou que procedimentos de controle – como a participação de órgãos executivos e deliberativos na definição de estratégias para minimizar riscos e fraudes – são essenciais para garantir a cooperação técnica entre gestores e segurados, bem como o cuidado apropriado com os recursos públicos. Assim, o Conselho Deliberativo desempenha um papel de apreciação e fiscalização, enquanto o Comitê de Investimentos decide sobre as aplicações e resgates, e à Diretoria Executiva, a execução das ordens, conforme a legislação municipal.

Admitiu o não cumprimento das recomendações feitas pelo Controle Interno quanto à necessidade de regularização dos valores não repassados e do atendimento à meta atuarial. Atribuiu, entretanto, tal descumprimento à deficiência do sistema, cujas medidas já estariam sendo devidamente sanadas no decorrer do exercício de 2025 e poderão ser comprovadas por ocasião da realização da próxima auditoria, no ano de 2026.

Reconheceu a importância das notas explicativas como parte integrante e indispensável das Demonstrações Contábeis, em conformidade com a NBC TSP 11.  O relatório disponibilizado à fiscalização teve como objetivo complementar as informações contábeis e financeiras do exercício em análise, atendendo à solicitação do órgão de controle. Já o documento datado de 28/07/2025 foi elaborado em momento posterior, apenas para atualizar e detalhar informações que, à época do encerramento do exercício, ainda estavam em fase de consolidação, não representado ausência do cumprimento das normas legais, mas de um esforço adicional de transparência e completude informacional.

Anotou que o Instituto possui, com base no artigo 32, inciso XVII da Lei Municipal n. 7.308/2023, prazo até o mês der março do exercício subsequente para o encaminhamento do Balanço Anual ao órgão de controle. Quando do encerramento do exercício contábil de 2024 e a elaboração do respectivo balanço, a avaliação atuarial (data-base 31/12/2024) ainda não se encontrava finalizada, impossibilitando, portanto, a contabilização dos valores atualizados das provisões matemáticas apurados naquele estudo.

Assinalou que a partir do mês de setembro, do exercício em análise, as contribuições patronais foram pagas de forma parcial. Durante este período foram realizadas, mensalmente, as cobranças formais das diferenças inadimplidas, devidamente atualizadas, nos termos da legislação vigente. Além disso, o valor devido foi reconhecido contabilmente sob a rubrica “Outros Créditos Previdenciários – Não Parcelados”. A divergência suscitada pela fiscalização se deveu à desconsideração da quantia referente às competências de dezembro e ao 13º salário, cujos prazos de recolhimento seriam no mês seguinte (janeiro/2025). De outro lado, o Instituto registrou tais valores contabilmente como um passivo, o que constou do balanço de 2024.

Discordou da metodologia de cálculo utilizada pela Fiscalização para a atualização dos valores inadimplentes, que utilizou o percentual acumulado do IPCA.

Registrou ter adotado as medidas ao seu alcance, por meio da elaboração de ofícios ao Executivo Municipal, destacando a necessidade de alteração das alíquotas de contribuição previdenciária, em conformidade com a EC n. 103/2019 e com o estudo atuarial. Os projetos de lei apresentados ao Legislativo, entretanto, foram rejeitados e arquivados em mais de uma oportunidade. A aprovação da nova alíquota somente ocorreu em dezembro/2024, com vigência a partir de 2025, possibilitando, então, a implementação da majoração das contribuições.

Esclareceu que, embora a lei que alterou a taxa de administração para 3,60% tenha sido aprovada em 2024, passou a produzir efeitos apenas a partir de janeiro/2025, o que impediu a aplicação de tal alíquota no exercício em exame.

Destacou que os recolhimentos iniciais a menor dos valores referentes às parcelas do acordo n. 713/2023 se deveram a falhas do sistema CADPREV, no momento de emissão das guias. Posteriormente o próprio sistema identificou as diferenças. A Prefeitura foi notificada e recolheu os valores dentro do próprio exercício.

Noticiou que a Prefeitura realizou o pagamento parcial dos parcelamentos vencíveis em 2024. Diante da situação, o ASSISPREV adotou todas as providências cabíveis, encaminhando ofícios mensais de cobrança acompanhados das respectivas guias de recolhimento devidamente atualizadas., geradas conforme o sistema CADPREV. A municipalidade regularizou a totalidade das parcelas em atraso em abril/2025.

Ponderou ter havido uma melhora no índice de dependência entre os servidores ativos e os segurados já em gozo de benefício: em 2023 a razão era de 2,39; em 2024, 2,58. Apesar de ser considerada preocupante, a partir do cálculo atuarial 2025, o Instituto adotou medidas no sentido de reequilibrar esta proporção, implementando todas as providências sugeridas pelo atuário, restabelecendo assim o equilíbrio. A medida poder ser efetivamente comprovada por ocasião da próxima fiscalização anual.

Durante o exercício prevaleceu a taxa de administração de 2%. Os valores arrecadados foram destinados a conta corrente específica. As transferências totalizaram R$ 2.282.512,72. Foi utilizado ainda, integralmente destinado ao custeio das despesas administrativas, o valor de R$ 650.185,00, oriunda da venda da folha de pagamentos. Inclui-se, ainda, R$ 1.902.892,27, correspondente às reservas de taxa de administração com posição em dezembro/2023. Assim, os recursos disponíveis para a taxa de administração somavam R$ 4.835.589,99.

Registrou que o ASSISPREV elaborou o estudo complementar na avaliação atuarial 2025 (data-base 31/12/2024), conforme sugerido na avaliação do ano anterior.

Apregoou que, diante das inconsistências da composição do quantitativo de profissionais do magistério no DRAA (730 profissionais), o Instituto realizou minuciosa conferência na base de dados dos servidores ativos e identificou algumas informações divergentes, realizando a devida correção. Já quanto à diferença de 11 servidores no ano de 2024, trata-se de educadores físicos, vinculados ao Programa Agita Assis, lotados na Secretaria da Saúde, e que não têm os mesmos enquadramentos previdenciários dos professores e nem relação com o quadro de magistério do município, embora tivessem sido computados pela fiscalização.

Destacou que as classificações que integraram a rubrica “Demais Bens, Direitos e Ativos” – da qual compuseram: o Imposto de Renda a Compensar, no importe de R$ 75.670.433,31; os Parcelamentos: R$ 72.106.780,23; Investimentos Estruturados: R$ 27.909.145,30; e Investimentos no Exterior: R$ 16.911.056,30 – que não refletem a natureza contábil e atuarial de tais haveres, reconhecendo que alguns dos seus componentes possuem rubrica própria, a exemplo dos parcelamentos e investimentos. Já os valores dos saldos dos parcelamentos são computados na citada rubrica. O procedimento se justificaria pois o seu lançamento diretamente no campo “Valor Atual dos Parcelamentos de Débitos Previdenciários” por acarretar duplicidade contábil: o mesmo valor seria considerado simultaneamente como ativo – ao integrar as aplicações financeiras – e como redutor da provisão matemática, na forma de parcelamento. Tal prática vem sendo adotada desde a vigência da Portaria MPS n. 403/2008 e sempre foi aceita sem qualquer ressalva pele Secretaria da Previdência.

Elencou os motivos que levaram ao não atendimento da meta atuarial nos exercícios de 2020 a 2022 e 2024.

Discorreu acerca das medidas adotadas visando à recuperação dos valores investidos no Fundo Roma Institucional Value FI Ações, inclusive a interposição de ação monitória – que resultou na recuperação de R$ 4.301.308,92 até o momento – e da execução judicial em curso, visando ao recebimento do saldo remanescente. Além disso, outras providências proativas vêm sendo tomadas junto aos fundos ilíquidos.

Sustentou que a obtenção de CRP mediante determinação judicial não tem o condão de que tal ocorrência possa vir a ser considerada uma irregularidade. A irregularidade referente ao Demonstrativo de Aplicações e Investimentos dos Recursos (DAIR), que teria inviabilizado a obtenção do CRP pela via administrativa, remonta à posição da entidade no Fundo Terra Nova, cuja liquidação está em andamento e sua pendência está relacionada desde as contas de 2017.

Noticiou que o Instituto já se encontra em processo de regularização e atualização dos itens faltantes em sua página na internet. As desatualizações detectadas pela fiscalização decorreram de problemas de ordem técnica. O portal estava, naquele período, passando par algumas modificações e adequações que impediam momentaneamente a sua atualização em tempo real.

Abordou que as falhas relacionadas à execução de obra tiveram suas justificativas apresentadas nos processos que tratam especificamente da matéria (TCs 1424/989/25 e 1587/989/25).

Remeteu, quanto ao atendimento das recomendações e determinações desta Corte de Contas, as justificativas disponibilizadas anteriormente.

Encaminhou cópias dos resumos mensais das folhas de pagamento dos benefícios; dos ofícios remetidos ao Executivo solicitando a cobertura financeira dos benefícios de segurados atrelados à massa dos mantidos pelo Tesouro (antes da criação do regime previdenciário); das informações referentes ao Comitê de Investimentos; os ofícios remetidos à Secretaria de Finanças informando-a da inadimplência e dos valores atualizados segundo a metodologia adotada pelo Instituto; da documentação referente ao encaminhamento do projeto de lei visando majorar a alíquota de contribuição, à sua tramitação, rejeição e arquivamento pelo Legislativo e às tratativas posteriores que resultaram na aprovação, ao final do exercício, da lei complementar  n. 13/2024, que aprovou o aumento das contribuições e a revisão do plano de amortização proposto no estudo atuarial 31/12/2023; cópias dos ofícios em que dava ciência à municipalidade acerca das contribuições inadimplidas e solicitava o pagamento; o relatório de análise das hipóteses; cópias dos termos de parcelamento nº 377/2025 e 378/2025; cópias dos ofícios de resgate de recursos investidos para suprimento das insuficiências financeiras visando ao pagamento da folha de benefícios;

Anotou que os recursos destinados à amortização do déficit atuarial encontram-se devidamente aplicados e não foram utilizados para o pagamento de benefícios. No exercício de 2024, entretanto, ocorreram resgates de aplicações financeiras com o objetivo de suprir momentaneamente o fluxo de caixa para a cobertura da folha de pagamento dos benefícios previdenciários.

Decompôs as rubricas que integraram os Ativos Garantidores do Plano de Benefícios: renda fixa, renda variável, investimentos no exterior, segmento imobiliário, disponibilidades financeiras em caixa e parcelamento de débitos previdenciários.

Anunciou que o plano de amortização de equacionamento do déficit atuarial vigente não se mostrava suficiente para a integral amortização do déficit atuarial, comprometendo a sustentabilidade financeira e atuarial da entidade. Contudo, a partir do estudo realizado na reavaliação 2024 (data-base 31/12/2023), o plano foi revisto e sua adequação foi efetivada com a aprovação da LC n. 13/2024.

Defendeu que a Portaria MPS n. 861/2023 possibilitou a adequação do plano de amortização do déficit atuarial ao requisito previsto no artigo 56, inciso II da Portaria MTP n. 1.467/2022, de forma gradual. Assim, embora a parcela do aporte relativa ao exercício em exame não tenha sido suficiente para abater integralmente os juros do período, a legislação vigente permitiu que a adequação fosse implementada progressivamente, de modo a garantir a sustentabilidade financeira do plano sem comprometer a capacidade orçamentário imediata do Município.

1.7 Garantiu-se o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas (evento 47).

1.8 As contas pretéritas da INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE ASSIS – ASSISPREV tiveram/estão tendo o seguinte trâmite nesta Corte:

(2023). TC-2567/989/23. (MMC). Em instrução

(2022). TC-2357/989/22. (AMFS). Irregular. Sentença publicada no DOE de 26/02/2024. Em grau recursal.

Fundamentos: a) piora contínua da situação financeira, orçamentária e patrimonial do RPPS; b) aumento do saldo de parcelamentos; c) não adoção das medidas legais cabíveis para o recebimento dos recursos; d) não atingimento da meta atuarial estipulada; e) obtenção de CRP pela via judicial; f) ausência de segregação da conta referente à taxa de administração; g) falta de fidedignidade e de tempestividade das informações encaminhadas ao AUDESP.

(2021). TC-2962/989/21. (SW) Irregular. Sentença publicada no DOE de 30/05/2023. Em grau recursal.

Fundamentos: a) não adoção das medidas visando ao recebimento dos repasses a menor referentes ao plano de amortização do déficit; b) agravamento da saúde atuarial do RPPS; c) não obtenção de CRP em razão também de falhas de responsabilidade do RPPS; d) contabilização a menor do passivo judicial.

(2020). TC-4474/989/20. (MMC). Regular com Ressalva^[09]. Sentença publicada no DOE de 13/08/2022. Trânsito em julgado em 18/05/2023.

É a síntese necessária.

DECISÃO

2.1 Em análise, as contas do exercício de 2024 da INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE ASSIS – ASSISPREV apresentadas em face do inciso III, artigo 2º, da Lei Complementar nº 709/93.

Sob a perspectiva econômico-financeira, o RPPS obteve um resultado orçamentário ajustado favorável de R$ 10.771.639,21, equivalente a 15,05% das receitas do período.

O resultado financeiro teve um discreto aumento de R$ 262.484.870,15 em 31/12/2023 para R$ 273.256.509,36 em 31/12/2024.

No aspecto da performance financeira esperada para o exercício, ao final de 2024, expurgado o índice inflacionário, o RPPS obteve rentabilidade real positiva de 1,69%. O resultado nominal de sua carteira, no patamar de 6,60%, deu-se abaixo da meta prevista para o período, que era de 9,94%

Seus recursos financeiros tiveram um aumento de R$ 341.694,490,641 em 31/12/2023 para R$ 368.879.065,45 no exercício examinado.

Já os resultados econômico e patrimonial restaram prejudicados em função da metodologia irregular de apropriação contábil dos valores das provisões matemáticas, conforme será abordado em tópico próprio desta decisão.

As despesas administrativas situaram-se no patamar de 2,90%.

O RPPS obteve o Certidão de Regularidade Previdenciária no exercício, embora o tenha conseguido pela via judicial.

A Fiscalização atestou que as atividades desenvolvidas no exercício foram compatíveis com os objetivos legais da Entidade.

2.2 Sob o prisma da acumulação (presente) e da cobertura de seus compromissos futuros (futuro), o cenário que se descortina é desfavorável ao Instituto, o que se verá a seguir.

O ASSISPREV, até as análises realizadas com data focal em 31/12/2024, possuía uma reserva de Ativos Garantidores do Plano de Benefício (AGs) – no patamar de R$ 516.656.278,99 – que NÃO dava cobertura à totalidade das Provisões Matemáticas dos Benefícios Concedidos (PMBCs) – mensurada em R$ 610.714.676,26 – restando a descoberto todas as Provisões Matemáticas dos Benefícios a Conceder (PMBaCs): R$ 661.364.682,50. Em resumo, o RPPS detinha um patrimônio de R$ 516.656.278,99 para fazer frente a um passivo previdenciário total de R$ 1.272.079.358,76, equivalente a apenas 40,62%.

De outra forma, a curva de acumulação de reservas em face dos benefícios  e da sua dinâmica populacional relativa ao pacto intergeracional (2.946 servidores ativos e 1.139 segurados em gozo de benefício) – enquadra o ASSISPREV no conjunto dos RPPS jurisdicionados que já ultrapassaram o ponto de inflexão (vide figura a seguir) e entraram no período de preponderância da consumação de suas reservas sem sequer prover a cobertura às PMBCs, quer seja pela opção de acumulação aquém das suas necessidades de financiamento (planos de amortização subfinanciados); quer seja pelo serviço da dívida (ingresso de representativa parcela de segurados sem qualquer contribuição patronal ou do segurado); seja pela alta inadimplência lado a lado com a conduta leniente de gestores que se contentam com o mero parcelamento do débito, alongando os fluxos de ingressos de recursos presentes em uma janela temporal de até 200 meses; ou a combinação de alguns ou todos estes fatores.

Os efeitos desta conjuntura serão analisados em tópicos próprios desta decisão.

2.3 Afasto o apontamento quanto à majoração da alíquota de contribuição dos servidores, amoldando-a ao patamar mínimo de 14%, previsto na EC 103/2019. A defesa trouxe extensa documentação dando conta das medidas adotadas, segundo a sua esfera de competência. A resistência à aprovação partia do Poder Legislativo, tendo ocorrido a rejeição dos projetos de lei encaminhados àquela Casa. Não obstante, os documentos acostados dão conta das tratativas realizadas com vistas à aprovação da alteração da alíquota, que acabou ocorrendo ao final de 2024.

Devem também ser afastados os apontamentos relativos a: (a) recolhimento dos valores das parcelas, referentes ao acordo n. 713/2013, a menor. As diferenças das atualizações financeiras foram recolhidas dentro do próprio exercício; (b) razão de dependência entre servidores ativos e àqueles em gozo de benefício. A adoção de medidas para aumentar o número de novos ingressantes transcende a competência do gestor por depender de atos atribuíveis aos Chefes de Poder na decisão pela contratação de novos servidores; (c) valores relacionados à taxa de administração; (d) não atingimento da meta atuarial nos últimos cinco exercícios, sobretudo nos anos de 2020 a 2022, ocasião em que transcorria a pandemia de COVID-19. Os respectivos relatores das contas anuais dos balanços dos RPPS já tinham afastado a falha nos processos sob suas responsabilidades em razão da situação de exceção. Não me é lícito, pois, a esta altura e nesta hipótese, lançar juízo de irregularidade sobre o mesmo fato; (e) problemas na execução de obras, haja vista que a matéria vem sendo tratada em autos específicos (TCs 1424/98/25 e 1587/989/25) e que, embora também sob a minha relatoria, terão sua análise minudente naqueles processados, e outros deles decorrentes, no momento apropriado da instrução procedimental.

Relevo os apontamentos relacionados: (a) inconsistências da base cadastral constantes do DRAA, diante dos esclarecimentos prestados; (b) composição dos investimentos, em face das medidas anunciadas com vistas à recuperação de valores alocados em fundos fechados para resgate; (c) transparência das informações

2.4 Constato que o Instituto era detentor do Certificado de Regularidade Previdenciária, obtendo-o pela via judicial.

A Justiça Federal vinha emitindo liminares, na hipótese de negativa de emissão do CRP, por entender presente a invasão de competência da União. A brecha jurídica existente fazia com que os RPPSs obtivessem facilmente o mandamus judicial, sem se preocuparem em resolver as pendências pela via administrativa.

Em consulta ao sítio do Ministério da Previdência Social, relativo ao Índice de Situação Previdenciária 2025 (ISP 2025), exercício de análise 2024, verifico, entretanto, que o RPPS, embora amparado por decisão judicial, encontrava-se irregular.

A pesquisa revelou, conforme destacado abaixo, o rol das falhas que obstaculizaram a emissão do CRP pela via administrativa, as impropriedades constantes do “Demonstrativo das Aplicações e Investimentos dos Recursos - DAIR – Consistência”, o “Demonstrativo de Informações Previdenciárias e Repasses - DIPR - Consistência e Caráter Contributivo” e “Observância dos limites de Contribuição dos segurados e beneficiários”.

Em que pese coexistirem falhas que transbordam a competência do gestor, como a observância dos limites de contribuição dos segurados; há aquelas que são concorrentes, como a frustração do caráter contributivo e que será objeto de análise em item próprio desta decisão; e, sobretudo, as de caráter exclusivo, como nas hipóteses dos demonstrativos DAIR e DIPR, cuja responsabilidade de elaboração e encaminhamento é ato personalíssimo do gestor da entidade previdenciária, inexistindo a possibilidade de transferir sua responsabilidade a terceiros.

Conquanto a defesa tenha procurado justificar, desacompanhado de elementos probatórios, a pendência relativa ao DAIR, subsistiu a falha afeta à consistência do DIPR, acerca da qual o Instituto manteve-se silente.

A obtenção da decisão judicial não desconstitui e nem saneia as irregularidades, sequer tiram-nas do mundo fático. Antes, era um meio de que se valiam os municípios, fazendo-se valer da brecha jurídica – enquanto permanecia a discussão acerca da incompetência da União para a emissão do CRP – para não se verem alcançados pelas sanções que o atingiriam pela ausência do Certificado.

Recentemente o Supremo Tribunal Federal resolveu a controvérsia, colocando por terra os fundamentos de medidas liminares expedidas e que determinava a expedição dos CRPs aos entes federativos considerados em condição irregular pelo MPS. A C. Corte, nos autos do RE 1.007.271. Tema 968. (Repercussão geral), o qual reconheceu a constitucionalidade dos dispositivos contidos nos artigos 7º e 9º da Lei Federal n. 9.717/1998 e do Decreto n. 3.788/2001.

Trago à baila as teses de julgamento fixadas:

“1. É constitucional a previsão, em lei federal, de medidas sancionatórias ao ente federativo que descumprir os critérios e exigências aplicáveis aos regimes próprios de previdência social. 2. Admite-se o controle judicial das exigências feitas pela União no exercício da fiscalização desses regimes.”

O fato da não obtenção do CRP pela via administrativa – por si só e nas condições de que a negativa de sua emissão tenha se dado por irregularidade da prática de atos da alçada do gestor – segundo a jurisprudência desta Corte^[11] é causa suficiente para a emissão de juízo de irregularidade de contas. Notadamente em circunstância que fica caracterizada a reincidência do gestor, mesmo após determinação exarada no bojo de contas da entidade desde 2019 (TC-2964/989/19, trânsito em julgado em 17/09/2021), quando o atual responsável já estava à frente da entidade previdenciária^[12] .

2.5 O princípio da segregação de funções tem origem longínqua no direito pátrio, remontando desde a época do vetusto Decreto-Lei n. 200/1967 (art. 10).

O objetivo é que as fases sensíveis de um fluxo de ações encadeadas não sejam realizadas pelas mesmas pessoas de maneira a mitigar riscos de fraudes, erros, omissões e conflitos de interesses na administração pública.

Ressalto que tais argumentos foram defendidos pelo próprio gestor ao abordar o apontamento referente à apreciação das contas por parte do Conselho Deliberativo.

Hodiernamente ganhou maior relevância, ombreando o princípio da governança, constituindo-se na base para a prevenção de irregularidades na administração pública, inclusive a gestão de riscos. Mais recentemente a Nova Lei de Licitações encampou ambos os postulados.

Ademais, esta Corte de Contas, também fundada na gestão e controle de riscos, tem longa jurisprudência na qual, em processos sensíveis, determina a segregação das funções. Já o fazia, há anos, quando determinava a separação das atribuições, em situação similar, à da concentração da prática de atos em casos como o dos contadores, tesoureiros e os responsáveis pela inscrição em dívida ativa. Avançou na hipótese dos controladores internos. E, mais uma vez, teve as suas atribuições renovadas com a superveniência da Nova Lei de Licitações. Os motivos para a sua atuação já foram expostos anteriormente.

Pois bem. Embora a nova lei municipal 7.308/2023 tenha expurgado o vício presente na legislação revogada – que tornava o Diretor Presidente e o Diretor Administrativo/Financeiro “membros natos” do Comitê de Investimentos – na prática, a partir de julho/2024, nos termos do Decreto n. 9.467/2024 –conforme notícias trazidas pela própria defesa – a Diretora Financeira foi nomeada Presidente; o Diretor Presidente, membro e  uma integrante do Conselho Deliberativo, que tem como múnus deliberar sobre a política de investimentos além de ter a obrigatoriedade de acompanhar e analisar trimestralmente a carteira de investimentos, segundo  o artigo 6º, incisos I e II da lei 7.308/2023.

Fica evidente o conflito de interesses no fluxo procedimental.

A maioria (três em quatro) dos integrantes do Comitê decide sobre a alocação dos recursos. Dois dos membros são responsáveis pela assinatura das APRs e uma terceira tem como atribuição a análise e apreciação de atos pretéritos dos quais ela participou do processo decisório. Circunstância que vai de encontro aos princípios citados.

Destaco que a segregação é remédio preventivo, tornando despicienda a prova de ato concreto de prejuízo. Aguardar a superveniência de ato danoso é contra a lógica da prevenção.

Não merece guarida o argumento da defesa no sentido de que à fiscalização não cabe a interpretação de norma regulamentadora, o que somente poderia ser realizado pelo procedimento do controle difuso de constitucionalidade.

Não se trata aqui de declarar inconstitucional a lei n. 7.308/2023. A matéria de fundo é aplicabilidade, ou seja, o ato concreto produzido pela Administração, que está inserido no controle de legalidade dos atos de gestão, cuja competência se insere no âmbito das atribuições desta Corte de Contas. Neste sentido, agiu com acerto a auditoria ao detectar a produção de ato com efeito jurídico em desacordo com o ordenamento jurídico vigente.

A notícia de encaminhamento de ofício à municipalidade solicitando o moroso, e nem sempre executado, procedimento de elaboração de projeto de lei para que, só a partir da aprovação pelo Legislativo e sua entrada em vigor, pudesse contemplar requisito já expresso e vigente na Portaria MTP n. 1.467/2022 é dispensável. Basta a quem tem o poder-dever de indicação e àquele que prolata o ato de nomeação a observância do regramento existente. O suprimento da omissão da norma local não impede a sua aplicabilidade imediata.

Determino, portanto, que o ASSISPREV reveja, com a celeridade que o assunto requer, a composição dos integrantes do Comitê de Investimentos, observando, não só o previsto na sua norma local quanto ao critério da representatividade, conforme previsto no inciso I do artigo 91 da Portaria MTP n. 1.467/2022.

Como o ato de nomeação deriva de decreto do Chefe do Executivo, deverá o Cartório dar ciência desta decisão a Sua Excelência, cabendo a ele também observar a ordem jurídica vigente.

2.6 O Controlador Interno, em seus relatórios quadrimestrais encaminhados ao gestor (doc. 20 do evento 11), vinha apontando, desde o 2º quadrimestre, a inadimplência referente aos repasses para a amortização do déficit atuarial do próprio exercício, além da falta de correção monetária e juros das transferências afetas aos anos de 2018 a 2022.

A situação não é nova no âmbito do ASSISPREV.

Quanto à falta de atualização dos repasses realizados fora do vencimento há notícias, ao menos, desde as contas de 2020, com a determinação em grau recursal de que deveria ser “providenciada a correção anual dos valores a serem amortizados, nos termos da Lei Complementar Municipal n. 6/2018^.”^[13] , cujo trânsito em julgado já tinha se operado em 18/05/2023, mais de um ano e meio antes do encerramento do exercício em exame.

Para melhor esclarecimento do assunto e com vistas a demonstrar os impactos financeiros e atuariais do RPPS, restringindo a análise apenas aos últimos cinco exercícios (2020 a 2024), trago à baila como se operacionaliza o fluxo de financiamento dos benefícios previdenciários do ASSISPREV.

Como tive a oportunidade de abordar no item 2.2 desta decisão, o ASSIPREV ultrapassou o ponto de inflexão, o período de acumulação sequer foi suficiente para dar cobertura aos benefícios já em gozo.

O fluxo de financiamento deixa patente três fases distintas:

Entre 2020 e 2021, a quase integralidade da contribuição normal – cuja destinação pode ser direcionada em uma parte menor para o custeio da folha de benefícios presentes e a parcela relevante para a formação do colchão de reservas (capitalização) para dar cobertura aos benefícios futuros^[15] - foi consumida para custear os benefícios.

Em 2022, os benefícios consumiram a integralidade das contribuições normais e ainda avançaram para a utilização dos repasses para a amortização do déficit atuarial, cuja utilização será abordada adiante.

Nos últimos dois exercícios, além da recorrência dos fatos acima mencionados, operacionalizou-se o saque de recursos do RPPS para fazer frente à folha de pagamento dos benefícios.

Pois bem, vejamos os efeitos financeiros e atuariais dos desdobramentos de tais eventos.

A zelosa equipe técnica detectou a inadimplência contumaz dos repasses para a amortização do déficit atuarial (item B.1.3 do seu relatório). Sobre o valor dos aportes previstos em lei dever ser acrescentada a atualização monetária, utilizando o IPCA do período (puro e simples).  Feito o repasse anual, sobre o eventual valor inadimplido, conforme a própria metodologia utilizada pelo ASSISPREV, incide o IGP-M, acrescido dos juros simples de 1% a.m. e da multa de 2% sobre o valor corrigido.

A partir daí é possível aferir as perdas por inadimplência devidamente atualizadas até 31/12/2024, como segue:

Além disso, a apropriação dos valores transferidos a título de repasses para a amortização do déficit atuarial (sob a forma de aportes) deu causa a uma descapitalização que, em valores atualizados apenas pelos mesmos rendimentos obtidos pela carteira em determinado período^[20] , promoveu uma descapitalização de R$ 4.187.702,74, conforme se demonstra na tabela abaixo:

Reconhece-se o uso de tais recursos como descapitalização pois aí encontra-se presente o desvio de sua finalidade. Tal se dá em razão do fato de que os repasses, também conhecidos como contribuição suplementar, têm como fundamentos o suprimento de subfinanciamento dos valores que o RPPS deveria ter acumulado seja por serviço passado (servidores que , à época da criação da entidade, tiveram seu ingresso no regime  previdenciário sem a devida contribuição de sua parte e dos entes patrocinadores); seja em razão da necessidade  de equacionar o déficit atuarial apurado: gerado pela ausência ou insuficiência de alíquotas de contribuição (esta última mais comum de ocorrer em decorrência de planos de amortização do déficit que promovem a pura e simples rolagem da solução do passivo atuarial, resultado da previsão de valores de repasses menores para o atual mandatário e a transferência do ônus para as gestões futuras); inadequação das bases técnicas; ou outras causas que ocasionaram a insuficiência de ativos garantidores necessários à cobertura das provisões matemáticas previdenciárias.

Em suma, pelos motivos enumerados são recursos que evidenciam o subfinanciamento passado do regime previdenciário e deveriam ter sido agregados às reservas do plano de benefícios. Não bastasse isso, foram utilizados para custear, no presente, o pagamento de benefícios. Daí advém o desvio de sua finalidade.

Neste sentido, tomando como parâmetro, somente em relação aos repasses de verbas para a amortização do déficit quanto à inadimplência (valores repassados a menor) e descapitalização de aportes (utilização de tais valores), o ASSISPREV acumulou perdas atualizadas equivalentes a R$ 21.868.372,94.

Prosseguindo, adotada a mesma metodologia do item anterior (rentabilidade da carteira^[21]), o próprio Instituto admitiu que resgatou recursos para o custeio da folha de benefícios, prática, entretanto, que já vinha do ano anterior^[22]. Embora haja argumento de que a descapitalização tivesse caráter de suprimento momentâneo da insuficiência de recursos, não vieram aos autos elementos probatórios que dessem conta do ressarcimento de tais valores, o que indica que os resgates não se revestem do caráter da alegada momentaneidade. Eis, então, o que se descortina:

Por fim, as informações carreadas aos próprios autos, e confirmadas no CADPREV, dão conta de que a Prefeitura Municipal deixou de repassar à entidade previdenciária, a título de contribuição patronal, o valor de R$ 3.226.996,26.

As consequências financeiras e atuariais estão a seguir descritas, em uma análise que compara dois cenários: o cenário I, que trata da situação existente, ou seja, a conjuntura vivida pelo RPPS em 31/12/2024; e o cenário II, aborda o patamar em que deveriam estar as reservas financeiras acumuladas e os seus impactos quando cotejadas com as provisões matemáticas dos benefícios previdenciários.

A par da falta da correção monetária que deveria ter incidido sobre repasses da Prefeitura quitados em atraso, o quadro acima demonstra que o Instituto deixou de incorporar ao seu patrimônio financeiro R$ 38.194.349,03 – diferença entre o resultado de (f) e (a).

No aspecto atuarial, a situação que já não era confortável pois, como dito, a entidade, até o ponto focal da análise, sequer tinha reservas que dessem cobertura aos benefícios já em curso, teria experimentado uma sensível melhora, passando do patamar de cobertura de 84,60% para 89,53%. Embora, registre-se, longe ainda do ideal, haja vista a presença da descobertura de todo o passivo referente às provisões dos benefícios a serem concedidos.

Destarte, não prospera o argumento da defesa que atribui a falha a problemas sistêmicos. Na verdade, as análises de contas pretéritas já revelavam um quadro de leniência por parte do mesmo gestor na recuperação de seus recebíveis, circunstância que se reproduz neste processado.

Consigno aqui o que constara da reavaliação atuarial anual 31/12/2023, cujos fundamentos serviram de base para a execução financeira do exercício em exame:

“Ademais, reafirmamos, de modo especial, a importância da regularidade e pontualidade das receitas de contribuição a serem auferidas pelo RPPS. Quaisquer receitas lançadas e não efetivadas pelo Ente ou Segurados deverão ser atualizadas monetariamente e acrescidas de juros, a partir da data em que foram devidas. Isto decorre do fato de que sendo as contribuições partes integrantes do plano de custeio, a falta de repasse ou atraso e sua consequente não incorporação às Provisões Técnicas, além de inviabilizar o RPPS em médio prazo, resulta em déficit futuro, certo e previsível. Ressaltamos que as contribuições referentes aos servidores ativos deverão ser repassadas integralmente, conforme determina a legislação vigente e pertinente.” (grifos meus).

Assim, a mera emissão de lembretes à municipalidade, via ofício, tem se mostrado mais o cumprimento de uma mera formalidade para tentar justificar providências perante esta Corte de Contas, prática que já tem sido reconhecida como ineficaz no âmbito deste Tribunal, sobretudo quando o ordenamento jurídico outorga ao responsável pela entidade instrumentos capazes de trazer à responsabilidade a patrocinadora inadimplente e a conduta vem se operando de forma reincidente^[24], ao arrepio das determinações já exaradas em decisões pretéritas. Não lhe socorre a repetição de argumentação, esvaziada de provas, no sentido de que providências estariam sendo adotadas e poderão ser verificadas na próxima inspeção. De mais a mais, eventuais providências futuras serão analisadas no âmbito das próprias contas correlatas, sob a condução de outro relator, e para as quais não me é possível emitir juízo prévio vinculante à Sua Excelência.

A situação se agrava pela descapitalização da entidade previdenciária, somando-se à leniência os fatores de desvio de finalidade dos recursos repassados para a amortização do déficit e o resgate de recursos.

Configurada, portanto, a afronta aos princípios da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário (art. 40 CF c/c art. 9º, § 1º da EC n. 103/2019) e da gestão fiscal responsável (art. 1º, § 1º da LRF).

Não se diga que o eventual parcelamento posterior regulariza a questão pois os recursos que deveriam ter ingressado no sistema previdenciário no tempo acordado passam a ter seu fluxo de ingresso protraído num prazo que pode variar de 60 a 240 meses, circunstância que, no caso concreto, é incompatível com a urgente necessidade de financiamento presente da entidade previdenciária.

Deverá, ainda, o ASSISPREV realizar o devido ajuste do valor atualizado dos repasses inadimplidos em seus demonstrativos contábeis.

2.7 Admite o ASSISPREV, além da apropriação contábil inadequada das rubricas das provisões matemáticas, o uso recorrente da técnica de reconhecer no exercício subsequente os dados das provisões apuradas no ano anterior.

Ocorre que há mescla de valores do próprio exercício – como os Ativos Garantidores do Plano de Benefícios – com provisões matemáticas de período já passado, comprometendo, por consequência, os resultados econômico e patrimonial apurados nos anos examinados.

A razão é simples: o novo cálculo atuarial definiu o novo passivo atuarial, desmembrado em suas respectivas rubricas.

As projeções pretéritas, concretizando-se ou não, não têm mais utilidade. O valor real das provisões já foi estabelecido pela reavaliação subsequente. Há, inclusive a elaboração de anexo específico na reavaliação atuarial data-base 31/12/2024, esmiuçando os valores a serem apropriados.

Caracterizada está a afronta aos princípios da evidenciação contábil e da transparência, consoante dispõe o artigo 83 da Lei Federal n. 4.320/1964.

A previsão alegada do prazo estipulado em lei municipal para que haja a prestação das informações referentes às demonstrações contábeis ao contrário de elidirem a falha reforçam a necessidade de que o estudo atuarial esteja disponível a modo e a tempo de não servir de embaraço ao correto registro contábil dos valores apurados.

Destarte, os setores envolvidos no âmbito do RPPS e da prestadora de serviços (consultoria contratada) devem desenvolver mecanismos de sincronicidade necessários a dar cumprimento aos prazos estipulados também por esta Corte de Contas, evitando-se apropriações que não encontram amparo na realidade. Veja-se que coexistem, na mesma linha temporal, elementos apurados do próprio exercício (os Ativos Garantidores) e aqueles transplantados do ano anterior (as Provisões Matemáticas) dando ensejo a lançamentos de ajuste contábil que falseiam os resultados econômico e financeiro, motivo pelo qual tais números foram considerados prejudicados por este relator.

2.8 Assiste razão à fiscalização o apontamento quanto ao desatendimento ao disposto no artigo 9º, § 4º da EC 103/2019^[25], artigo 2º, caput da Lei 9.717/1994^[26] e art. 11, inciso I da Superportaria^[27] no que toca à alíquota de contribuição patronal efetiva.

A lei complementar n. 13/2024, que majorou a contribuição em questão, entrou em vigor a partir de 31/12/2024 (art. 4º). Na prática, portanto, não produziu efeitos concretos no exercício em exame. Razão que me permite, por ora, relevar a falha.

Todavia, determino à Fiscalização para que, na próxima inspeção, verifique se ocorreu a sua aplicação tal qual constou da lei complementar municipal, dando ciência do fato ao relator das contas em que surtiu aplicabilidade.

2.9 A quitação extemporânea das parcelas cujos vencimentos transcorreram nos exercícios de 2023 e 2024, mas que tiveram seus pagamentos realizados em 2025, reforça a ineficácia dos procedimentos adotados pelo gestor da entidade previdenciária.

É fato que tais pagamentos se deram em decorrência de que a sua inadimplência converte-se em motivo impeditivo para a emissão do CRP que, por sua vez, traz efeitos não só sobre o RPPS, mas principalmente para o ente federativo em razão do fato de não conseguir, por exemplo, celebrar acordos ou convênios nem a transferência de recursos de outras instâncias federativas.

A falha vem se somar àquelas que, de forma reincidente, tem caracterizado a leniência do gestor na recuperação dos recebíveis da entidade previdenciária e vai de encontro aos já mencionados princípios da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 da CF) e da gestão fiscal responsável (art. 1º, § 1º da LRF).

2.10 A adoção de interpretações errôneas, ainda que por longo transcurso do tempo, não a convalida.

Assim se dá em relação ao tratamento dado pele RPPS quanto ao reconhecimento do saldo dos parcelamentos e seu enquadramento na categoria de “Demais Bens, direitos e ativos” e sua integração no fluxo das receitas atuariais.

Na primeira hipótese, o “Manual do Usuário para o Módulo CADPREV-Ente Local” estabelece quais rubricas a integram. Assim diz o manual:

“Demais Bens, direitos e ativos: informar as disponibilidades financeiras, e, a valor de mercado, os bens, direitos e demais ativos de qualquer natureza aportados ao RPPS para constituição do fundo previdenciário a que se refere o art. 249 da Constituição Federal.” (pág. 84)

Embora o saldo de parcelamentos, em princípio, poderia ser enquadrado na rubrica dos direitos recebíveis, o próprio manual resolveu dar-lhe tratamento diferenciado, alocando-o em rubrica própria, a do “Valor Atual dos Parcelamentos de Débitos Previdenciários” (p. 114) e que, pela metodologia lá exposta, serve como conta redutora para apuração do resultado atuarial, conforme a seguinte fórmula:

“DÉFICIT ATUARIAL: ATIVOS GARANTIDORES DOS COMPROMISSOS DO PLANO DE BENEFÍCIOS + VALOR ATUAL DOS PARCELAMENTOS DE DÉBITOS PREVIDENCIÁRIOS - PROVISÃO MATEMÁTICA DOS BENEFÍCIOS CONCEDIDOS - PROVISÃO MATEMÁTICA DOS BENEFÍCIOS CONCEDIDOS.”

Os valores, segundo o Manual, seriam automaticamente transportados da aba que trata dos valores dos compromissos, quando do preenchimento das informações do DRAA, como se vê abaixo:

O que está oculto, na práxis das consultorias atuariais, é que a apropriação na categoria de “Demais Bens, direitos e ativos” tem permitido que o saldo dos parcelamentos seja reconhecido pelo seu valor contábil total, enquanto o seu reconhecimento na rubrica adequada demanda uma operação da matemática financeira (o cálculo do seu valor presente) que, a depender da configuração temporal dos acordos firmados, pode reduzir sensivelmente os valores de tais recebíveis. Acordos de longo prazo, trazidos a valor presente, resultam em montantes bem menores do que o de seus valores escriturais contábeis.

Consequentemente, quanto menor o montante desta conta redutora, maior poderá ser o passivo atuarial apurado e, por sua vez, maior o plano de amortização (custeio suplementar) a ser implementado para promover o equilíbrio atuarial.

Assim, na busca de entregar ao cliente uma solução que implique, no presente, no menor valor de repasse para a amortização do déficit atuarial, os estudos atuariais confeccionados vêm há anos, e contra a própria metodologia estabelecida pelo Ministério da Previdência Social, reconhecendo os créditos dos parcelamentos na categoria dos “Demais Bens, direitos e ativos” por apresentarem resultados artificialmente mais favoráveis, ou menos deficitários.

Chama a atenção, na própria metodologia do sistema do CADPREV, é que o Valor Atual dos Parcelamentos dos Débitos Previdenciários soma-se ao Valor Atual do Plano de Amortização do Déficit Atuarial estabelecido em lei, ambos compondo a rubrica redutora da “Provisão Matemática para Cobertura das Insuficiências Financeiras Assegurada por Lei”, estrutura esta mantida no recente Manual do DRAA, versão 2023, p. 110.

Consigno, por fim, que o silêncio do Ministério da Previdência Social sobre a questão não impede, entretanto, que, à luz do próprio manual editado por aquela entidade, faça a interpretação e a determinação dos ajustes necessários.

O segundo ponto, que trata do equivocado tratamento dado aos parcelamentos no arquivo de fluxos atuariais será objeto de análise em item próprio desta decisão.

Não se alegue a existência de incompatibilidade entre os valores reconhecidos contabilmente e aqueles constantes do DRAA. A contabilidade detém técnicas próprias que admitem a apropriação contábil de um valor escritural e a explicitação, em notas explicativas, de critérios outros efetivamente empregados. Na seara previdenciária, a título de ilustração, trago à baila a determinação, a partir da NBC TSP-15, que o reconhecimento contábil das Provisões Matemáticas apuradas seja apropriado segundo o método PUC, ainda que gerencialmente o estudo atuarial se utilize de outro método de financiamento.

Deverá, o Instituto fazer o escorreito enquadramento das rubricas financeiras embutidas na categoria “Demais Bens, direitos e ativos” bem como a adequada apropriação do Valor Atual dos Parcelamentos em sua categoria própria, segundo a metodologia prevista no Manual do DRAA.

2.11 Questionado acerca do fato de que, a partir do arquivo de fluxos atuariais encaminhados ao MPS^[28], foi possível constatar que o plano de amortização aprovado e vigente em 31/12/2024, desde 2025 e estendendo-se até 2054 (período abrangido pelo plano), patenteava uma sequência de sucessivas insuficiências financeiras que, somadas, chegam ao importe de R$ 1.633.105.553,83, conforme demonstrado a seguir.

Inicialmente consigno que os valores constantes da coluna plano de amortização já contemplam a mudança promovida pela LC n. 13/2024.

O resultado ajustado expurga do valor apurado na coluna “(C) INSUFICIÊNCIA OU EXCEDENTE FINANCEIRO (A) – (B)” o valor do plano de amortização. Assim se dá para indicar a real necessidade de financiamento anual para o RPPS. É um indicativo, portanto, do patamar mínimo de recursos que deveriam ingressar na entidade para promover o equilíbrio financeiro anual.

O distanciamento entre a necessidade de financiamento e os valores previstos para o repasse para a amortização do déficit pode ser compreendido no seguinte gráfico

Como se vê o plano de amortização foi modelado de forma a não contemplar sequer a equivalência entre as receitas e as despesas previdenciárias anualizadas. Não promove nem mesmo o equilíbrio financeiro anual.

As receitas auferidas, no patamar previsto pelo estudo atuarial, denotam preocupação com a visão prospectiva dos seus resultados, denotando a necessidade da revisão dos procedimentos adotados no estudo atuarial, quanto ao plano atuarial, em observância ao princípio constitucional da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 da CF) e notadamente o disposto no artigo 9º, § 1º da EC n. 103 e art. 56, inciso I da Superportaria:

“Art. 9º Até que entre em vigor lei complementar que discipline o § 22 do art. 40 da Constituição Federal, aplicam-se aos regimes próprios de previdência social o disposto na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, e o disposto neste artigo.

§ 1º O equilíbrio financeiro e atuarial do regime próprio de previdência social deverá ser comprovado por meio de garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das despesas projetadas, apuradas atuarialmente, que, juntamente com os bens, direitos e ativos vinculados, comparados às obrigações assumidas, evidenciem a solvência e a liquidez do plano de benefícios.”

“Art. 56. Para assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, o plano de amortização estabelecido em lei do ente federativo deverá, adicionalmente aos parâmetros previstos nesta Portaria relativos ao plano de custeio do regime, observar os seguintes:

I - garantir a solvência e liquidez do plano de benefícios, mantendo nível de arrecadação de contribuições e acumulação de reservas compatível com o regime financeiro adotado, bem como com as obrigações futuras, a serem demonstrados por meio dos fluxos atuariais;”

Urge, pois, que o gestor adote as medidas saneadoras junto à consultoria atuarial contratada.

2.12 Fazendo a leitura e interpretação do artigo 45 do Anexo VI da Portaria MTP n. 1.467/2022, verifico que o procedimento de calibragem do plano de amortização proposto, no qual a parcela a ser amortizada não abate sequer os juros, não encontra amparo no dispositivo mencionado.

Digo-o em razão do fato de que a superveniente Portaria MPS n. 861/2023, inovou, trazendo duas condicionantes à aplicabilidade dos incisos I e II do caput do artigo 45 mencionado.

“Parágrafo único. A adequação gradual do plano de amortização na forma deste artigo poderá ser aplicada:

I - caso assegure a liquidez do plano de benefícios, mantendo nível de arrecadação de contribuições e acumulação de reservas compatível com o regime financeiro adotado, bem como o cumprimento das obrigações futuras, conforme demonstrado nos fluxos atuariais; e

II - caso a capacidade orçamentária, financeira e fiscal do ente federativo, nos termos do art. 64 desta Portaria, não suporte a sua implantação imediata; e

III - sem observar os requisitos previstos no art. 65 desta Portaria, desde que não comprometa a amortização integral do déficit atuarial." (NR) (Redação dada pela Portaria MPS n. 861, de 06/12/2023, republicada no DOU de 12/12/2023).” (grifei)

 Assim, o parágrafo único somente autoriza a adequação de forma gradual, possibilitando a sua aplicabilidade, observada a partícula condicional “desde que”.

Como demonstrado anteriormente, o plano de amortização vigente não mantém um nível de contribuições e a acumulação de reservas compatível com os seus fluxos de desembolso, estando o RPPS claramente subfinanciado – conforme analisei em tópico anterior desta decisão – circunstância que, por si só, seria suficiente para afastar a autorização da gradação prevista no caput.

Desta maneira, a partir de 12/12/2023 (data da republicação da Portaria citada), não é permitido aos RPPS apenas a utilização do escalonamento linear à razão da progressão aritmética de 1/3.

Destaco ainda a regra insculpida no inciso II, que restringe a aplicabilidade da adequação gradual do plano de amortização à demonstração de que a capacidade orçamentária, financeira e fiscal do ente federativo não suportaria a sua implantação imediata.

A defesa não trouxe comprovação acerca da impossibilidade orçamentária, financeira ou fiscal de implementação imediata da totalidade da parcela do plano de amortização calculada para o exercício, ou no mínimo a amortização dos juros do período, de forma a afastar a incidência do inciso II do artigo 56 da Superportaria^[29].

Não lhe seria possível, portanto, de acordo com os dados trazidos na reavaliação atuarial, adotar o procedimento do artigo 45, caput do Anexo VI da Portaria MTP n. 1.467/2022, por afrontar a salvaguarda do § único, incisos I e II do mesmo dispositivo.

Ambas as restrições foram omitidas no estudo de reavaliação atuarial anual 31/12/2023 (pág. 13, in fine), que reproduziu tão somente o disposto no caput e incisos mencionados.

A adoção de tal prática reforça o argumento de que vem sendo utilizado a rolagem da solução do passivo atuarial de forma a onerar gestões posteriores.

Determino, pois, que o Instituto se abstenha de utilizar a adequação gradual do plano de amortização prevista no artigo 45, inciso I do Anexo VI da Superportaria enquanto não atendidos os requisitos previstos pelo parágrafo único do mesmo dispositivo.

2.13 Questionado acerca do estudo que culminou no enquadramento das receitas futuras de Imposto de Renda Retido na Fonte a título de Ativos Garantidores do Plano de Benefícios e, inclusive, acerca do ato normativo autorizador do repasse de tais ingressos; das projeções anuais para os anos subsequentes e do relatório das receitas de IRRF arrecadadas no exercício, a defesa manteve-se silente.

Não houve sequer – segundo os elementos constantes dos autos e pesquisa realizada junto ao sítio eletrônico da Câmara Municipal – ato normativo (lei ordinário ou lei complementar) que autorizasse o repasse ou a retenção de tais valores pela própria entidade de forma a vincular o resultado da arrecadação como fonte de receita da entidade previdenciária.

Some-se o fato de não terem sido disponibilizados estudos que sinalizassem a projeção de tais receitas.

Neste sentido, inexistia substrato fático-jurídico que autorizasse o reconhecimento de tais ingressos como componente dos Ativos Garantidores.

A título de argumentação, ainda que lei existisse isso, vem se formando uma jurisprudência no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo declarando a inconstitucionalidade de leis municipais que vinculam tais receitas aos regimes próprios de previdência.

Analisando situações semelhantes, o C. Órgão Especial da Corte Bandeirante vem assim se posicionando:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 144-A, § 1º, incisos II e III, da Lei Complementar n. 10, de 30 de junho de 2004, com a redação dada pelo artigo 2º da Lei Complementar n. 260, de 18 de junho de 2020, do Município de Campinas. Dispositivos que vinculam receitas do imposto de renda retido na fonte e do principal inscrito em dívida ativa, arrecadados no período compreendido entre 2020 até 2095, ao Fundo Previdenciário administrado e gerido pelo Instituto de Previdência Social do Município de Campinas. Alegação de inconstitucionalidade, por ofensa à disposição do artigo 176, inciso IV, da Constituição Estadual e artigo 167, inciso IV, da Constituição Federal. Reconhecimento. Vinculação de receitas tributárias que, no presente caso, não se enquadra no rol (exaustivo) das exceções previstas nas normas constitucionais. Ação julgada procedente” (Ação Direta de Inconstitucionalidade 2272423-08.2021.8.26.0000, rel. Des. Ferreira Rodrigues, j. em 25.05.2022)

“Ação Direta de Inconstitucionalidade em face (i) da expressão “autorizada a transferência ao Araprev Serviço de Previdência  Social do Município de Araras da totalidade do valor  equivalente ao da retenção do imposto de renda, de pessoa física, incidente sobre os benefícios dos aposentados e pensionistas do referido órgão previdenciário, bem como de seus servidores efetivos, que vier a ser recolhido até 31 de dezembro de 2058, cuja receita será destinada ao Fundo Previdenciário (Fundo em Capitalização)”, contida no caput do art. 1º; (ii) do art. 7º; e (iii) da expressão “Com a transferência da receita do Imposto de Renda retido dos aposentados, pensionistas e servidores ativos do Araprev”, contida no art. 9º, todos da Lei Complementar 250, de 18 de dezembro de 2023, da Cidade de Araras. Os dispositivos impugnados, ao autorizarem a transferência ao serviço de previdência municipal do valor equivalente ao da retenção do imposto de renda de pessoa física incidente sobre os benefícios dos aposentados e pensionistas do referido órgão, bem como dos seus servidores efetivos, violam o princípio da não vinculação da receita de impostos a órgãos, fundos ou despesas, não estando caracterizadas quaisquer das exceções previstas, em rol taxativo, pelo texto constitucional. Violação ao art. 167, IV, da Constituição Federal e ao art. 176, IV, da Constituição Estadual. Precedentes deste Col. Órgão Especial.” (Ação Direta de Inconstitucionalidade 2160045-07.2024.8.26.0000, rel. Des. Gomes Varjão, j. em 19.02.2025)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS Art. 6º da Lei Complementar nº 664, de 12 de dezembro de 2022, que destina ao Instituto de Previdência do Servidor Municipal - IPSM o produto da arrecadação do IRPF incidente sobre benefícios de aposentados e pensionistas daquele instituto Impossibilidade de vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa Violação ao art. 176, inc. IV, da Constituição Estadual, e ao art. 167, inc. IV, da Constituição Federal.  Caso em que não se verifica nenhuma das hipóteses de exceção Precedentes, inclusive do C. STF. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2264938-15.2025.8.26.0000, rel. Des. Afonso Faro Jr., j. em 26/11/2025)

Reforça a tese da irregularidade do reconhecimento de tais receitas o fato de que os valores de IRRF não são dotados das características de certeza e liquidez que lhes autorizassem serem classificadas como investimento, requisito necessário para que possam ser enquadrados como “Bens, direitos e demais ativos”, uma das rubricas que integram os Ativos Garantidores:

“Art. 51. Poderão ser considerados como ativos garantidores dos compromissos do plano de benefícios do RPPS:

I - os ativos destacados contabilmente como investimentos, desde que:

a) mensurados adequadamente, conforme normas de contabilidade aplicáveis ao setor público;

b) aplicados conforme regras estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional - CMN; e

c) atendidos, em caso de bens, direitos e demais ativos vinculados ao RPPS, no mínimo, os parâmetros previstos no art. 63; e

“Art. 63 Em adição aos planos de amortização do déficit e de segregação da massa, poderão ser aportados, ao RPPS, bens, direitos e demais ativos de qualquer natureza para equacionamento de déficit ou para constituição dos fundos referidos no art. 249 da Constituição Federal e no art. 6º da Lei nº 9.717, de 1998, desde que garantidas a solvência e a liquidez do plano de benefícios, a adequação do processo de análise e afetação aos princípios que regem a Administração Pública.”

Sob qualquer perspectiva, portanto, a vinculação das receitas futuras de IRRF como Ativo Garantidor do Plano de Benefícios é irregular.

Determino, portanto, que as futuras reavaliações atuariais anuais expurguem dos Ativos Garantidores as projeções de receitas do IRRF e, diante da jurisprudência do E. Tribunal de Justiça, os valores tampouco podem ser integrados aos fluxos atuariais.

2.14 Por todo o exposto, considerando o contido nos autos, com supedâneo na Constituição Federal, art. 73, § 4º e na Resolução TCESP n. 02/2021, JULGO IRREGULARES COM DETERMINAÇÕES as contas do exercício de 2024 do(a) INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO MUNICÍPIO DE ASSIS – ASSISPREV nos termos do art. 33, inciso III, alínea “b” da Lei Complementar Estadual nº 709/93.  

Ressalto que o não atendimento às decisões desta Corte poderá ensejar não só a aplicação de sanção pecuniária ao responsável, nos termos do artigo 104 da LCE n. 709/1993, bem como o encaminhamento das informações ao Ministério Público Estadual com vistas à eventual apuração de responsabilidade.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1. Publicar;
2. Certificar o trânsito em julgado;
3. Oficiar ao Prefeito Municipal, dando-lhe ciência desta decisão, em especial o contido no item 2.4;
4. Encaminhar à SDG para cumprir o disposto na Deliberação SEI nº 13.122/2021-07 (DOE de 17/05/2022).

Após, ao arquivo.

GCSA, em 09 de março de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO – AUDITOR

GCSA, em 09 de março de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO – AUDITOR