TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - JOSUÉ ROMERO (11) 3292-3881 - gabjr@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame, ato concessório de aposentadoria efetivado no exercício de 2024 pelo Instituto de Previdência Municipal de Monte Mor - IPREMOR, em favor do servidor Joao Pedro de Santana.

Conforme Portaria nº 44/2024 foi concedida a aposentadoria voluntária por tempo de contribuição, com proventos integrais, com base na Lei Municipal nº 1912/2014 e art. 3º da Emenda Constitucional nº 47/2005. Os proventos iniciais ficaram estabelecidos em R$ 8.676,74, com reajuste com paridade com a remuneração dos servidores ativos.

A Memória de Cálculo foi albergada no evento 12.8.

A instrução procedida pela Fiscalização opinou pela irregularidade do cálculo dos proventos iniciais de aposentadoria.

Considerou que a aposentadoria, concedida com proventos integrais com base na Emenda Constitucional nº 47/2005, incluiu indevidamente o adicional de periculosidade e uma gratificação por trabalho em regime especial.

A fiscalização sustenta que tais verbas possuem caráter transitório e eventual, não devendo, portanto, serem incorporadas aos proventos de aposentadoria. A gratificação por regime especial, especificamente, estaria atrelada às condições peculiares do exercício da função na Guarda Civil Municipal e cessaria com a passagem para a inatividade.

O relatório cita diversas decisões anteriores do Tribunal de Contas que consolidaram o entendimento de que apenas as verbas de caráter permanente podem compor a base de cálculo para a aposentadoria, independentemente de ter havido contribuição previdenciária sobre elas ao longo da carreira do servidor.

Em especial, quanto à inclusão de parcela correspondente a gratificação por regime especial de trabalho, destaca excerto da decisão proferida pela E. Segunda Câmara deste Tribunal, em sessão de 18 de outubro de 2022, ao acolher o voto da Excelentíssima Senhora Conselheira Cristiana de Castro Moraes nos autos dos processos TC-021342.989.19, TC-021344.989.19, TC-021345.989.19, TC-021347.989.19, TC-021348.989.19 e TC-021349.989.19, que negou provimento aos Recursos Ordinários interpostos contra decisões que julgaram ilegais aposentadorias concedidas pelo Instituto de Previdência Municipal de Estrela d’Oeste no exercício de 2016:

Como visto, a GRET é uma vantagem pecuniária vinculada diretamente às condições especiais de execução do serviço. Não é uma retribuição genérica pela função desempenhada pelo servidor, é uma compensação específica pelo trabalho realizado em condições prejudiciais ao trabalhador (“designado a disposição da administração nas 24:00 (vinte e quatro) horas diárias”). Daí porque tal gratificação só é auferível enquanto o servidor estiver executando o trabalho beneficiado com essa vantagem, ostentando natureza transitória e eventual, uma vez que, cessado o exercício nas condições especiais citadas, deixa de ser paga ao servidor.

Deste modo, mesmo que a Gratificação de Regime Especial de Trabalho tenha sido recebida pelos servidores com habitualidade, ela não pode ser incorporada ao cálculo dos vencimentos diante de expressa vedação legal. Apenas as verbas de caráter permanente compõem a base de cálculo da contribuição previdenciária e, por via reflexa, somente elas poderão integrar o valor dos proventos a serem pagos quando da aposentadoria do servidor. O mero valor das contribuições recolhidas ao regime próprio não pode conferir legitimidade aos proventos calculados sobre base indiscutivelmente irregular, eis que contrária ao regramento legal.

Diante do exposto, a equipe de fiscalização opinou pela ilegalidade do ato de concessão da aposentadoria, propondo a sua não aprovação para fins de registro. Foi sugerido, ainda, que a Prefeitura Municipal de Monte Mor fosse notificada, uma vez que a exclusão dessas parcelas resultaria em uma redução significativa no valor do benefício do aposentado, estimada em aproximadamente 34 % do total concedido.

Diante das irregularidades constatadas pela fiscalização, a origem e os responsáveis foram notificados para que apresentassem justificativas.

Em sua defesa (evento 30.1), o Instituto de Previdência Municipal de Monte Mor (IPREMOR) contesta o apontamento da fiscalização, sustentando a legalidade da inclusão do Adicional de Periculosidade e da Gratificação por Regime Especial de Trabalho (GRET) nos proventos de aposentadoria do servidor. O argumento central é que, ao contrário do entendimento da fiscalização, ambas as verbas possuem caráter permanente e integram a estrutura remuneratória do cargo de Guarda Civil Municipal, conforme expressa previsão na legislação local.

No que tange ao Adicional de Periculosidade, a defesa alega que seu pagamento não é eventual, pois decorre do risco inerente e contínuo da própria função, sendo concedido a todos os guardas municipais de forma indistinta desde o ingresso na carreira, e não mediante laudos técnicos periódicos ou condições específicas de trabalho. Similarmente, a GRET é defendida como uma vantagem estrutural da carreira, e não uma compensação por jornada extraordinária ou atividade temporária. A legislação municipal teria instituído a gratificação como parte integrante da remuneração, em virtude da natureza especial das funções exercidas pela categoria.

Adicional de Periculosidade (Art. 65 da Lei Complementar nº 08/2007):

Art. 65 - É devido ao Guarda Civil Municipal, em virtude de sua peculiaridade, o Adicional de Periculosidade no montante de 30% (trinta por cento) a ser calculado sobre seu salário base.

Gratificação por Regime Especial de Trabalho – GRET (Art. 67 da Lei Complementar nº 08/2007):

Art. 67. Os integrantes da Guarda Civil Municipal trabalharão em Regime Especial, coerente com a natureza de suas funções, fazendo jus ao Adicional de 65% (sessenta e cinco por cento) sobre o vencimento, sobre o qual também incidirá contribuição previdenciária para fins de aposentadoria e pensões.

Adicionalmente, a defesa reforça seu posicionamento com base no princípio da contributividade, destacando que a legislação municipal determina expressamente a incidência de contribuição previdenciária sobre ambas as parcelas para fins de aposentadoria e pensão. Desse modo, a exclusão desses valores dos proventos configuraria uma apropriação indevida das contribuições recolhidas do servidor ao longo de sua carreira, violando a segurança jurídica e o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que toda verba sobre a qual incidiu contribuição deve, obrigatoriamente, compor a base de cálculo do benefício. Para corroborar suas alegações, o IPREMOR anexa diversas decisões do Tribunal de Justiça de São Paulo  que já teriam reconhecido o caráter permanente e remuneratório de ambas as vantagens para os Guardas Civis Municipais, determinando sua incorporação para todos os fins legais, inclusive na aposentadoria.

Oportunizado ao ex-servidor a oportunidade para apresentar esclarecimento, o interessado  apresentou sua defesa no evento 49.1.

A defesa sustenta, de forma concisa e alinhada com a argumentação já trazida pelo IPREMOR, que o exame da irregularidade falhou ao desconsiderar o microssistema normativo municipal que regula a carreira dos Guardas Civis de Monte Mor: as leis locais instituíram o adicional de regime especial e o adicional de periculosidade como parcelas vinculadas à estrutura remuneratória do cargo, sujeitas à contribuição previdenciária — razão pela qual, tais verbas tornam-se incorporáveis aos proventos de aposentadoria. Em reforço a essa tese o servidor invoca dispositivos da Lei Municipal que tratam expressamente da remuneração de contribuição e da incorporação do adicional de periculosidade (mencionando, no corpo de sua defesa, os dispositivos essenciais da Lei 1.912/2014 e do estatuto da Guarda), sustentando que a previsão legal de contribuição sobre essas verbas tem por objetivo justamente assegurar sua inclusão no benefício quando fruído pelo servidor.

Lei 1912/2014 (Regula o IPREMOR)

Art. 99. Para fins de incidência da contribuição previdenciária, entende-se por remuneração-de-contribuição a remuneração no cargo efetivo, que consiste no vencimento base do cargo efetivo, acrescido das vantagens a ele incorporadas ou incorporáveis na forma da lei, bem como das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei e dos adicionais de caráter individual, exceto as vantagens de natureza indenizatória ou transitória, a exemplo de:

VII – adicional de insalubridade, de periculosidade ou pelo exercício de atividades penosas, observado o disposto no § 3º deste artigo;

§ 1º Na hipótese de recolhimento indevido de quaisquer das parcelas discriminadas nos incisos do caput deste artigo, o respectivo valor será devolvido ao servidor na forma e condições previstas no art. 108 e 109 desta lei.

§ 3º O adicional de periculosidade dos servidores titulares do cargo efetivo de guarda municipal constitui vantagem inerente ao cargo efetivo, e será objeto da contribuição previdenciária, prevista neste artigo, sendo incorporado aos vencimentos do servidor na forma do disposto no art. 156 desta lei.

§ 4º Na hipótese dos §§ 2º e 3º deste artigo, deverá ser repassada para o IPREMOR também a contribuição previdenciária patronal relativa aos respectivos valores.

...

Art. 170. Os valores correspondentes ao adicional de periculosidade, percebidos pelos titulares do cargo de guarda municipal, por constituírem vantagem inerente aos respectivos cargos efetivos e objeto de permanente contribuição previdenciária ao RPPS, serão incorporados aos vencimentos do servidor.

Parágrafo Único: Aos servidores que estiverem aposentados e aos pensionistas, com direito à paridade constitucional, fica assegurada a incorporação prevista neste artigo.

LEI 08/2007 ESTATUTO DA GCM (Institui o adicional de regime especial)

Art. 67. Os integrantes da Guarda Civil Municipal trabalharão em Regime Especial, coerente com a natureza de suas funções, fazendo jus ao Adicional de 65% (sessenta e cinco por cento) sobre o vencimento, sobre o qual também incidirá contribuição previdenciária para fins de aposentadoria e pensões. Alteração feita pelo Art. 1º. - Lei Complementar nº 75, de 10 de março de 2023.

A defesa destaca também o princípio da paridade garantido no regime municipal, argumentando que a disciplina local (arts. que regulam a paridade e o cálculo dos benefícios) assegura a extensão das vantagens permanentes concedidas aos ativos aos aposentados paritários, o que, na sua visão, afasta qualquer interpretação que retire do cálculo de aposentadoria parcelas sobre as quais houve incidência contributiva.

Em complemento, traz como elemento probatório e persuasivo precedentes locais e decisões do juízo de Monte Mor que reconheceram a inclusão do regime especial e do adicional de periculosidade no cálculo de benefícios previdenciários (especialmente em sede de auxílio-doença), sustentando que esse mesmo entendimento é transponível ao contexto da aposentadoria, por razão de identidade de natureza jurídica entre os benefícios previdenciários.

Quanto ao ponto levantado pela fiscalização de que a mera incidência de contribuição seria insuficiente para garantir incorporação, a defesa responde que a própria letra da legislação municipal distingue as parcelas de caráter transitório das vantagens permanentes e, no caso dos Guardas, prevê exceções que tornam o adicional de periculosidade e o adicional/gratificação de regime especial como vantagens inerentes ao cargo, sobre as quais houve recolhimento previdenciário e que, portanto, não podem ser excluídas dos proventos. Assim, a alegação fiscal de caráter não-remuneratório ou transitório é combatida pela demonstração de que a sistemática municipal trata aquelas verbas como integradoras da remuneração-de-contribuição e, por consequência, incorporáveis à aposentadoria.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

É a síntese.

DECISÃO

Trata-se de ato concessório de aposentadoria voluntária, com proventos integrais, em favor do servidor eite, ex-integrante da Guarda Civil Municipal de Monte Mor, cujo benefício foi calculado considerando, entre outras parcelas, o adicional de periculosidade e a gratificação por regime especial de trabalho (GRET).

A fiscalização suscitou a irregularidade da inclusão dessas parcelas na base de cálculo dos proventos, por entendê-las de natureza transitória, não incorporáveis à aposentadoria. Em contraposição, o IPREMOR e o próprio interessado sustentam que a legislação municipal — em especial a Lei 1.912/2014 e o Estatuto (LC nº 08/2007) — qualificam explicitamente tais vantagens como inerentes ao cargo, sujeitas à contribuição previdenciária e incorporáveis para todos os efeitos, de modo que a sua exclusão violaria a lei local, a segurança jurídica e o princípio da contributividade.

Apesar de precedentes desta Egrégia Corte em sentido diverso, penso que cabe análise do ato concessório de aposentadoria no sentido diverso.

Natureza jurídica das parcelas à luz da norma municipal

A solução do caso demanda interpretação da própria norma municipal que instituiu e regulou as vantagens em debate. A Lei 1.912/2014, ao dispor que "o adicional de periculosidade dos servidores titulares do cargo efetivo de guarda municipal constitui vantagem inerente ao cargo efetivo, e será objeto da contribuição previdenciária..., sendo incorporado aos vencimentos do servidor", e o dispositivo que assegura incorporação, não deixam margem razoável para interpretação diversa no âmbito do controle de legalidade: o legislador local, no âmbito de sua competência regulamentar da remuneração e do regime próprio, tomou opção normativa clara e explícita quanto à natureza permanente da verba.

Assim, embora o adicional de periculosidade, na maioria dos casos, se apresenta como verba de caráter eventual e temporária, na hipótese dos autos a própria lei local cuidou de diferenciá-lo para o caso específico da Guarda Municipal, hipótese em que tal adicional detém cunho permanente e é pago de forma indistinta e geral aos servidores dessa carreira.

De igual modo, a Lei Complementar nº 08/2007 (estatuto da GCM) prevê o regime especial de trabalho e dispõe expressamente que sobre o adicional incidirá contribuição previdenciária para fins de aposentadoria e pensões. Assim, a própria letra da norma municipal qualifica as parcelas como integradoras permanentes da remuneração para fins previdenciários.

Ademais, o conjunto documental constante dos autos não demonstra qualquer evidência de que as parcelas em discussão tenham sido, na prática, pagas de forma eventual ou temporária — tais como laudos técnicos condicionantes ou registros de pagamento com periodicidade intermitente. Assim, além da opção normativa do legislador municipal que qualificou as parcelas como incorporáveis, o exame probatório afasta, por ora, a existência de elemento capaz de sustentar a tese da eventualidade.

Primazia da essência sobre a mera denominação e princípio da interpretação conforme

Não é aceitável que se desconsidere o conteúdo normativo e se atribua caráter transitório a parcela cuja própria lei local qualificou como permanente. A denominação "adicional de periculosidade" não é, por si só, suficiente para desautorizar o comando expresso do legislador municipal que estampou a natureza incorporável da parcela. Deve prevalecer, portanto, a essência jurídica delineada pela norma local, observando-se o princípio hermenêutico da interpretação conforme e presunção de constitucionalidade das leis: quando uma norma legal admite mais de um sentido de interpretação, o intérprete deve escolher àquele que a torna compatível com a Constituição, preservando assim a validade do texto legal. Se o legislador local autorizou a incidência de contribuições sobre essas parcelas com vista à aposentadoria, a interpretação coerente e necessária é a de que se trata de verba de caráter permanente, integrável ao cálculo do benefício.

Contributividade, legitimidade das expectativas e segurança jurídica

A incidência regular e contínua de contribuição previdenciária sobre as parcelas durante toda a carreira do servidor, associada à disciplina normativa municipal que prevê sua integração, gerou expectativas legítimas nos servidores e estabilizou uma prática administrativa que foi seguida pelo IPREMOR. A intervenção do controle, interpretando a lei local de forma a retirar efeitos expressamente consignados pelo legislador, implicaria risco de violação ao princípio da segurança jurídica e da confiança legítima. Nesse contexto, e subsidiariamente à análise da natureza jurídica, impõe-se reconhecer o valor da estabilidade da sistemática adotada e da proteção das expectativas formadas.

Precedentes e decisões judiciais juntados aos autos

Os precedentes e decisões judiciais trazidos pelas defesas (1), no tocante ao reconhecimento da incorporação das parcelas para Guardas Civis Municipais em situações análogas, reforçam a interpretação adotada pela administração municipal. Tratando-se de julgamentos que, na esfera judicial, reconheceram o caráter permanente das vantagens para efeitos previdenciários, tais decisões compõem o quadro fático-jurídico que legitima a manutenção do critério adotado no cálculo do benefício.             

Dessa forma, e conforme atribuições conferidas pelo artigo 4°, inciso III da Lei Complementar n° 979/05, c.c. artigo 57, inciso IX do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO LEGAL a aposentadoria em exame e determino o consequente registro nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao cartório para:

a) aguardar o prazo recursal.

b) certificar o trânsito em julgado.

Após, ao DSF-2.1 para o devido registro.

Arquivando-se em seguida.

GCSAJR, 04 de março de 2026.

JR-08

(1) Adicional de Periculosidade:

TJSP — Apelação / Remessa Necessária nº 1000689-84.2024.8.26.0681; Rel. Oswaldo Luiz Palu; 9ª Câmara de Direito Público.
Ementa (resumida): Reconhecimento do caráter remuneratório e permanente do adicional denominado “risco de vida”/adicional de periculosidade; manutenção da sentença que integrou tal adicional na base de cálculo do anuênio.
Observação: data do julgamento/registro não informada no texto fornecido.

TJSP — Apelação / Remessa Necessária nº 1000113-28.2023.8.26.0681; Rel. Mônica Serrano; 7ª Câmara de Direito Público; Foro de Louveira — Vara Única. — Julg.: 14/05/2024; Registro: 14/05/2024.
Ementa (resumida): Adicional “risco de vida” concedido indistintamente à categoria → natureza permanente; inclusão na base de cálculo do anuênio, sexta-parte e 13.º salário; recurso municipal não provido.

TJSP — Apelação Cível nº 1005002-42.2022.8.26.0428 (Paulínia); Rel. Rubens Rihl; 1ª Câmara de Direito Público. — Julg./Pub.: 28/11/2023.
Ementa (resumida): Reconhecimento do adicional de risco (30%) como verba de caráter geral/permanente e incorporação por paridade; reforma de sentença; recurso provido.

GRET - Gratificação de Regime Especial:

TJSP — Recurso Inominado Cível nº 1002369-12.2023.8.26.0238; Rel. José Evandro Mello Costa; 1ª Turma Recursal de Fazenda Pública; Foro de Ibiúna — Juizado Especial Cível. — Julg./Reg.: 29/04/2024.
Ementa (resumida): Gratificação por Regime Especial de Trabalho (RET/GRET) instituída por lei local como verba de caráter permanente, sujeita à contribuição previdenciária, que integra a base de cálculo dos adicionais por tempo de serviço; recurso parcialmente provido.

TJSP — Recurso Inominado Cível nº 1004032-48.2022.8.26.0038 (Araras); Rel. Rilton José Domingues; 1ª Turma Cível. — Julg./Pub.: 11/10/2023.
Ementa (resumida): Inclusão do RET (Regime Especial de Trabalho) nos proventos de aposentadoria com base na Lei Municipal nº 5.300/2019; RET considerado permanente; preservação do direito adquirido mesmo após revogação posterior da norma.

TJSP — Recurso Inominado Cível nº 1027784-29.2022.8.26.0562; Rel. Flávio Pinella Helaehil; 5ª Turma Recursal de Fazenda Pública; Foro de Santos. — Julg./Reg.: 22/11/2023.
Ementa (resumida): ARET / Adicional de Regime Especial de Trabalho (titularidade) reconhecido como verba de caráter permanente e inerente ao serviço dos guardas municipais; integra adicionais temporais e proventos de aposentadoria; recurso não provido.

TJSP — Apelação Cível nº 1006549-69.2023.8.26.0562 (Santos); Rel. Claudia Sarmento Monteleone; 7ª Turma Recursal de Fazenda Pública. — Julg./Pub.: 01/02/2024.
Ementa (resumida): Confirma inclusão de adicional/regime especial na base de cálculo de anuênios e proventos; sentença mantida.

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO LEGAL a aposentadoria em exame e determino o consequente registro nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.