TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa:  Prestação de contas de Convênio não selecionado. Execução de serviços médico-hospitalares e ambulatoriais no âmbito do SUS. Exercício de 2018. Pagamentos realizados a empresas vinculadas a agentes políticos do Poder Legislativo municipal. Afronta ao princípio da moralidade administrativa. Previsão e execução de rubrica destinada à amortização de empréstimo bancário. Fragilidades no controle e na avaliação do ajuste. Ausência de comprovação de desvio de finalidade ou dano efetivo ao erário. Irregularidade das contas, sem determinação de devolução de valores.

RELATÓRIO

Cuidam os autos da prestação de contas dos recursos repassados, no exercício de 2018, pela Prefeitura Municipal de Cerquilho à Santa Casa de Misericórdia de Cerquilho, em decorrência do Convênio nº 01/2018, não selecionado, firmado em 02/01/2018 (evento n. 13.1), tendo por objeto a execução de serviços médico-hospitalares e ambulatoriais, observada a sistemática de referência e contrarreferência do SUS, sem prejuízo do sistema regulador de urgências e emergências, nos termos do Plano Operativo integrante do ajuste, com a utilização da capacidade instalada da Entidade. Consta dos autos que o valor anual pactuado para a contratualização foi de R$ 8.543.358,00, composto por R$ 2.543.328,00 (verba federal – Ministério da Saúde) e R$ 6.000.000,00 (Tesouro Municipal), recaindo o exame desta Corte sobre a prestação de contas do repasse municipal de R$ 6.000.000,00 no exercício.

O Termo do Convênio e seus anexos estabeleceram metas e rotinas de avaliação e controle, consignando, entre outros pontos, que as metas do Plano Operativo seriam avaliadas quadrimestralmente por Comissão de Acompanhamento, cabendo à Entidade fornecer a documentação pertinente, e que a Santa Casa apresentaria mensalmente ao Município relatórios e comprovantes fiscais, observados os procedimentos e prazos definidos pela Comissão.

O Plano Operativo (Anexo I do Termo de Convênio, evento n. 13.1, fls. 13/16) descreveu os serviços abrangidos e as ações assistenciais, incluindo, no eixo de urgência e emergência, previsão expressa de dois médicos em plantão de 24 horas e de um médico para transferências, com jornada das 7h às 17h, nos sete dias da semana, vinculando tal estrutura ao atendimento do pronto atendimento/urgência e às necessidades de remoção/inter-hospitalar.

No Anexo III – Plano de Aplicação dos Recursos, o ajuste discriminou as rubricas e os valores mensais e anuais estimados para a execução, com detalhamento de itens ligados a pessoal, serviços de terceiros e outras despesas operacionais.

Temos, assim, as seguintes previsões financeiras do Plano de Aplicação:

A instrução da UR-09 consignou impropriedades que, em seu entendimento, comprometeriam a integridade da execução e do controle do ajuste (evento n.13.16). Pontuou, em síntese, que:

a) O plano operativo do Convênio prevê a necessidade de dois médicos, em regime de plantão 24 horas, e de um médico responsável pelas transferências hospitalares, com jornada diária entre 7h e 17h, nos sete dias da semana (subitens 2.1 e 2.2.5 do Anexo I – Documento 1 – fls. 15 e 17/18, respectivamente).

Não há, nas escalas de plantões médicos do pronto atendimento, de janeiro a dezembro de 2018 (Documento 2), indicação de um terceiro profissional lotado e à disposição para a realização dos serviços de transferências hospitalares, com potencial pagamento, por tempo integral, de serviço prestado pela empresa contratada de maneira apenas eventual;

b)  Os seguintes Agentes Públicos, ainda que indiretamente, prestaram serviços à Santa Casa de Misericórdia de Cerquilho:

Sra. Daniele Peev, Vereadora, através da empresa Barnez Peev Médicos Associados Ltda., da qual é sócia, com desembolso em 2018, de R$ 4.500,00 (Documento 3).

Sr. Mauro André Frare, Vereador, através da empresa R & R Contabilidade Ltda.,da qual é sócio, com desembolso em 2018, de R$ 14.994,57 (Documento 4).

Muito embora as vedações da legislação municipal sobre nepotismo disponham apenas quanto a vínculos de parentesco[1], a contratação de Agentes Políticos do Legislativo, ou de empresas por estes controladas, por Entidade que recebe recursos públicos municipais, configura potencial infringência ao Princípio da Moralidade, previsto no caput do artigo 37 da Constituição Federal;

c) Em 31/12/2018, encontravam-se providos apenas seis dos 20 cargos de médicos existentes no quadro de Pessoal da Prefeitura Municipal de Cerquilho, consoante informações do Executivo ao Sistema Audesp (Documento 6).

De outro lado, verifica-se que o plano operativo proposto prevê o quadro de pessoal da Santa Casa local com 12 médicos, todos mediante contratos de Pessoa Jurídica (Documento 1 – Fls. 12).

Dessa maneira, vislumbra-se potencial utilização do ajuste para contratação indireta de pessoal, em desatendimento à obrigatoriedade de concurso público, como estabelecido no inciso II do artigo 37 da Carta Magna, além de possível inobservância ao controle dos limites de pessoal, impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, e da obrigatoriedade de observância ao teto remuneratório municipal previsto pelo inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal;

Com efeito, a Secretária Municipal de Saúde certifica a inexistência de estudo ou avaliação acerca da economicidade do Convênio em comento, em cotejo à alternativa de os serviços serem prestados pela própria Prefeitura (Documento 7)

d) O relatório elaborado pela Santa Casa de Misericórdia de Cerquilho (Documento 8), datado de 31/1/2019, acerca dos resultados alcançados a partir do plano operativo inicial é substancialmente elucidativo quanto às dificuldades financeiras enfrentadas pela Entidade, sendo assim sintetizadas: realização de empréstimo no montante de R$ 300.000,00, no final de 2017, com o fito de quitar débitos com fornecedores e pagar o 13º salário dos funcionários, a ser remido em 24 parcelas, mediante desconto dos repasses federais nos dois exercícios futuros[2]. Entretanto, em razão do déficit operacional mensal, em torno de R$ 50.000,00, e de dívidas de aproximadamente R$ 200.000,00, aludida Entidade encerrou o exercício em análise com saldo devedor de R$ 900.000,00, demonstrando a real possibilidade de colapso financeiro da Organização Social (Documento 8 – fls. 2/3).

A agravar a situação deficitária retro descrita, existem ações indenizatórias na área cível, nas quais a Santa Casa de Misericórdia de Cerquilho figura no polo passivo, consoante certidão datada de 4/12/2019 (Documento 9). Existem, ainda, bloqueios judiciais em contas bancárias da Entidade, efetuados no exercício de 2018, no valor total de R$ 509.048,84, referentes a ações trabalhistas (Documento 10).

e) O relatório da comissão de avaliação demonstra que não foram executadas ações relacionadas à meta de “Desenvolvimento Profissional” e à meta de “Incorporação Tecnológica” (Documento 11 – fls. 3), ambas previstas no plano operativo (subitem 4.2 - Documento 1 – fls. 19). Não obstante, houve o repasse integral dos valores previstos no Anexo III do Convênio (Documento 1  fls. 21), consoante informado no Parece Conclusivo (Documento 12). 

No curso do feito, houve notificações aos responsáveis e interessados, com apresentação de justificativas pela Prefeitura Municipal (evento n. 24.1) e posterior complementação de esclarecimentos (evento n. 40.1).

A Prefeitura Municipal de Cerquilho, nas manifestações constantes nos eventos n. 24.1 e 40.1, reiterou a conformidade da prestação de contas atestada no parecer conclusivo (evento n. 13.12).

Quanto ao médico de transferência, afirmou que o Município não constatou irregularidade na prestação do serviço de remoção/transferência. Sobre a contratação de empresas vinculadas a vereadores, alegou ausência de ingerência municipal sobre as contratações efetuadas pela Entidade e defendeu tratar-se de contratação técnica, sustentando que a legislação municipal invocada não enquadraria a situação como nepotismo e que, por se tratar de entidade de direito privado com direção própria, não haveria afronta automática ao artigo 37 da Constituição Federal.

Em relação ao provimento de cargos médicos no Município e à estrutura prevista no Plano Operativo, sustentou que o quadro indicado no plano refere-se aos profissionais da Santa Casa e que a Entidade não integra a Administração direta ou indireta.

No tocante ao endividamento e às dificuldades financeiras, afirmou que tais aspectos não influenciam, por si, o cumprimento do objeto assistencial e que metas qualitativas, como incorporação tecnológica, não configuram desassistência, mencionando ainda dificuldades estruturais enfrentadas por entidades filantrópicas.

Quanto às metas de desenvolvimento profissional e incorporação tecnológica, informou que houve apresentação de relatórios de ações educativas e que a incorporação tecnológica depende de disponibilidade de recursos.

Encaminhados os autos à Secretaria-Diretoria Geral, sobreveio manifestação pela irregularidade da prestação de contas (evento n. 113.1), com proposta de recomposição ao erário municipal quanto a valores associados à rubrica de empréstimo prevista no Plano de Aplicação e à parcela estimada vinculada ao item relativo a “02 médicos 24 horas e 01 médico para transferência”, além de ênfase em fragilidades de controle e avaliação do ajuste.

Após novo chamamento, comparecem aos autos a Prefeitura, o Sr. Prefeito Municipal à época, Sr. Aldomir José Sanson, e a Santa Casa.

A Santa Casa de Misericórdia de Cerquilho apresentou manifestações e documentos (eventos n.134.1, 134.2, 137.1 e 137.2), enfatizando sua natureza jurídica privada e a separação entre gestão pública e gestão privada, afirmando autonomia para contratação de prestadores e sustentando limites à ingerência municipal sobre escolhas internas, sem prejuízo da observância das metas e do objeto pactuado.

No que se refere às contratações de empresas vinculadas a vereadores, sustentou tratar-se de contratações de direito privado, defendendo inexistir extensão automática das vedações típicas do nepotismo e afirmando que as escolhas se pautaram por capacidade técnica. Também enfrentou os temas relativos a estudo de economicidade, situação financeira e metas qualitativas, afirmando a centralidade do atendimento assistencial e a necessidade de contextualização das dificuldades operacionais e financeiras vivenciadas no período.

O Sr. Aldomir José Sanson, ex-Prefeito, apresentou manifestações e documentos (eventos n. 138.1, 141.1 e anexos correlatos), enfrentando os valores cuja devolução foi proposta nos pronunciamentos técnicos.

Em relação à rubrica de empréstimo constante do Plano de Aplicação, discorreu sobre a composição das receitas vinculadas à média e alta complexidade (MAC) e sobre a dinâmica de repasses federais e descontos, mencionando empréstimos contraídos em exercícios anteriores e sustentando que a recomposição ao erário municipal não se justifica nos termos propostos.

Quanto ao médico para transferência, afirmou que a empresa contratada realizava remoções sem manter escala específica em razão da baixa demanda e que, nos casos em que havia necessidade de acompanhamento médico, o profissional em serviço no pronto atendimento realizava o acompanhamento.

Também apresentou justificativas relativas às contratações vinculadas a agentes políticos, sustentando que a prestação de serviços por empresa de contabilidade antecede a assunção de mandato de vereador por seu sócio e defendendo inexistir afronta à moralidade.

Por fim, sustentou que a contratualização no âmbito do SUS envolve prestação de serviços na estrutura da Entidade, com profissionais a ela vinculados, rebatendo a tese de contratação indireta de pessoal municipal.

Após novo encaminhamento, a SDG reiterou posicionamento pela irregularidade da prestação de contas (evento n. 172.1), afirmando que as alegações apresentadas não afastam as falhas anteriormente identificadas, mantendo o entendimento quanto ao descompasso entre o Plano Operativo e os elementos constantes dos autos, à ausência de demonstração de execução de metas qualitativas, às fragilidades de controle e avaliação do ajuste e à previsão de rubrica de empréstimo no Plano de Aplicação.

Em nova manifestação de defesa encartada no evento n. 215.1, a Santa Casa de Misericórdia de Cerquilho, relativamente ao Convênio nº 001/2018, reafirma, de forma sistematizada, as seguintes teses e fundamentos:

Inicialmente, sustenta sua natureza jurídica privada, filantrópica e sem fins lucrativos, destacando possuir autonomia administrativa e financeira, não se submetendo integralmente ao regime jurídico de direito público. Defende a separação entre gestão pública e gestão privada, afirmando que o Município, ao repassar recursos, não detém ingerência sobre a organização interna, nem sobre as contratações realizadas pela Entidade, cabendo ao controle externo limitar-se à verificação da aplicação dos recursos e do cumprimento das metas pactuadas.

No mérito, refuta a alegação de contratação indireta de pessoal médico. Afirma que os médicos foram contratados como pessoas jurídicas, sem configuração de vínculo empregatício, em modelo amplamente utilizado na área da saúde. Sustenta inexistir subordinação, pessoalidade ou relação hierárquica com o Município, ressaltando que o próprio quadro municipal apresentava déficit de 73,3% nas vagas médicas em 2018, o que justificaria a complementação da rede por meio do convênio, em consonância com o direito fundamental à saúde (art. 196 da CF) e com precedentes do STJ favoráveis à terceirização de serviços médicos especializados.

Quanto às contratações de empresas vinculadas a vereadores (Barnez & Peev Médicos Associados e R & R Contabilidade), argumenta tratar-se de contratos de direito privado firmados por entidade privada, não incidindo automaticamente as vedações típicas do nepotismo previstas na Súmula Vinculante nº 13 do STF. Sustenta que as contratações se pautaram por capacidade técnica comprovada, regularidade fiscal e efetiva prestação dos serviços, inexistindo prova de favorecimento, sobrepreço ou dano ao erário.

Em relação à ausência de estudo de viabilidade econômica prévio, alega que tal providência competia exclusivamente ao Município, como ente convenente, nos termos do art. 116 da Lei nº 8.666/93, não podendo a Entidade ser responsabilizada por eventual falha ocorrida na fase pré-contratual.

No tocante à situação financeira crítica da Santa Casa, com dívidas e bloqueios judiciais, sustenta tratar-se de passivos históricos, anteriores ao convênio, decorrentes do subfinanciamento estrutural do SUS e da defasagem da tabela SUS, não havendo correlação automática entre dificuldades financeiras e aplicação irregular dos recursos. Afirma que os valores do convênio foram integralmente aplicados na finalidade pactuada.

Quanto às metas qualitativas não executadas (desenvolvimento profissional e incorporação tecnológica), contextualiza que houve aditamento reduzindo meta quantitativa de 95% para 85%, reconhecendo dificuldades operacionais. Defende que, diante da crise financeira, priorizou-se a manutenção dos serviços essenciais, invocando o princípio da boa-fé e a teoria do adimplemento substancial, uma vez que a obrigação principal — prestação dos serviços médico-hospitalares e ambulatoriais — teria sido cumprida.

Refuta, de forma categórica, a alegação genérica de aplicação irregular de recursos públicos, afirmando que todos os valores foram destinados à prestação dos serviços de saúde, sem desvio de finalidade, enriquecimento ilícito ou má-fé, sendo a divergência quanto à gestão ou priorização de metas insuficiente para caracterizar irregularidade material.

Por fim, invoca os princípios constitucionais do direito fundamental à saúde (art. 196 da CF), da subsidiariedade (art. 199 da CF), da proporcionalidade e da segurança jurídica, defendendo que eventual falha teria natureza formal, sem dano ao erário, requerendo o reconhecimento do cumprimento da finalidade do convênio, o afastamento das imputações de irregularidade ou, subsidiariamente, a aplicação da sanção mais branda possível, com possibilidade de produção de provas adicionais.

O feito tramitou pelo d. Ministério Público de Contas (evento n. 224.1), nos termos regimentais.

É a necessária síntese.

DECIDO.

Cuidam os autos da prestação de contas dos recursos repassados, no exercício de 2018, pela Prefeitura Municipal de Cerquilho à Santa Casa de Misericórdia de Cerquilho, em decorrência do Convênio nº 01/2018, não selecionado, firmado em 02/01/2018 (evento n. 13.1), tendo por objeto a execução de serviços médico-hospitalares e ambulatoriais, observada a sistemática de referência e contrarreferência do SUS, sem prejuízo do sistema regulador de urgências e emergências, nos termos do Plano Operativo integrante do ajuste, com a utilização da capacidade instalada da Entidade. Consta dos autos que o valor anual pactuado para a contratualização foi de R$ 8.543.358,00, composto por R$ 2.543.328,00 (verba federal – Ministério da Saúde) e R$ 6.000.000,00 (Tesouro Municipal), recaindo o exame desta Corte sobre a prestação de contas do repasse municipal de R$ 6.000.000,00 no exercício.

O parecer conclusivo expedido pela Prefeitura Municipal de Cerquilho (evento 13.12) atesta a regularidade da aplicação das verbas públicas repassadas, no exercício de 2018.

Nada obstante, a instrução dos autos revela a aplicação imprópria dos seguintes valores:

A contratação de agentes públicos, vereadores, por intermédio de suas empresas, denota conflito de interesses e ofensa à moralidade pública.

A instrução revela, também, a utilização da Santa Casa como interposta pessoa, para a prestação de serviços públicos essenciais de saúde, em detrimento da prestação direta, sem os estudos adequados que demonstrem a vantagem econômico-financeira do ajuste.

A defesa sustenta, e traz aos autos, estudos demonstrando a economicidade da parceria com a Santa Casa.

A instrução dos autos demonstra, ainda, a aplicação de despesas impróprias, estranhas à parceria, no importe de R$ 17.000,00 mensais ou R$ 204.000,00 no total (empréstimos, amortização, Banco Santander).

Nada obstante, assento que não houve desvio de finalidade e/ou aplicação indevida de verbas públicas.

Nesta contextura, o conjunto de falhas anotadas ao longo da instrução inquina de irregularidade as presentes prestações de contas.

Deixo de determinar a devolução de valores e inclusão da Santa Casa no rol de impedidos em receber recursos públicos, em face de sua relevância social.

Advirto a entidade que a repetição das falhas aqui dispostas poderá, no futuro, ensejar a responsabilização dos agentes públicos envolvidos.

Assim, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, JULGO IRREGULAR a prestação de contas relativas ao exercício de 2018 do Convênio nº 01/2018, formalizado entre a Prefeitura Municipal de Cerquilho e a Santa Casa de Misericórdia de Cerquilho.

Determino o acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), por meio do sítio eletrônico www.tce.sp.gov.br, mediante regular cadastramento.

Publique-se.

Ao Cartório para as providências de sua alçada.

Certificado o trânsito em julgado, expeçam-se os ofícios determinados.

Após, ao arquivo.

EXTRATO: Assim, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, JULGO IRREGULAR a prestação de contas relativas ao exercício de 2018 do Convênio nº 01/2018, formalizado entre a Prefeitura Municipal de Cerquilho e a Santa Casa de Misericórdia de Cerquilho. Determino o acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.  Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), por meio do sítio eletrônico www.tce.sp.gov.br, mediante regular cadastramento.

Publique-se.