TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame o Pregão Presencial nº 451/2022 e o Contrato nº 382/22-PJ da Prefeitura Municipal de Santo André, tendo por objeto a execução dos serviços de remoção e destinação final, em aterra legalizado perante os órgãos competentes, de resíduos provenientes de limpeza mecânica de córregos, piscinões, de obras/manutenções em galerias de águas pluviais e materiais provenientes de limpeza de bocas de lobo no Município.

No relatório de instrução, a Fiscalização apontou a ausência de detalhamento em planilhas que expressassem a composição de todos os custos unitários dos serviços, insuficiente nível de precisão do conjunto de elementos necessários e suficientes para caracterizar o objeto em seu Projeto Básico, e proposta de valor unitário da tonelada da empresa adjudicatária superior em 6% (R$ 277,00) ao valor por ela orçado, cerca de três meses antes, na fase preparatória do certame (R$ 260,31).

Em contraponto, a Prefeitura esclareceu que, por se tratar de prestação de serviços apenas de transporte e destinação, optou por critério de preço global, prática esta utilizada há mais de 20 anos, descaracterizando a necessidade de apresentação de planilha detalhada dos serviços.

Aduziu que os serviços pleiteados estavam demonstrados de forma detalhada e transparente em na Justificativa Técnica anexa ao processo de origem e quantificados conforme estimativa dos históricos dos serviços das limpezas no sistema de drenagem do Município, podendo sofrer variações conforme as demandas/necessidades e condições climáticas.

Argumentou, ainda, que, na formação do orçamento estimativo, as quatro empresas participantes da licitação apresentaram propostas comerciais de valor unitário/tonelada, perfazendo desta forma a extração da média unitária de R$ 279,53. No Pregão, a empresa vencedora ofertou valor abaixo da média, R$ 277,00, e na fase de Abertura das Propostas Comerciais, havia apresentado o valor de R$ 278,50, portanto, houve redução do valor apresentado inicialmente.

Por sua vez, o então Prefeito buscou inicialmente afastar sua responsabilidade pelos atos em apreço, mencionando que a Lei Orgânica do Município estabelece, que lhe competia, entre outras atribuições, exercer, com o auxílio do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais, a direção superior da administração, podendo delegar, por decreto, funções administrativas que não fossem de sua exclusiva competência. Nessa toada, foi editado o Decreto Municipal nº 16.653 de 2015, que delega aos Secretários Municipais a competência para a formalização e gerência de todos os contratos.

De todo modo, reiterou os argumentos formulados pela Prefeitura, ressaltando que: a falta de detalhamento dos serviços pode ser remetida ao campo das recomendações, se tratando de uma questão formal de menor potencial ofensivo; foram inseridas todas as informações essenciais e ao dimensionamento dos serviços contratados, já que fora encartado a estimativa de quantidades, o detalhamento do escopo dos serviços, as localidades e a descrição dos veículos a serem utilizados; e as empresas consultadas ofertaram preço unitário por tonelada em patamares muito próximos e, após desconto, o valor unitário contratado atingiu montante abaixo da média de preços referenciais obtidos na fase interna.

A empresa contratada também trouxe manifestação aos autos, com o seguinte teor, em síntese:

O detalhamento de preços, conforme o entendimento firmado nesta E. Corte de Contas [TC-022570/026/12 e TC-008516.989.19-1], constitui objeto meramente formal. Neste sentido, em casos análogos, sua falta não passa, se não, de uma mera recomendação ...;

A partir da análise dos documentos acostados nos autos e da justificativa apresentada pela municipalidade, se faz suficiente a documentação apresentada de maneira que caracterize a execução do serviço ora contratado ...;

Caso assim fosse (apresentado o melhor preço como proposta inicial), ficaria inviável a diminuição dos valores em eventual fase de lances, ou seja, as propostas são apresentadas com margem para disputa. Esperar conduta diferente por parte das proponentes seria esperar a assinatura de contratos com preços inexequíveis na prática ou licitações sem fase de lances de fato. No presente caso, entretanto, após a oferta original da Contratada, não houveram outras propostas, de modo que não houveram lances, motivo pelo qual foi mantido o valor ofertado originalmente. (evento 102)

O parecer da ATJ-Engenharia concluiu no sentido de que as seguintes irregularidades apontadas pela Fiscalização são graves o suficiente para comprometer a licitação e o contrato: ausência de detalhamento em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários do serviço; e insuficiente nível de precisão do conjunto de elementos necessários e suficientes para caracterizar o serviço em seu Projeto Básico.

O MPC teve vista regimental dos autos, retornando-os sem manifestação de mérito.

É o relatório.

Decisão

De início, afasto a pretensão do Sr. Paulo Henrique Pinto Serra de se furtar à responsabilidade sobre a matéria ora apreciada. Sua condição de Chefe do Poder Executivo indiscutivelmente o caracteriza como a autoridade superior responsável pelo órgão que realizou a contratação.

A delegação de poderes a seus Secretários Municipais apenas os confere a condição de ordenadores de despesa, não implicando em eximi-lo da responsabilidade pelos atos que praticam. Cito como precedentes deste entendimento as decisões desta Corte nos processos TC-32514/026/11, TC-016766.989.20-6, TC-013470.989.21-1 e TC-019616.989.20-8.

Relevo, em caráter excepcional, a discordância entre o preço orçado pela empresa contratada na fase interna e aquele apresentado na fase externa do certame, tendo em vista que a proposta adjudicada se conformou ao preço médio estimado, sem prejuízo de verificação mais aprofundada da economicidade da avença eventualmente levada a efeito nos processos autuados especificamente para análise da execução e dos aditamentos contratuais.

Não prospera o argumento de defesa de que a licitação por preço global não comporta o orçamento em planilha de custos unitários. Ao contrário, a lei pressupõe para esse regime de execução o levantamento dos quantitativos com elevada acurácia. Cito entendimento nesse sentido:

9.1.3. a empreitada por preço global, em regra, em razão de a liquidação de despesas não envolver, necessariamente, a medição unitária dos quantitativos de cada serviço na planilha orçamentária, nos termos do art. 6º, inciso VIII, alínea 'a', da Lei 8.666/93, deve ser adotada quando for possível definir previamente no projeto, com boa margem de precisão, as quantidades dos serviços a serem posteriormente executados na fase contratual; enquanto que a empreitada por preço unitário deve ser preferida nos casos em que os objetos, por sua natureza, possuam uma imprecisão inerente de quantitativos em seus itens orçamentários, como são os casos de reformas de edificação, obras com grandes movimentações de terra e interferências, obras de manutenção rodoviária, dentre outras. (Acórdão 1977/2013 – TCU Plenário; destaque meu)

A licitação de serviços de remoção e destinação final de resíduos tem início com a formulação de projeto básico que reúna elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para caracterizá-los, e que possibilite a avaliação dos respectivos custos, contendo a identificação e quantificação dos tipos de serviços a executar, materiais e equipamentos necessários e orçamento detalhado desses elementos.

Além da expertise do Engenheiro que assinou a justificativa técnica (evento 1.3), a elaboração do projeto básico e do orçamento detalhado do pregão poderia ser subsidiada por parâmetros observados em contratações anteriores da própria Prefeitura contratante ou similares, de outros órgãos e entidades da Administração Pública, por obras de referência, tais como a Orientação Técnica IBR 007/2018 do IBRAOP^[1], e pela consulta ao mercado.

Neste último caso, a Prefeitura encaminharia a empresas do ramo do objeto a ser licitado a planilha de custos unitários do projeto básico anexada aos pedidos de cotação, de modo que cada empresa a preenchesse com os preços que teria condições de praticar, de acordo com suas peculiaridades. Seria esse o momento em que cada item da planilha seria precificado de forma diferente por cada empresa consultada, e a média entre os diferentes preços considerada custo estimado para a licitação.

No caso concreto, os documentos encartados aos autos e as justificativas e esclarecimentos apresentados pelas partes não evidenciam a existência de planilha que expressasse a composição de todos os custos unitários do objeto licitado, em ofensa ao inciso II do § 2º do art. 7º da Lei nº 8.666/93 e desconformidade com as Tabelas 6.1 e 6.3 da Orientação Técnica IBR 007/2018, aplicáveis ao caso, que indicam a Planilha Orçamentária como elemento obrigatório do projeto básico.

E tal como apontado pela Fiscalização, a ausência de definições claras acerca dos veículos, máquinas e equipamentos a serem utilizados na execução do ajuste e de critérios de avaliação da qualidade dos serviços prestados deixa de atender aos elementos Dimensionamento da frota e equipes, Dimensionamento das equipes, veículos, equipamentos e ferramentas e Especificações técnicas das citadas Tabelas 6.1 e 6.3.

Na fase externa do pregão, a falta de modelo de proposta anexo ao edital que contivesse os componentes de custos dos serviços licitados - a serem precificados individualmente, totalizando o valor ofertado - inviabilizou a disputa de preços para uma mesma solução da demanda da Administração, o que fica evidente ao se observar a diferença entre os detalhamentos das propostas dos quatro licitantes:

Fonte: eventos 1.28 a 1.30

Inequívoca, portanto, a ofensa ao princípio do julgamento objetivo das propostas, insculpido no art. 3º da Lei nº 8.666/93.

Por todo o exposto, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo irregulares o Pregão Presencial nº 451/2022 e o Contrato nº 382/22-PJ da Prefeitura Municipal de Santo André, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, nos moldes da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 3 de março de 2026.