TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame a Tomada de Preços nº 16/2022 e o Contrato nº 269/2022 da Prefeitura do Município de Charqueada, tendo por objeto a construção de um centro especializado de atendimento educacional, saúde e social, com fornecimento de materiais e equipamentos, e o Termo de Aditamento nº 123/2023.

Na instrução da licitação e do contrato, a Fiscalização apontou as seguintes falhas:

• Item 6 do relatório: apesar de requisitado, não foi demonstrada a existência da estimativa trienal (com premissas e metodologia de cálculo utilizado) do impacto orçamentário-financeiro (no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes), conforme inciso I do Art.16 da LRF;

• Item 9 do relatório: não foi apresentada a publicação do edital em jornal de grande circulação, podendo, a nosso ver, ter sido a causa da apresentação de apenas dois concorrentes;

• Item 13 do relatório:

a) exigência de quantidades superiores à faixa estipulada na Súmula 24 deste Tribunal de Contas (entre 50% e 60% de experiência anterior para os itens relevantes), sendo que um item atingiu 72,72% e outros três superaram em mais de 100% da execução pretendida;

b) divergências nas quantidades de três dos quatro itens considerados relevantes, entre o edital e a Planilha Orçamentária (quantidades superiores no edital em relação ao orçado e, no último, constou no edital alvenaria de bloco de concreto e, na planilha, bloco cerâmico);

c) o item 7.2.18 do edital exigiu a comprovação de atestado de capacitação técnica em nome do profissional e/ou responsável técnico devidamente vinculado à licitante, com Certidão de Acervo Técnico, abrangendo itens de maior relevância de alguns serviços, incluindo "alvenaria de bloco de concreto estrutural 19x19x39 cm - Classe A", sendo que a alvenaria que consta na planilha orçamentária é de bloco cerâmico, não condizente com o objeto licitado e o teor da Súmula 23 deste Tribunal de Contas;

• Itens 33 e 40 do relatório: empenhos da despesa emitidos após a assinatura do contrato – 17/06/22 e 24/06/22, respectivamente, contrariando o artigo 60 da Lei Federal nº 4.320/64;

• Item 43 do relatório - falhas na execução contratual: ausência de delimitação separando a obra de outra obra em andamento no mesmo terreno; ausência de estoque de materiais e de funcionários do contratado no local; ausência de refeitório e vestiário; falta de projetos de instalações telefônicas e de instalações de prevenção de incêndios; solicitação da Contratada de alteração do Cronograma FísicoFinanceiro, apenas alguns dias após a emissão da OIS, sob alegação de impossibilidade de iniciar a obra, não havendo termo aditivo, tampouco documento que demostre a anuência da Prefeitura Municipal, sendo este novo cronograma o que está sendo executado, cujo início se deu no mês de novembro de 2022; a placa de identificação da obra não atende integralmente ao artigo 16 da Lei nº 5.194/1966; não há Livro de Ordem nos termos do Ato Normativo CREA-SP nº 06/2012.  

Na análise do aditamento, foram apuradas as seguintes ocorrências:

• o Termo Aditivo foi remetido fora do prazo estabelecido no artigo 99 das Instruções nº 01/2020, pois assinado em 28/12/2023 e remetido somente em fevereiro de 2024;

• a nota de empenho foi emitida em 02/01/2024, após a assinatura do termo aditivo, em desacordo com o previsto no artigo 60 da Lei Federal n. 4.320/64;

• as justificativas para o aditivo não são aceitáveis, pois a solicitação feita em 21/12/2023 incluiu itens já executados pela contratada e que não foram mensurados nas 21 medições anteriores, sendo alguns deles executados na fase inicial da obra[1]; e a solicitação de aditamento, após 72% do contrato executado, apresenta inúmeras inconsistências em sua redação, já que ora diz que solicita um aditivo de 25% ora 15,43%; ora diz que é para a construção de Centro Especializado de Atendimento Educacional, Saúde e Social ora Revitalização de Praças.

Em contraponto aos relatórios de fiscalização, a Prefeitura alegou, em síntese (destaques meus):

• Item 6 do relatório: inaplicável o disposto no art. 16 da LRF no caso presente, eis que inexistente foi o aumento de despesa; somente quando houver um aumento na despesa orçamentária fixada, decorrente da criação de nova ação governamental ou de expansão ou aperfeiçoamento das ações existentes, é que os ordenadores de despesas precisarão cumprir o disposto no artigo 16; as declarações juntadas aos autos do processo licitatório [reserva de recursos financeiros e a declaração do ordenador da despesa de que possui adequação orçamentária e financeira com as peças orçamentárias] demonstram a existência de dotação suficiente para suportar a despesa. Caso contrário, haveria necessidade de prévia adequação orçamentária, normalmente via créditos adicionais, daí surgindo a necessidade de cumprimento do disposto no art. 16 da LRF, o que não ocorreu no caso em apreço.

• Item 9 do relatório: o aviso de edital foi publicado no órgão de imprensa do Município, no Diário Oficial do Estado e no Diário Oficial da União;

• Item 13 do relatório: as falhas na exigência de atestados de desempenho anterior devem ser relevadas, eis que não impediram que a administração municipal atingisse o seu objetivo, a busca da melhor proposta financeira; tratou-se de falha quanto à forma, inconsistências meramente formais;

• Itens 33 e 40 do relatório: o contrato foi assinado em 15 de junho de 2022 e o empenho realizado em 17 de junho de 2022; em 24 de junho de 2022 foi apenas realizada a alteração de dotações, em valores parciais; o empenho pode ser realizado, no caso de procedimento licitatório prévio, após a homologação do certame, concomitantemente ou posteriormente à celebração do contrato, mas antes da concretização da despesa, conforme art. 61, da Lei nº 4.320/64;

• Item 43 do relatório:

1. a obra é de pequeno porte, pois se trata de construção com apenas 481,19 metros quadrados, que não demanda projeto específico para instalações telefônicas, as quais serão executadas diretamente pelo Município;
2. a construção de apenas 481,19 m² não demanda instalações de prevenção de incêndios, sequer o projeto técnico simplificado, pois este é exigido somente para edificações com mais de 750 m² de construção com até 3 pavimentos, nos termos do Decreto Estadual 63.911/18;
3. a solicitação da empresa contratada quanto a alteração do cronograma físico-financeiro foi devidamente justificada, pois pendia no local a execução do muro de arrimo por empresa terceira; embora não tenha expressamente a anuência do Município, é certo que as justificativas foram acolhidas, diante de sua procedência; e não havia necessidade de termo aditivo, pois a alteração do cronograma físico-financeiro não alterou o prazo contratual, nem mesmo adicionou valores à contratação.

• nenhuma interessada foi inabilitada e não houve impugnação ao edital, tampouco vício insanável no procedimento, resultando a licitação na obtenção da melhor proposta, atingindo a sua finalidade; decisões desta Corte relevaram a exigência de CAT para comprovar a qualificação técnico-operacional, em certames que contaram com bom número de proponentes (TC-025061/026/08 e TC-022977/026/08);

• o atraso na remessa da documentação do termo aditivo deve ser relevada, eis que não impediram que a esta E. Casa realizasse a fiscalização de forma efetiva;

• o empenho pode ser realizado posteriormente à celebração do contrato, desde que antes da concretização da despesa;

• tratando-se de recursos financeiros oriundos da Secretaria Estadual de Governo e Relações Institucionais, certo de que seria analisado pelo corpo técnico da Secretaria, não existia a exigibilidade de apresentação de Relatório de Sondagem do Solo, o município devia apresentar peças técnicas para a devida análise, sendo compostas por Projeto Básico, Cronograma Físico-financeiro e Memorial Descritivo;

• todavia, após recomendação do responsável técnico pela obra da empresa vencedora do certame licitatório, o Município procedeu com relatório de sondagem por estudo Standard Penetration Test (SPT), com a finalidade de mapear as camadas geológicas do terreno e apurar se a profundidade das estacas, de acordo com projeto, seriam eficientes e evitariam qualquer tipo de recalque estrutural, que apurou a necessidade de execução de um quantitativo maior de estacas;

• se observados os projetos estruturais aprovados, fica evidente que a quantidade de armadura requerida em projeto era maior do que a quantidade prevista em Planilha Orçamentária, podendo-se concluir que houve erro de dimensionamento ao calcular os quantitativos necessários para a execução do projeto;

• no projeto de pilares, existe uma menção aos arranques dimensionados, onde algumas medidas são apresentadas como VAR (variáveis). Estas medidas só foram possíveis de se apurar durante a execução, para que atingissem seu nivelamento adequado;

• os itens excedentes começaram a ser medidos após a 19ª medição, ou seja, da oitava medição até a décima nona medição, a obra andou normalmente, com itens e valores contratuais sem alterações;

• ocorreram erros de digitação na estrutura da solicitação de aditivo, o percentual corresponde a 15,43% do valor do contrato e se trata do Centro Especializado de Atendimento Educacional, Saúde e Social.

Em sua análise, a ATJ-Engenharia concluiu que a licitação foi feita sem um Projeto Básico completo, em afronta ao previsto nos artigos 6º, inciso IX e 7º, § 2º, inciso I, ambos da Lei nº 8.666/93, e as justificativas para o termo aditivo reforçaram o entendimento de falha no Projeto Básico, sendo insuficientes para demonstrar a necessidade das modificações do valor contratual, em ofensa ao artigo 65 da mesma lei.

O MPC teve vista regimental dos autos, retornando-os sem manifestação de mérito.

É o relatório.

Decisão

Inicialmente, acolho as razões de defesa acerca da publicação do aviso de edital, da emissão de empenhos e do atraso na remessa da documentação do aditamento a este Tribunal.

Recordo que o acompanhamento da execução contratual está sendo tratado no TC-023462.989.22-9, no âmbito do qual serão apreciadas as falhas apuradas pela Fiscalização, inclusive aquelas sintetizadas nos relatórios de instrução destes autos.

Levo em consideração nesta decisão apenas a apontada ausência de projetos de instalações telefônicas e de instalações de prevenção de incêndios e alteração prematura do cronograma de execução da obra, por entender que remetem à insuficiência na fase de planejamento da contratação.

Sobre tais aspectos, adoto como razões de decidir o parecer técnico da ATJ-Engenharia, segundo o qual, a inexistência de previsão no projeto básico para instalações de telefonia (planta baixa com marcação dos pontos e tubulações e especificações de materiais e equipamentos) implica que eventuais instalações futuras ocorreriam em situação precária de exposições de fios e cabos, possivelmente sujeitos a danos mecânicos (por contato com água ou até por animais).

Quanto ao projeto de instalações de prevenção de incêndios, o Decreto Estadual nº 63.911/18 exige para edificações com área menor ou igual a 750 m² e altura inferior ou igual a 12 metros, resguardadas suas especificidades, itens como controle de materiais de acabamento, saídas, iluminação e sinalização de emergência, extintores, brigada de incêndio, gerenciamento de risco de incêndio e controle de fumaça.

A alteração do início da obra de junho para novembro de 2022 motivada pela finalização de muro de arrimo por outra empresa evidencia insuficiente levantamento das medidas a serem executadas anteriormente à emissão da ordem de serviço.

Quanto à correção da planilha orçamentária pelo termo aditivo, o próprio órgão contratante admite, em suas razões de defesa, que houve erro no dimensionamento da quantidade do item armadura e que não foram estimadas com precisão as medidas do item pilares, além de não ter apresentado qualquer justificativa técnica para os acréscimos mais representativos, quais sejam dos itens alvenaria (R$ 23.907,97) e esquadrias (R$ 58.856,93).

Além disso, a realização da sondagem do solo posterior à assinatura do contrato, levando à demanda por acréscimo do item estacas, contraria a Orientação Técnica IBR 001/2006, que inclui a sondagem entre os elementos técnicos do projeto básico de edificações.

Tais omissões e incorreções no projeto licitado evidenciam o descumprimento do inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/93.

Ainda no âmbito da fase interna da licitação, os elementos colacionados aos autos são insuficientes a comprovar que o funcionamento do Centro Especializado de Atendimento Educacional, Saúde e Social não demandaria a contratação de pessoal e serviços e a aquisição de bens e materiais de consumo que implicassem em aumento da despesa no exercício em que seria inaugurado e nos dois subsequentes, remanescendo desatendido o art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Mesmo considerando a correção, pelo termo aditivo, da planilha orçamentária da obra às reais necessidades da Administração, a prova de execução de serviços similares aos licitados para fins de habilitação técnico operacional foi imposta em percentuais superiores aos considerados razoáveis por esta Corte (entre 50% e 60%), a saber:

Fonte: eventos 1.7 do TC-023183.989.22-7 (cláusula 7.2.19) e 1.3 do TC-007369.989.24-9.

A agravar esse cenário, as cláusulas 7.2.18 e 7.2.19 do edital exigiram comprovação de experiência anterior na execução de alvenaria de bloco de concreto estrutural 19x19x39 cm – classe A, elemento não pertinente à planilha orçamentária e incompatível em características técnicas com o objeto da licitação, conforme avaliação da ATJ-Engenharia.

Inequívoco, portanto, o desatendimento ao art. 30, inciso II e § 1º, da Lei nº 8.666/93 e Súmulas nº 23 e nº 24 desta Corte.

Por todo o exposto, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo irregulares a Tomada de Preços nº 16/2022, o Contrato nº 269/2022 e o Termo de Aditamento nº 123/2023 da Prefeitura do Município de Charqueada, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, nos moldes da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 26 de fevereiro de 2026.