TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame a Concorrência nº 04/2021 e o Contrato nº 12/2022 da Prefeitura Municipal de Barretos, visando a prestação de serviço de publicidade para realização de atividades integradas que possibilitem o estudo, o planejamento, a conceituação, a concepção, a criação, a execução interna, a intermediação e a supervisão da execução externa e na distribuição de publicidade aos veículos e demais meios de divulgação institucional e de utilidade publicitária para atender às necessidades de comunicação do Município.

Na instrução da licitação e do contrato, a Fiscalização apontou as seguintes falhas:

- item 5 do relatório: insuficiente reserva de recursos, em desatendimento ao Art. 7º, § 2º, III, da Lei Federal nº 8.666/93; Ausência de pesquisa prévia de preços, resultando em desatendimento ao artigo 43, inciso IV do Estatuto de Licitações, e em oposição aos princípios constitucionais da economicidade e da eficiência, positivados pelo “caput” de seus arts. 37 e 70, assim como aos princípios do planejamento e da transparência, insculpidos no § 1º do art. 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal;

- item 8 do relatório: especificação insuficiente do objeto, em infringência ao disposto no Art. 40, I, da Lei Federal nº 8.666/93; ausência de informações suficientes no briefing - de forma precisa, clara e objetiva - para que os interessados elaborassem suas propostas, resultando em desatendimento ao Art. 6º, II, da Lei Federal nº 12.232/10;

- item 22 do relatório: fixação de preços mínimos, em detrimento do princípio da contratação mais vantajosa, inscrito no art. 3º, bem como do art. 40, inciso X, ambos da Lei de Licitações e Contratos;

- item 40 do relatório: realização de empenhamento na modalidade ordinária em detrimento da global, resultando em ocultação de passivo e, disso decorrente, ofensa aos Princípios da Transparência Fiscal (art. 1º, § 1º, da LRF) e da Evidenciação Contábil (art. 83, da LF nº 4.320/64).

Atendendo proposta da Assessoria Técnica Jurídica deste Tribunal, o órgão contratante foi instado a:

Informar:

a) quais eram os recursos próprios de comunicação da Prefeitura, mencionados nos critérios de julgamento do edital, no item mídia e não mídia;

b) explicar qual o critério utilizado para processar a avaliação das propostas técnicas com relação aos equipamentos e serviços públicos sob responsabilidade da Administração Pública Estadual, quando tais informações não foram fornecidas no briefing do Edital;

c) qual o raciocínio utilizado para estipular o valor estimado da licitação;

d) quais os valores totais dos gastos com publicidade pela Prefeitura nos 5 anos anteriores, ano a ano;

e) quais são as campanhas anuais fixas da Prefeitura e os gastos em valores totais anuais de cada uma;

f) o endereço (hiperlink) para acesso direto via internet em que estão divulgadas as informações sobre a execução do contrato, com os nomes dos fornecedores de serviços especializados e veículos, conforme determina o artigo 16 da Lei 12.232/10.

Fornecer:

g) as planilhas com as pontuações e a justificativa escrita das razões que fundamentaram as pontuações em cada caso.

A Prefeitura alegou o que segue, em síntese:

- itens 5 e 8 do relatório

Para a contratação da agência de publicidade se leva em consideração a demonstração da sua qualificação técnica, por meio do desenvolvimento da campanha publicitária simulada, fictícia, com base no briefing, que define o problema de comunicação a ser resolvido através da campanha (simulada), o prazo/período de produção/veiculação e o valor referencial a ser despendido. A verba de publicidade estimada para o contrato de publicidade nada tem a ver com a verba referencial para a produção/veiculação da campanha simulada.

O objeto da contratação de serviços publicitários não estabelece previamente todas as campanhas a serem criadas, produzidas e veiculadas durante a vigência do contrato; ente público deve estimar a verba possível, que será despendida para remuneração da agência de publicidade e pagamento dos fornecedores externos de serviços, como produtores cinematográficos, de áudios, gráficos, digitais, elenco, fotógrafos etc. e veículos de comunicação. Em regra, da verba total da publicidade, não mais do que 15% se destinam à remuneração da agência.

No que tange a pesquisa de preços, apenas da parte destinada às agências de publicidade é absolutamente inviável, por dois motivos: não se sabe, previamente, quais serão as campanhas e peças publicitárias durante a vigência do contrato e a maior parte da verba será destinada ao pagamento dos veículos e fornecedores externos e, apenas residualmente, ao pagamento das agências.

- item 22 do relatório

As agências de publicidade, na forma disposta pela lei 4.680/65, Decreto n. 57.690/66, pelas Normas-Padrão da Atividade Publicitária, incorporadas ao sistema legal pelo Decreto n. 4563/2002 e, ainda, pelo inciso V do artigo 6º da Lei 12.232/2010, devem ser remuneradas ou ressarcidas de seus custos, de acordo, referencialmente, com as citadas Normas-Padrão. Nos termos das Normas-Padrão, deve ser remunerada pelo cliente-anunciante em 15% sobre o custo desses terceiros, podendo, excepcionalmente, conceder descontos sobre esse percentual.

No caso do contrato em exame, a agência repassa ao município 10% (dez por cento) do valor recebido dos veículos, a título de desconto de agência.

No que diz respeito à fixação de preços no edital, destinados a orientar as licitantes na apresentação de suas Propostas de Preço, ela decorre do intuito em atender adequadamente o princípio da exequibilidade do contrato administrativo.

- item 40 do relatório

O Município Contratante tem plenamente permitido o presente Regime de Execução de empreitada por preço global. Se dividido o preço total do Contrato (R$ 6.000.000,00) pela quantidade de meses de vigência (12 meses), temos o valor de R$ 500.000,00, como é o caso do documento [ordem de empenho - parcelamento] anexo.

a) tais recursos próprios de comunicação são facilmente verificados por qualquer pessoa e, portanto, também das licitantes, para fundamentar a estratégia de mídia e de não mídia que cada uma apresentou na proposta técnica, a prefeitura de Barretos possui site www.barretos.sp.gov.br.

b) Os critérios da avaliação das propostas técnicas estão definidos no Edital e não no Briefing; são eles bem definidos, de forma que a Subcomissão Técnica pode elaborar a sua avaliação e pontuação com base nesses elementos. Na apresentação do briefing, constou as informações sobre a cidade, sobre suas formas de comunicação com a população; a Prefeitura utiliza notadamente seu site e redes sociais, o que é de conhecimento público. A apresentação do plano de comunicação, pelas licitantes, sendo usual, das informações constantes do site da Prefeitura e das redes sociais e plataformas digitais.

c) Levou-se em consideração os valores utilizados anteriormente na publicidade institucional do Município e os valores de publicidade institucional de outros municípios de porte similar. Aliado a isso, a publicidade institucional através da mídia digital foi ampliada sobremaneira nos últimos cinco anos, implicando em aumento da verba destinada a atender os públicos-alvo desses novos meios, sem que houvesse a redução da comunicação através dos meios de massa tradicionais.

d) [sem resposta]

e) As campanhas institucionais dependem da necessidade e conveniência da Prefeitura, porém, existem as que devem ser repetidas a cada ano, tais como atendimento à população relativamente à saúde, vacinação, serviços ambulatoriais, campanhas contra a evasão escolar de primeiro grau e as campanhas de incentivo ao recolhimento de tributos municipais e contra a inadimplência.

f) [sem resposta]

g) [sem resposta]

As manifestações da empresa contratada nos autos trouxeram, em essência, o mesmo teor das alegações do Município (eventos 47 e 108). A empresa reforçou que o briefing continha um problema de comunicação a ser resolvido pelos licitantes com base nos dados fornecidos pelo ente público, o que foi clara e objetivamente apresentado. Os licitantes puderam desenvolver suas campanhas simuladas e puderam ser avaliadas pela Subcomissão Técnica, nos termos da lei 12.232/2010.

A par dos argumentos formulados pelas partes, o Departamento de Instrução Processual Especializada concluiu pela irregularidade da matéria, pelas seguintes razões principais (evento 132; destaques meus):

Ao definir o valor de R$ 900.000,00 no briefing da campanha simulada, a própria Prefeitura, ainda que de forma implícita, reconheceu a plausibilidade de campanhas com essa ordem de grandeza durante a execução contratual. Diante da ausência de pesquisa prévia de preços junto ao mercado, em desacordo com o art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/93, bem como da inexistência de outros parâmetros objetivos de referência - tendo sido adotada exclusivamente a Tabela do SINAPRO, sem consulta complementar -, é razoável deduzir que o valor do briefing foi utilizado como base estimativa para a contratação pretendida. Tal circunstância compromete a aferição da economicidade e da vantajosidade da contratação, além de afetar o planejamento orçamentário, a legalidade do certame e a observância ao disposto no art. 7º, § 2º, inciso III, da mesma Lei, bem como aos princípios constitucionais da economicidade e da responsabilidade fiscal. [...]

As normas-padrão da Atividade Publicitária (NPAP) emitidas pelo Conselho Executivo das Normas-Padrão (CENP) preveem liberdade para que as agências ofereçam propostas de desconto sobre a Tabela SINAPRO, observados os limites compatíveis com suas estruturas operacionais. O próprio CENP, especialmente no item 3.1114 e seus subitens das NPA, estimula a negociação entre as partes contratantes, notadamente quando se trata da prestação de serviços publicitários à Administração Pública, permitindo flexibilidade nas formas de remuneração. Dessa forma, ao estabelecer percentual máximo de desconto atrelado a uma pontuação fixa e escalonada, o edital em análise acabou engessando a competitividade e desestimulando a livre negociação prevista pelas normas do setor. Assim, entende-se que a Administração deixou de observar o objetivo central da licitação pública, qual seja, a seleção da proposta mais vantajosa, conforme previsto no caput do art. 3º da Lei nº 8.666/93, razão pela qual entendo este ponto irregular. [...]

O contrato publicitário analisado possuía valor global previamente definido e vigência determinada, com prestações mensais fixas, não se enquadrando como contrato de escopo variável ou execução incerta que justificasse a adoção de empenhos ordinários mensais. Dessa forma, a prática adotada de fracionamento mensal do empenho, além de contrariar o disposto no art. 60 da Lei 4.320/64, compromete a transparência das contas públicas, viola o princípio da evidenciação contábil e prejudica a correta contabilização do passivo contratual, configurando irregularidade de natureza contábil e orçamentária. [...]

O critério referente aos Recursos Próprios de Comunicação da Prefeitura apresenta irregularidade, uma vez que as informações essenciais à formulação e avaliação das propostas técnicas não foram descritas de forma clara e objetiva no edital, em desconformidade com o que dispõe a Lei nº 12.232/2010. [...] foi requisitado o envio das planilhas contendo as pontuações atribuídas às propostas técnicas, bem como das justificativas escritas que fundamentaram tais pontuações, documentos que não foram juntados aos autos. [...]

A justificativa apresentada sobre o raciocínio utilizado para estipular o valor estimado da licitação é insuficiente. Isso porque não foi acompanhada de memória de cálculo, planilhas, estudos comparativos ou documentos que comprovem os parâmetros e os valores mencionados, conforme exigem os princípios da transparência e da motivação previstos na Lei nº 12.232/2010 e na lei geral de licitações. [...]

O MPC teve vista regimental dos autos, retornando-os sem manifestação de mérito.

Decisão

De início, relevo o apontado descumprimento do inciso III do § 2º do art. 7º da Lei nº 8.666/93, tendo em vista que a cláusula quarta do contrato faz referência à LOA do exercício financeiro em curso, que fixou a despesa da Secretaria de Comunicação para o elemento 33.90.39.00 – outros serviços de terceiros – pessoa jurídica em R$ 6.010.000.00, em seu Anexo 02 (Lei Municipal nº 6.138/2021).[1] 

No entanto, diante da inobservância do art. 40, § 2º, inciso III, c.c. art. 55, inciso V, da Lei nº 8.666/93 no caso concreto, recomendo à Prefeitura que doravante faça constar expressamente nos atos convocatórios o crédito pelo qual correrá a despesa contratual, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica.

Considero temerário o teor das cláusulas 5.1.6.1 a 5.1.6.3 do contrato[2], que confere ao contratado a liberdade de escolher fornecedores de materiais e serviços no valor de até R$ 30.000,00, superior ao limite fixado no inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666/93, sem prévia e obrigatória comprovação de economicidade ou impessoalidade. Dada a ausência de contraditório acerca desse aspecto do ajuste, afasto-o das razões de decidir, sem embargo de recomendação à Origem para que observe o inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal ao formular soluções para o atendimento de suas necessidades e as respectivas minutas contratuais.

Não vejo óbice ao empenhamento parcelado das despesas contratuais, pois as características da prestação dos serviços descritas nos autos e as condições de pagamento estabelecidas na cláusula oitava do Contrato indicam a possibilidade de variação dos valores devidos ao contratado a cada mês e até mesmo o não atingimento do valor global estimado para a vigência de 12 meses.

Passo às falhas que impedem a aprovação da matéria.

A precificação dos serviços a serem contratados consistiria na soma dos valores correspondentes a:

• ressarcimento dos custos internos dos serviços executados pelo contratado, com base na Tabela de Custos Internos do Sindicato das Agências de Propaganda do Estado de São Paulo, com a concessão de desconto em percentual pré-fixado;

• percentual pré-fixado de honorários incidente sobre os preços de serviços especializados prestados por fornecedores referentes ao planejamento e à execução de pesquisas e de outros instrumentos de avaliação e de geração de conhecimento pertinentes à execução do contrato, bem como incidente sobre os preços de serviços especializados prestados por fornecedores, referentes à criação e ao desenvolvimento de formas inovadoras de comunicação publicitária, destinadas a expandir os efeitos das mensagens, em consonância com novas tecnologias;

• percentual pré-fixado de honorários incidente sobre os preços de serviços especializados prestados por fornecedores, referentes à produção e à execução técnica de peça e ou material; e

• percentual pré-fixado de remuneração incidente sobre veiculação de mídia digital intermediada pelo contratado, que não proporcionem à agência o desconto de agência concedido por veículos de divulgação.[3]

Logo, os únicos parâmetros de aferição objetiva das condições praticadas no mercado eram os quatro mencionados percentuais.

No entanto, a instrução processual releva que a Prefeitura não realizou pesquisa junto a empresas do ramo para conhecer os percentuais praticados.

Foi apresentado nos autos como orçamento estimativo os Valores Referenciais de Serviços Internos do Sinapro, que, na realidade, consistiam na base de cálculo de apenas um (ressarcimento dos custos internos) dos quatro componentes de remuneração da empresa a ser contratada.

Além disso, não foi comprovada nos autos a metodologia de cálculo adotada para, a partir dos Valores Referenciais de Serviços Internos do Sinapro, se ter chegado ao valor estimado da contratação previsto na cláusula 1.2.4 do edital.

Inequívoca, portanto, a violação ao art. 40, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/93, e prejudicada a verificação da conformidade de cada proposta com os preços correntes no mercado, prevista no inciso IV do art. 43 da mesma lei.

A classificação das propostas se daria em conformidade com a pontuação – da maior para a menor – obtida a partir dos percentuais de honorários, de remuneração e de desconto ofertados por cada licitante (cláusula 8.12.2 do edital).

Todavia, bastava que fossem ofertados percentuais de 10%, 10%, 15% e 60%, respectivamente aos subitens “a”, “b”, “c” e “d” da cláusula 8.12.1 do edital, para que o licitante obtivesse a pontuação máxima permitida.

Assim, tal como delineado nas manifestações que me precederam, entendo que a ausência de vantagem, para o particular, em oferecer percentuais inferiores aos que acabo de citar contraria o princípio da contratação mais vantajosa, inscrito no art. 3º, e o art. 40, inciso X, ambos da Lei nº 8.666/93, na esteira das decisões desta Corte nos processos TC-020948.989.19-9 e TC-005671.989.17-6.

Acentua a gravidade desse cenário, a falta de informação dos gastos com publicidade nos anos anteriores e das campanhas anuais fixas e respectivos gastos anuais, e a falta de informações sobre recursos próprios de comunicação da Prefeitura e justificativas escritas para as pontuações de avaliação técnica das propostas, solicitados pela ATJ e não apresentados pelos responsáveis, prejudicando análises pormenorizadas da economicidade da solução escolhida e licitada para atendimento do interesse público e da objetividade do julgamento das propostas.

Por todo o exposto, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo irregulares a Concorrência nº 04/2021 e o Contrato nº 12/2022 da Prefeitura Municipal de Barretos, com as recomendações consignadas no corpo desta decisão e aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, nos moldes da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 24 de fevereiro de 2026.