Abrigam os autos a TOMADA DE CONTAS DO EXERCÍCIO DE 2024 do Gestor do FUNDO MUNICIPAL DE APOSENTADORIAS E PENSÕES DE ITAPIRA (FMAP), criado pela Lei Municipal n.º 2.548/1993, porém reestruturado pelas Leis Complementares Municipais n.ºs 3.859/2006 e 4.475/2009, com as alterações introduzidas pelas Leis Complementares Municipais n.ºs 5.157/2013, 5.182/2013, 5.328/2014, 5.400/2015, 5.465/2015, 5.548/2016, 5.640/2017, 5.684/2018, 5.895/2020 e 6.003/2021.

Em consonância com os artigos 70, caput e 71, II, da Carta Política da República e os artigos 32, caput e 33, II, da Constituição Bandeirante, espelhados no artigo 2.º, III, da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas, competiu à UR – 19 – Unidade Regional de Mogi Guaçu proceder à fiscalização operacional, contábil, orçamental, financeira, econômica e patrimonial da Entidade, assim como à análise atuarial do RPPS por ela gerenciado, tendo sido levantadas, na conclusão dos seus trabalhos (eventos 14.60 a 14.62), as seguintes ocorrências:

Item B.2.1 – Benefícios Concedidos:

A situação do RPPS pode comprometer o equilíbrio financeiro e atuarial e a sustentabilidade do sistema, tendo em vista a proporção crítica de 2,02 servidores ativos para cada aposentado ou pensionista.

Item B.3.1 – Sindicância (Transações Bancárias Irregulares):

Passados mais de três anos desde a ocorrência de transações irregulares em contas bancárias do Órgão, da ordem de R$ 81.980,00, o assunto ainda se encontra pendente de solução definitiva, não tendo sido aplicada sanção disciplinar nem sido ressarcido o erário. (...) a situação é gravíssima, e a morosidade no tratamento do assunto pode evidenciar leniência da Administração em relação aos fatos.

Item D.4 – Plano Financeiro:

Apesar de já ser bastante elevada, houve crescimento da insuficiência financeira do Plano Financeiro em relação ao ano anterior, ou seja, a situação atuarial do plano financeiro revela um déficit de - R$ 1.062.014.288,90.

Item D.6.4 – Atingimento da Meta Atuarial nos Últimos 5 (Cinco) Exercícios:

(..) nos últimos 5 (cinco) exercícios a carteira de investimentos do RPPS não atingiu a meta atuarial estabelecida na avaliação atuarial em 4 exercícios, e sequer atingiu o índice da inflação nos períodos de 2021 e 2022, demonstrando assim que a política de investimentos não está contribuindo para o equilíbrio financeiro e atuarial de que trata o caput, do artigo 40, da Constituição Federal c/c artigo 1º da Lei Federal n.º 9.717/1998, devendo ser revista. (...) no entanto, (...) os exercícios de 2020 a 2021 (e até 2022) foram marcados pela Pandemia de Covid-19, o que influenciou na rentabilidade de muitos investimentos.

Item D.8 – Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações do Tribunal:

Descumprimento de recomendações deste Egrégio Tribunal[1].

Os pormenores desses apontamentos encontram-se registrados nos correspondentes itens do relatório de fiscalização.

Ante o anotado, mercê dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, a Origem e o Responsável foram notificados, nos termos do artigo 29 da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993, para que tomassem conhecimento dos autos e apresentassem alegações de interesse, conforme despacho publicado no DOE-TCESP de 11.11.2025 (eventos 17.1 e 22.1).

Em resposta, o Órgão, ainda sob a presidência do Senhor Henrique Mariano Bortolotto, responsável pelas contas em julgamento, apresentou razões e documento (eventos 27.1 a 27.2).

A propósito da proporção desfavorável entre segurados em atividade e beneficiários, sustentou que a consideração isolada desse quociente não encerraria, por si só, ameaça ao equilíbrio financeiro e atuarial do Regime, uma vez que a previdência estruturada sob o regime de capitalização se desenvolve segundo ciclo próprio de formação, maturação e consumo das reservas, em que a fase contributiva precede, de modo natural, a fruição dos benefícios.

Sob esse prisma, assinalou que a arquitetura previdenciária vigente, assente na segregação de massas, conforma dois universos distintos e estanques. De um lado, o Plano Previdenciário, submetido à capitalização plena e já dotado de equilíbrio atuarial demonstrado. De outro, o Plano Financeiro, organizado sob o regime de repartição simples, cuja insuficiência financeira se encontra expressamente amparada pela cobertura direta do Ente Federativo. Inda, acentuou que tal engenharia não permaneceu estática, tendo sido objeto de revisão normativa recente, por meio da alteração da segregação de massas promovida pelas Leis Complementares Municipais n.ºs 6.365/2024 e 6.400/2024, medida que terá aprimorado a delimitação das massas e reforçou a sustentabilidade do sistema, em consonância com as recomendações atuariais e com a necessidade de ajustamento dinâmico às transformações demográficas.

Assim configurado o modelo, ressaltou que a evolução demográfica inerente ao Plano Financeiro não repercute sobre os ativos garantidores do plano capitalizado, os quais permanecem protegidos e afetos exclusivamente à massa previdenciária, assegurando-se, por conseguinte, a preservação do equilíbrio global do sistema.

No tocante à demora na apuração de responsabilidade funcional por desvio de recursos, alegou que não se verificaria inércia administrativa, porquanto foram desencadeadas, em sequência coerente, sindicância regularmente instruída, tentativa de composição mediante Termo de Ajustamento de Conduta e, frustrada essa via, a instauração de processo administrativo disciplinar formalizado por portaria própria. Outrossim, enfatizou que a duração do trâmite decorre da observância estrita do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, não se podendo extrair juízo de leniência enquanto providências jurídicas adequadas se encontram em curso.

Relativamente ao crescimento da insuficiência financeira do Plano Financeiro, aduziu que esse resultado constitui manifestação inerente ao regime de repartição simples, no qual o custeio das despesas e do déficit é assumido diretamente pelo Ente Federativo, segundo previsão normativa expressa e conforme registrado no laudo atuarial. Além disso, destacou que a atualização legislativa da segregação de massas consubstancia medida estrutural relevante, alinhada às recomendações técnicas e às diretrizes de sustentabilidade do RPPS.

Sobre os desempenhos inferiores aos projetados com os investimentos no último quinquênio, arrazoou que os resultados criticados guardam nexo causal com fatores macroeconômicos extraordinários, notadamente os efeitos prolongados da pandemia de Covid-19, circunstância de reconhecimento generalizado no âmbito do controle externo. Em acréscimo, disse que a política de investimentos permaneceu aderente às normas vigentes, com processos decisórios técnicos, transparentes e devidamente documentados, tendo a carteira apresentado rentabilidade positiva no exercício de 2024, indício claro de trajetória de recuperação.

Finalmente, no que respeita ao incumprimento de prescrições desta Casa, afirmou que se verificaria avanço concreto no cumprimento das orientações expedidas, com progressos na consolidação de parcelamentos, no aperfeiçoamento dos registros contábeis, na revisão do plano de custeio e na atualização normativa da segregação de massas. Desse modo, defendeu que o monitoramento contínuo dos riscos atuariais e o aprimoramento da governança afastam qualquer presunção de resistência institucional ou desídia administrativa.

Nesses termos abreviados, requer o acolhimento das justificativas apresentadas, com o afastamento da qualificação de irregularidades de natureza grave, julgando-se regulares as contas em apreço, ou, subsidiariamente, que as matérias de caráter estrutural sejam apreciadas no balanço do exercício subsequente, em homenagem à coerência temporal, à segurança jurídica e à racionalidade do controle externo.

E ante o que ficou expendido, espera a Origem que as justificativas apresentadas sejam recebidas e aceitas, com a relevação dos apontamentos consignados no relatório de fiscalização, a fim de que as contas em exame sejam julgadas regulares, afastando-se a qualificação de irregularidades de natureza grave.

Não se tendo detectado qualquer ressalva de natureza jurídica, técnico-contábil ou econômico-financeira controvertida, nem cuja complexidade reclamasse a intervenção do Departamento de Instrução Processual Especializada (DIPE), e em reverência à celeridade processual e à eficácia da jurisdição deste Tribunal de Contas, dispensou-se a manifestação daquele órgão consultivo.

Estes autos não se viram incluídos para exame específico pelo Ministério Público de Contas, nos termos do Ato Normativo MPC-SP/PGC n.º 6/2014, publicado no DOESP de 08.02.2014 (evento 34.1).

Findada a instrução processual, retornou o feito concluso a este Gabinete para recebimento de sentença (eventos 35 a 36).

Assim se apresentam os julgamentos dos Balanços Gerais do FMAP do último lustro:

2023 – TC – 002.947/989/23: regular com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Josué Romero, publicada no DOE-TCESP de 16.07.2025, com trânsito em julgado em 06.08.2025.

2022 – TC – 002.736/989/22: regular com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Antonio Carlos dos Santos, publicada no DOE-TCESP de 05.02.2024, com trânsito em julgado em 29.02.2024.

2021 – TC – 003.338/989/21: regular com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, publicada no DOE-TCESP de 20.07.2023, com trânsito em julgado em 10.08.2023.

2020 – TC – 004.853/989/20: regular com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão da Conselheira Substituta-Auditora Silvia Monteiro, publicada no DOE-TCESP de 17.07.2023, com trânsito em julgado em 07.08.2023.

2019 – TC – 003.331/989/19: regular com ressalva (art. 33, II, da LCE n.º 709/1993). Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Josué Romero, publicada no DOESP de 13.08.2021, com trânsito em julgado em 03.09.2021.

Eis apresentado o relatório.

Segue-se para a decisão.

A análise dos autos consente a formação de juízo de regularidade com ressalva sobre a matéria.

Trata-se, em essência, da apreciação, no âmbito do controle externo, das Contas Anuais da Unidade Gestora do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) dos servidores públicos efetivos do Município de Itapira, constituído, por opção do legislador local, sob a forma de fundo previdenciário, o qual, no exercício de 2024, logrou cumprir, de modo regular e satisfatório, os objetivos legais que presidiram à sua instituição.

Sob o prisma econômico-financeiro, o resultado orçamental apresentou superávit de R$ 3.149.430,17, correspondente a 3,96% das receitas efetivamente arrecadadas no período.

Cumpre, todavia, assinalar que o desempenho apurado possui natureza consolidada, uma vez que o Município adota a segregação de massas como instrumento de engenharia financeira e atuarial, absorvendo os demonstrativos do Audesp, de modo indistinto, os resultados dos Planos Previdenciário e Financeiro, circunstância que limita a leitura individualizada da contribuição de cada fundo para o resultado global.

A ausência de dados desagregados por plano, tanto nos autos quanto no relatório de fiscalização, restringe a possibilidade de análise mais aprofundada, sem, contudo, infirmar a regularidade formal do resultado apresentado.

As despesas administrativas realizadas no exercício de 2024 perfizeram o montante de R$ 621.951,90, valor equivalente a 0,33% do somatório da remuneração bruta dos servidores ativos, acrescido dos proventos de aposentadoria e das pensões do exercício anterior (R$ 189.852.309,21). Tal percentual revela-se sensivelmente inferior ao limite máximo de 1,00% fixado pela Lei Complementar Municipal n.º 6.175/2022, mostrando-se, ademais, em plena consonância com os parâmetros gerais estabelecidos pela Portaria MTP n.º 1.647/2022.

Inda, o exame documental desses dispêndios, realizado por amostragem, não revelou impropriedades formais ou materiais, preservando-se a presunção de regularidade da execução administrativa.

As despesas previdenciárias, compreendendo aposentadorias e pensões por morte, atingiram R$ 75.117.880,75, valor 10,75% superior ao do exercício anterior (R$ 67.830.488,79), refletindo a maturação progressiva da massa segurada.

O incremento observado exprime, de forma inequívoca, a maturidade demográfica do Regime, com crescimento estrutural dos gastos obrigatórios, pressionando simultaneamente o equilíbrio do Fundo em Capitalização e a insuficiência financeira do Fundo em Repartição.

Nesse contexto, globalmente considerados, os empenhos totalizaram R$ 76.464.303,79, quantia 9,62% mais elevada do que a despendida em 2023 (R$ 69.756.702,04).

Graças às sobras produzidas pela execução orçamental e ao resultado positivo dos investimentos, verificou-se acréscimo de 2,20% no superávit financeiro transposto do exercício precedente, o qual evoluiu de R$ 133.906.808,00 para R$ 136.854.006,49. Impõe-se, todavia, advertir que essa variação não espelha, em sua inteireza, o conjunto dos ativos garantidores do RPPS, porquanto parcela relevante das aplicações e demais ativos patrimoniais não possui atribuição financeira, não representando disponibilidade líquida nos termos da legislação de finanças públicas, motivo pelo qual deixa de integrar o resultado financeiro evidenciado no Balanço Patrimonial.

Em decorrência primordialmente da variabilidade das provisões matemáticas previdenciárias apuradas pelo Atuário-2025 (data focal: 31.12.2024), o resultado econômico apresentou-se deficitário em R$ 189.602,11. Em razão disso, houve retração de 43,74% do saldo patrimonial trazido de 2023, o qual se contraiu de R$ 1.038.631,41 para R$ 584.377,22.

A manutenção de patrimônio líquido, em lugar de passivo a descoberto, indicia a existência de superávit atuarial no Plano Previdenciário, na medida em que os ativos garantidores revelam-se suficientes para a cobertura das obrigações atuariais líquidas desse fundo. Nesse sentido, cumpre esclarecer que a insuficiência financeira do Plano Financeiro, estruturado sob o regime de repartição, não repercute sobre o equilíbrio patrimonial do RPPS, porquanto, por expressa disposição legal, o respectivo desequilíbrio se encontra integralmente sob a responsabilidade direta do Ente federativo, sendo neutralizado pelo reconhecimento, em termos contábeis, da correspondente cobertura legal.

No mais, a Fiscalização avaliza expressamente a correção formal e material dos demonstrativos contábeis, reconhecendo que tais peças se encontram elaboradas em conformidade com as normas legais e técnicas aplicáveis, o que, em princípio, autoriza a formação de juízo favorável quanto à fidedignidade das informações nelas consignadas.

A Unidade Gestora procedeu à reavaliação atuarial do RPPS concernente ao exercício de 2024, cujos resultados alcançados encontram-se resumidos nos quadros abaixo, elaborados de acordo com dados extraídos do Relatório Atuarial e do Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial (DRAA) de 2025 (eventos 14.47 a 14.48):

Consoante o Atuário-2025, e nos termos da Lei Complementar Municipal n.º 5.684/2018, no arranjo de segregação de massas, o Plano Previdenciário abrange os servidores ativos admitidos a partir de 1.º.01.2009 e os aposentados e pensionistas cujos benefícios tenham sido concedidos antes de 1.º.01.2006, delimitando-se, assim, a massa vinculada ao Fundo em Capitalização, cuja racionalidade assenta na constituição progressiva de reservas destinadas à cobertura das obrigações do próprio grupo.

Note-se, entretanto, que o Relatório Atuarial de 2025 não explicita, de modo suficiente, os efeitos das Leis Complementares Municipais n.ºs 6.365/2024 e 6.400/2024 sobre a recomposição das massas, circunstância que lança dúvida quanto à exata conformação do grupo avaliado e às mutações relevantes ocorridas no período. Em especial, assinala-se a autorização de migração de aposentados e pensionistas do Plano Financeiro para o Plano Previdenciário quando nascidos em 30.03.1964 ou em data anterior, medida que, certamente, onera o Fundo em Capitalização ao incorporar benefícios em manutenção (passivo já constituído) a um plano concebido para acumulação de reservas, com consequente pressão imediata sobre o equilíbrio da geração atual, na proporção do volume migrado e das condições atuariais de enquadramento.

Com essa ressalva, o resultado atuarial de 2024, considerada apenas a Geração Atual, indica desequilíbrio de R$ 13.915.411,34 e índice de cobertura de 0,894, quadro que traduz deterioração expressiva face ao cálculo antecedente, no qual se apurara superávit de R$ 63.132.577,71.

O superávit consolidado de R$ 80.478.554,16 resulta da agregação da Geração Futura, com emprego da premissa autorizada pela Portaria MPS n.º 3.811/2024, que permite considerar percentagem de futuros ingressantes e, assim, majorar o valor atual das contribuições projetadas.

Ainda que juridicamente admissível, a utilização dessa premissa reclama sobriedade e plena evidência metodológica, pois a projeção de receitas de segurados ainda não existentes pode suavizar, no resultado global, desequilíbrios concretos da Geração Atual.  A crítica cabível, por conseguinte, não é de ilegalidade, mas de prudência, governança e transparência.

 A consideração da Geração Futura, por estar amparada em permissivo normativo, não comporta censura impeditiva por esta instância, sob pena de indevida incursão na esfera própria de conformação administrativa e legislativa. Subsiste, porém, o dever de exigir exposição clara dos pressupostos e limitações adotados, bem como das alterações legais locais relevantes, por remodelarem a massa e o risco do plano e condicionarem a leitura do resultado.

Nesse aspecto, importa sublinhar que a Fiscalização não identificou inconsistências técnicas ou metodológicas na reavaliação atuarial, a qual se apresenta formalmente aderente aos parâmetros normativos vigentes e aos critérios usualmente aceites pela ciência atuarial. A crítica consignada por este Julgador circunscreve-se à insuficiência de explicitação dos efeitos das recentes alterações legislativas na recomposição das massas e na leitura do resultado, não se confundindo com juízo de irregularidade do cálculo, mas com exigência de maior clareza e completude informativa para fins de controle e adequada compreensão do equilíbrio do Plano Previdenciário.

Dessarte, orienta-se à Origem que, nos próximos relatórios atuariais, assegure explicitação clara, destacada e sistemática das alterações legislativas supervenientes com impacto na segregação de massas, em especial as decorrentes das Leis Complementares Municipais n.ºs 6.365/2024 e 6.400/2024, indicando expressamente (a) os critérios de migração eventualmente aplicados entre planos, (b) o quantitativo de segurados abrangidos, (c) os reflexos projetados sobre o passivo atuarial e (d) os impactos específicos no equilíbrio do Plano Previdenciário, considerado o regime de capitalização.

Diante dos resultados apurados, o Atuário-2025 concluiu que o equilíbrio atuarial do sistema se encontra assegurado, não se verificando, no exercício em análise, necessidade técnica de instituição de plano de amortização. Tal conclusão, porém, não dispensa acompanhamento permanente da evolução atuarial, sobretudo diante de alterações legislativas supervenientes e de mudanças no perfil da massa segurada.

Nos termos da legislação comunal, o Plano Financeiro é composto pelos servidores ativos admitidos antes de 1.º.01.2009 e pelos aposentados e pensionistas cujos benefícios foram concedidos entre 1.º.01.2006 e a data de publicação da lei instituidora da segregação, configurando massa essencialmente madura, financiada sob regime de repartição simples e dependente do custeio corrente do Ente federativo, sem pretensão de alcançar “equilíbrio atuarial”, ainda que, por razões de mensuração e transparência, o Relatório Atuarial e o DRAA utilizem terminologia atuarial para dimensionar as obrigações transferidas ao Tesouro.

Registre-se, por brevidade, idêntica ressalva quanto à insuficiente explicitação, no Relatório Atuarial de 2025, dos efeitos das recentes alterações legislativas na reconfiguração da massa, limitação que, sem afetar a consistência técnica do cálculo, restringe a transparência quanto à exata conformação do grupo avaliado.

Considerada exclusivamente a Geração Atual, o Plano Financeiro apresentou resultado financeiro deficitário de R$ 1.062.014.823,72, com índice de cobertura de 0,004, quadro consentâneo com a natureza intrinsecamente deficitária de um fundo organizado sob regime de repartição simples, no qual não se admite a incorporação de receitas provenientes de segurados futuros.

Observa-se agravamento em relação ao exercício anterior, cujo déficit alcançara R$ 974.699.859,00, evolução compatível com o crescimento vegetativo da massa, a maturação dos benefícios e a ausência de ativos capitalizados em volume suficiente para neutralizar as obrigações projetadas, características inerentes a plano estruturado sob regime de repartição simples, no qual não se admite a inclusão da Geração Futura.

Não se identifica, nesse contexto, nexo com atos omissivos ou com eventual incúria da Administração Previdenciária, inexistindo apontamentos fiscalizatórios a esse respeito, assumindo o registro do agravamento caráter meramente informacional, destinado à adequada compreensão da situação do Plano Financeiro no âmbito da engenharia atuarial adotada.

De acordo com os dados informados ao Ministério da Previdência Social, a estrutura demográfica do RPPS revela a proporção aproximada de 2,13 segurados ativos para cada beneficiário, relação que evidencia elevado grau de maturidade do sistema, com peso significativo da população inativa e pensionista em face do contingente contributivo em atividade.

Essa configuração, contudo, não decorre de decisões discricionárias da Unidade Gestora, nem se insere na sua esfera de controle imediato, antes se enraizando em fatores estruturais e históricos, como a evolução do quadro funcional ao longo de décadas, o envelhecimento natural da força de trabalho, períodos prolongados de restrição a concursos públicos, alterações constitucionais e legais pretéritas nos requisitos de aposentação e políticas nacionais de contenção de despesas com pessoal. Cuida-se, pois, de fenômeno demográfico-previdenciário de largo espectro, que extrapola a gestão corrente do Regime.

Importa, ademais, sublinhar que a política de pessoal do Ente federativo não pode ser orientada por objetivos de sustentabilidade previdenciária, devendo primeiro atender às necessidades permanentes de prestação de serviços públicos, à reposição de quadros essenciais, à continuidade administrativa e ao interesse público primário. Eventual recomposição da massa ativa, ainda que produza efeitos previdenciários indiretos, configura consequência acessória de políticas setoriais legítimas e não instrumento deliberado de equilíbrio atuarial.

Nesse contexto, impõem-se medidas estruturais de natureza previdenciária, voltadas não à manipulação demográfica da massa, mas ao adequado enquadramento normativo e financeiro do sistema. Insere-se nesse horizonte a segregação de massas adotada pelo Município, a qual reconhece, de forma realista, a inviabilidade de equilíbrio intergeracional pleno da massa antiga, alocando-a no Plano Financeiro, sob regime de repartição simples, e preservando o Plano Previdenciário como espaço de capitalização progressiva dos novos ingressos.

Corroboram essa estratégia as providências já implementadas para atendimento aos comandos da Emenda Constitucional n.º 103/2019, entre as quais se destacam: o ajuste das alíquotas contributivas dos servidores ao patamar mínimo de 14,00%; a manutenção da contribuição patronal em 21,00%, acrescida de 1% destinado ao custeio administrativo; a restrição do rol de benefícios às aposentadorias e pensão por morte; a exclusão dos benefícios temporários da esfera do RPPS; a vedação à incorporação de vantagens transitórias; e a instituição do Regime de Previdência Complementar (RPC), nos termos da Lei Municipal n.º 6.085/2021. O plano de custeio normal assim delineado mostra-se compatível com os parâmetros gerais do artigo 2.º da Lei Federal n.º 9.717/1998 e do artigo 11 da Portaria MTP n.º 1.467/2022.

Por outro lado, não obstante o reconhecimento de equilíbrio atuarial do Plano Previdenciário quando consideradas as Gerações Atual e Futura, os dados do ISP-RPPS de 2025 do Ministério da Previdência Social indicam que ainda não se implementou “reforma ampla” do plano de benefícios, nos moldes delineados pela Emenda Constitucional n.º 103/2019 e regulamentados pelo artigo 164 da Portaria MTP n.º 1.467/2022.

Tal providência reveste-se de relevância que transcende a correção de desequilíbrios imediatos, assumindo, no caso, natureza estrutural e preventiva, destinada a alinhar critérios de concessão, cálculo e reajustamento dos benefícios aos parâmetros constitucionais vigentes, reforçando a sustentabilidade de longo prazo do RPPS e a sua posição nos indicadores de governança e solidez previdenciária. A própria reformulação recente do ISP-RPPS evidencia que a mera instituição formal do RPC, desacompanhada de revisão abrangente do plano de benefícios, é insuficiente para sinalizar compromisso efetivo com o equilíbrio financeiro e atuarial.

Diante desse quadro, orienta-se ao Órgão que, em articulação com a Chefia do Poder Executivo e com base em estudos técnico-atuariais específicos, avalie a conveniência e a oportunidade de promover a adequação do plano de benefícios do RPPS, preferencialmente em consonância com os parâmetros já aplicáveis ao funcionalismo público federal. Uma vez adotada, a medida permitirá antecipar-se à tendência de uniformização dos critérios previdenciários em debate no Congresso Nacional, reforçar a sustentabilidade do sistema e consolidar padrão de governança previdenciária compatível com os desafios demográficos e fiscais contemporâneos, assumindo inequívoco cariz preventivo e estratégico, conforme explicado.

No que respeita aos investimentos, a análise do último quinquênio evidencia que a carteira do RPPS não alcançou a meta atuarial em quatro dos últimos cinco exercícios, conforme assinalado pela Auditoria de Controle Externo. Em particular, nos exercícios de 2021 e 2022, a rentabilidade apurada mostrou-se inferior ao índice oficial de inflação, o que, em apreciação estritamente aritmética, traduz desempenho aquém do parâmetro atuarial então fixado.

É forçoso ponderar, todavia, que as circunstâncias determinantes desse resultado já foram apreciadas quando do julgamento das Tomadas de Contas dos Gestores da FMAP relativas àqueles exercícios, não comportando reexame nesta oportunidade, sob pena de desatenção aos princípios da anualidade, da segurança jurídica e da estabilidade das decisões administrativas.

Acresce que a própria Unidade de Instrução reconhece que o período compreendido entre 2020 e 2022 foi marcado por conjuntura econômica excepcional, decorrente da crise sanitária prolongada provocada pela pandemia de Covid-19, a qual ensejou choques severos de liquidez, volatilidade extrema dos mercados, retração da atividade econômica e desorganização das cadeias globais de produção, fatores que impactaram negativamente a rentabilidade de carteiras previdenciárias em âmbito nacional e internacional. Nesse contexto, não se mostra legítimo inferir, de modo automático, inadequação da política de investimentos, sobretudo na ausência de indícios de decisões temerárias ou dissociadas dos limites normativos.

No exercício examinado (2024), embora não tenha sido atingida a meta atuarial fixada (IPCA + 5,05% = 10,15%), a carteira obteve rentabilidade nominal de 6,38%, superior ao índice inflacionário de referência (IPCA = 4,83%), resultando em ganho real aproximado de 1,55%. Em consequência, os ativos financeiros reconhecidos no sistema patrimonial do Órgão evoluíram de R$ 153.406.024,01, em 31.12.2023, para R$ 160.810.259,72, em 31.12.2024, correspondendo a crescimento nominal de cerca de 4,83% no período, com resultado positivo da ordem de R$ 9.803.327,79.

A par disso, os autos não revelam incorreções na gestão dos recursos do Regime. Ao revés, a instrução processual evidencia estrutura de governança compatível com as exigências normativas, com conselhos e comitê de investimentos regularmente constituídos, membros qualificados e certificados, deliberações formalizadas em atas, aderência à política de investimentos aprovada e observância dos limites da Resolução CMN n.º 4.963/2021, então vigente. Soma-se a isso a atuação regular do controle interno e a inexistência de apontamentos de irregularidades graves no período.

Por fim, conforme consignado pela empresa de consultoria contratada (evento 27.2), o não atingimento da meta atuarial em determinados exercícios decorreu preponderantemente da elevada volatilidade dos mercados e da deterioração dos fundamentos econômicos, e não de escolhas inadequadas de alocação ou de falhas na condução da estratégia adotada, a qual privilegiou, de forma prudente, a preservação do capital e a diversificação do portefólio em cenário adverso  não se tendo, ademais, verificado ambiente econômico-financeiro propício à repetição do resultado mais favorável alcançado no exercício anterior.

À conta disso, o questionamento relativo ao desalinhamento entre resultados e metas assume caráter meramente informacional, não se extraindo juízo negativo quanto à condução da política de investimentos, nem imputação de responsabilidade à Administração Previdenciária.

Consoante apurado pela Fiscalização, no âmbito da instrução das Contas de 2022, foram identificadas transações bancárias irregulares na conta do Fundo, ocorridas em 28.06.2022, que resultaram na subtração de recursos no montante de R$ 81.980,00, sem indícios de fraude eletrônica.

Diante dos fatos, a Administração instaurou sindicância regularmente instruída, cujo desfecho recomendou a instauração de Processo Administrativo Disciplinar (PAD), precedido de tentativa frustrada de solução consensual mediante Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) com previsão de ressarcimento. O PAD subsequente foi formalmente instaurado e encontra-se sob condução da Administração Direta, titular do poder disciplinar.

Sobre essa questão, o conjunto probatório confirma que não houve omissão nem leniência administrativa, tendo sido adotadas as providências juridicamente cabíveis à apuração e responsabilização da agente envolvida, em observância ao devido processo legal. Inexiste, assim, conduta condescendente imputável à Unidade Gestora, tanto mais porque a condução do procedimento disciplinar não se insere na sua esfera decisória imediata.

Subsiste, porém, o fato de que o prejuízo patrimonial recaiu sobre o RPPS, o que impõe ao Jurisdicionado o dever permanente de diligência na salvaguarda do patrimônio previdenciário, inclusivamente quanto à efetiva recomposição dos valores subtraídos, independentemente do desfecho disciplinar. Nessa medida, o apontamento configura ressalva pontual, sem prejuízo do juízo favorável às Contas no mais.

Em consequência, determina-se que o FMAP acompanhe de forma ativa o andamento do PAD n.º 17/2024 e adote ou reforce medidas concretas de proteção patrimonial, inclusivamente mediante provocação da Procuradoria do Município para a adoção das providências administrativas e, se necessário, judiciais cabíveis, visando à recomposição integral dos recursos malversados.

Relativamente ao alegado incumprimento de recomendações desta Casa, as justificativas apresentadas mostram-se acolhíeis, porquanto o conjunto probatório evidencia a adoção de providências compatíveis com as determinações expedidas, afastando a configuração de desídia ou de descumprimento deliberado por parte da Origem, acrescendo que os valores a receber do Ente federativo se encontram devidamente evidenciados nos demonstrativos contábeis do Regime e que a Unidade de Instrução não aponta, no item próprio do seu relatório, nenhuma inconsistência na reavaliação atuarial, seja a realizada no exercício, seja a ele relativa.

A título de encerramento, impõe-se proceder a uma leitura global, integrada e sistêmica do conjunto dos resultados financeiros, patrimoniais e atuariais examinados, considerando-se, desde logo, que os dados informados aos sistemas oficiais refletem desempenho consolidado, em razão da técnica de segregação de massas adotada pelo Município, pela qual os Planos Previdenciário e Financeiro são agregados nos demonstrativos financeiros e patrimoniais. Tal circunstância impõe cautela interpretativa e reclama análise relacional, e não fragmentária, dos indicadores disponíveis.

Nesse enquadramento, a suficiência financeira de curto prazo, a capacidade de acumulação de recursos, a evolução do passivo atuarial, o grau de cobertura dos compromissos previdenciários e o impacto potencial dessas obrigações sobre a Receita Corrente Líquida (RCL) do Ente federativo conformam um sistema articulado, cujo equilíbrio não se deixa apreender por indicadores isolados, mas pela interação entre variáveis financeiras, atuariais e orçamentais.

É sob esse horizonte interpretativo que os índices compostos, a exemplo do Índice de Situação Previdenciária – ISP-RPPS do Ministério da Previdência Social, assumem relevo metodológico, por permitirem uma síntese comparativa padronizada da posição do Regime face a parâmetros nacionais, sem prejuízo da indispensável mediação crítica imposta pelas circunstâncias concretas da realidade previdenciária local.

Com referência ao exercício de 2024, os resultados atribuídos ao RPPS do Município de Itapira no ISP-RPPS de 2025 evidenciam o seguinte quadro sintético:

O Indicador de Suficiência Financeira, classificado como “C”, mensura a capacidade do Regime de suportar, no curto prazo, as despesas correntes com benefícios previdenciários a partir da relação entre receitas e dispêndios. A pontuação obtida revela suficiência limitada, compatível com regime submetido a pressão crescente das despesas previdenciárias, ainda que amparado por aportes do Tesouro e por resultados orçamentais positivos consolidados.

O Indicador de Acumulação de Recursos, igualmente classificado como “C”, avalia a capacidade de formação e expansão de reservas financeiras ao longo do tempo, elemento central para a sustentabilidade de médio e longo prazos do Plano Previdenciário. A pontuação alcançada reflete capacidade restrita de acumulação, o que se mostra coerente com o contexto fático apurado, no qual parcela expressiva das receitas arrecadadas foi absorvida pelo custeio corrente de aposentadorias e pensões, especialmente do Plano Financeiro, limitando a expansão do estoque de reservas.

O Resultado Financeiro da Medida de Equacionamento do Déficit Atuarial, classificado como “A”, indica que não há, no período avaliado, plano de equacionamento em execução, nem medidas de amortização financeira do déficit atuarial a serem monitoradas. A classificação positiva decorre, portanto, da inexistência de impacto financeiro associado a medidas dessa natureza, e não da geração de resultados superavitários específicos, tratando-se de indicador de neutralidade financeira quanto a esse aspecto.

O Indicador de Cobertura dos Compromissos Previdenciários, classificado como “B”, aponta situação comparativamente mais favorável, traduzindo a existência de ativos garantidores aptos a conferir cobertura parcial às obrigações previdenciárias mensuradas, especialmente no âmbito do Fundo de Capitalização. A pontuação alcançada revela posição intermediária, compatível com a estrutura do RPPS e com a lógica de financiamento adotada.

Já os Indicadores de Sustentabilidade Atuarial das Provisões Matemáticas em relação à Receita Corrente Líquida e de Comprometimento Atuarial da Receita Corrente Líquida, ambos classificados como “C”, evidenciam pressão estrutural relevante sobre a capacidade econômica do Município, compatível com a elevada maturidade demográfica do Regime e com a expressiva dimensão das provisões matemáticas apuradas. Tais métricas sinalizam a necessidade de vigilância contínua, sem que, isoladamente consideradas, autorizem juízo de irregularidade ou de desequilíbrio imediato.

Em síntese, o quadro delineado aponta equilíbrio relativo e condicionado, com limitações evidentes nos indicadores de suficiência e acumulação, compensadas, em parte, por cobertura razoável dos compromissos previdenciários no plano comparativo. Tais resultados mostram-se coerentes com a realidade estrutural do RPPS de Itapira, marcado por elevada maturidade da massa, adoção da segregação de massas e forte dependência do custeio do Ente para a manutenção do Plano Financeiro, conforme recorrentemente ressaltado.

Compete assinalar, ainda, que, embora constitua ferramenta relevante para a compreensão da gestão previdenciária, o ISP-RPPS não substitui a análise técnica, circunstanciada e crítica dos demonstrativos contábeis, atuariais e financeiros examinados ao longo desta decisão. Trata-se de instrumento de diagnóstico sintético, e não de parâmetro decisório autônomo, sobretudo quando subsistem aspectos que reclamam maior explicitação, em especial os efeitos das recentes alterações legislativas sobre a recomposição das massas e a adequada leitura dos resultados atuariais do Regime.

Segue o recorte geral dos resultados apresentados na avaliação anual do órgão federal de supervisão:

A classificação intermédia “C” atribuída ao RPPS no Indicador de Situação Previdenciária (ISP) traduz desempenho global controlado, ainda que condicionado por fragilidades estruturais, inerentes a regime de elevada maturidade e sujeito a pressões financeiras e atuariais relevantes. Esse enquadramento não configura situação crítica imediata nem risco iminente de descontinuidade, mas evidencia limitações que, segundo a metodologia aplicada, impediram a elevação do indicador a patamar superior e, simultaneamente, assinalam margem objetiva para o aperfeiçoamento contínuo da governação, do financiamento e das bases normativas do sistema previdenciário local.

Respalda o presente decreto de regularidade o fato de o Ente federativo deter Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP) válido, emitido na via administrativa, o qual evidencia o atendimento suficiente às exigências, aos critérios e aos parâmetros estabelecidos pela Lei Federal n.º 9.717/1998 e pelos diplomas infralegais que a regulamentam, com destaque para a Portaria MTP n.º 1.467/2022 e respetivas alterações[2].

Ante o exposto, e o mais que dos autos consta, nos termos do disposto no artigo 73, § 4.º, da Constituição Federal c.c. o artigo 4.º, III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual n.º 979/2005 e a Resolução TCE-SP n.º 2/2021, JULGA-SE REGULAR COM RESSALVA a TOMADA DE CONTAS DO EXERCÍCIO DE 2024 do Gestor do FUNDO MUNICIPAL DE APOSENTADORIAS E PENSÕES DE ITAPIRA (FMAP), com fundamento no artigo 33, II, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993.

Conforme exposto no corpo desta decisão, DETERMINA-SE à Origem que acompanhe de forma ativa o andamento do PAD n.º 17/2024 e adote ou reforce medidas concretas de proteção patrimonial, inclusivamente mediante provocação da Procuradoria do Município para a adoção das providências administrativas e, se necessário, judiciais cabíveis, visando à recomposição integral dos recursos malversados.

Ainda, ORIENTA-SE-LHE que, nos próximos exercícios: a) assegure maior clareza, destaque e sistematicidade nos relatórios atuariais, especialmente quanto aos efeitos de alterações legislativas supervenientes sobre a recomposição das massas, indicando de forma expressa os critérios de migração eventualmente adotados, o quantitativo de segurados alcançados e os reflexos projetados sobre o passivo atuarial e o equilíbrio do Plano Previdenciário; e b) Avalie, em articulação com a Chefia do Poder Executivo e com base em estudos técnico-atuariais específicos, a conveniência e a oportunidade de promover a adequação do plano de benefícios do RPPS, em consonância com os parâmetros constitucionais vigentes e com as diretrizes da Emenda Constitucional n.º 103/2019, tendo em vista o reforço da sustentabilidade de longo prazo do sistema e o aperfeiçoamento da governança previdenciária.

Nos termos do artigo 2.º, XXVII, da Lei Orgânica desta Casa, após o trânsito em julgado, OFICIE ao Ministério Público do Estado, para ciência da ocorrência relativa ao desfalque sofrido pelo RPPS no exercício de 2022, bem como das providências administrativas adotadas, do estado atual e do ritmo de andamento dessas medidas, a fim de que, no âmbito de sua esfera de competências, avalie eventual adoção de providências que entender cabíveis.

QUITA-SE o responsável, Senhor Henrique Mariano Bortolotto, com fulcro no artigo 35 da Lei Orgânica deste Tribunal de Contas.

A presente sentença não se estende a eventuais atos ainda pendentes de apreciação por esta Corte de Contas, ainda que guardem nexo com o exercício ora em apreço.

Sendo que se trata de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCE-SP nº 1/2011, a íntegra desta decisão e dos demais documentos integrantes dos autos poderá ser obtida mediante obrigatório e regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e. TCESP (https://www.tce.sp.gov.br/etcesp).

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para que certifique o trânsito em julgado e, em seguida, encaminhe, de preferência por meio eletrônico, cópia desta decisão ao Ministério Público do Estado.

2. Em seguida, ao arquivo.

GCSASW, em 03 de Fevereiro de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04