TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

I - RELATÓRIO

Consoante competência constitucional e legal[1], julga-se neste processo as contas anuais de gestão do exercício de 2024 dos responsáveis pela Rede Municipal Dr. Mário Gatti de Urgência, Emergência e Hospitalar.

Criada pela Lei Municipal nº 191/2018, a entidade é autarquia que integra a Administração Indireta do município de Campinas, caracterizando-se como dependente para os fins dispostos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Consoante disposto em seu sítio na internet, sua missão institucional é “prestar atendimento público em saúde hospitalar e pré-hospitalar com excelência e qualidade priorizando a segurança do paciente, e promover a educação em saúde e fomento do ensino e pesquisa”.

Na instrução processual, Equipe de Auditoria (UR-07) deste Tribunal juntou papéis de trabalho e relatório de fiscalização apontando possíveis irregularidades (ev. 13).

Após notificações (evs. 21 e 42), justificativas foram apresentadas (evs. 37 e 53).

Findo o contraditório, o Ministério Público de Contas (MPC) exerceu seu direito de vista[2] (ev. 59).

Abaixo estão citados os apontamentos levados à conclusão do mencionado relatório de fiscalização seguidos pela síntese dos argumentos de defesa.

A.3.1. ATIVIDADES DESENVOLVIDAS

- A autarquia não cumpriu metas relevantes, como construções de novos prédios e realização de concurso público, comprometendo a expansão da rede e a qualificação do atendimento, contrariando os princípios da eficiência e do interesse público (art. 37, caput, CF/88).

Justificativas:

Para expansão física e melhoria de infraestrutura, sustentou que o não cumprimento das metas deveu-se à restrição orçamentária imposta à Autarquia. Detalhou que a Lei Orçamentária Anual de 2024 fixou valores inferiores à Lei de Diretrizes Orçamentárias e que, logo no início do exercício, o Decreto Municipal nº 23.142/2024 impôs um contingenciamento de 15%, bloqueando cerca de R$ 57,5 milhões.  Apresentou despachos internos (SEI HMMG.2024.00000258-55) onde tratava do risco de colapso no atendimento e solicitava o descontingenciamento, obtendo liberações apenas parciais e tardias.

Quanto a não realização de concurso público, argumentou que a medida dependia de dotação para a implementação do Plano de Cargos, informando que as tratativas culminaram, apenas no exercício seguinte, no Projeto de Lei Complementar nº 37/2025.

A.3.2.1. I-PLANEJAMENTO (IEGM)

- O município obteve notas baixas nos indicadores de Planejamento (i-Plan), refletindo fragilidades estruturais na gestão da Rede Mário Gatti inclusive com ausência de previsão clara de transferências orçamentárias da Prefeitura.

Justificativas:

Não defendeu especificamente sobre este apontamento.

B.1.1. RESULTADO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

- Déficit orçamentário de 7,63%, agravado pela ausência de repasses integrais da Prefeitura e modelo orçamentário inadequado e sem autonomia, com uso indevido de convênios entre entes da mesma esfera administrativa.

B.1.2. RESULTADO FINANCEIRO E ECONÔMICO

- Redução drástica nos resultados econômico e financeiro, com queda de receitas e aumento das despesas operacionais, revelando desequilíbrio fiscal e ausência de medidas corretivas tempestivas.

Justificativas:

Esclareceu que o resultado negativo na execução orçamentária foi uma consequência planejada da utilização do superávit financeiro acumulado no exercício anterior (2023) para custear as despesas de 2024, conforme documentado no Processo Administrativo SEI PMC.2024.00074460-31.  Argumentou que a queda nos resultados nominais se deveu à mudança no perfil de despesas — com a substituição de servidores (redução de 54% na despesa de pessoal) por contratos de prestação de serviços — e à frustração de repasses integrais da Prefeitura.

B.2.1. COMPOSIÇÃO DAS RECEITAS

- Previsão orçamentária extremamente imprecisa, com variações superiores a 200% entre valores previstos e realizados em diversas rubricas. Ocorreu flagrante descumprimento dos princípios do planejamento e da legalidade orçamentária (arts. 4º, 12 e 1º da LRF).

Justificativas:

No tocante às discrepâncias na composição das receitas, alegou que as distorções decorreram majoritariamente de fatores alheios à gestão autárquica. Sustentou que enviou as previsões corretas à Prefeitura, mas que houve erro material e omissão nos lançamentos da Lei Orçamentária Anual por parte da Secretaria de Finanças Municipal, especificamente nas rubricas de Valores Mobiliários e Receita Patrimonial.

Quanto às transferências correntes e de capital, justificou que a frustração da receita orçamentária prevista foi compensada pelo recebimento de recursos via abertura de créditos adicionais pela Administração Direta, sistemática contábil que, segundo a defesa, não transita pelas rubricas de receita originária da Autarquia, sendo consolidadas apenas no Balanço Geral do Município.

Aduziu, por fim, que a imprevisibilidade de convênios específicos e emendas parlamentares contribuiu para as variações, sem que houvesse prejuízo à execução das políticas públicas.

B.3.2.1. PRECATÓRIOS JUDICIAIS

- Descumprimento de recomendações anteriores de aprimorar as informações dos sistemas de precatórios, bem como prestar adequadamente informações ao sistema Audesp.

- Falha na prestação de informações tempestiva dos registros de precatórios.

Justificativas:

Culpou o fluxo de informações internas, uma vez que a Contabilidade efetuou os lançamentos conforme o recebimento dos processos administrativos até o encerramento do exercício. Sustentou, contudo, que procedeu à atualização dos valores conforme o Mapa de Precatórios de 2025 e realizou os ajustes necessários para assegurar a fidedignidade do passivo.

Como medida estruturante para evitar novas reincidências, informou a realização de capacitação técnica específica em agosto de 2025, envolvendo as equipes Jurídica e Financeira, visando alinhar os fluxos de trabalho e garantir a alimentação tempestiva do Sistema Audesp conforme as exigências desta Corte.

B.7.1. BENS PATRIMONIAIS

- Divergência de mais de R$ 37 milhões entre os saldos contábeis e os relatórios físicos de bens patrimoniais, evidenciando grave falha nos controles internos e violação aos arts. 85, 87 e 89 da Lei nº 4.320/64.

- Negligência reiterada na gestão patrimonial da autarquia, com acúmulo de sucatas e materiais inservíveis expostos ao tempo, sem controle, identificação ou destinação adequada.

Justificativas:

A respeito da divergência de R$ 37 milhões no Ativo Imobilizado, esclareceu tratar-se de equívoco na análise da Fiscalização, que teria confrontado o Saldo Total do Balanço Patrimonial (que engloba bens móveis e imóveis) com um Relatório Sintético que listava exclusivamente os Bens Móveis. Sustentou que a diferença apontada corresponde exatamente ao valor contábil dos Bens Imóveis da Autarquia. Reconheceu, todavia, a existência de fragilidades no registro formal desse patrimônio imobiliário (ausência de inventário analítico completo e avaliações atualizadas), informando que instaurou, ainda no exercício de 2024, o Processo Administrativo nº HMMG.2024.00000278-07 junto à Prefeitura Municipal para proceder ao levantamento das escrituras, certidões e à correta avaliação venal dos prédios, visando alinhar o controle físico aos registros contábeis.

No que tange ao acúmulo de bens inservíveis expostos a intempéries, não negou as constatações fotográficas da Fiscalização, mas alegou que os referidos itens se encontram devidamente inventariados e classificados como irrecuperáveis.  Argumentou que a situação é transitória e que adotou medidas concretas ainda no exercício de 2024 para a solução do passivo, citando a abertura do Processo Administrativo nº HMMG.2024.00001453-20 para contratação de leiloeiro oficial, certame que se encontraria em fase final de formalização. Adicionalmente, informou a busca por imóvel adequado para armazenamento (processo de 2025) e a implementação de cronograma de capacitação para servidores visando padronizar as rotinas de descarte e baixa patrimonial.

B.7.2. ALMOXARIFADO

- Estrutura física inadequada, ausência de controle informatizado, risco sanitário e relato de desabastecimento de medicamentos oncológicos, prejudicando pacientes.

Justificativas:

No que concerne às deficiências no Almoxarifado, contextualizou que a estrutura física atual é remanescente de quando atendia apenas uma unidade hospitalar, tendo se tornado insuficiente após a criação da Rede. Alegou que possui projetos para implantação de um Centro de Distribuição externo desde 2020, cuja execução foi obstada sucessivamente pela pandemia e por restrições orçamentárias.

Quanto à falta de medicamentos oncológicos em maio de 2025, atribuiu a responsabilidade exclusivamente ao atraso na entrega por parte de fornecedores detentores de Atas de Registro de Preços. Afirmou não haver inércia, pois instaurou processos administrativos sancionatórios contra as empresas inadimplentes (aplicando multas) e realizou aquisições emergenciais e empréstimos de insumos junto à rede privada para garantir a continuidade do tratamento dos pacientes, minimizando o impacto assistencial.

B.8.1. CONCEDIDOS

- Informações divergentes entre o Portal da Transparência e os documentos contábeis evidenciam omissão na prestação de contas de contratos com o Terceiro Setor, especialmente com entidades como CISNE e CEJAM, o que compromete a transparência e a regularidade;

- Grande dependência de contratos com o Terceiro Setor para garantir o atendimento.

Justificativas:

Esclareceu que a Fiscalização incorreu em equívoco conceitual ao interpretar a natureza dos vínculos firmados, sustando não haver celebração de Contratos de Gestão, Termos de Fomento ou Colaboração que ensejassem repasses de recursos ou subvenções.

Afirmou que os ajustes apontados se tratam, na realidade, de Contratos Administrativos para prestação de serviços complementares ao SUS, fundamentados nos artigos 24 e 25 da Lei Federal nº 8.080/90. Dessa forma, as entidades, ainda que algumas qualificadas como sem fins lucrativos, atuaram como prestadoras de serviços remuneradas por preço contratual, o que justifica a contabilização como "Serviços de Terceiros" e a inexistência de dados no módulo de "Transferências" do Sistema Audesp.

B.8.2. RECEBIDOS

- Utilização indevida de convênios entre a Prefeitura e a própria autarquia compromete a autonomia institucional da Rede Mário Gatti, tratando-a como entidade do Terceiro Setor, em afronta às normas de direito financeiro e administrativo;

Justificativas:

Alegou que “não possui instrumentos para, isoladamente, apresentar solução ao questionamento apresentado; contudo, informa que estão sendo conduzidas tratativas junto ao Município visando a adequação desta situação, com a discussão de formas pelas quais seria possível o implemento das características autárquicas bem como os necessários ajustes à formalização de contratualização em relação aos repasses SUS.”

B.9.1. QUADRO DE PESSOAL

- Estrutura funcional fragmentada, com dependência de servidores cedidos e comissionados, e ausência de compensação financeira entre unidades orçamentárias.

Justificativas:

Argumentou que a irregularidade se encontra em fase de saneamento, citando como prova a promulgação da Lei Complementar Municipal nº 535, de 21 de julho de 2025. Segundo a Defesa, o novo diploma legal instituiu o Plano de Cargos, Carreira e Vencimentos (PCCV) da Autarquia, criando as bases jurídicas para a futura realização de concurso público e a paulatina substituição do quadro misto, condicionada à disponibilidade orçamentária.

B.9.1.1. HORAS EXTRAS

- Auditoria revelou lançamentos manuais recorrentes, sem biometria nem autorização, e pagamento de horas suplementares a servidor em função gratificada, sem atividade médica comprovada.

Justificativas:

Sustentou que a irregularidade apontada se tratou de caso isolado, detectado e apurado pela própria gestão por meio de seu Controle Interno. Informou a adoção de medidas enérgicas, consubstanciadas na instauração de Processos Administrativos Disciplinares contra o servidor beneficiário e os gestores envolvidos, bem como na substituição das chefias do Departamento de Recursos Humanos e da Diretoria Técnica. Assegurou que o processo de ressarcimento dos valores pagos indevidamente encontra-se em fase final e que foram editadas novas diretrizes vedando o pagamento de plantões suplementares a ocupantes de cargos de chefia, salvo exceções justificadas e pré-aprovadas.

B.9.1.2. ABSENTEÍSMO

- Elevados índices de absenteísmo entre servidores essenciais causam sobrecarga, dependência de terceirizações e prejuízo direto à assistência, demonstrando falhas na gestão de pessoal;

Justificativas:

Não contestou os números apresentados pela Fiscalização, limitando-se a informar que a Unidade de Saúde do Trabalhador desenvolveu um novo modelo de relatório analítico, capaz de identificar tendências de afastamentos por dia da semana, cuja implantação estaria prevista apenas para julho de 2025. Adicionalmente, mencionou a implementação de um programa de saúde mental visando a redução de ausências.

B.9.3. NOMEAÇÕES PARA CARGOS EM COMISSÃO

- Nomeações irregulares para funções de caráter técnico-administrativo em desacordo com o art. 37, V, da Constituição Federal.

Justificativas:

Argumentou que a nomenclatura "Agente de Contratação" não corresponderia a um cargo em comissão tradicional, mas sim ao exercício de uma "Função Pública" derivada de determinação legal expressa no artigo 8º da Lei Federal nº 14.133/21. Sustentou que, por exigir designação especial e atribuição de responsabilidades específicas remuneradas por gratificação própria, tais nomeações não estariam sujeitas às restrições de atribuições de direção, chefia e assessoramento, tratando-se de cumprimento da Nova Lei de Licitações.

B.9.4.2. ACÚMULO IRREGULAR DE CARGOS

- Constatadas situações de acúmulo irregular de cargos públicos.

Justificativas:

Informou que a matéria foi objeto de análise no processo administrativo SEI nº HMMG.2025.00002178-51.

Relatou a instituição, em 28/07/2025, de um "Fluxo Operacional Sistematizado" para monitoramento contínuo de advertências do CNES e ajuste de vínculos.

Quanto aos casos específicos dos dois servidores, detalhou as respectivas escalas de plantão na Autarquia e asseverou que ambos foram notificados e tomaram ciência da situação irregular e dos vínculos externos apontados pelo sistema em fevereiro de 2025.

C.2. CONTRATOS E ACOMPANHAMENTOS DE EXECUÇÕES

 - Falhas na fiscalização contratual da Entidade com o Terceiro Setor. Ausência de relatórios obrigatórios e prestações de contas incompletas e imprecisas, com indícios de inconsistências e falta de controle.

Justificativas:

No que tange às falhas na fiscalização contratual e execução do ajuste de serviços médicos, sustentou que, ao longo de 2024, implementou melhorias nos processos de trabalho, citando a regularização das avaliações e assinaturas de fiscais no sistema SEI.

Quanto aos apontamentos de inexecução de postos de trabalho e descumprimento de aditivos, informou ter aplicado penalidades e realizado glosas nos pagamentos, totalizando a retenção de R$ 133.856,74, rechaçando a hipótese de pagamento por serviço não prestado. Ademais, detalhou a metodologia de conferência de escalas via georreferenciamento e planilhas analíticas.

Sobre a ausência de pesquisa de satisfação específica, alegou impossibilidade fática devido à natureza mista das equipes.

D.1. CUMPRIMENTO DE DETERMINAÇÕES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS RELACIONADAS À TRANSPARÊNCIA

- Informações imprecisas e incompletas nos portais de transparência.

Justificativas:

Justificou que a divergência de datas (título “2025” para documentos de “2024”) decorreu de mero erro material de digitação, o qual não prejudicou a visualização ou obtenção dos dados. Informou que a falha foi prontamente sanada com a retificação da nomenclatura para o exercício correto, estendendo-se a revisão aos exercícios anteriores.

D.2. FIDEDIGNIDADE DOS DADOS INFORMADOS AO SISTEMA AUDESP

- Constatada divergência entre dados da origem e o informado ao sistema Audesp.

Justificativas:

Remeteu ao alegado no item B.3.2.1.

E.2. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES/DETERMINAÇÕES DO TCESP

- Descumprimento das recomendações deste Tribunal.

Justificativas:

Refutou a alegação de descumprimento, sustentando que, a despeito das limitações de autonomia orçamentária e administrativa inerentes à Autarquia, adotou as providências possíveis para sanar as falhas apontadas. Ressaltou o compromisso com a legalidade e afirmou que as justificativas e documentos apresentados ao longo da instrução comprovam o atendimento às normas, requerendo o julgamento pela regularidade das contas.

Os pormenores do relatório de fiscalização, das alegações de defesa e do manifestado pelo MPC estão registrados nos citados eventos dos autos.

Os julgamentos das prestações de contas de outros exercícios estão nas seguintes condições:

É o relatório.

II - DECISÃO

A prestação de contas dos gestores de 2024 da Rede Municipal Dr. Mário Gatti, após circunstanciada avaliação das razões de defesa e das demais peças dos autos, deve ser aprovada com ressalvas.

Do que causa a ressalva

As seguintes falhas ressalvam estas contas:

- erros nos registros de precatórios (item B.3.2.1);

- divergência entre dados da Origem e o informado ao sistema Audesp (item D.2);

- provimento de cargos em comissão em desacordo com as hipóteses constitucionais (item B.9.3); e

- acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas (item B.9.4.2).

No que tange à inconsistência no registro de precatórios e à consequente divergência no sistema Audesp (itens B.3.2.1 e D.2), a instrução evidenciou assimetria de informações entre os departamentos Jurídico e Contábil. Essa falha de comunicação resultou na subavaliação do passivo em R$ 223 mil, omissão que distorceu os resultados patrimoniais e comprometeu a fidedignidade das demonstrações contábeis. Tal prática feriu frontalmente o princípio da evidenciação contábil (art. 83 da Lei nº 4.320/1964) e o dever de transparência fiscal (art. 1º, § 1º, da LRF), impedindo a real visualização do endividamento da entidade.

A respeito do apontado sobre o provimento de cargos em comissão em desacordo com as hipóteses constitucionais (item B.9.3), a instrução processual impõe, preliminarmente, a retificação da capitulação fática realizada pela Fiscalização. O relatório de auditoria impugnou tais nomeações tratando-as como cargos em comissão de livre provimento (acessíveis a indivíduos sem vínculo efetivo). Contudo, a análise da Lei Complementar Municipal nº 444/2023 (art. 4º) e da relação de nomeados (documento “Item 62” do ev. 13) demonstra tratar-se, na realidade, de funções de confiança, de provimento exclusivo por servidores titulares de cargo efetivo.

Feita essa correção fática — que afasta a hipótese de burla ao concurso público pela nomeação de estranhos ao quadro —, remanesce, todavia, a inconstitucionalidade material na criação dessas funções, por violação direta ao artigo 37, inciso V, da Constituição Federal.

Para deslindar a questão, faz-se necessário distinguir os institutos jurídicos em roga, frequentemente confundidos pelo legislador municipal:

1. Função de Confiança (art. 37, V, CF): Destina-se exclusivamente a servidores efetivos, mas possui um requisito de validade indissociável – suas atribuições devem ser de Direção, Chefia ou Assessoramento. Ela integra o servidor à hierarquia de comando ou à assessoria estratégica do órgão.

2. Gratificação de Serviço (“propter laborem”): Conforme leciona Hely Lopes Meirelles[3], é a retribuição pecuniária por serviços comuns executados em condições especiais ou que acarretam encargos extraordinários (risco, responsabilidade técnica adicional), sem que isso implique, necessariamente, poder de mando, chefia ou assessoramento.

No caso em apreço, a Lei Complementar nº 444/2023 incorreu em erro técnico ao criar funções de confiança para os agentes de contratação de níveis I, II, III e IV. A leitura das atribuições legais desses postos revela atividades de natureza puramente operacional e burocrática, tais como: apoiar e acompanhar o trâmite da licitação, promover cotações de preços e analisar documentos.

Ora, o servidor que realiza cotação de preços ou organiza papéis num processo licitatório não está exercendo Direção (não define rumos), não exerce Chefia (não comanda subordinados) e não presta Assessoramento (não emite opinião técnica complexa para tomada de decisão política). Ele executa uma tarefa técnica. Ao rotular essa atividade como “função de confiança”, a Autarquia violou o texto constitucional, criando uma estrutura hierárquica artificial para justificar um pagamento adicional.

A defesa sustenta que tais funções derivam da Lei Federal nº 14.133/2021 (NLLC). O argumento é parcialmente verdadeiro, mas a forma de implementação foi equivocada. A NLLC impõe, de fato, novos encargos e responsabilidades aos servidores (Agentes de Contratação). Contudo, a contraprestação adequada para esse acréscimo de responsabilidade técnica e operacional é a instituição de uma Gratificação “propter laborem” (pelo encargo), e não a criação de uma função de confiança constitucional.

No contexto do Direito Administrativo e da gestão pública, “propter laborem” qualifica um tipo específico de gratificação de serviço, que só é devida enquanto o servidor estiver efetivamente a executar aquela tarefa específica ou a trabalhar sob aquelas condições especiais. Essa gratificação, ademais, não remunera o cargo em si (isso é o vencimento base), mas sim:

• Riscos: Ex.: subsídio de periculosidade ou insalubridade.
• Condições Anormais: Ex.: trabalho noturno, horas extraordinárias.
• Encargos Específicos: Ex.: atuar como membro de uma comissão de concurso, ser pregoeiro ou Agente de Contratação (que é o caso deste processo).

Reforçando, as funções de Agente de Contratação são tarefas técnicas acrescidas à rotina do servidor, portanto, a remuneração correta para elas deveria ser uma gratificação “propter laborem” (pelo encargo de processar a licitação) e não a criação de uma função de confiança (que exige chefia/direção/assessoramento). Portanto, embora os nomeados sejam servidores efetivos (o que mitiga a gravidade da falha), a manutenção de funções de confiança para atividades de mero suporte administrativo é inconstitucional.

Quanto à acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas (item B.9.4.2), a instrução processual confirmou a violação ao artigo 37, incisos XVI e XVII, da Constituição Federal. A defesa admitiu a materialidade da infração ao confirmar que dois servidores mantiveram vínculos concomitantes vedados durante o exercício de 2024, vindo a ser notificados apenas em fevereiro de 2025.

A justificativa apresentada — baseada na implementação tardia de um “fluxo operacional” em meados de 2025 e na mera “ciência” dada aos servidores — não possui o condão de sanear integralmente a falha, merecendo ressalvas.

O instituto da acumulação de cargos é exceção constitucional estrita. Para sua validade, não basta que os cargos sejam acumuláveis: é imprescindível a compatibilidade de horários, a qual deve ser comprovada documentalmente e fiscalizada periodicamente pela Administração.

No caso em tela, ao afirmar que sistematizou o controle apenas em meados de 2025, a Fiscalizada admitiu que geriu 2024 sem rotinas preventivas adequadas. Ademais, limitou-se a informar a jornada cumprida na Autarquia, omitindo a jornada dos vínculos externos, o que impossibilita a verificação da compatibilidade e sugere, inclusive, risco de sobreposição de horários e dano ao erário.

Em acréscimo, a constatação de acumulação remunerada de cargos vedada constitucionalmente impõe à Administração o dever de agir de ofício e imediatamente, portanto, a “ciência” dada aos servidores não resolveu acúmulo ilegal, a solução jurídica única seria: opção por um cargo (pedir exoneração de um) ou PAD (demissão). A defesa não provou que eles regularizaram a situação (saíram de um emprego) em 2024.

Do que deve ser relevado

Embora a ocorrência das falhas seja inafastável no plano fático, as circunstâncias abaixo expostas elidem a necessidade de aposição de ressalvas, razão pela qual relevo:

- o pagamento de horas suplementares a servidor ocupante de função gratificada por fragilidade sistêmica no controle de ponto (item B.9.1.1);

- as informações imprecisas e incompletas nos portais de transparência (item D.1);

- a utilização de convênios como mecanismo de transferência de recursos entre a Prefeitura e a Autarquia (item B.8.2);

- as notas baixas nos indicadores de planejamento (item A.3.2.1);

- as distorções na previsão de receitas (item B.2.1);

- o déficit orçamentário e a deterioração econômico-financeira (itens B.1.1 e B.1.2);

- o descumprimento das atividades desenvolvidas e metas físicas (Item A.3.1);

- a estrutura fragmentada do quadro de pessoal (item B.9.1)

- a dependência estrutural de contratos com entidades externas (item B.8.1);

- o absenteísmo elevado (item B.9.1.2); e

- as deficiências na gestão de bens patrimoniais e almoxarifado (itens B.7.1 e B.7.2).

No tocante às horas extras indevidas (item B.9.1.1), fragilidade sistêmica no controle de ponto permitiu lançamentos manuais recorrentes sem validação biométrica e sem autorização formal que culminaram no pagamento irregular de horas suplementares a um servidor ocupante de função gratificada. Contudo, a instrução processual evidenciou que a irregularidade, conquanto grave em sua materialidade, foi detectada pela atuação diligente do Controle Interno da Autarquia, o que demonstra a efetividade da segunda linha de defesa da gestão. A pronta resposta da Administração — materializada na abertura de sindicâncias, na substituição das chefias de RH e Técnica, e na busca pelo ressarcimento ao erário — denota o exercício regular da autotutela administrativa e afasta a pecha de negligência ou dolo do Ordenador de Despesas. O episódio, isolado e devidamente saneado, não possui o condão de macular o julgamento das contas, servindo, contudo, como alerta para a manutenção da vigilância sobre os registros manuais de frequência.

Por oportuno, todavia, destaco a gravidade jurídica da prática. Primeiramente, o pagamento de serviço extraordinário a ocupantes de cargos em comissão ou funções de confiança é vedado, dada a natureza de dedicação integral inerente a esses postos, sendo a maior responsabilidade e disponibilidade temporal já compensadas pela gratificação inerente à função, sob pena de enriquecimento sem causa e violação ao princípio da moralidade. Ademais, a remuneração por serviço sem lastro probatório idôneo (ponto manual viciado) subverteu a lógica do ciclo da despesa: sem a comprovação efetiva do labor, inexiste liquidação válida (arts. 62 e 63 da Lei nº 4.320/1964), tornando o pagamento ilegal.

A respeito das informações no portal de transparência (item D.1), a seção “Financeiro / Contábil” apresentava o título “2025” para agrupar documentos referentes ao exercício de “2024”. A falha reveste-se de caráter estritamente formal, pois o erro de nomenclatura embora denote descuido na manutenção do sítio eletrônico, não impediu o acesso ao conteúdo dos documentos públicos, conforme atestado pela própria Fiscalização. Diante da baixa gravidade da ocorrência e da notícia de sua pronta regularização, relevo apontamento, sem prejuízo de advertência para maior zelo na gestão das informações públicas.

Dando continuidade, aprecio em sequência lógica o conjunto de apontamentos referentes ao planejamento (itens B.8.2, A.3.2.1 e B.2.1), execução orçamentária (itens B.1.1 e B.1.2) e gestão operacional (itens A.3.1, B.7.1, B.7.2, B.8.1, e B.9.1), dada a evidente interconexão causal entre as falhas, que decorreram, preponderantemente, de um modelo de governança financeira imposto pelo Ente Central, o qual retirou a capacidade de planejamento autônomo da Autarquia.

No que tange à utilização de convênios como mecanismo de transferência de recursos entre a Prefeitura e a Autarquia (item B.8.2), a instrução processual revelou o cerne da cadeia de impropriedades, caracterizado por uma anomalia estrutural na governança da Rede Mário Gatti: embora constituída sob a forma de Autarquia, a entidade carece da autonomia administrativa e financeira que lhe seria inerente (pressuposto do Decreto-Lei nº 200/67 e da Lei instituidora local), operando sob estrita dependência de repasses discricionários do Poder Executivo, instrumentados de forma inadequada: o Convênio nº 05/22.

Tal prática, impugnada formalmente pela própria Procuradoria Jurídica da Origem (Parecer contrário juntado aos autos), mas mantida pelo Ente Central, subverteu a lógica orçamentária, transformando dotações que deveriam ser fixas em repasses condicionados e incertos. A Prefeitura violou o princípio da legalidade (art. 37, “caput”, CF) e as normas de Direito Financeiro, ao utilizar o Convênio nº 05/22 para custeio ordinário da Autarquia. Essa prática distorceu a Lei Federal nº 4.320/1964, transformando receitas que deveriam ser transferências constitucionais ou dotações originárias em repasses voluntários e incertos.

Sem dúvida, esta insegurança na entrada de recursos foi a causa direta das distorções verificadas no planejamento (item A.3.2.1) e na previsão de receitas (item B.2.1), onde rubricas apresentaram variações superiores a 200%, evidenciando que a peça orçamentária não refletiu a realidade operativa, dependente de créditos suplementares erráticos, ferindo, assim, os artigos 1º, § 1º, e 12 da Lei Complementar nº 101/2000, que exigem premissas de planejamento confiáveis, inviabilizadas aqui pela sistemática de créditos suplementares a conta-gotas.

Como reflexo orçamentário financeiro dessa mecânica, houve déficit na execução orçamentária de 7,63% (item B.1.1) e queda no resultado econômico (item B.1.2). Não obstante, tais resultados não denotam descontrole de gastos per se, mas sim o descompasso temporal entre a execução da despesa (necessária e contínua na saúde) e a liberação dos recursos financeiros pela Prefeitura. A higidez financeira da entidade, contudo, restou preservada, conforme atestam os índices de liquidez e endividamento[4], demonstrando plena solvência para honrar compromissos de curto e longo prazo, o que afasta a pecha de gestão temerária.

No plano da gestão operacional, a asfixia orçamentária teve consequências materiais relevantes, causando o descumprimento das atividades desenvolvidas e metas físicas (Item A.3.1). A inexecução de obras de expansão e novos prédios (violação material ao princípio da eficiência e do planejamento) decorreu não de inércia, mas do Decreto Municipal de contingenciamento e da prudência gerencial documentada em despacho de janeiro/2024, que priorizou o custeio de insumos e UPAs em detrimento de investimentos infraestruturais incertos.

Por sua vez, a precarização do quadro de pessoal (item B.9.1) — fator gerador de dependência estrutural de contratos com entidades externas (item B.8.1) e absenteísmo (item B.9.1.2) —, causou descompasso com a obrigatoriedade do concurso público (art. 37, II, da CF) e com participação privada somente complementar aos serviços de saúde (art. 199, § 1º, da CF). Aqui, a incapacidade de gerir livremente seus recursos e a indefinição orçamentária parecem ter impedido o planejamento de longo prazo necessário para a recomposição da força de trabalho. Não obstante, a conduta do gestor encontra mitigação nos princípios da razoabilidade e da economicidade, dada a pendência legislativa do novo Plano de Cargos, Carreira e Vencimentos. A aprovação da reestruturação da carreira apenas em meados de 2025 (Lei Complementar nº 535) criou um impedimento lógico à atuação da Autarquia: deflagrar certame em 2024 sob um regime jurídico obsoleto e prestes a ser alterado, e sem a garantia de repasses financeiros perenes para a folha de pagamento, configuraria ato de gestão temerária e desperdício de recursos públicos.

Por fim, no bloco apreciado, as deficiências na gestão de bens patrimoniais e do almoxarifado (itens B.7.1 e B.7.2), caracterizadas pelo acúmulo de inservíveis e inadequação de estocagem. Embora firam o artigo 94 da Lei nº 4.320/1964 (controle de patrimônio) e o dever constitucional alicerçado no artigo 23, I, da Constituição Federal (conservação do patrimônio), também são reflexos da falta de recursos para investimento em um Centro de Distribuição adequado, conforme explicado em defesa. Todavia, a gestão comprovou medidas mitigadoras, como a contratação de leiloeiro oficial no exercício em exame e a aplicação de penalidades a fornecedores de medicamentos inadimplentes, demonstrando dever de vigilância ativo.

Do que deve ser afastado

Afasto os seguintes apontamentos:

- divergência de R$ 37 milhões entre os saldos contábeis e os relatórios físicos de bens patrimoniais (item B.7.1);

- omissão na prestação de contas de contratos com o terceiro setor (item B.8.1);

- falhas na execução do contrato nº H00042/2023 (item C.2); e

- descumprimento das recomendações deste Tribunal (item E.2).

Quanto à distorção contábil de R$ 37 milhões no ativo imobilizado (item B.7.1), a defesa logrou êxito em esclarecer a ocorrência. Demonstrou-se que a discrepância não decorreu de ausência física de bens ou desvio, mas de um equívoco metodológico na comparação dos documentos: enquanto o Balanço Patrimonial refletia a posição consolidada do ativo (abrangendo bens móveis e imóveis), o relatório sintético utilizado pela Fiscalização restringia-se exclusivamente aos bens móveis. Resta comprovado, portanto, que o montante questionado corresponde ao valor contábil do patrimônio imobiliário da Autarquia, o que justifica a diferença aritmética e afasta a irregularidade.

No tocante à omissão na prestação de contas de contratos com o terceiro setor (item B.8.1), restou demonstrado que os ajustes citados pela Equipe de Fiscalização não possuem natureza jurídica de convênio ou parceria, mas sim de contratos administrativos de prestação de serviços complementares ao SUS, regidos pela Lei nº 8.080/1990 e pela Lei nº 14.133/2021. O fato de as contratadas serem entidades sem fins lucrativos não alterou a natureza da despesa, que foi a aquisição de serviços e não de transferência.

Sobre a execução do contrato nº H00042/2023 (item C.2), a Auditoria pontuou, em síntese, deficiências na fiscalização e execução contratual. Informou, ademais, que a matéria também está sendo tratada nos processos TC-17576.989.24 e TC-17639.989.24, sob relatoria do Eminente Conselheiro Dimas Ramalho. Não obstante, deixo de apreciá-los nestes autos, vez que a existência de processo específico de fiscalização contratual atrai a competência para o julgamento das irregularidades ali apontadas, impondo-se o afastamento da análise nas contas anuais para evitar o bis in idem e a prolação de decisões contraditórias, ressalvada a apreciação de reflexos sistêmicos na gestão financeira ou patrimonial.

Encerrando este tópico, a respeito do descumprimento das recomendações deste Tribunal (item E.2), a Fiscalização alegou que a Autarquia não atendeu às recomendações exaradas nas contas anteriores, citando como paradigmas os processos TC-002261.989.23 (exercício 2023) e TC-002049.989.22 (exercício 2022).

O apontamento não prospera, dada a inadequação dos paradigmas utilizados pela Equipe de Auditoria.  Quanto às contas de 2022, o próprio relatório atesta o atendimento pleno ou parcial das determinações, o que demonstra esforço de gestão e afasta a configuração de contumácia ou desídia. Revela-se descabida, ademais, a cobrança referente às contas de 2023. O trânsito em julgado daquela decisão ocorreu apenas em 27/01/2025 — data posterior ao encerramento do exercício ora examinado. Por óbvio, é juridicamente impossível exigir do gestor o cumprimento de uma decisão que, à época dos fatos, carecia de definitividade e exigibilidade.

Do que fundamenta o juízo de regularidade

De resto, a análise dos autos revela a predominância de atos de gestão conformes ao ordenamento jurídico, notabilizando-se a regularidade na investidura e nas atribuições da cúpula diretiva, bem como a correta apresentação das declarações de bens, em obediência à Lei de Improbidade Administrativa. Verificou-se, ainda, o respeito aos limites remuneratórios dos dirigentes e a regularidade na gestão dos encargos sociais incorridos no exercício.

No âmbito orçamentário e financeiro, as despesas correntes e de capital mostraram-se coerentes com as atividades desenvolvidas pela Autarquia. Merece destaque a estrita obediência à ordem cronológica de pagamentos, confirmada in loco pela Fiscalização, bem como a quitação integral dos requisitórios de baixa monta vencidos no exercício. Ademais, não foram identificadas obras paralisadas sob responsabilidade do ente, tampouco pendências relativas à dívida ativa.

Sob o prisma do controle e da transparência, a entidade aderiu à Bolsa Eletrônica de Compras para seus certames e manteve a regularidade na prestação de informações ao Sistema Audesp Fase IV. O Sistema de Controle Interno, devidamente instituído e regulamentado, atuou em conformidade com as Instruções nº 01/2020 desta Corte, logrando êxito, inclusive, no atendimento à recomendação pretérita referente ao aprimoramento da avaliação econômico-financeira da entidade.

III - DISPOSITIVO

Por todo o exposto, com fundamento no art. 73, § 4º, da Constituição Federal c/c o art. 4º, inciso III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual nº 979/2005, JULGO REGULARES COM RESSALVA as contas dos gestores da Rede Municipal Dr. Mário Gatti de Urgência, Emergência e Hospitalar relativas ao exercício de 2024, consoante art. 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

Quito os responsáveis nos termos do art. 35 da referida Lei.

Excetuo desta decisão os atos porventura pendentes de apreciação.

Determino ao atual gestor, ou a quem lhe suceder, que:

- Continue atuando para eliminar a prática de celebrar convênios para o custeio de despesas ordinárias da Autarquia, providenciando, nas próximas peças orçamentárias, a previsão de transferências financeiras ou dotações orçamentárias diretas, garantindo a autonomia financeira da entidade nos termos da legislação vigente;

- Conclua os processos administrativos disciplinares relacionados às horas extras indevidamente pagas e comprove a este Tribunal o efetivo ressarcimento dos valores pagos incorretamente, abstendo-se de autorizar lançamentos manuais de frequência sem a estrita observância das normas;

- Reconheça em sua contabilidade todas as dívidas com precatórios, inclusive multas, juros e atualizações monetárias;

- Disponha de registro de precatórios contendo, no mínimo, as seguintes informações: data do ajuizamento; data de recebimento/apresentação; número do precatório; tipo da coisa julgada; nome do beneficiário; valor do precatório; data do trânsito em julgado e posição da quitação;

- Institua rotina formal e periódica de conciliação entre o Departamento Jurídico e a Contabilidade, assegurando que o reconhecimento dos passivos decorrentes de precatórios ocorra no momento do fato gerador, garantindo a fidedignidade do Balanço Patrimonial e a remessa tempestiva de dados ao Sistema Audesp;

- Adote medidas para a revisão da Lei Complementar Municipal nº 444/2023, visando substituir as funções de confiança de agente de contratação por gratificações de serviço (“propter laborem”), a serem concedidas aos servidores efetivos designados, adequando a estrutura remuneratória à natureza técnica das atividades e respeitando a exigência constitucional de Direção, Chefia e Assessoramento (art. 37, V, CF) para a criação de funções de confiança; e

- Conclua os processos administrativos referentes aos servidores em situação de acúmulo, exigindo a prova cabal de compatibilidade de horários (incluindo intervalos de deslocamento) ou a comprovação da exoneração de um dos vínculos, sob pena de demissão nos termos do Estatuto dos Servidores, e promova o levantamento de eventuais valores recebidos em sobreposição de jornada para o devido ressarcimento ao erário.

Alerto que o não atendimento das determinações – por inviabilidade técnica, por inviabilidade legal ou por fato superveniente – deve ser justificado circunstanciadamente, pois eventual descumprimento ensejará a reprovação de futuras contas, impondo-se sanção pecuniária ao responsável, nos termos do § 1º do art. 33 c/c o inciso VI do art. 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte (LOTCESP).

Equipe de Auditoria deverá verificar na próxima inspeção a efetiva adoção das medidas noticiadas e/ou determinadas nestes autos.

Publique-se por extrato.

 Ao Cartório para publicar e certificar;

Após, ao arquivo.

EXTRATO: Pelos motivos expressos na íntegra da sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVA as contas dos gestores da Rede Municipal Dr. Mário Gatti de Urgência, Emergência e Hospitalar relativas ao exercício de 2024, consoante art. 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993. Quito os responsáveis nos termos do art. 35 da referida Lei. Excetuo desta decisão os atos porventura pendentes de apreciação. Determino ao atual gestor, ou a quem lhe suceder, que: - Continue atuando para eliminar a prática de celebrar convênios para o custeio de despesas ordinárias da Autarquia, providenciando, nas próximas peças orçamentárias, a previsão de transferências financeiras ou dotações orçamentárias diretas, garantindo a autonomia financeira da entidade nos termos da legislação vigente; - Conclua os processos administrativos disciplinares relacionados às horas extras indevidamente pagas e comprove a este Tribunal o efetivo ressarcimento dos valores pagos incorretamente, abstendo-se de autorizar lançamentos manuais de frequência sem a estrita observância das normas; - Reconheça em sua contabilidade todas as dívidas com precatórios, inclusive multas, juros e atualizações monetárias; - Disponha de registro de precatórios contendo, no mínimo, as seguintes informações: data do ajuizamento; data de recebimento/apresentação; número do precatório; tipo da coisa julgada; nome do beneficiário; valor do precatório; data do trânsito em julgado e posição da quitação; - Institua rotina formal e periódica de conciliação entre o Departamento Jurídico e a Contabilidade, assegurando que o reconhecimento dos passivos decorrentes de precatórios ocorra no momento do fato gerador, garantindo a fidedignidade do Balanço Patrimonial e a remessa tempestiva de dados ao Sistema Audesp;  - Adote medidas para a revisão da Lei Complementar Municipal nº 444/2023, visando substituir as funções de confiança de agente de contratação por gratificações de serviço (“propter laborem”), a serem concedidas aos servidores efetivos designados, adequando a estrutura remuneratória à natureza técnica das atividades e respeitando a exigência constitucional de Direção, Chefia e Assessoramento (art. 37, V, CF) para a criação de funções de confiança; e - Conclua os processos administrativos referentes aos servidores em situação de acúmulo, exigindo a prova cabal de compatibilidade de horários (incluindo intervalos de deslocamento) ou a comprovação da exoneração de um dos vínculos, sob pena de demissão nos termos do Estatuto dos Servidores, e promova o levantamento de eventuais valores recebidos em sobreposição de jornada para o devido ressarcimento ao erário. Alerto que o não atendimento das determinações – por inviabilidade técnica, por inviabilidade legal ou por fato superveniente – deve ser justificado circunstanciadamente, pois eventual descumprimento ensejará a reprovação de futuras contas, impondo-se sanção pecuniária ao responsável, nos termos do § 1º do art. 33 c/c o inciso VI do art. 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte (LOTCESP). Equipe de Auditoria deverá verificar na próxima inspeção a efetiva adoção das medidas noticiadas e/ou determinadas nestes autos. Publique-se.